Faire confiance à l'intelligence territoriale

IV. LA PÉRÉQUATION : PASSER À L'ACTE

L' autonomie fiscale , qui a précédemment été posée comme un principe consubstantiel à la démocratie locale , n'a de sens que si elle est accompagnée d'une péréquation forte et juste, permettant de rééquilibrer les différences de richesse entre les territoires.

Or, la péréquation est une question récurrente des finances locales, car toutes les collectivités sont loin d'avoir les mêmes bases fiscales . Le terme même, un peu barbare et technocratique, est une difficulté, mais aucun autre ne s'y substitue facilement, à l'exception peut-être de celui de solidarité ou de redistribution, dont le sens est cependant riche de connotations. Au total, elle est un grand sujet d'études, de rapports, de discours : on en parle beaucoup mais on la fait peu.

Comme le rappelait le rapport d'étape ^{141 ( * )} , les inégalités sont particulièrement marquées pour les communes. Si l'on prend en compte l'ensemble des communes de métropole, le potentiel fiscal par habitant varie de 0 euro à plus de 30 000 euros (Omonville-la-Petite, dans le département de la Manche). La moyenne est de l'ordre de 500 euros par habitant. En ce qui concerne les départements de métropole, le potentiel fiscal par habitant s'échelonne de 232 euros pour le département de la Creuse à 991 euros pour celui des Hauts-de-Seine, la moyenne s'établissant à environ 400 euros par habitant. Enfin, l'écart est plus faible dans le cas des régions, puisque le potentiel fiscal par habitant va de 67 euros en Corse à 111 euros pour la Haute-Normandie.

Au-delà des situations exceptionnelles, l'exemple présenté ci-dessous montre les écarts extrêmement importants dans la richesse fiscale entre communes d'un même département, que ce soit au titre des impôts entreprises ou des impôts ménages. L'indicateur de potentiel financier montre que certaines inégalités sont atténuées grâce aux dotations de l'Etat, mais elles laissent perdurer des écarts de richesse, qui vont de 1 à 83 dans l'Ain.

Exemple de quelques communes du département de l'Ain (419 communes au total)
en euros par habitant en 2007	Potentiel fiscal de taxe professionnelle	Potentiel fiscal 3 taxes (ménages)	Potentiel financier
Armix	0	433	1 667
Flaxieu	0	289	520
Lhopital	0	231	551
Sainte-Olive	2	332	436
Saint-Marcel	3	223	360
Valeur médiane	119	306	578
Valeur moyenne	256	319	727
Bourg-en-Bresse	438	382	1 047
Oyonnax	475	287	966
Groissiat	1 441	399	1 914
Arbent	1 600	427	2 114
Blyes	1 708	554	2 334
Brion	1 723	430	2 221
Saint-Vulbas	18 380	5 296	23 752

Source : DGCL, CD-ROM « Dotation globale de fonctionnement »

Bases de taxe professionnelle du secteur communal en 2006

Source : DGCL, in «Le guide statistique de la fiscalité directe locale 2006 »

La péréquation répond dorénavant à une exigence constitutionnelle , puisque l'article 72-2 de la Constitution précise, depuis l'adoption de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République ^{142 ( * )} , que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

Cette rédaction est cependant moins volontariste que celles proposées initialement par le Gouvernement et par le Sénat en première lecture :

- le projet de loi initial indiquait en effet que « la loi met en oeuvre des dispositifs pouvant faire appel à la péréquation en vue de corriger les inégalités de ressources entre les collectivités territoriales » ;

- le texte adopté par le Sénat en première lecture précisait de son côté que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à compenser les inégalités entre collectivités territoriales ».

Finalement, la Constitution ne prévoit pas de « compenser les inégalités », mais de « favoriser l'égalité ».

En tout état de cause, le bilan des dispositifs de péréquation qui se sont succédé est plutôt mitigé . Comme l'indiquait le rapport d'étape de la mission, si certains résultats peuvent être significatifs, ils masquent le fait que les mécanismes actuels sont illisibles et d'une complexité telle que leur gestion est rendue difficile.

On distingue généralement deux types de péréquation :

- verticale , qui consiste en une meilleure répartition des concours financiers de l'Etat ;

- horizontale , qui fonctionne par prélèvement sur les recettes fiscales des collectivités disposant d'un niveau élevé de ressources.

La péréquation horizontale est très peu développée et la péréquation verticale reste également limitée . Ainsi, la vocation principale de la DGF, principal concours de l'Etat aux collectivités territoriales, n'est pas de rectifier les écarts de richesse ^{143 ( * )} et l'efficacité de ses mécanismes de péréquation semble décroître ^{144 ( * )} , même si le poids des dotations dites de péréquation progresse en son sein grâce à l'accroissement rapide de la DSU et de la DSR.

