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Quelle boussole stratégique pour l'Union européenne ?

7 juillet 2021 : Quelle boussole stratégique pour l'Union européenne ? ( rapport d'information )

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA BOUSSOLE STRATÉGIQUE

La boussole stratégique a vocation à constituer la nouvelle doctrine de défense européenne, de nature à permettre d'accorder la capacité d'action réelle de l'UE avec son « niveau d'ambition »  - qui mérite sans doute d'être précisé -, en définissant les initiatives à prendre en matière de sécurité et de défense dans les dix prochaines années.


Le « niveau d'ambition » de l'UE

Le niveau d'ambition de l'UE comporte une dimension politique et une dimension militaire. Il est le fruit de textes successifs, établis entre 1999 et 2016.

Sur le plan politique, l'UE a défini son niveau d'ambition pour la dernière fois dans la SGUE et son plan de mise en oeuvre en matière de sécurité et de défense. La SGUE mentionne trois priorités stratégiques dans le domaine de la sécurité et de la défense : la réaction aux crises et conflits extérieurs ; le renforcement des capacités des partenaires ; la protection de l'Union et de ses citoyens.

Sur le plan militaire, ces objectifs requièrent « tout l'éventail des capacités de défense ». Toutefois, la SGUE n'a pas conduit à revoir entièrement les types d'opérations que l'UE et ses États membres devraient être en mesure de mener à bien. Ainsi, le niveau d'ambition militaire actuel de l'UE découle toujours du TUE et des objectifs globaux.

En vertu du TUE, l'UE et ses États membres devraient être en mesure de mener à bien les opérations suivantes : « les actions conjointes en matière de désarmement, les missions humanitaires et d'évacuation, les missions de conseil et d'assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix, les missions de forces de combat pour la gestion des crises, compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits ».

La boussole stratégique comprendra deux principales contributions : une analyse commune de la menace et des vulnérabilités de l'UE, et la définition d'orientations et d'objectifs à horizon 2030, elle-même organisée autour de quatre volets ou « paniers » structurant la posture de l'UE dans son environnement stratégique : la gestion de crise, la résilience, les capacités et les partenariats.

Ce travail a été formellement lancé à l'issue du Conseil des Affaires étrangères en format défense (CAE-D) du 17 juin 2020. Il se poursuivra jusqu'à la présidence française de l'UE (PFUE), au premier semestre 2022. La feuille de route initialement prévue est bien partie pour être tenue :

1. Juin 2020 : lancement du processus

2. Novembre 2020 : finalisation de l'analyse des menaces

3. 1er semestre 2021 : discussion des objectifs et des moyens, contributions des États membres

4. 2nd semestre 2021 : synthèse en vue d'une ébauche de boussole stratégique

5. Discussions politiques et adoption en mars 2022 de la boussole stratégique

L'élaboration de la boussole et les travaux préliminaires y afférents sont pilotés par le Haut Représentant/vice-Président de la Commission européenne, Josep Borrell, en lien étroit avec les États membres. La convergence des Européens autour d'intérêts communs de défense et de sécurité est le principal enjeu de ces travaux.

· L'analyse des menaces

Inventorier les menaces revient à reconnaitre l'existence, sinon d'ennemis, du moins d'adversaires, et de risques communs. Conduire une telle analyse constitue un exercice régulier pour chaque État membre, de même que pour l'OTAN qui rénove ainsi tous les dix ans environ son « concept stratégique ».

Ce travail d'analyse approfondi des menaces sur dix ans est en revanche une première pour l'Union européenne. Il a été finalisé le 26 novembre 2020. Conduite sur la base des contributions des services de renseignement, cette analyse se présente sous la forme d'un document brut, classifié et non agréé, établi par le Service européen pour l'Action extérieure (SEAE) et coordonné en son sein par l'État-major de l'UE (EMUE)9(*). Il comprend trois parties : les menaces régionales, les menaces transverses et les menaces pour l'UE. Y figure aussi une composante d'analyse prospective, permettant de cerner l'évolution des menaces à un horizon de cinq ou dix ans.

