B. DES RÉSULTATS CONTRASTÉS
Les dispositions législatives destinées à favoriser l'accès des femmes aux mandats électoraux et aux fonctions électives ont obtenu des résultats contrastés, en fonction des modes de scrutin.
Le scrutin de liste , assorti de contraintes strictes quant à la composition paritaire des listes de candidats, a permis à la parité de devenir une réalité effective dans les conseils régionaux, dans les conseils municipaux des villes de plus de 3 500 habitants, et dans la représentation française au Parlement européen.
En revanche, les résultats se sont avérés décevants dans les élections qui se déroulent suivant un mode de scrutin uninominal à deux tours : celle des conseillers généraux et celle des députés à l'Assemblée nationale, qui démontrent, pour ces dernières, le caractère finalement peu efficace des pénalités financières imposées aux partis politiques.
1. Le scrutin de liste : l'instrument privilégié d'une parité effective
Les contraintes paritaires appliquées aux scrutins de liste ont permis une forte progression des femmes aux élections régionales, européennes et municipales, ainsi que, partiellement, aux élections sénatoriales.
a) Conseils régionaux : l'exemple d'une parité véritable
Les conseillers régionaux sont élus dans chaque région au scrutin de liste à deux tours. Chaque liste est constituée d'autant de sections qu'il y a de départements dans la région 3 ( * ) . Au sein de chaque section, la liste est composée, alternativement, d'un candidat de chaque sexe 4 ( * ) .
Le mode de scrutin combine des règles du scrutin majoritaire et de la représentation proportionnelle.
La liste qui arrive en tête des suffrages, soit qu'elle ait recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, soit qu'elle ait obtenu une majorité relative au second, se voit attribuer le quart des sièges. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages, y compris la liste arrivée en tête 5 ( * ) .
Seules peuvent se présenter au second tour les listes ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés. Mais les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés sont autorisées à fusionner avec une autre liste 6 ( * ) .
Suivant les statistiques établies par l'Observatoire de la parité, le pourcentage de femmes parmi les conseillers régionaux était de 27,5 % en 1988 avant l'entrée en vigueur de la loi du 6 juin 2000.
Les dispositions de cette loi, complétée entre-temps par la loi du 11 avril 2003, ont porté cette proportion à 47,6 % lors du renouvellement des conseils généraux de 2004. Les récentes élections de 2010 ont confirmé et légèrement accentué cette tendance, avec 48 % de femmes élues .
Ces résultats démontrent l'efficacité d'un dispositif législatif qui a permis à la parité de devenir une réalité effective dans les conseils régionaux.
Le faible écart qui subsiste entre la proportion d'élus masculins et féminins s'explique par le fait que le nombre d'élus par circonscription peut être impair, combiné au fait que les têtes de liste continuent souvent d'être tenues par des hommes.
On relèvera toutefois qu'en Lorraine et dans le Nord-Pas-de-Calais, la proportion de femmes est supérieure à celle des hommes.
Source : Observatoire de la parité, à partir des données du ministère de l'Intérieur, mars 2010
La proportion des femmes dans les exécutifs régionaux a également fortement progressé, quoiqu'à un rythme différent.
Les femmes ne représentaient que 20 % des vice-présidents des conseils régionaux en 1998. Cette proportion est certes montée à 37,3 % après le renouvellement de 2004, mais elle n'en témoignait pas moins de la persistance d'un phénomène de « plafond de verre » : la composition quasi-paritaire des conseils régionaux n'entraînait pas, par elle-même, la parité des exécutifs.
La loi du 31 janvier 2007, qui impose une composition paritaire des listes de candidats à la commission permanente et aux postes de vice-présidents se propose d'y remédier.
Appliquée pour la première fois au lendemain des élections de 2010, elle a démontré son efficacité : on compte actuellement 45,4 % de femmes vice-présidentes .
|
Régions |
Nombre de vice-présidence |
Nombre de femmes |
Nombre d'hommes |
% de femmes |
|
Alsace |
15 |
7 |
8 |
46,7 |
|
Aquitaine |
11 |
5 |
6 |
45,5 |
|
Auvergne |
15 |
7 |
8 |
46,7 |
|
Basse Normandie |
12 |
5 |
7 |
41,7 |
|
Bourgogne |
16 |
7 |
9 |
43,8 |
|
Bretagne |
23 |
10 |
13 |
43,5 |
|
Centre |
16 |
7 |
9 |
43,8 |
|
Champagne-Ardenne |
13 |
6 |
7 |
46,2 |
|
Corse |
13 |
5 |
8 |
38,5 |
|
Franche-Comté |
11 |
6 |
5 |
54,5 |
|
Haute Normandie |
13 |
6 |
7 |
46,2 |
|
Île de France |
16 |
7 |
9 |
43,8 |
|
Languedoc-Roussillon |
16 |
8 |
8 |
50,0 |
|
Limousin |
11 |
5 |
6 |
45,5 |
|
Lorraine |
16 |
7 |
9 |
43,8 |
|
Midi-Pyrénées |
16 |
7 |
9 |
43,8 |
|
Nord-Pas-de-Calais |
16 |
7 |
9 |
43,8 |
|
Pays de Loire |
16 |
7 |
9 |
43,8 |
|
Picardie |
16 |
7 |
9 |
43,8 |
|
Poitou-Charentes |
15 |
8 |
7 |
53,3 |
|
Provence-Alpes-Côte d'Azur |
15 |
7 |
8 |
46,7 |
|
Rhône-Alpes |
16 |
7 |
9 |
43,8 |
Source : Rapport d'information fait au nom de la délégation aux droits des femmes de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi n° 2422 de M. Bruno Le Roux et plusieurs de ses collègues visant à renforcer l'exigence de parité des candidatures aux élections législatives, par Mme Pascale Crozon, députée.
