2. Des incertitudes quant au nombre de conseillers territoriaux
Les conseillers territoriaux ont donc vocation à remplacer les conseillers généraux et les conseillers régionaux à l'occasion d'un renouvellement complet des effectifs des conseils généraux et régionaux prévu en mars 2014.
Dans cette optique, les pouvoirs publics doivent résoudre une autre équation et déterminer les effectifs de chacune des assemblées délibérantes concernées.
a) Une réduction annoncée du nombre de conseillers territoriaux
Il y a aujourd'hui 1 882 conseillers régionaux et 4 019 conseillers généraux. Le mandat devenant unique, il faut déterminer la composition des assemblées. Or, définir l'effectif de l'assemblée régionale comme la simple addition des effectifs des assemblées départementales actuelles conduirait à multiplier par deux le nombre de conseillers régionaux .
Soucieux que la réforme ne se traduise pas par une augmentation massive des effectifs des conseils régionaux, le Gouvernement a décidé que le nombre de conseillers territoriaux serait inférieur de moitié, à la somme des conseillers généraux et régionaux actuellement élus. Il y aurait ainsi environ 3 000 conseillers territoriaux ainsi que l'indique l'exposé des motifs du projet de loi .
Votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de procéder à une réduction aussi brutale du nombre d'élus siégeant dans les conseils généraux et régionaux.
La motivation avancée par le Gouvernement, procéder à des économies budgétaires, ne lui semble pas entièrement convaincante, les indemnités des élus locaux ne représentant qu'une part marginale des budgets locaux. Par ailleurs, en raison du rôle important que devraient jouer les suppléants des conseillers territoriaux, il est déjà envisagé de les indemniser.
Cette réduction des effectifs aura des effets néfastes sur la représentation des territoires. Les élus devront « gérer » des circonscriptions beaucoup plus étendues au détriment du lien de proximité pourtant indispensable en zone rurale. Cette évolution remet en cause le bon fonctionnement de la démocratie locale et le dynamisme des territoires.
En outre, les collectivités risquent d'être amenées à recruter des fonctionnaires supplémentaires pour pallier le manque d'élus.
Cette réduction des effectifs obligera le Gouvernement à procéder à une double répartition des effectifs, d'abord en fixant le nombre de conseillers territoriaux dans chaque région, puis en répartissant cet effectif total entre les différents départements composant la région.
Le Gouvernement devrait être habilité à arrêter par voie d'ordonnance le tableau des effectifs, région par région et département par département. Cette procédure est prévue à l'article 14 du projet de loi.
La détermination de ce tableau soulève des difficultés juridiques et politiques importantes, ainsi que nous le verrons plus loin. Il s'agira de concilier le principe constitutionnel de l'égalité du suffrage , c'est-à-dire une répartition des sièges au niveau régional fondée sur des bases essentiellement démographiques, la représentation des territoires mais aussi la gouvernance des assemblées départementales et régionales et donc la nécessité de disposer d'un effectif minimal, voire d'un effectif maximal afin d'éviter les assemblées pléthoriques réputées ingouvernables.
Cette dernière observation est capitale. Il semble en effet indispensable que la réduction du nombre d'élus siégeant dans les conseils généraux s'accompagne de la détermination d'un effectif minimum de conseillers territoriaux afin d'assurer la représentation des territoires et la gouvernance des départements les moins peuplés .
b) La nécessité de déterminer un effectif minimum de conseillers territoriaux dans chaque département
Si la réduction des effectifs peut affecter les effectifs de tous les conseils généraux, les effets de cette réduction seraient accentués dans les départements les moins peuplés . En effet, comme l'avait indiqué le rapport Balladur, la stricte application de la représentation démographique aurait des effets puissants, et les effectifs de certains conseils généraux pourraient être compris entre 5 et 10 membres dans un certain nombre de cas, ce qui n'est évidemment pas possible.
Un effectif minimum est donc indispensable pour assurer la représentation des territoires et la bonne gouvernance du conseil général.
La représentation des territoires suppose le maintien d'un lien entre l'élu et sa circonscription . Le nombre de conseillers territoriaux du département, tout comme le mode de scrutin ainsi que nous le verrons plus loin, constitue donc un élément déterminant de cette représentation. La densité de l'effectif permet, en effet, d'optimiser la répartition géographique des conseillers territoriaux sur l'ensemble du territoire départemental. C'est pourquoi un effectif de 5 à 10 membres ne permet pas d'assurer une représentation acceptable du territoire départemental. Le maintien d'un lien entre l'élu et le territoire suppose que la circonscription d'élection corresponde à une entité géographique cohérente, que son étendue soit limitée, surtout dans un cadre départemental. Cette contrainte est d'autant plus prégnante que les départements les moins peuplés, ceux dont l'effectif de conseillers territoriaux sera le moins élevé, ne sont pas forcément ceux dont la superficie est la moins étendue. Or, des circonscriptions électorales de trop grande taille auraient pour effet de rompre le lien de proximité.
Un effectif minimum de conseillers territoriaux est également nécessaire pour assurer le bon fonctionnement des assemblées délibérantes . Un effectif trop réduit aurait des effets néfastes sur le fonctionnement d'un conseil général. Il se traduirait également par une dégradation des conditions d'exercice des mandats électifs et par une quasi-impossibilité d'exercer ce mandat sur un territoire trop étendu.
La détermination d'un effectif minimum constitue donc un impératif à la fois pour la représentation des territoires et le fonctionnement des assemblées départementales.
Cette nécessité n'est pas contestée par le Gouvernement . A plusieurs reprises, et la dernière fois en séance publique, ses représentants ont indiqué que cet effectif minimum pourrait être de quinze conseillers territoriaux . Le Gouvernement ne s'est pas précisément expliqué sur les raisons qui l'on conduit à fixer ce seuil. Il est tout au plus possible de constater que ce chiffre correspond à l'effectif du conseil général métropolitain disposant du moins grand nombre de sièges : le territoire de Belfort (15 conseillers généraux pour un peu moins de 140 000 habitants et une superficie de 609 km²).
Ce chiffre de quinze conseillers territoriaux permet donc de garantir un effectif minimum à chacun des 100 départements français, dans l'hypothèse où l'effectif total des conseillers territoriaux serait limité à 3 000.
Si la question de la détermination d'un effectif minimal est déterminante, celle de la fixation d'un effectif maximal ne doit pas être négligée pour autant.
Il ne faut pas que, contraint par la nécessité d'assurer une représentation de chaque département proportionnelle à la démographie, le Gouvernement soit conduit à prévoir des effectifs trop nombreux dans les départements les plus peuplés. Ce pourrait être notamment le cas dans les régions connaissant d'importants écarts de population entre les départements la composant, en Midi-Pyrénées ou en Provence-Alpes-Côte d'Azur notamment.
Or, la fixation d'un effectif maximal semble indispensable pour éviter que les assemblées régionales ne deviennent ingouvernables . Ce plafond pourrait être fixé à 80, ce qui correspond, à une unité près, à l'effectif du conseil général comptant le plus de sièges (département du Nord, plus de 2 500 000 habitants et une superficie supérieure à 5 000 km²).