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Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

 

5. Cette alternative constitue-t-elle un progrès ?

L'unification des modes de scrutin permettant de désigner conseillers généraux et conseillers régionaux constitue-t-elle un progrès par rapport à la situation actuelle ?

Conclure que le mode de scrutin majoritaire à deux tours est celui qui conviendrait le mieux pour élire le conseiller territorial, ne signifie pas que cette « réforme » représente un progrès par rapport à la situation actuelle.

S'agissant du département, les conditions d'émergence de majorités sont les mêmes puisque le mode de scrutin ne changerait pas.

En revanche, là en tout cas où ils sont le plus nécessaires, dans les zones peu ou moyennement peuplées, les conseillers généraux étant (bien) moins nombreux, la représentation du territoire sera moins bien assurée qu'actuellement. Tel sera inéluctablement l'effet de la réduction de moitié des élus territoriaux et de la distribution du nombre de conseillers généraux essentiellement en fonction de la population. Qu'un redécoupage et un rééquilibrage des cantons à l'intérieur d'un même département pour supprimer les aberrations démographiques actuelles soient nécessaires, tout le monde en convient. Que l'opération doive passer obligatoirement par la création du conseiller territorial est une toute autre histoire.

S'agissant de la région la régression est évidente.

A ce niveau, le principal risque c'est « l'ingouvernabilité » du conseil régional.

Actuellement, le mode de scrutin assure automatiquement une majorité à la coalition arrivée en tête, au premier ou au second tour. Ce ne sera plus le cas, comme nous l'avons vu.

Qu'en sera-t-il d'une assemblée définie par Hervé Fabre-Aubrespy comme une « réunion de conseils généraux » ? Comment pourront coopérer présidents de conseils généraux (chefs d'une majorité départementale donc) et président du conseil régional ? Comment une approche régionale du développement pourra-t-elle s'y épanouir ?

Le conseiller territorial est censé, par sa seule présence, assurer la mise en cohérence des politiques départementales et régionales. En réalité, la convergence des politiques suppose des cohérences de majorités. Aujourd'hui l'existence de majorités politiquement opposées dans les départements et la région ne fait pas obstacle à la conclusion d'accords et à la coopération. Comment les choses se passeront-elles quand la représentation majoritaire d'un département n'aura pas voté le budget régional ? La majorité régionale n'aura-t-elle pas la tentation de s'appuyer sur la minorité départementale dont pourrait dépendre son existence ? On devine les conflits à venir.

Le couplage des élections régionales et départementales fait que l'élection essentielle -pour l'électeur et le système lui-même- est l'élection départementale. Comme le dit encore Hervé Fabre-Aubrespy : « Nous sommes dans le cadre d'une juxtaposition d'élections départementales portant sur un petit nombre de sièges. » Comment espérer, dans ces conditions, que l'élection régionale pourra faire sens ?

Le paradoxe c'est que le but de la réforme, conformément au projet « modernisateur », est de supprimer l'échelon départemental (même si on prétend que le jeu reste ouvert) alors qu'en pratique et politiquement c'est lui qui sort renforcé de l'opération.

Organisation territoriale et logique électorale

Si tant est qu'elle soit indispensable, la réforme de l'organisation territoriale française pouvait être conduite selon deux logiques différentes.

Celle d'une organisation à trois niveaux d'administration spécifiques, modèle imposé par l'Histoire et le territoire français, caractérisé par une occupation de l'espace très hétérogène du point de vue démographique : communes, départements et régions.

Système dans lequel les conseils administrant chacun des niveaux sont élus indépendamment et selon des modalités spécifiques.

Le second modèle, c'est celui des « managers », des « modernisateurs », des « experts » avec ses deux niveaux d'administration : les intercommunalités dans lesquelles devront se fondre à terme les communes et les régions, si possible moins nombreuses qu'aujourd'hui. Pour ces idéologues : « Un niveau de plus, c'est plus d'impôt »

C'est clairement la logique du rapport Attali, sous une forme plus diplomatique, du rapport Balladur et, largement encore, de l'avant projet de loi gouvernemental de juillet 2009.

Si depuis, devant la montée des oppositions, le schéma s'est compliqué, le but final est resté le même. On ne parle plus de supprimer le département, dont, au contraire, les vertus de gérant de la proximité et de la solidarité sont exaltées, mais de « pôle région-département ». L'unicité de gestion par les mêmes conseillers territoriaux est censée fournir le ciment de ce « pôle ».

Il n'en reste pas moins qu'une des deux structures doit disparaître. Si la logique managériale voudrait que ce soit le département, pour l'heure le choix est laissé à l'Histoire :

« L'assemblée régionale est formée finalement de la réunion des conseils généraux, mais ce n'est pas pour ça [...] qu'on préjuge de l'évolution ultérieure [... ] Dans notre système donc, on va donner des forces à chacune des collectivités et l'évolution sera ce qu'en décideront finalement les acteurs. On ne préjuge pas de la disparition de la région ou de celle du département. » Hervé Fabre-Aubrespy.