Parvenus à une quasi-égalité entre les sexes, tant dans leur composition que dans celle de leurs exécutifs, les conseils régionaux sont devenus l'exemple d'une parité effective à tous les niveaux .
Il serait regrettable que la réforme territoriale s'en prenne à ce symbole.
b) Les élections européennes : la parité approchée
Renouvelé tous les cinq ans, le Parlement européen comporte actuellement 736 sièges 7 ( * ) , dont 72 sont attribués à la France.
Le scrutin se déroule, en France, à la représentation proportionnelle, dans le cadre de huit grandes circonscriptions appelées « euro régions », englobant le territoire d'une ou plusieurs régions françaises. L'élection se déroule en un seul tour, et les sièges sont répartis, dans chaque circonscription, entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés à la représentation proportionnelle, suivant la règle de la plus forte moyenne 8 ( * ) .
Les listes présentées dans les huit circonscriptions doivent respecter une alternance stricte entre hommes et femmes 9 ( * ) .
Le Parlement européen est une assemblée où les Françaises sont traditionnellement bien présentes. Elles constituaient déjà 29,9 % de l'ensemble des représentants français au Parlement européen en 1994 et 40,2 % en 1999. L'application des lois relatives à la parité a conforté cette évolution, sans provoquer toutefois une mutation radicale, compte tenu de cette situation de départ déjà favorable. La proportion des femmes au sein de la représentation française, est montée à 43,6 % en 2004, et à 44,4 % en 2009.
D'après les données communiquées par le Parlement européen 10 ( * ) , cette proportion place la France en sixième position, derrière la Finlande (61,5 %), la Suède (55,6 %), l'Estonie (50 %), les Pays-Bas (48 %) et le Danemark (46,2 %), mais sensiblement au-dessus et la moyenne de l'Union européenne à 27 (34,9 %).
Compte tenu du régime électoral français, les facteurs qui freinent encore l'accès à une parité véritable tiennent à la réticence des formations politiques à placer des femmes en tête de liste.
c) Les élections municipales : une arrivée massive des femmes dans les conseils municipaux des communes de plus de 3 500 habitants
Dans toutes les communes, les conseillers municipaux sont élus au suffrage universel direct pour un mandat de six ans.
Mais les élections municipales se déroulent suivant des modes de scrutin distincts suivant que les communes ont, ou non, au moins 3 500 habitants.
Communes d'au moins 3 500 habitants
Les conseillers municipaux y sont élus au scrutin de liste à deux tours suivant un système conciliant scrutin majoritaire et scrutin proportionnel.
La composition des listes obéit à des règles strictes : elles doivent comporter autant de candidats que de sièges à pourvoir, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation 11 ( * ) ; elles peuvent être modifiées dans leur composition au second tour pour comprendre des candidats ayant figuré au premier tour sur d'autres listes, sous réserve que celles-ci ne se présentent pas au second tour, et qu'elles aient obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour 12 ( * ) ; ces listes, dites « bloquées » doivent être composées alternativement d'un candidat de chaque sexe.
La liste qui recueille la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, ou le plus grand nombre de voix au second tour, se voit attribuer la moitié des sièges. Les autres sièges sont répartis entre toutes les listes qui ont obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés, y compris la liste arrivée en tête 13 ( * ) .
Seules peuvent se présenter au second tour les listes qui ont obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés au premier tour 14 ( * ) .
L'application de la contrainte paritaire a facilité une entrée massive des femmes dans les conseils municipaux des villes de plus de 3 500 habitants.
Alors que leur proportion n'était que de 25,7 % dans les conseils municipaux issus des élections de 1995, celle-ci est grimpée à 47,5 % en 2001 , atteignant d'emblée une quasi-parité grâce aux dispositions de la loi du 6 juin 2000. Les dernières élections municipales de 2008 ont confirmé cet ancrage des femmes qui représentent actuellement 48,5 % des conseillers municipaux des communes d'environ 3 500 habitants 15 ( * ) .
