EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 30 OCTOBRE 2019
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Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe, a confirmé le principe de la compétence partagée dans les domaines du sport et de la culture. Comme rapporteur pour avis, j'avais, à l'époque, soutenu le transfert des centres de ressources, d'expertise et de performance sportives (Creps) aux régions. Alors que le Gouvernement tente d'afficher une politique du sport, il est apparu utile de réaliser un bilan de la nouvelle organisation territoriale en la matière. Le Sénat peut s'enorgueillir de son implication en faveur du sport ; la présente mission d'information s'inscrit dans ce cadre.
M. Christian Manable, co-rapporteur . - Notre mission a été créée en février dernier pour réaliser un bilan des dispositions relatives au sport dans la loi NOTRe. Son article 28 a prévu la régionalisation des Creps, réforme que chacun s'entend à considérer comme réussie : les régions ont apporté un nouveau dynamisme au réseau. Son article 90 a organisé le transfert, souvent déjà effectif, des équipements des départements aux métropoles. Son article 104 a confirmé le principe de la compétence partagée dans le domaine du sport. Enfin, son article 105 a ouvert la possibilité de mettre en place un guichet unique pour l'ensemble des aides et subventions dans le sport.
Les auditions menées au printemps ont visé à répondre à diverses interrogations. Compte tenu de la grande difficulté à mettre en place des guichets uniques, était-il envisageable de revenir sur certaines dispositions de la loi NOTRe ? Était-il, en particulier, possible de faire évoluer la clause de compétence partagée vers une clause de compétence répartie qui reconnaîtrait à chaque niveau de collectivité un champ d'action déterminé pour éviter les chevauchements et le saupoudrage des crédits ? Nous nous sommes également interrogés sur l'utilisation des conférences territoriales de l'action publique (CTAP) dans le sport, mais aucun interlocuteur ne les a évoquées. Comme le souligne un rapport de l'Inspection générale de l'administration (IGA) de 2017, les CTAP ne sont encore guère utilisées par les élus.
Les auditions ont apporté deux éclaircissements précieux. D'abord, l'ensemble des associations d'élus locaux souhaite maintenir la clause de compétence partagée entre les collectivités, qui permet de conduire des politiques transversales utiles pour l'attractivité du territoire et les actions en faveur de la jeunesse. Pour beaucoup, sans cette compétence facultative, les initiatives - et donc des investissements dans le sport - seraient moindres. Ensuite, la création de l'Agence nationale du sport suscite de grandes inquiétudes. Installée en mars dernier par voie réglementaire, elle a succédé au Centre national pour le développement du sport (CNDS) sans que sa gouvernance territoriale ait été précisée. Les élus craignaient que l'agence ne soit pas opérationnelle avant longtemps, un délai de deux ans étant même évoqué par certains interlocuteurs.
M. Claude Kern, co-rapporteur. - Pour répondre à leurs inquiétudes, nous avons saisi l'opportunité d'un texte principalement consacré aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 déposé en juin sur le bureau du Sénat, qui comportait un article concernant l'Agence nationale du sport afin de préciser sa gouvernance territoriale. La loi du 1 er août 2019 relative à la création de l'Agence nationale du sport et à diverses dispositions relatives à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 comprend ainsi des précisions essentielles concernant la création des conférences régionales du sport et des conférences des financeurs du sport. Leurs compositions respectives ont été précisées, ainsi que le principe de l'élection de leurs présidents. Le rôle du préfet a été circonscrit et le contenu de la convention qui lie l'agence à l'État clarifié.
L'apport de notre commission à ce texte n'aurait pas été possible sans le travail de la mission d'information. Forts de ce succès, nous avons souhaité entendre à nouveau l'ensemble des acteurs pour connaître leur sentiment sur cette nouvelle architecture. Si les apports du Sénat ont été salués, des craintes se sont exprimées sur les modalités d'application de la loi. En effet, le texte a volontairement conservé quelque souplesse s'agissant du fonctionnement des conférences régionales du sport et des conférences des financeurs, car les associations ne souhaitaient pas figer un schéma qui aurait pu se révéler inadapté à certaines situations territoriales.
