Programme « Copernic » : la révolution informatique de l'administration fiscale n'est pas achevée

Rapport d'information n° 70 (2009-2010) de M. Bernard ANGELS , fait au nom de la commission des finances, déposé le 28 octobre 2009

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• I. DES OBJECTIFS RÉVISÉS À LA BAISSE, POUR DES RÉALISATIONS IMPORTANTES MAIS ENCORE À COMPLÉTER
  
  • A. L'ADAPTATION DU PROGRAMME AU COURS DE SA MISE EN oeUVRE
    
    • 1. Les ambitions initiales
      
      • a) Une modernisation nécessaire
        
      • b) Le mode opératoire
        
      • c) Les progrès attendus
        
    • 2. Des révisions successives
      
      • a) L'absence de calendrier ex ante
        
      • b) L'incidence de la création de la DGFiP
        
      • c) Les contraintes de l'application de recouvrement
        
  • B. UN « ACQUIS » SUBSTANTIEL, EN FAVEUR DE L'EFFICACITÉ DU SERVICE, QUI RESTE À CONSOLIDER
    
    • 1. Des réalisations essentielles
      
      • a) La dématérialisation des données et des échanges de l'administration fiscale
        
      • b) L'amélioration de la qualité du service rendu aux usagers
        
      • c) L'amélioration des conditions de travail des agents
        
    • 2. Les chantiers qui demeurent
      
      • a) La consolidation des outils informatiques de la DGFiP
        
      • b) L'« affiliation » de la DGDDI
        
      • c) Le statut légal des documents numériques
        
• II. DES DÉPENSES SUPÉRIEURES AUX MONTANTS AFFICHÉS, POUR UN RETOUR SUR INVESTISSEMENT DIFFICILE À ÉVALUER
  
  • A. LES DÉFAILLANCES DE LA PRÉSENTATION COMPTABLE DES COÛTS DU PROGRAMME
    
    • 1. Les dépenses officiellement prévues (911,5 millions d'euros)
      
    • 2. Les dépenses réellement engagées (1,5 milliard d'euros estimés)
      
      • a) Des anomalies comptables
        
      • b) La consolidation des coûts imputables au programme
        
      • c) L'enjeu des dépenses connexes
        
  • B. DES BÉNÉFICES, POUR L'ADMINISTRATION, DONT L'ÉVALUATION DEMEURE APPROXIMATIVE
    
    • 1. Une performance mal mesurée dans le cadre de la LOLF
      
    • 2. La difficulté d'apprécier le retour sur investissement
      
      • a) L'évaluation réalisée à la demande de l'administration
        
      • b) Des hypothèses discutables
        
      • c) Comment apprécier les progrès issus de Copernic ?
        

• TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER DES REPRÉSENTANTS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES ET DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES DOUANES ET DROITS INDIRECTS
  
• ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LA GESTION DU PROGRAMME COPERNIC
  
  • (1) Copernic est un programme dont la définition, la forme et les modalités de mise en oeuvre présentent des caractères originaux
    
  • (2) Le programme Copernic a atteint une partie substantielle de ses objectifs, mais une part importante des travaux reste à conduire au-delà du terme prévu
    
  • II. LES OBJECTIFS ET LES RÉALISATIONS DU PROGRAMME
    
    • A. L'OBJECTIF D'UN SERVICE PUBLIC FISCAL UNIQUE
      
      • 1. Le programme Copernic : moteur technique d'une modernisation ordonnée autour des usagers
        
        • (1) La définition des besoins techniques
          
        • (2) L'inaptitude du système à soutenir une gestion fiscale moderne
          
        • (3) Des progrès attendus dans trois domaines
          
      • 2. La définition du système cible
        
        • (1) La méthode choisie : une migration pas à pas
          
        • (2) Le compte fiscal simplifié au coeur du dispositif
          
        • (3) Des référentiels communs pour fiabiliser l'information
          
      • 3. La limitation progressive des ambitions
        
        • (1) Les glissements et les difficultés
          
        • (2) Le défaut de document de référence à jour à mi-parcours du programme
          
      • 4. Les acquis substantiels de la nouvelle architecture définie par Copernic
        
        • (1) La dématérialisation des données et des échanges
          
        • (2) Un service rendu de meilleure qualité
          
    • B. LE DÉVELOPPEMENT DES FONCTIONS ET DES APPLICATIONS
      
      • 1. Un ensemble complexe d'applications concernées par le programme Copernic
        
      • 2. Une stratégie de déploiement progressif des outils
        
        • (1) La création de la DGFiP : un temps d'arrêt dans le projet.
          