Le nombre de femmes maires dans ces communes n'a malheureusement pas progressé dans les mêmes proportions. De 4,4 % en 1995, elle est passée à 6,7 % en 2001 et à 9,6 % en 2008 . Cette progression, un peu décevante, témoigne des résistances qui freinent aujourd'hui encore l'accès des femmes aux postes de responsabilité.
L'extension de l'obligation de parité pour l'élection aux postes d'adjoints au maire , inscrite dans la loi du 31 janvier 2007, devait cependant permettre de mieux résorber ce hiatus.
Communes de moins de 3 500 habitants
Dans ces communes, qui représentent 90 % des communes de France, les conseillers municipaux sont élus au scrutin majoritaire 16 ( * ) .
Dans les plus petites communes, les listes incomplètes et les candidatures isolées sont autorisées.
Dans les communes d'au moins 2 500 habitants, les candidatures isolées sont en revanche interdites, et les bulletins distribués aux électeurs doivent comporter autant de noms qu'il y a de sièges à pourvoir. Mais les électeurs conservent le droit de déposer dans l'urne des bulletins dont la liste est incomplète 17 ( * ) .
Les suffrages sont comptabilisés individuellement. Pour être élu au premier tour, un candidat doit avoir recueilli un nombre de suffrages égal à la majorité absolue des suffrages exprimés ainsi qu'au quart des électeurs inscrits 18 ( * ) .
Le mode de scrutin n'est assorti d' aucune contrainte paritaire , mais l'on constate cependant une progression non négligeable de la proportion des femmes, comme si l'entrée en vigueur de la loi du 6 juin 2000 avait provoqué, indirectement, un effet d'entraînement sur des communes auxquelles, pourtant, elle ne s'appliquait pas.
La proportion des femmes parmi les conseillers municipaux, dans ces petites communes, a progressé de près de moitié entre 1995 et 2001, passant de 21 % à 30 % . Les dernières élections municipales ont conforté cette tendance, avec 32,2 % de femmes élues conseillères municipales en 2008 .
La proportion des femmes maires a également progressé dans ces communes passant de 7,8 % en 1995, à 11,2 % en 2001, et à 14,2 % en 2008 . Il est significatif que cette proportion soit sensiblement plus élevée que dans les communes de plus de 3 500 habitants, témoignant, peut-être d'un moindre attrait, chez les candidats masculins, pour ces postes de responsabilité où les enjeux de pouvoir sont moins importants 19 ( * ) .
d) Les élections sénatoriales : une progression régulière et marquée
Le Sénat est actuellement composé de 343 sénateurs élus pour six ans au suffrage universel indirect. Jusqu'à présent renouvelable par tiers, il le sera par moitié à compter des prochaines élections sénatoriales de 2011.
Le mode de scrutin est mixte et diffère en fonction du nombre de sénateurs élus dans le département, nombre défini en fonction de la population du département :
- dans les départements où sont élus trois sénateurs ou moins, l'élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours 20 ( * ) ;
- dans les départements où sont élus quatre sénateurs ou plus, l'élection a lieu au scrutin de liste et à la représentation proportionnelle 21 ( * ) .
Les contraintes paritaires ne s'appliquent qu'aux élections qui se déroulent au scrutin de liste, et qui représentent approximativement la moitié des sièges.
Elles ont cependant permis une progression sensible et régulière de la proportion des femmes élues au Sénat : 5,3 % en 1998, 10,6 % en 2001, 16,9 % en 2004 et, aujourd'hui, 22,4 % avec 77 sénatrices sur un total de 343 sénateurs.
Cette forte progression - un quadruplement en dix ans - a été tirée à chaque renouvellement triennal par les élections sous contrainte paritaire dans les départements élisant au moins quatre sénateurs.
|
% de femmes élues dans les départements au scrutin majoritaire |
% de femmes élues dans les départements au scrutin de liste |
|
|
2001 - Série B |
7,1 % |
27,0 % |
|
2004 - Série C |
4,4 % |
34,9 % |
|
2008 - Série A |
9,5 % |
27,5 % |
2. Le scrutin uninominal majoritaire : l'absence de leviers efficaces pour faire progresser la parité
Dans les élections conduites suivant un mode de scrutin uninominal majoritaire, les candidats se présentent individuellement dans le cadre d'une circonscription. Ce mode de scrutin est souvent considéré comme ayant le mérite d'établir un lien très direct entre les candidats et l'électeur et de contribuer, par la suite, à une meilleure identification de l'élu.
Il ne se prête que malaisément à la greffe des leviers favorisant l'égal accès des hommes et des femmes aux responsabilités politiques et les mécanismes qui ont pu être mis en place par la loi, soit pour pénaliser les partis qui ne présenteraient pas un nombre suffisant de femmes aux élections législatives, soit pour imposer que le candidats et le suppléant soient de sexe différent aux élections cantonales, n'ont pas produit les résultats escomptés.
a) Conseils généraux : les assemblées les plus fermées aux femmes
Les conseillers généraux sont élus pour six ans et renouvelables par moitié tous les trois ans 22 ( * ) .