(en millions d'euros)	2004	2008	évolution
Masse de DGF à répartir	36 737	40 056	9,0 %
Dotation forfaitaire des communes	13 643	14 003	2,6 %
Dotation de solidarité urbaine (DSU)	635	1 094	72,2 %
Dotation de solidarité rurale (DSR)	421	711	69,1 %
Dotation nationale de péréquation (DNP)	569	689	21,2 %
Dotation d'intercommunalité	1 939	2 328	20,1 %
Dotation de péréquation des départements	866	1 300	50,2 %
Dotation de péréquation des régions	76	152	101,0 %
Total des dotations de péréquation	4 504	6 274	39,3 %
Poids dans la DGF	12%	16%
Source : comptes rendus des réunions du Comité des finances locales (DGCL)

La péréquation allie deux aspects , qu'il est nécessaire de nettement distinguer et de réformer parallèlement : ses ressources et ses bénéficiaires .

A. QUELLES RESSOURCES POUR LA PÉRÉQUATION ?

1. Améliorer l'attribution des concours de l'Etat aux collectivités territoriales : la péréquation verticale

Aujourd'hui, le bilan péréquateur de la DGF est faible , voire très faible. Les dotations pouvant être qualifiées de péréquatrices en représentent 15 % du total : 14 % au niveau communal, 36 % au niveau intercommunal, 10 % au niveau départemental et 3 % au niveau régional. Encore est-il nécessaire de préciser que la dotation d'intercommunalité ne prend en compte que partiellement les indicateurs de richesse fiscale ou financière.

en milliards d'euros, en 2007	Dotation pouvant être qualifiée de...
	forfaitaire	péréquation
DGF des communes
Dotation forfaitaire	13,8
Dotation de solidarité urbaine (DSU)		1,0
Dotation de solidarité rurale (DSR)		0,7
Dotation nationale de péréquation (DNP)		0,7
Total	13,8	2,4
soit	86 %	14 %
DGF des groupements
Dotation de compensation	4,0
Dotation d'intercommunalité		2,2
Total	4,0	2,2
soit	64 %	36 %
DGF des départements
Dotation de compensation	2,8
Dotation forfaitaire	7,7
Dotation de péréquation urbaine (DPU)		0,48
Dotation de fonctionnement minimale (DFM)		0,65
Total	10,4	1,1
soit	90 %	10 %
DGF des régions
Dotation forfaitaire	5,1
Dotation de péréquation		0,1
Total	5,1	0,1
soit	97 %	3 %
Total de la DGF 2007
Total global	33,3	5,8
soit	85 %	15 %

Source : comptes rendus des réunions du Comité des finances locales (DGCL)

Or, la masse financière de la DGF doit naturellement en faire un outil privilégié de la péréquation renouvelée ; pour cela, il est nécessaire de faire évoluer les dotations forfaitaires des collectivités qui en ont le moins besoin. Ces dotations ne sont plus le reflet d'une quelconque réalité, mais sont souvent la cristallisation d'avantages acquis au fil des trente années de réforme permanente des finances locales, puisque de multiples éléments, en dernier lieu la compensation de la part salaires de la taxe professionnelle, y ont été amalgamés et évoluent dorénavant de manière indifférenciée.

Pour autant, il faut souligner que les dotations de péréquation, au premier chef la DSU et la DSR, ont fortement progressé dans les dernières années par un effort exceptionnel de l'Etat, mais une réorientation massive du dispositif par ce seul biais, si elle était encore possible malgré les contraintes budgétaires de l'Etat, prendrait en tout état de cause des dizaines d'années en raison de la forte inertie des dotations forfaitaires .

Proposition de la mission

-  Dégager des ressources pour les dotations de péréquation (DSU, DSR, dotation d'intercommunalité, dotations de péréquation départementales et régionales) à partir d'une réforme des dotations forfaitaires qui doivent être corrigées afin de favoriser une plus grande équité et d'éviter les effets de seuil.

* ¹⁴¹ Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale, mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, Sénat, mars 2009, n° 264 (2008-2009), p.144.

* ¹⁴² Loi n° 2003-276 du 28 mars 2003.

* ¹⁴³ Le rapport d'information n° 40 (2003-2004) de MM. Jean-François Poncet et Claude Belot « La péréquation interdépartementale : vers une nouvelle égalité territoriale » (Sénat), relevant « le très faible effet péréquateur de la DGF », indiquait que « l'ensemble de la DGF [départementale] n'affiche aucune corrélation véritable avec le degré de pauvreté des départements ».

* ¹⁴⁴ Etude réalisée pour la DGCL par MM. Guy Gilbert et Alain Guengant sur les indicateurs de performance de la péréquation entre collectivités territoriales, juillet 2007.