      • 3. Le bilan contrasté du déploiement
        
        • (1) Des outils bien reçus par l'ensemble des utilisateurs
          
        • (2) Le retard accusé de l'application de recouvrement
          
        • (3) Les conséquences du retard de RSP
          
        • (4) Le compte fiscal unique limité au périmètre de la DGFiP
          
    • C. LA PART PRISE PAR COPERNIC DANS LA PERFORMANCE DU PROGRAMME « GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ÉTAT »
      
      • 1. Renforcer le civisme fiscal
        
      • 2. Faciliter l'impôt pour l'usager
        
      • 3. Maîtriser les coûts de gestion
        
    • D. BILAN PROVISOIRE
      
  • III. LE PILOTAGE DU PROGRAMME ET LES INTERACTIONS AVEC LA FUSION DE LA DGFIP
    
    • A. LES ACTEURS DU PROGRAMME
      
      • 1. Une direction du programme assurée par le SCN Copernic
        
        • (1) Une conduite de projet stable et rationalisée
          
        • (2) L'internalisation des compétences
          
      • 2. Un pilotage de la technique par le service des systèmes d'information de la DGFiP
        
      • 3. Le maintien de la forme juridique du SCN au sein de la DGFiP
        
    • B. LE PILOTAGE
      
      • 1. L'amélioration des règles et des outils de pilotage
        
        • (1) Des principes de gouvernance satisfaisants
          
        • (2) La prise en compte des besoins des métiers
          
        • (3) Les progrès de la conduite du changement
          
        • (4) Le resserrement du pilotage stratégique et opérationnel
          
        • (5) Des outils de pilotage et d'information mieux adaptés
          
      • 2. Le défaut d'un référentiel public à jour
        
    • C. LES INCIDENCES DE LA FUSION SUR LE PROGRAMME
      
      • 1. Un programme confirmé mais renouvelé
        
        • (1) Des orientations stratégiques confortées par la fusion
          
        • (2) Le nécessaire réexamen des fonctionnalités de Copernic
          
      • 2. La question du maintien du pilotage autonome du programme
        
        • (1) La mise en place d'un pilotage unifié des systèmes d'information au sein de la DGFiP
          
        • (2) Une organisation spécifique du pilotage de moins en moins justifiée
          
        • (3) Des atouts à préserver
          
    • D. BILAN ET PERSPECTIVES
      
  • IV. LE COÛT ET LES AVANTAGES DU PROGRAMME
    
    • A. LES DÉPENSES
      
      • 1. Un objectif de coût « d'investissement » fixé à 911,5 millions d'euros
        
        • (1) Une référence des coûts incomplète dès le départ
          
      • 2. Les dépenses constatées
        
        • (1) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement du SCN
          
        • (2) Une consommation des ressources mal retracée dans les documents budgétaires
          
        • (3) La prise en charge de dépenses de fonctionnement par d'autres services
          
        • (4) Des dépenses de personnel s'élevant à 352 M€ sur la période 2001-2009
          
        • (5) Des coûts de formation non récurrente de 160 M€ jusqu'en 2009
          
      • 3. Le coût du programme - Bilan provisoire
        
        • (1) Les dépenses de développement du programme Copernic de 2001 à 2009 : 1,26 Md€
          
        • (2) Les effets des retards jusqu'en 2012 dans l'évaluation du coût de développement
          
    • B. LES ÉTUDES DE RETOUR SUR INVESTISSEMENT
      
      • 1. Une méthode claire d'évaluation, mais des hypothèses discutables
        
        • (1) Les coûts non récurrents identifiés sous le label Copernic
          
        • (2) L'évaluation des avantages nets : des hypothèses explicitées mais relativement arbitraires
          
      • 2. Une méthode d'évaluation de projet inappropriée au cas de Copernic
        
        • (1) Copernic : un périmètre inadéquat pour évaluer les bénéfices de l'investissement
          
        • (2) Domaine PARTICULIER
          
        • (3) Domaine PROFESSIONNEL
          
        • (4) Domaine FONCIER
          
        • (5) Domaine RECOUVREMENT
          
        • (6) Domaine CONTROLE FISCAL
          
        • (7) Domaine OUILS METIERS TRANSVERSES
          
        • (8) Domaine RÉFÉRENTIELS