Pour être élu au premier tour, un candidat doit recueillir un nombre de voix au moins égal à la majorité absolue des suffrages exprimés et au quart des électeurs inscrits. Au second tour, la majorité relative suffit 23 ( * ) . Seuls les candidats ayant obtenu au premier tour un nombre de suffrages égal à 10 % du nombre des électeurs inscrits peuvent y participer 24 ( * ) .
Les conseils généraux restent les assemblées les plus fermées aux femmes. Ils ne comptent en moyenne, aujourd'hui, que 12,3 % de femmes , en très légère progression par rapport à 2004 (10,9 %) et 2001 (9,8 %) 25 ( * ) .
Trois conseils généraux ne comportent actuellement aucune femme élue : l'Ariège, la Haute-Corse et le Tarn-et-Garonne et, dans quinze d'entre eux, la proportion des femmes est inférieure à 5 %.
La loi du 31 janvier 2007 s'est efforcée de pallier cette insuffisance manifeste en imposant aux candidats ou aux candidates aux élections controversées de se présenter accompagnés d'un « remplaçant » de l'autre sexe , appelé à lui succéder, dans certaines hypothèses d'ailleurs limitativement énumérées.
Mais ce dispositif n'a guère produit de résultats. Les femmes sont, dans 79 % des cas, restées cantonnées dans les postes de remplaçants, témoignant de la réticence des appareils politiques à s'ouvrir à la parité.
Le nombre de femmes qui ont pu bénéficier de ce dispositif pour accéder à ce « mandat en viager », comme il a parfois été surnommé, semble d'ailleurs très marginal.
b) L'Assemblée nationale : une lente progression
Les 577 députés qui composent l'Assemblée nationale sont élus pour cinq ans au scrutin uninominal à deux tours, dans le cadre d'une circonscription correspondant à un siège 26 ( * ) .
Pour être élu au premier tour, un candidat doit obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix égal au quart du nombre des électeurs inscrits. Au deuxième tour, la majorité relative suffit 27 ( * ) .
Pour s'y présenter, un candidat doit avoir obtenu, au premier tour, un nombre de suffrages au moins égal à 12,5 % du nombre des électeurs inscrits.
La proportion de femmes élues à l'Assemblée nationale n'a que faiblement progressé en dix ans, passant de 10,9 % en 1997, à 12,3 % en 2003 et 18,5 % en 2007 28 ( * ) .
3. Les pénalités financières infligées aux partis qui ne respectent pas la parité : une efficacité qui reste à démontrer.
Cette faible progression des femmes élues à l'Assemblée nationale montre que la modulation du financement public en fonction de l'écart entre le nombre de candidats et de candidates présentés aux élections législatives n'a pas vraiment produit, pour l'instant, les résultats escomptés, cette pénalisation financière donnant l'impression, du moins en apparence, d'être indolore pour les partis politiques qui s'y exposent.
a) Un fondement constitutionnel
Le second alinéa de l'article 4 de la Constitution , issu de la révision constitutionnelle du 8 juillet 1999 dispose que « [les partis et groupements politiques] contribuent à la mise en oeuvre du principe [d'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux et aux fonctions électives], dans les conditions déterminées par la loi ».
Comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2000-429, le dispositif de la modulation de l'aide publique est « destiné à inciter [les] partis et groupements à mettre en oeuvre ce principe d'égal accès ».
b) Le dispositif en vigueur
Le régime de l'aide publique aux partis politiques est fixé par la loi n° 88-227 du 11 mars 1988. Aux termes des articles 8 et 9 de cette loi, cette aide publique est partagée en deux fractions égales.
La première fraction est destinée au financement des partis et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale . Sa répartition est effectuée proportionnellement au nombre de suffrages obtenus au premier tour de ces élections par les candidats qui ont indiqué s'y rattacher dans leur déclaration de candidature.
La seconde fraction est spécifiquement destinée au financement des partis et groupements représentés au Parlement, sous réserve qu'ils soient déjà bénéficiaires de la première fraction. Son versement est attribué proportionnellement au nombre de membres du Parlement - députés et sénateurs - qui ont déclaré au bureau de leur assemblée y être inscrits ou s'y rattacher.
La loi précitée du 6 juin 2000 a complété ce dispositif par un article 9-1 qui introduit une modulation de la première fraction de cette aide aux partis politiques en fonction de l'écart entre le nombre de candidates et de candidats qu'il ont présentés au premier tour des élections législatives.
En application de ce texte, les partis pour lesquels « l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe [...] dépasse 2 % du nombre total de ces candidats » ont vu le montant de la première fraction de l'aide publique qui leur est accordée diminué « d'un pourcentage égal à la moitié de cet écart rapporté au nombre total de ces candidats » .