Cette souplesse était justifiée et nécessaire, mais elle conduit à des libertés d'interprétation dans le cadre des décrets d'application. En séance publique, hier soir, nous avons interpellé la ministre à ce sujet. Or, comme l'a rappelé son directeur général, la création de l'Agence nationale du sport, qui aura la charge de construire le financement des projets locaux, revient à coordonner et à structurer l'exercice de la compétence partagée. Nous avons donc estimé indispensable de préciser les contours des dispositions d'application, afin de préserver l'esprit de la loi voulue par le Parlement. Aussi, notre rapport d'information relève-t-il pour partie du suivi attentif de l'application d'une loi ; ce n'est pas le moindre de ses intérêts. Il en ressort une douzaine de préconisations, mises en regard avec les réponses reçues au questionnaire envoyé aux départements et aux régions. Souhaitons qu'elles soient entendues par le Gouvernement au moment où il s'attelle à la rédaction des décrets d'application qui devraient être publiés en janvier 2020.
Nos préconisations s'articulent autour de trois objectifs : permettre à toutes les collectivités territoriales de s'investir dans le développement du sport, veiller à ce que la nouvelle gouvernance territoriale du sport respecte les spécificités locales et prévoir des moyens suffisants de l'État pour résorber les déséquilibres territoriaux et développer la pratique sportive.
Notre première préconisation vise à maintenir le principe de la compétence partagée dans le domaine du sport pour les différentes collectivités dans le cadre d'une coordination territoriale étroite.
M. Christian Manable, co-rapporteur . - Nous proposons, au travers de la deuxième préconisation, d'assurer la présence d'au moins un Creps par région métropolitaine - la Bretagne, la Normandie et la Corse en sont dépourvues - et de veiller à intégrer les territoires ultramarins au maillage de la haute performance selon des modalités adaptées.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - La loi NOTRe n'a pas créé les Creps, mais les a transférés aux régions.
M. Claude Kern, co-rapporteur . - Dans les trois régions mentionnées par notre collègue Christian Manable, des structures existent, mais ne bénéficient pas de l'appellation ni du statut de Creps. Notre troisième préconisation consiste à renforcer la représentation des départements, des métropoles et des communes dans la gouvernance des Creps, afin de développer un maillage territorial favorable au développement du haut niveau. Cette possibilité existe, mais demeure peu appliquée.
M. Christian Manable, co-rapporteur . - Nous prévoyons, avec la préconisation n° 4, la présence de droit du président de la conférence régionale du sport ou de son représentant au sein du conseil d'administration des Creps.
M. Claude Kern, co-rapporteur . - Notre préconisation n° 5 propose d'associer l'Agence nationale du sport à la préparation et à la mise en oeuvre des conventions prévues entre les Creps et l'État.
M. Christian Manable, co-rapporteur . - La France est plurielle : il convient de tenir compte des particularismes locaux. En conséquence, notre sixième préconisation vise à préserver l'esprit de la loi du 1 er août 2019 précitée, ouvrant la voie à une importante différentiation territoriale, afin de permettre un degré d'intégration variable selon les territoires.
M. Claude Kern, co-rapporteur . - Nous proposons, avec notre septième préconisation, de reconnaître que l'absence de chef de filât d'une collectivité dans le sport représente une condition du succès de la nouvelle politique territoriale fondée sur une démarche pleinement partenariale. Cette opinion est partagée par l'ensemble des associations d'élus locaux.
