B. LES MESURES RELATIVES AU PFU
1. Le maintien des abattements pour durée de détention éviterait que la réforme ne pénalise les entrepreneurs
Outre l'objectif de simplification du paysage fiscal des revenus du capital, l'instauration du PFU était motivée, selon le Gouvernement, par la volonté de renforcer l'attractivité fiscale de la France, et d' encourager la détention d'actifs investis dans l'économie réelle , au détriment d'actifs immobiliers.
Or, à certains égards, ces objectifs ne sont que partiellement atteints .
En effet, en supprimant pour l'avenir les abattements pour durée de détention, aussi bien ceux relevant du droit commun que ceux associés au régime renforcé pour les cessions de titres de PME ( cf. supra ), le PFU réserve un traitement fiscal moins favorable aux créateurs d'entreprises que celui en vigueur depuis 2014, à la suite de la contestation dite « des pigeons » .
Si l'imposition au PFU constitue aujourd'hui le principe par défaut, le contribuable peut toujours opter pour une imposition au barème, si celle-ci lui est plus favorable. Toutefois, pour les titres acquis ou souscrits après le 1 er janvier 2018, le contribuable, lorsqu'il est imposé au barème, ne peut plus bénéficier d'abattements pour durée de détention pour le calcul de l'imposition de sa plus-value.
Or, même si le taux du PFU, établi à 30 %, est plus favorable que les taux marginaux d'imposition auparavant pratiqués, la suppression des abattements pour durée de détention pénalise largement les détenteurs de titres émis par de jeunes PME , pour lesquels le détenteur pouvait bénéficier d'un abattement pouvant s'élever jusqu'à 85 % pour une durée de détention supérieure à huit ans.
Ces nouvelles dispositions ne s'appliquant qu'aux cessions de titres acquis ou souscrits après le 1 er janvier 2018, peu de détenteurs de titres ont à ce jour été concernés par l'augmentation de l'imposition sur leurs plus-values de cession . Sans aucun doute, leur nombre devrait considérablement augmenter d'ici quelques années.
Les rapporteurs estiment que la suppression de ces abattements pour durée de détention n'est pas cohérente avec l'esprit de la réforme de la fiscalité du capital, d'autant qu'elle porte sur l'imposition des plus-values , qui fait l'objet d'une forte concurrence fiscale de la part de certains États tels que la Belgique, qui ne les imposent pas.
En outre, ils regrettent que l'objectif de simplification, satisfait par une imposition forfaitaire unique, ait été privilégié au détriment d'une incitation fiscale précieuse pour encourager la création d'entreprises .
Enfin, ces dispositions se traduisent par une différence de traitement importante entre les titres achetés ou souscrits avant le 1 er janvier 2018, et ceux acquis ultérieurement.
Par conséquent, les rapporteurs recommandent de pérenniser les abattements pour durée de détention applicables aux plus-values de cessions mobilières.
2. La refonte de l'articulation entre le PFU et l'assurance vie permettrait de flécher l'épargne vers l'investissement productif
L'évaluation conduite par les rapporteurs permet de souligner les limites de l'effet de la fiscalité du capital sur les décisions d'investissement des entreprises. Toutefois, si le lien causal n'est pas clairement établi, l'instauration du PFU pourrait, à long terme, permettre de réorienter le patrimoine des ménages vers les produits de fonds propres, et avoir un effet positif sur l'investissement agrégé ( cf. supra ).
Pour encourager la recomposition du portefeuille des ménages, les rapporteurs considèrent que l'assurance vie constituerait l'un des principaux leviers à actionner , au regard de sa part conséquente dans le patrimoine des ménages.
En effet, l'alignement partiel du régime d'imposition des revenus issus des contrats d'assurance vie sur le PFU a pénalisé certains contrats . Pour les primes versées après le 27 septembre 2018 sur des contrats de plus de huit ans, dès lors que l'encours total des contrats d'assurance vie d'une personne est supérieur à 150 000 euros, les gains sont imposés au taux d'impôt sur le revenu de 12,8 %, contre 7,5 % auparavant.
Or, le taux préférentiel d'imposition de 7,5 % pourrait être maintenu lorsque les sommes placées sur un contrat d'assurance vie sont investies dans des petites et moyennes entreprises (PME), ou entreprises de taille intermédiaire (ETI), au-delà d'un certain seuil à définir, s'inspirant ainsi du modèle de contrat d'assurance vie dit « Vie-génération », existant depuis 2013. Cette disposition viserait à flécher l'assurance vie vers des actifs investis dans l'économie réelle, au détriment des fonds euros, aujourd'hui largement préférés.
La perte fiscale générée par cette mesure pourrait être compensée par l'abaissement du seuil d'assujettissement au PFU des contrats d'assurance vie , de 150 000 euros à 100 000 euros par exemple. Dans cette perspective, les rapporteurs ont sollicité l'administration fiscale pour établir une estimation de l'impact budgétaire d'une telle modification du seuil, mais leur demande est restée sans réponse.
3. L'adoption d'une mesure anti-abus permettrait de faire obstacle aux déplacements dividendes-salaire
Le coût global de l'instauration du PFU pour les finances publiques doit intégrer l'éventualité d'un déplacement des salaires vers les dividendes, qui se traduirait par des pertes de recettes fiscales importantes .
Pour cette raison, les rapporteurs ont demandé à l'IPP d'inclure cette dimension dans leur évaluation. Malheureusement, les données nécessaires pour mener une évaluation analogue à la suite de l'instauration du PFU ne sont pas encore disponibles ( cf. supra ). L'année 2018 était en tout état de cause peu propice à un tel déplacement, dès lors qu'il s'agissait d'une année fiscale « blanche » avec l'instauration du prélèvement à la source. Par conséquent, le versement de dividendes exceptionnels n'était pas encouragé.
Toutefois, les expériences étrangères et les auditions menées par les rapporteurs ont fait état d'un réel risque de généralisation d'un tel déplacement au cours des prochaines années .
En outre, la baisse annoncée du taux d'impôt sur les sociétés devrait augmenter le différentiel de taxation entre les revenus du capital et les revenus du travail initié par l'instauration du PFU .
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018 , l'Assemblée nationale a supprimé la mesure anti-abus adoptée par le Sénat , à l'initiative du rapporteur général Albéric de Montgolfier, en estimant qu' « un ajustement du dispositif au vu des évolutions effectivement constatées pourrait (...) être envisagé dans une prochaine loi de finances » 228 ( * ) . Le Gouvernement, en réponse au questionnaire des rapporteurs, a estimé qu'il revenait au comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital d'apprécier « l'ampleur des phénomènes d'arbitrage le cas échéant (...) et l'opportunité d'une mesure anti-abus ».
Les rapporteurs estiment toutefois qu'il serait préférable d'adopter dès à présent une mesure anti-abus similaire à celle proposée par le Sénat fin 2017 , afin de se prémunir d'un risque pour les finances publiques dont la concrétisation apparaît probable.
* 228 Rapport fait au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances pour 2018 modifié par le Sénat (n° 485), fait par M. Joël Giraud, rapporteur général, p. 115.