2. Faut-il de nouvelles méthodes de planification et de programmation ?
? Un nouveau modèle d'armée ?
Un futur Livre blanc devra-t-il entraîner la définition d'un nouveau modèle d'armée ?
La notion de modèle a présenté une utilité certaine pour fixer une ligne stratégique, capacitaire et financière. Elle offre un cadre stable propice à la réalisation de programmes d'équipements qui se déroulent sur une longue période, souvent supérieure à dix ans. Elle favorise également une approche cohérente de notre politique d'équipement, dans une perspective à long terme. Toutefois, un modèle d'armée défini pour un horizon lointain présente le risque de rigidifier les choix et de priver les autorités décisionnaires de la souplesse nécessaire pour s'adapter aux évolutions du contexte, notamment des menaces et des technologies.
Le modèle 2015, élaboré en 1996, se caractérise par une description détaillée des équipements requis au titre de chaque fonction stratégique, assortie d'un nombre précis d'exemplaires et d'un horizon calendaire.
Certes, ce modèle a fait l'objet d'actualisations régulières, lors de l'élaboration des lois de programmation ou en cours de programmation. Certains équipements inscrits au modèle en ont été retirés (par exemple les drones haute altitude longue endurance, dont la capacité était redondante avec celle des satellites d'observation, ou encore deux frégates anti-aériennes Horizon qui seront remplacées par deux frégates multi-missions adaptées à la lutte anti-aérienne) ; des équipements non prévus ont été ajoutés, comme les hélicoptères destinés aux forces spéciales.
Il n'en demeure pas moins que le caractère précis et détaillé du document présente un aspect contraignant et peut dissuader certaines adaptations qui passeraient pour autant d'entorses à un modèle ayant inévitablement valeur d'engagement.
L'évolution rapide des technologies plaide également en faveur d'une planification plus souple . Il est difficile, à horizon de 20 ans, de quantifier les effets que produira un système d'armes futur lors de son entrée en service. D'une manière générale, les équipements les plus récents, comme par exemple le Rafale, démontrent lorsqu'ils arrivent dans les forces des capacités supérieures à ce qui était imaginé dix ou quinze ans auparavant, dans la phase de conception du programme.
Ne pourrait-on pas se référer à des objectifs décrivant la capacité opérationnelle attendue et le type d'équipements susceptibles d'y concourir, les cibles quantitatives étant définies lorsque la capacité réelle de l'équipement en question peut être véritablement évaluée, en fin de phase de développement ?
Ne faudrait-il pas également associer à la planification des équipements celle des capacités technologiques, actuellement élaborée dans une démarche distincte (plan prospectif à 30 ans) ?
Cette vision stratégique à long terme pourrait ainsi être moins précise que le modèle 2015, mais plus souple. Il resterait néanmoins nécessaire de lui adjoindre une évaluation des ressources nécessaires à sa mise en oeuvre.
? Une loi de programmation rénovée ?
La forme et le contenu des lois de programmation méritent également une réflexion attentive.
Sur un plan technique, l'un des défauts du système actuel tient au manque de visibilité, en fin de programmation, au-delà de la dernière annuité de la loi. Certes, dans le cadre de la construction de chaque budget annuel, la déclinaison de la loi est adaptée à travers la mise au point de la « version actualisée du référentiel » (VAR). Mais cet exercice présente un caractère avant tout financier et sa réalisation devient plus difficile lorsque les perspectives à deux ou trois ans sont suspendues à l'élaboration d'une nouvelle loi de programmation. Il sera donc nécessaire d'évaluer les avantages et les inconvénients d'une nouvelle méthode de programmation qui pourrait, par exemple, s'inscrire dans la durée actuelle de six ans mais donner lieu à une révision à mi-parcours, offrant ainsi un horizon glissant pour nos programmes d'équipement .
Quant au contenu des lois de programmation, il doit comme aujourd'hui continuer à associer tous les éléments qui garantissent une cohérence d'ensemble entre acquisition et maintenance des équipements, préparation de l'avenir avec l'effort de recherche et technologie, volumes de personnels et niveau d'entraînement. Les objectifs qualitatifs introduits dans la dernière loi de programmation (indicateurs d'activité, normes d'entraînement) représentent une amélioration notable qui pourrait cependant être associée d'une évaluation des moyens financiers nécessaires à leur réalisation.
En revanche, il serait certainement pertinent de mettre beaucoup plus en évidence les contrats opérationnels fixés aux forces armées, c'est-à-dire les missions que l'on entend être capable de leur faire réaliser. De ces contrats opérationnels cadres découlent des objectifs capacitaires dont la traduction en termes de nature et de nombre d'équipements ne doit pas nécessairement être figée, pour des raisons évoquées plus haut.
La définition d'un volume de ressources relativement précis sur la période de programmation reste indispensable. La garantie de ressources stables sur le moyen terme permet de mettre en oeuvre une politique plus efficace, tant dans le domaine des acquisitions auprès des industriels que dans celui du maintien en condition opérationnelle, tout aussi important que les livraisons de matériels neufs. On peut en revanche étudier l'intérêt de mettre davantage l'accent sur les autorisations d'engagement que sur les crédits de paiement et d'adopter une plus grande souplesse sur l'annualité de la mise en oeuvre.