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Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016

13 février 2017 : Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ( rapport d'information )

COMMISSION DE LA CULTURE

Pages

I. LA LOI POUR LA REFONDATION DE L'ÉCOLE DE LA RÉPUBLIQUE 157

II. LA LOI RELATIVE À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET À LA RECHERCHE 159

III. LA LOI RELATIVE À LA LIBERTÉ DE CRÉATION, À L'ARCHITECTURE ET AU PATRIMOINE 161

Bilan quinquennal de l'application des lois

Pour la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, trois lois adoptées au cours du quinquennat se distinguent particulièrement : celle sur la refondation de l'école de la République, celle relative à l'enseignement supérieur et à la recherche et la loi relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine. Les deux premières ont été promulguées en juillet 2013, la dernière en juillet 2016. Le bilan qu'on peut aujourd'hui en dresser est donc par construction très différent : sur le plan quantitatif, c'est-à-dire le nombre de dispositions applicables et le nombre de mesures d'application qui restent à prendre, les deux premières sont pratiquement intégralement appliquées, alors que la LCAP n'en est qu'à ses débuts. Trois ans et demi après leur promulgation, le bilan de la loi sur la refondation de l'école et de la loi ESR peut donc être plus qualitatif.

I. LA LOI POUR LA REFONDATION DE L'ÉCOLE DE LA RÉPUBLIQUE

La loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République constitue la traduction législative de la « priorité du quinquennat », en faveur de la jeunesse, annoncée par le Président de la République.

L'ensemble des mesures règlementaires d'application de cette loi ont été prises, les dernières l'étant au cours de la session 2015-2016. Sur le plan strictement juridique, la loi du 8 juillet 2013 est donc totalement appliquée.

Parmi les rapports prévus par la loi, seul celui évaluant l'expérimentation du « dernier mot aux familles » en matière d'orientation en classe de troisième est en attente de publication.

Une particularité de la loi du 8 juillet 2013 est d'avoir prévu, par son article 88, un comité de suivi de son application, composé de douze membres dont huit parlementaires, et présidé par le député Yves Durand, rapporteur de ce texte à l'Assemblée nationale.

Comme il l'avait d'ailleurs rappelé lors de son audition par la commission, l'évaluation de l'application de la loi ne saurait se limiter à la publication des textes réglementaires qu'elle prévoit.

Cela est d'autant plus vrai que s'agissant d'une loi de programmation, au surplus dans un domaine où, en application de l'article 34 de la Constitution, la loi se borne à en déterminer les principes fondamentaux, une grande partie des mesures de la loi, dont certaines de ses mesures principales, à l'instar de la création de 60 000 postes ou de la réforme du collège, sont prévues par le rapport annexé, dénué de valeur juridique, et relèvent du pouvoir règlementaire.

Là encore, la quasi-totalité des mesures prévues par le rapport annexé par le Gouvernement ont été réalisées, du moins formellement. Il en va ainsi de la création de 60 000 postes dans l'enseignement scolaire, supérieur et agricole. Sur le plan strictement budgétaire, le projet de loi de finances 2017 prévoit ainsi la création de 11 662 postes qui, ajoutés aux 42 338 créés depuis 2012, aboutissent aux 54 000 postes prévus en faveur de l'enseignement scolaire. Cela ne signifie pourtant pas que ces postes seront réellement créés : la Cour des comptes relevait que « sur les 31 627 postes créés entre 2012 et 2015, 27 668 ont été effectivement pourvus ».  La politique de création de postes se heurte à des difficultés de recrutement, mises en évidence par notre collègue Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, dans son avis budgétaire consacré aux crédits de la mission « Enseignement scolaire » pour 2017.

Sous un angle qualitatif, le comité de suivi de la loi de refondation, dans son premier rapport annuel remis fin 2015, dressait un bilan mitigé de l'application de la loi : « le comité de suivi ne peut qu'être frappé par l'insuffisance de l'appropriation de la cohérence de la loi par les enseignants, par l'affadissement et la parcellisation de son application ». S'agissant de la priorité donnée à l'enseignement primaire et à l'acquisition des fondamentaux, mesure phare de la loi du 8 juillet 2013, le comité de suivi relevait que sa mise en place était « inégale et diluée », du fait d'« un séquençage des mesures contestables [et] une mise en application reportée », aboutissant à « des attentes globalement déçues ».

Il en va de même de la formation initiale et continue des enseignants. Les écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ESPE) ont été mises en place dans des délais relativement courts. Dans son rapport, le comité de suivi observait que cette « mise en oeuvre s'avère difficile, rencontre des résistances et se heurte à des pratiques ancrées anciennes et à des configurations structurelles aux logiques concurrentes ». Le caractère professionnalisant de la formation initiale, à laquelle la commission de la culture, de l'éducation et de la communication était très attachée et qui participe de la professionnalisation du métier d'enseignant, n'est pas réalisé. Enfin, la formation continue des enseignants demeure insuffisante, en ce qu'elle ne correspond pas à une logique de développement professionnel et qu'elle contribue peu au déroulement de la carrière.

La prochaine étape est certainement l'évaluation de la loi et des mesures qu'elle contient au regard des objectifs qu'elle s'était fixés ; s'il est trop tôt pour juger de l'évolution générale du niveau des élèves, dont l'amélioration est le premier objectif de la refondation de l'école, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a formé, avec la commission des finances, un groupe de travail chargé de mener un premier travail d'évaluation globale de la réforme des rythmes scolaires, qui devrait rendre son rapport à l'été prochain.