Des dispositions dérogatoires sont prévues pour les partis politiques qui ne présentent de candidats qu'outre-mer : cette diminution ne leur est pas applicable lorsque l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe qui s'y sont rattachés n'est pas supérieur à un.
c) Le montant des pénalités financières
La dotation publique aux partis et groupements politiques s'élève à environ 80 millions d'euros, partagée comme vu plus haut en deux fractions égales.
La seconde fraction , d'une quarantaine de millions, est intégralement versée aux partis et groupements représentés au Parlement, en fonction du nombre de parlementaires qui y sont rattachés.
La première fraction , versée aux partis et groupements, en fonction des résultats qu'ont obtenus leurs candidats au premier tour des élections législatives fait l'objet de retenues au titre du non-respect de la parité .
Son montant de départ - une quarantaine de millions d'euros - a été ramené ces dernières années à 34,75 millions d'euros, car les partis politiques n'avaient investi, en moyenne, que 46,6 % de candidates.
Comme le montre le tableau suivant, établi par l'Observatoire de la parité, la perte financière , qui s'élève au total à plus de 5 millions d'euros , est significative pour les grands partis politiques.
|
Montants des retenues sur la dotation des partis politiques au titre de la parité en 2009 |
|||||
|
Partis et groupements politiques ayant présenté des candidats dans au moins 50 circonscriptions |
Nombre total de candidats |
% de candidates |
Nombre de voix prises en compte |
Retenue sur la dotation au titre de la parité |
Montant de la 1 ère fraction de l'aide publique compte tenu de la loi sur la parité |
|
Union pour un mouvement populaire (UMP) |
589 |
26,0 % |
10 287 207 |
4 131 614,2 |
13 120 031,9 |
|
Parti socialiste (PS) |
531 |
45,2 % |
6 432 544 |
513 919,0 |
10 273 457,3 |
|
Modem |
561 |
36,2 % |
1 920 304 |
443 765,8 |
2 776 584,0 |
|
Parti radical de gauche (PRG) |
71 |
32,4 % |
365 162 |
107 610,5 |
504 766,2 |
|
Parti communiste français (PCF) |
514 |
46,7 % |
1 158 559 |
67 287,4 |
1 875 616,0 |
|
Solidarité écologie gauche alternative (SEGA) |
84 |
35,7 % |
73 220 |
14 574,4 |
108 215,5 |
|
Mouvement écologiste indépendant (MEI) |
132 |
45,5 % |
77 253 |
5 839,2 |
123 714,1 |
|
Le Trèfle - Les nouveaux écologistes homme-nature-animaux |
190 |
52,1 % |
99 603 |
3 450,9 |
163 583,3 |
|
Les Verts |
580 |
50,3 % |
859 781 |
1 442 431,0 |
|
|
Lutte ouvrière (LO) |
563 |
49,9 % |
218 233 |
366 123,5 |
|
|
Chasse, pêche, nature et traditions (CPNT) |
246 |
49,6 % |
214 389 |
359 674,6 |
|
|
Front national (FN) |
558 |
49,3 % |
1 095 784 |
1 838 366,8 |
|
|
Ligue communiste révolutionnaire (LCR) |
497 |
49,3 % |
534 666 |
896 994,5 |
|
|
Mouvement pour la France (MPF) |
420 |
49,3 % |
356 786 |
598 570,2 |
|
|
Sous-total |
5 535 |
44,1 % |
22 597 707 |
5 288 061,4 |
34 448 128,9 |
|
Total * |
34 749 312,3 |
||||
* inclut le montant de l'aide publique alloué aux partis et groupements politiques ayant présenté des candidats exclusivement outre-mer
Décret n° 2010-106 du 29 janvier 2010
d) Les effets limités de la pénalisation financière
La pénalisation financière, qui a été appliquée pour la première fois à la suite des élections de 2002, a contribué à une certaine augmentation de la proportion des femmes investies par les partis aux élections législatives de 2007, sans pour autant que la parité soit atteinte au niveau des candidatures.
En outre, son augmentation, proportionnellement non négligeable, ne s'est pas traduite par une augmentation comparable du nombre d'élues , ce qui laisse penser que si les partis présentent davantage de candidates aux élections législatives, cela n'est pas nécessairement dans des circonscriptions où elles ont des chances de l'emporter.
|
Partis |
Élections de 2002 |
Élections de 2007 |
||
|
Femmes candidates |
Femmes élues |
Femmes candidates |
Femmes élues |
|
|
UMP |
19,6 % |
10,1 % |
26,6 % |
14,3 % |
|
UDF UMP |
19,9 % |
3,4 % |
27,9 % |
0 % |
|
UDF Modem |
36,9 % |
0 % |
||
|
PRG |
34,6 % |
16,3 % |
33,8 % |
57,1 % |
|
PS |
46,5 % |
25,9 % |
||
|
PCF |
43,6 % |
23,8 % |
48,2 % |
20 % |
|
Verts |
48,9 % |
33,3 % |
50,4 % |
25 % |
Source
: rapport d'information n° 2507
(AN)
fait par Mme Pascale Crozon au nom de la délégation aux
droits des femmes
e) Faut-il renforcer les pénalités financières ?