M. Christian Manable, co-rapporteur . - « Il faudrait un système commun pour réduire les contraintes, mais la conférence des financeurs doit être un lieu de consensus », nous indiquait David Lazarus, maire de Chambly et coprésident du groupe de travail Sports de l'Association des maires de France (AMF). Notre préconisation n° 8 consiste donc à instaurer un guichet commun au sein de chaque conférence des financeurs, respectueux des choix des collectivités territoriales, de préférence à un guichet unique risquant de créer une obligation de participation au financement. La nuance entre guichet unique et guichet commun peut sembler subtile, mais, en l'absence de consensus au sein d'un guichet unique, un projet peut se trouver bloqué.
M. Claude Kern, co-rapporteur . - Notre neuvième préconisation prévoit l'existence d'une conférence des financeurs permanente au niveau départemental et de chaque métropole.
M. Christian Manable, co-rapporteur . - Nous prévoyons, avec notre préconisation n° 10, que le secrétariat des conférences régionales du sport et celui des conférences des financeurs soient organisés par les collectivités territoriales par voie de convention dans le cadre de la compétence partagée.
M. Claude Kern, co-rapporteur . - Notre préconisation n° 11 vise à éviter un désengagement de l'État du financement des équipements sportifs locaux et à réaffirmer son rôle pour résorber les déséquilibres territoriaux et développer le sport pour tous.
M. Christian Manable, co-rapporteur . - Enfin, notre proposition n° 12 invite à négocier, dans les meilleurs délais, la convention entre l'État et l'Agence nationale du sport et à définir une trajectoire pluriannuelle ascendante des moyens en lien avec les besoins identifiés par le mouvement sportif et les représentants des collectivités territoriales et tenant compte des ressources disponibles croissantes issues du monde du sport - droits télévisés, paris sportifs, etc. L'État doit s'engager dans la durée, principe que le ministère de l'économie et des finances n'apprécie guère...
M. Claude Kern, co-rapporteur . - Dans la durée et de manière croissante !
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Je remercie nos rapporteurs pour leur travail qui aboutit à des propositions fortes et concrètes.
M. Jean-Jacques Lozach . - Je salue également le travail de nos collègues sur la déclinaison territoriale de l'Agence nationale du sport. La ministre l'a rappelé hier soir en séance publique : l'année 2020 verra la mise en place des conférences régionales du sport au premier semestre et celle des conférences des financeurs au second semestre. Pour autant, de nombreux éléments demeurent confus. Si le rôle, déterminant, des collectivités territoriales semble clair, qu'en est-il des relations entre les différentes instances de l'Agence sur le terrain ? Comment, par exemple, motiver le monde économique en faveur du sport pour tous ?
L'Agence nationale du sport doit se mettre en place rapidement et efficacement, car, depuis deux ans, l'écart se creuse entre le sommet - les fédérations nationales et le Comité national olympique et sportif français (CNOSF) - et la base - les clubs et les associations - laquelle n'a guère le loisir de se préoccuper de sujets administratifs. De fait, pour la première fois, le nombre de salariés associatifs diminue, ce qui cause de multiples difficultés. L'année 2020 sera effectivement cruciale.
Par ailleurs, les questions relatives aux conseillers techniques sportifs (CTS) et à la suppression des contrats aidés demeurent. Vie des clubs, jeux Olympiques : tout est lié. Or, les jeux Olympiques de 2020 ne se présentent pas sous les meilleurs auspices : à l'issue des derniers championnats du monde d'athlétisme, matière majeure des Jeux, la France se classe vingt-quatrième au rang des nations. Hélas, vos propositions ne devraient pas être retenues dans le cadre du projet de loi à venir dit sport et société, qui portera principalement sur les fédérations.
M. Michel Savin . - Je félicite à mon tour nos deux collègues. Les inquiétudes dont ils se sont fait l'écho s'agissant de l'Agence nationale du sport s'expliquent par l'absence de lisibilité de son organisation territoriale. Certaines régions sont davantage investies ; tout dépend du dynamisme des élus qui portent le projet. Veillons toutefois, comme notre collègue Nicole Duranton s'en inquiétait hier auprès de la ministre, à ne pas créer une politique territoriale du sport à deux vitesses. Faisons confiance aux acteurs ! L'Agence nationale du sport a été créée pour que les fédérations, l'État, les acteurs économiques et les collectivités territoriales dialoguent. L'objectif est d'importance : précédemment, les collectivités n'étaient pas consultées, alors qu'elles financent le sport à 80 %.
