B. LES MODALITES
1. Des moyens non identifiés et extérieurs à la mission
L'interdiction posée par l'article 10 de la LOLF d'inscrire dans un même programme crédits limitatifs et crédits évaluatifs ne conduit pas nécessairement à sortir de la mission les crédits relatifs aux moyens. Il est possible de les y laisser, à condition de les inscrire dans un autre programme doté de crédits limitatifs.
Cette option n'a pas été retenue pour la mission « remboursements et dégrèvements », dont les moyens sont retracés dans le programme 156 « gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » de la mission « gestion et contrôle des finances publiques ». Ce choix repose sur deux raisons, mises en avant par l'administration :
- les moyens de fonctionnement font intégralement partie du processus de gestion de l'impôt des particuliers et des entreprises : il est logique qu'ils soient regroupés au sein du programme 156 qui est le plus directement concerné par la fiscalité ;
- les agents qui mettent en oeuvre les remboursements et dégrèvements sont polyvalents et l'administration n'est pas en mesure d'identifier avec précision et réalisme les moyens nécessaires à la mission. La répartition analytique des personnels entre programmes est techniquement difficile et entraverait la gestion efficace des ressources humaines.
Il s'ensuit que les moyens qui concourent à la mise en oeuvre des remboursements et dégrèvements ne sont pas individualisés, ce qui interdit toute appréciation de l'efficience des deux programmes.
2. Un pilotage inévitablement très allégé
Les caractéristiques des crédits et des dépenses qu'ils financent font échapper la mission à plusieurs règles qui s'imposent aux autres missions du budget général de l'État, et notamment :
- la notion de plafond de crédits n'existe pas, sous réserve d'application de la procédure décrite à l'article 10 de la LOLF ;
- la portée de l'exercice de justification au premier euro s'en trouve considérablement amoindrie ;
- les programmes sont exonérés de la mise en réserve de précaution ;
- l'intervention du contrôleur budgétaire et comptable ministériel est pratiquement nulle ;
- les règles qui s'attachent aux moyens (fongibilité asymétrique) ne s'appliquent pas.
3. Une stratégie et des objectifs trop limités
Les programmes annuels de performance 2006 et 2007 assignent comme finalité générale au programme 200 « l'identification des dépenses en atténuation de recettes, à l'exception de celles ayant trait aux impôts locaux » et indiquent que le programme 201 vise à retracer les « dépenses résultant de l'application des règles fiscales... » 17 ( * ) . Alors qu'on s'attend à ce que cet objectif général soit décliné dans les objectifs stratégiques des programmes, et bien que l'administration lui reconnaisse un caractère primordial, les programmes annuels de performance sont muets sur ce point.
La stratégie, commune aux deux programmes, qui est affichée dans les PAP 2006 et 2007 est nettement plus limitée. Elle a pour unique objectif de « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible, tout en garantissant le bien fondé des dépenses au regard de la législation ». 18 ( * )
Elle se focalise sur un seul aspect de la qualité de service, la rapidité, et s'appuie sur trois indicateurs seulement pour l'ensemble de la mission, mesurant la part de certains remboursements effectués dans un délai de 30 jours 19 ( * ) .
Au terme de la première année de mise en oeuvre de la LOLF et particulièrement à la lecture du projet de premier rapport annuel de performances (RAP), on ne peut que regretter le caractère restreint de l'analyse de la performance, réduite au décompte de la proportion de dossiers de remboursement traités dans le délai de référence.
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Le traitement du budget des charges communes, selon les nouveaux principes posés par la loi organique, ne s'est pas appliqué aux crédits destinés aux remboursements et dégrèvements. De cette situation est née la mission actuelle, constituée de dépenses très diverses qu'il est toutefois possible de classer en deux grandes catégories et s'est développée une conception minimaliste des contraintes budgétaires, particulièrement dans le domaine de la définition de la stratégie et de la mise en oeuvre de la mesure de la performance.
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* 17 PAP 2007 : présentation des programmes 200 (p.22) et 201 (p.43).
* 18 Projet de rapports annuels de performance 2006 des programmes 200 et 201, communiqués à la Cour.
* 19 Programme 200 : indicateur REMB/TVA (taux de demandes de remboursement de TVA non imputable et de restitutions d'IS à/c de 2006, dans un délai inférieur ou égal à 30 jours), indicateur CONT (taux de réclamations contentieuses en matière d'IR traitées dans un délai d'un mois) ; Programme 201 : taux de réclamations contentieuses relatives à la TH traitées dans le délai d'un mois.