La loi du 31 janvier 2007 a déjà prévu d'alourdir de moitié les pénalités financières imposées aux partis politiques. A compter du prochain renouvellement de l'Assemblée nationale, le montant de la première fraction de l'aide qui leur est attribuée sera diminué d'un pourcentage égal aux trois quarts - et non plus à la moitié - de l'écart entre les deux sexes rapporté au nombre total de candidats.
Appliquée à la situation actuelle, cette nouvelle règle aurait pour effet de porter la retenue financière globale imposée aux partis politiques à un peu plus de 7,5 millions d'euros contre un peu plus de 5 millions d'euros actuellement.
Cet alourdissement n'est pas négligeable, mais il n'est pas sûr qu'il ait raison de la réticence des partis à promouvoir des candidates. Ainsi peut-on se demander si, sans attendre que ces nouvelles dispositions entrent en application, il ne faudrait pas aller plus loin.
Ainsi, à l'occasion des États généraux de la femme, le Premier ministre s'est prononcé le 7 mai dernier en faveur d'un « renforcement très dur des pénalités financières pour les partis qui ne respectent pas la parité », ajoutant que pour que les partis progressent en ce domaine, il suffisait « de mettre en place des dispositifs financiers qui soient insupportables ».
Deux propositions de loi ont d'ailleurs été déposées en ce sens à l'Assemblée nationale.
(1) La proposition de loi de M. Bruno Le Roux : la suppression complète de l'aide publique aux partis ne respectant pas la parité
Déposée par MM. Bruno Le Roux, Jean-Marc Ayrault et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche de l'Assemblée nationale, la proposition de loi n° 2422 propose la suppression complète de l'aide publique - première et deuxième fractions confondues - aux partis dès lors que l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe déclarant s'y rattacher dépasserait le seuil de 2 %.
Dans le rapport qu'il a fait, au nom de la commission des lois 29 ( * ) sur cette proposition de loi, M. Bruno Le Roux explique que cette disposition « très sévère et pénalisante pour les partis qui ne présenteraient pas un nombre suffisant de candidates (...) est le seul moyen d'inciter efficacement les partis à changer de comportement ».
Il estime qu'une suppression complète de l'aide publique à certains partis est juridiquement possible, car l'aide publique aux partis n'est pas une obligation constitutionnelle.
Il rappelle que le dispositif actuel de pénalisation financière des partis politiques avait été validé par le Conseil constitutionnel, celui-ci ayant considéré qu'il ne revêtait pas « le caractère d'une sanction, mais celui d'une modulation de l'aide publique allouée aux partis » pour les inciter à mettre en oeuvre le principe d'égal accès inscrit dans la Constitution.
Enfin, il signale que les partis peuvent déjà se voir priver du bénéfice de l'aide publique s'ils n'ont pas déposé auprès de la commission nationale des comptes de campagne et du financement de la vie politique, dans les délais requis, des comptes certifiés.
Au cours de la séance du 25 mai, l'Assemblée nationale a rejeté ce texte .
Mme Jacqueline Fraysse a indiqué que le groupe de la Gauche démocrate et républicaine voterait la proposition de loi, même si celle-ci ne prenait en compte l'exigence de parité qu'au niveau des candidatures, et non des élues, rappelant que présenter 50 % de femmes ne signifiait nullement qu'il y aurait 50 % de députées élues.
S'exprimant au nom du Nouveau Centre, Mme Colette Le Moal a jugé que si l'augmentation des sanctions financières était envisageable, la suppression pure et simple de la dotation publique aux partis n'ayant pas respecté la parité n'allait toutefois pas dans le bon sens.
Dans son explication de vote au nom du groupe UMP, M. Etienne Blanc a indiqué les raisons pour lesquelles il voterait contre le texte : la sanction prévue était sans mesure et pesait de la même façon sur les partis, qu'ils aient fait ou non un effort pour se rapprocher de la parité ; le dispositif privilégiait le seul critère des candidatures présentées, au détriment de celui des candidates effectivement élues : à ce titre, il était une incitation pour les partis à s'acquitter de leur obligation de parité en présentant des candidates dans les circonscriptions plus difficiles à remporter. Il exprimait pour finir son intérêt pour le dispositif envisagé par la proposition de loi déposée par Mme Chantal Brunel.
S'exprimant au nom du Gouvernement au cours de la précédente séance du 20 mai 2010, M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l'Intérieur et aux Collectivités territoriales, auprès du ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des Collectivités territoriales, avait rappelé que le Gouvernement s'était « d'ores et déjà déclaré favorable à la proposition de loi de Mme Brunel dont le champ s'étend au-delà des élections législatives. C'est pourquoi il ne [soutenait] pas cette modification ponctuelle de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique et [plaidait] pour une refonte plus substantielle de celle-ci, intégrant notamment les élections territoriales ».