Vous proposez la création d'un guichet commun. Or, le guichet unique a été pensé pour éviter le financement d'équipements sportifs au détriment de la poursuite de certains objectifs. Les conférences régionales du sport et les conférences des financeurs visent à établir un consensus entre le développement des politiques sportives du ressort des fédérations et le financement des équipements par les collectivités. Il convient, si le guichet commun était retenu, d'éviter tout retour en arrière du travail collectif.
Je partage votre préoccupation s'agissant du risque de désengagement de l'État. Nous devons rester vigilants. Les préfets, représentants de l'État au sein des commissions d'attribution de la dotation d'équipement aux territoires ruraux (DETR), peuvent décider du financement d'équipements sportifs. Il ne faudrait pas qu'ils renvoient désormais les demandes des collectivités territoriales en la matière à l'Agence nationale du sport qui ne pourrait toutes les assumer.
Le Gouvernement a annoncé le dépôt d'un projet de loi dit sport et société au premier semestre de l'année 2020. Son périmètre s'annonce réduit, mais nous pourrions l'étendre à certaines propositions du rapport, ainsi qu'aux sujets afférents au sport et à la santé et au sport à l'école. Ne passons pas à côté d'une occasion unique d'en débattre.
Mme Annick Billon . - Je félicite nos rapporteurs. Pourquoi, dans les trois régions identifiées, les Creps n'en sont-ils pas véritablement ? Est-ce en raison d'un besoin de liberté et d'agilité ou par crainte d'une nouvelle organisation ?
L'investissement des régions, des départements et des métropoles dans le sport est variable. Le Gouvernement a érigé le sport pour tous et les liens entre le sport et la santé comme objectifs majeurs de sa politique. La DETR, déjà, est surchargée de demandes de financement : elle ne peut répondre positivement à toutes, ce qui handicape notamment les petites communes. Elle ne doit pas constituer, pour l'État, un moyen de se désengager.
M. Jean-Marie Mizzon . - J'adresse mes félicitations à nos collègues. Votre troisième préconisation évoque le renforcement de la représentation des départements, des métropoles et des communes dans la gouvernance des Creps. Pourquoi ne pas avoir fait référence aux autres établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ?
Mme Maryvonne Blondin . - Je vous remercie pour ce travail de grande qualité. Vous êtes-vous intéressés à la vie des clubs, au rôle des bénévoles en leur sein et à la mission essentielle des centres de ressources et d'information des bénévoles (CRIB) ? Sans bénévole, le sport se trouvera en difficulté dans les territoires. Par ailleurs, les comités départementaux olympiques et sportifs s'inquiètent de leurs financements, ponctionnés par l'Agence nationale du sport et par le budget des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.
M. Antoine Karam . - Avez-vous réfléchi à l'apport des Outre-mer au sport national ? Je pense notamment au volley, au basket et à l'aïkido. Nous aurons également un représentant en équipe de France de bobsleigh aux prochains jeux Olympiques.
M. Jacques-Bernard Magner . - Je félicite également nos deux rapporteurs. Dans le rapport commis avec Alain Dufaut sur les emplois aidés, j'évoquais les conséquences probables de leur suppression dans le sport. Cela s'est, hélas !, vérifié et je crois utile d'évaluer plus finement l'impact de la pénurie de bénévoles et d'actifs sur l'encadrement des pratiques sportives.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Je souhaite compléter la question de Jean-Marie Mizzon. Dans les régions dépourvues de Creps, avez-vous étudié la structure qui s'y substitue ? Est-ce efficient ? Lors des débats sur la loi NOTRe, j'avais souligné que les régions souhaitant un Creps devaient être aidées financièrement par l'État. Qu'en est-il effectivement ? Enfin, selon quelles modalités une collectivité territoriale qui ne le finance pas peut-elle être associée à la gouvernance d'un Creps ?