Sauf que l'élection, sur une base départementale, d'un même conseiller territorial chargé d'administrer région et département donnant un poids politique exceptionnel aux majorités départementales rend peu envisageable la disparition du département. Mais, celle de la région dont le rôle dans l'administration et l'aménagement du territoire n'est plus contesté par personne, l'est-elle plus ?

On peine à saisir la cohérence.

L'enjeu des élections régionales devient illisible pour l'électeur alors que le seul avantage apporté par le changement de mode de scrutin, par rapport au système actuel, est de permettre une meilleure représentation des territoires. Dès lors que le canton (même redessiné) devient la circonscription électorale de base, l'enjeu départemental occultera l'enjeu régional.

Étrange modernisation qui va à l'envers de l'Histoire ! Depuis 1985, en effet, l'évolution du mode de scrutin des régionales est allée vers une régionalisation de la circonscription et la mise en place d'un système susceptible d'assurer des majorités claires et stables. (Voir plus haut)

S'il convient certainement de perfectionner le mode de scrutin régional en usage pour lui permettre d'assurer une meilleure territorialisation de la représentation, cela ne saurait être au détriment de la stabilité de l'assemblée régionale. Cela ne saurait être non plus en passant pour profits et pertes l'expression de la diversité des sensibilités politiques, le principe de parité ou la limitation du cumul des mandats.

L'essentiel des difficultés auxquelles on s'est heurté dans cette quête d'un mode de représentation local adapté tient à l'obligation du « couplage » des élections départementales et régionales qu'impose la création du conseiller territorial.

L'obstacle tient à l'extrême hétérogénéité de l'occupation de l'espace français. Il tient aussi au fait que désigner les mêmes personnes pour siéger dans deux assemblées distinctes et administrer des collectivités locales différentes, crée un risque de tutelle de l'une sur l'autre.

Les modes de scrutin type PLM ou celui proposé pour la désignation des délégués communaux aux intercommunalités, ne posent pas ce problème car ni les municipalités d'arrondissement, ni les EPCI ne sont des collectivités locales.

Le dispositif actuel peut parfaitement être amélioré et devrait l'être.

Au niveau départemental, un découpage des cantons tenant mieux compte de la démographie, non seulement ne pose pas de problème particulier, mais serait nécessaire. S'il pouvait aussi tenir compte - ce qui ne semble pas encore être l'avis du Gouvernement - de l'existence des intercommunalités, cela permettrait de mieux articuler les politiques du bloc communal et du département. Cette question totalement évacuée par les projets de réforme est rendue encore plus inextricable avec la création de métropoles héritant de compétences départementales et régionales très importantes.

Le mode de scrutin utilisé jusqu'ici pour l'élection des conseillers généraux ne donne pas de si mauvais résultats qu'il ne puisse être conservé. Mais on peut aussi innover, par exemple en exploitant mieux les ressources du scrutin majoritaire plurinominal36(*).

La faiblesse principale du mode de scrutin utilisé pour les élections régionales est, évidemment, sa difficulté à représenter la diversité du territoire, particulièrement dans les départements où la population est fortement concentrée sur une de leur partie.

Tout en conservant la prime majoritaire régionale, seule susceptible de garantir des majorités stables, une solution, inspirée du système Blum ou du système à « l'allemande », pourrait permettre de mieux « localiser » la représentation. Quoi qu'il en soit, si on veut assurer à la région une réalité dans la conscience des Français, ce ne peut être en confondant élection régionale et départementale

* 36 Pierre Martin, par exemple, a rappelé à la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales que depuis vingt ans il suggérait un système garantissant l'existence des conseillers généraux ruraux, tout en respectant la démographie : un scrutin plurinominal avec un conseiller général par tranches de 5 000 habitants à partir de ce seuil

Les cantons jusqu'à 5 000 habitants désigneraient un conseiller. Les cantons plus peuplés se verraient attribuer un nombre de sièges correspondant à leur population. Ils voteraient pour des listes bloquées, ce qui permettrait d'assurer le respect de la parité et la promotion des minorités.

Selon Pierre Martin, ce système ne « diluerait » pas les petits cantons, la surreprésentation des gros cantons étant compensée par la relative surreprésentation démographique des petits cantons. Sur toute la France, le système proposé générerait une augmentation de 50 % des conseillers généraux mais permettrait d'assurer la parité à hauteur de 40 % dans les assemblées départementales.

Le sénateur Charles Gautier propose lui, un système ingénieux permettant tout à la fois de satisfaire principe de parité et représentation du territoire : l'élection de couples de candidats dans des circonscriptions de la taille de deux cantons. Un système plurinominal de liste bloquée, de deux noms. Resterait à voir ce qu'à l'usage cette « dyarchie » locale pourrait donner.