(2) La proposition de loi de Mme Chantal Brunel : la volonté d'étendre le dispositif aux élections des conseils généraux, et de prendre dorénavant également en compte comme critère de modulation de l'aide la proportion des élues.
Annoncée depuis plusieurs semaines sur le site de l'Observatoire de la parité, la proposition de loi (n° 2529) de Mme Chantal Brunel, députée et rapporteure générale de l'Observatoire, a finalement été déposée le 20 mai 2010.
Ce texte se propose d'apporter deux modifications principales et quelques retouches ponctuelles au dispositif actuel de financement public des partis et groupements politiques et à sa modulation en fonction du respect apporté par ceux-ci à l'objectif constitutionnel de parité.
La création d'un mécanisme de financement public des partis axé sur les résultats des élections cantonales
La proposition de loi procède à la division en deux parties égales de la première fraction de l'aide , d'un montant d'environ 40 millions d'euros, actuellement attribué aux partis proportionnellement aux suffrages recueillis par leurs candidats au premier tour des élections législatives.
La première partie , d'un montant d'environ 20 millions d'euros continuerait d'être répartie entre les partis politiques ayant participé aux élections législatives , sous des conditions modifiées à la marge : avoir obtenu chacun au moins 2 % des suffrages (contre 1 % dans le texte actuel) dans au moins cinquante circonscriptions. Ce léger relèvement du seuil est justifié dans l'exposé des motifs par le souci de « mettre fin à l'émiettement ou aux effets d'aubaine 30 ( * ) ».
La seconde partie , également d'un montant d'environ 20 millions d'euros, serait attribuée aux partis et groupements politiques en fonction de leurs résultats aux élections des conseils généraux. Elle serait elle-même divisée à nouveau en deux parts d'un égal montant, attribuées conformément aux dispositions d'un nouvel article 9-2 inséré dans le dispositif de la loi du 11 mars 1988.
La première part , d'environ dix millions d'euros, serait répartie « proportionnellement au nombre des suffrages obtenus au premier tour de ces élections par chaque parti et groupement, dans chacun des départements où ils ont présenté des candidats ». Le bénéfice en serait cependant subordonné à une double condition : avoir présenté, lors du plus récent renouvellement des conseils généraux, « des candidats ayant obtenu chacun au moins 2 % des suffrages exprimés dans au moins 200 cantons appartenant à au moins dix départements ».
Cette nouvelle part serait modulée en fonction de l'écart entre le nombre de candidats et de candidates ayant déclaré se rattacher à un parti, nombre apprécié par département. Dès lors que cet écart dépasserait 2 % du nombre total des candidats, le nombre des suffrages recueillis par ces candidats serait diminué d'un pourcentage égal aux trois quarts de cet écart rapporté au nombre total des candidats.
Une seconde part , d'environ dix millions d'euros également, serait attribuée aux partis qui bénéficieraient déjà de la première part, « proportionnellement au nombre de membres des conseils généraux qui, dans chaque département, [auront] déclaré au bureau de leur assemblée départementale [...] y être inscrits ou s'y rattacher » .
La prise en compte du nombre d'élues et non plus seulement du nombre de candidates, dans la modulation de l'aide publique aux partis
Il a souvent été reproché au dispositif actuel, qui ne prend en compte que le critère de la proportion respective des candidats de l'un et l'autre sexe, d'inciter les partis à présenter des femmes dans les circonscriptions difficiles à remporter.
La proposition de loi essaye d'y remédier en prenant aussi dorénavant en compte la proportion des élus de l'un et l'autre sexe, aux élections législatives comme aux élections des conseils généraux.
A cet effet, elle prévoit que, pour la seconde fraction de l'aide, d'un montant global d'environ 40 millions d'euros (celle qui est attribuée aux partis proportionnellement au nombre de leurs parlementaires ), « le nombre de parlementaires de chaque sexe ayant déclaré se rattacher au parti ou au groupement politique [ne serait] pris en compte qu'à concurrence de 70 % du nombre total des membres qui ont déclaré s'y rattacher ».
Aux termes de son exposé des motifs, ce mécanisme a pour fin de neutraliser « pour le calcul de la somme attribuée au titre de cette seconde fraction à une formation politique, les parlementaires du sexe le plus représenté dont le nombre excède 70 % du nombre total de ses parlementaires : ainsi, un parti politique qui ne compterait que 20 femmes pour 80 hommes parmi ses 100 parlementaires sera réputé ne compter que 70 hommes ; [...] un parti comptant plus de 30 % de femmes parmi ses parlementaires ne subira aucun écrêtement.
Cette disposition prendrait effet lors du prochain renouvellement général de l'Assemblée nationale, prévu en juin 2012. Par la suite, le pourcentage à partir duquel les parlementaires d'un même sexe, rattachés à un parti, ne seraient plus comptabilisés pour l'aide publique serait ramené à 60 % en 2017 et à 50 % en 2022, ce dernier pourcentage correspondant à l'exigence d'une véritable parité.