M. Claude Kern, co-rapporteur . - Hier, la ministre indiquait que le monde économique pouvait localement être représenté par la société civile.
M. Jean-Jacques Lozach . - Et par les usagers du sport !
M. Claude Kern, co-rapporteur . - J'avoue ne pas avoir parfaitement saisi son propos... Nous lui remettrons, quoi qu'il en soit, notre rapport en mains propres.
Monsieur Savin, l'organisation choisie par une région peut difficilement être dupliquée ; elle dépend des personnes en charge du dossier - je pense notamment à Jean-Paul Omeyer, vice-président de la région Grand-Est chargé des sports - et de leur engagement. L'objectif de l'Agence nationale du sport est de faire travailler ensemble les différents acteurs, entre lesquels il est parfois difficile de trouver un compromis. Nous proposons un guichet commun en raison de l'échec du guichet unique, qui fonctionne mal : si un partenaire s'oppose à un projet, il reste bloqué, comme celui de l'Arena du club de basket Strasbourg Illkirch-Graffenstaden (SIG) du fait des atermoiements de l'Eurométropole propriétaire de la salle. En outre, la loi NOTRe n'a pas intégré les fédérations au guichet unique. Dès lors, un guichet commun nous apparaît plus opérationnel.
M. Christian Manable, co-rapporteur . - Madame Billon, les trois régions privées de Creps en étaient dotées avant 2010, mais elles se sont trouvées privées de leur label. Pour autant, des structures comparables aux Creps existent sous forme de groupement d'intérêt public (GIP) en Bretagne et en Normandie.
M. Claude Kern, co-rapporteur . - L'Agence nationale du sport a inscrit 500 000 euros pour les trois régions concernées et les territoires ultramarins. Se posera ensuite la question de l'investissement de l'État, notamment sur le sport de haut niveau.
M. Christian Manable, co-rapporteur . - Madame Blondin et Monsieur Magner, n'y voyez aucune inconvenance, mais vos questions n'entrent pas dans le champ de la mission d'information. Pour autant, nous reconnaissons évidemment le rôle majeur joué par les bénévoles dans les associations sportives et regrettons la suppression des emplois aidés, notamment dans les communes rurales.
M. Claude Kern, co-rapporteur . - Madame Billon et Monsieur Savin, je vous renvoie, s'agissant de la DETR, à notre préconisation n° 11 relative au désengagement de l'État.
Monsieur Mizzon, vous avez évoqué la conférence des financeurs et le rôle respectif des métropoles et des autres EPCI. La loi NOTRe a transféré la compétence sport aux métropoles, mais il demeure possible de mettre en place des conférences ponctuelles sur certains projets ; le dispositif est évolutif.
Monsieur Karam, nous avons envoyé un questionnaire à tous les départements et les collectivités d'Outre-mer, sans recevoir, hélas, la moindre réponse.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Vous n'avez pas répondu à ma question relative aux modalités d'intégration des différentes collectivités territoriales à la gouvernance des Creps.
M. Christian Manable, co-rapporteur . - Notre préconisation n° 3 en fait mention.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Pourquoi les métropoles sont-elles traitées différemment des autres EPCI ? Pourquoi intégrer à la gouvernance des Creps des collectivités territoriales qui ne participent pas à son financement ? Ne confondons pas les Creps et les conférences.
M. Claude Kern, co-rapporteur . - Notre rapport développe plus précisément que les collectivités compétentes, dont les EPCI, doivent être représentées au sein des instances de gouvernance des Creps.
Mme Catherine Morin-Desailly, présidente . - Je vous remercie. Votre travail nous fournit d'intéressantes perspectives pour les échéances législatives à venir.
La commission autorise la publication du rapport d'information.