Ce même mécanisme est appliqué à la seconde part de la seconde partie de la première fraction de l'aide, autrement dit au volet de l'aide qui est attribuée en fonction du nombre de conseillers généraux élus dans un département.
Le pourcentage maximum d'élus de même sexe ainsi comptabilisés, fixé à 60 % pour le prochain renouvellement général des conseils généraux en 2014, serait ramené à 50 % lors du renouvellement général suivant, prévu en 2020.
Par ailleurs, et dans un domaine différent, l'article 5 de la proposition s'efforce de faciliter l'accession du remplaçant ou de la remplaçante au mandat de conseiller général , et prévoyant que celui-ci ou celle-ci succède au titulaire dans tous les cas où celui-ci cesse son mandat, et non plus seulement dans les hypothèses énumérées dans la rédaction actuelle de l'article L.221 du code électoral.
Architecture du financement public des partis politiques : situation actuelle et dispositif proposé par la proposition de loi n° 2529 de Mme Chantal Brunel
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Dispositif en vigueur : loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée |
Dispositif proposé par la proposition de loi n° 2529 de Mme Chantal Brunel |
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Montant global
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Montant global
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+ 1 ère fraction (environ 40 M €) Versée aux groupements et partis politiques dont les candidats ont obtenu au moins 1 % des suffrages dans au moins 50 circonscriptions, et attribuée en fonction de leurs résultats au premier tour des élections législatives, sujette à sanctions financières. |
+ 1 ère fraction (environ 40 M €) divisée en : Une 1 ère partie (environ 20 M €) versée aux groupements et partis politiques dont les candidats ont obtenu au moins 2 % des suffrages dans au moins 50 circonscriptions, et attribuée en fonction de leurs résultats au premier tour des élections législatives, sujette à sanctions financières. |
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Une 2 ème partie (environ 20 M €) assise sur les résultats des élections des conseils généraux et elle-même divisée en : - une part (environ 10 M €) attribuée en fonction des suffrages obtenus au premier tour par les candidats rattachés au parti, sujette à sanctions financières ; - une part (environ 10 M €) attribuée en fonction du nombre de membres des partis élus dans les conseils généraux, sujette à sanctions financières. |
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+ 2 ème fraction (environ 40 M €) versée aux groupements et partis en fonction du nombre de parlementaires, non sujette à sanctions financières. |
+ 2 ème fraction (40 M € environ, mais susceptible d'être réduite) versée aux groupements et partis politiques en fonction de leur nombre de parlementaires, les élus du sexe le plus représenté n'étant plus pris en compte à partir d'un certain pourcentage : 70 %, puis 60 %, puis 50 %. |
* 3 Code électoral, article L.338
* 4 Code électoral, article L.346
* 5 Code électoral, article L.338
* 6 Code électoral, article L.346
* 7 Il devrait, en 2014, en compter 750, et avec son président, 751
* 8 Loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, article 3
* 9 Loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, article 9
* 10 Communautés européennes, service euro-parlementaire
* 11 Code électoral, article L.260
* 12 Code électoral, article L.264
* 13 Code électoral, article L.262
* 14 Code électoral, article L.264
* 15 Source : Observatoire de la parité
* 16 Code électoral, article L.252
* 17 Code électoral, article L.256
* 18 Code électoral, article L.253
* 19 Cf. « Rencontre avec des femmes remarquables », actes de la rencontre avec les maires élues en 2008, organisée le 9 mars 2009 au Sénat par la Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes
* 20 Code électoral, article L.294
* 21 Code électoral, article L.295
* 22 Code électoral, article L.192
* 23 Code électoral, article L.193
* 24 Code électoral, article L.210-1
* 25 Source : Observatoire de la parité. Le pourcentage de femmes parmi les conseillers généraux élus lors du renouvellement partiel de 2008 s'est élevé à 13,7 %
* 26 Code électoral, articles L.123 et L.124
* 27 Code électoral, article L.126
* 28 Rapport d'information n° 2507 de Mme Pascale Crozon, députée, au nom de la Délégation aux droits des femmes
* 29 Rapport n° 2512 de M. Bruno Le Roux, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur la proposition de loi (n° 2422), visant à renforcer l'exigence de parité des candidatures aux élections législatives.
* 30 Un relèvement plus prononcé de ce seuil risquerait d'encourir la sanction du Conseil constitutionnel. Dans la décision n° 89-271 DC qu'il a rendue à propos de la loi de 1988, il a censuré le seuil initialement fixé à 5 % considérant qu'il serait « de nature à entraver l'expression de nouveaux courants d'idées et d'opinions » et qu'il devait « dans ces conditions être déclaré contraire aux dispositions combinées des articles 2 et 4 de la Constitution » relatives aux expressions pluralistes des opinions (considérant 14).