· La réponse européenne à ces menaces : définition d'orientations et d'objectifs à l'horizon de 2030

Les États membres ont été invités à présenter leurs contributions à la boussole stratégique au 1er semestre 2021. Dès le mois de février, le SEAE a produit un « scoping paper », première synthèse des contributions articulée autour des 4 paniers, destinée à susciter de nouvelles propositions dans une démarche itérative. Ce document n'a pas non plus fait l'objet d'une diffusion publique. Au coeur du processus, des contributions sous forme de « non papiers »10(*) provenant de certains États membres alimentent des discussions au sein d'« ateliers », regroupements à géométrie variable selon le sujet abordé (par le non papier) de représentants d'États membres et d'experts. Les « non papiers » ainsi négociés ont été cosignés par un nombre variable d'États membres puis remis au SEAE. L'avancement des travaux fut ponctué de réunions du Conseil des ministres.

Le contenu de chaque panier de la boussole stratégique peut être ainsi précisé :

· la gestion de crise intérieure ou extérieure ; il s'agit de tendre, au travers de ce panier, à devenir un « pourvoyeur de sécurité » qui se révèle davantage « capable et effectif » face aux crises, d'améliorer la réponse et la réactivité opérationnelle ; on cible ici les opérations et missions européennes extérieures ;

· la résilience : elle consiste à sécuriser l'accès aux biens communs (cyber, haute mer, espace), à évaluer les vulnérabilités stratégiques dans la défense et la sécurité (déstabilisation, menaces hybrides, menaces portant sur les infrastructures critiques, les chaînes d'approvisionnement...), à renforcer l'assistance mutuelle et la solidarité entre les États membres (clauses des articles 222 TFUE11(*) et 42.7 TUE12(*)) ; c'est un chapitre assez nouveau, qui tend à protéger les valeurs, institutions, outils et biens communs ;

· le développement des capacités : il s'agit plus précisément de développer les capacités militaires et civiles nécessaires, d'améliorer le processus de développement des capacités, de promouvoir l'innovation et la souveraineté technologique, dans le sillage des principaux outils capacitaires mis en place dans la période récente : coopération structurée permanente (CSP), Fonds européen de défense (FED) (infra)...

· les partenariats : est ici en jeu la structuration de la coopération avec certaines organisations internationales (ONU, OTAN, OSCE, Union africaine, ASEAN, G5 Sahel, etc.), le développement d'une approche stratégique avec des pays tiers, l'aide aux partenaires de l'UE pour gérer eux-mêmes leur sécurité.

Les deux premiers paniers définissent une ambition, les deux derniers traitent de sa mise en oeuvre. Dit autrement, les deux premiers paniers traitent des objectifs, les deux autres des moyens.

Il existe de nombreux recoupements entre ces chapitres, et rien ne permet d'affirmer que le produit final sera ainsi organisé. Le SEAE rédigera sa synthèse au second semestre 2021. Cette ébauche de la boussole stratégique sera présentée au Conseil des Affaires étrangères en format défense (CAE-D) de novembre 2021.

· La clôture de la démarche

La boussole stratégique sera finalisée en vue d'une adoption en mars 2022, lors de la présidence française du conseil de l'Union européenne (PFUE) au 1er semestre 2022.

· Dans ce travail, les spécificités les plus saillantes de l'approche française, signalées par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, seraient les suivantes :

En premier lieu, la France n'entend pas s'enfermer dans un plan préétabli. C'est par exemple à son initiative que la question de l'accès aux espaces communs (cyber, espace, espace maritime) a été mise en avant, en suscitant un atelier. Sur le constat d'un accroissement des risques, la France estime que l'Union européenne peut contribuer à stabiliser l'accès à ces espaces par une action normative.

En second lieu, elle se veut particulièrement attentive à la mise en oeuvre de la boussole. La France s'attachera à définir un plan de mise en oeuvre d'ici à 2030 avec les présidences qui vont suivre : tchèque au 2nd semestre 2022 et suédoise au 1er semestre 2023.

En dernier lieu, elle tient à la bonne cohérence de la boussole avec le concept stratégique de l'OTAN, dont la révision est concomitante, sans que le premier exercice entretienne un rapport de conformité avec le second. Par ailleurs, si la France entend que soit réaffirmée la défense collective des Alliés par l'OTAN, elle ne souhaite pas aboutir à un « partage » rigide des compétences qu'elle jugerait dangereux, estimant qu'il revient aux États à la fois membres de l'Union européenne et de l'OTAN de s'assurer au coup par coup de la cohérence de leurs actions respectives.

I. UNE BOUSSOLE POUR UNE EUROPE LIBRE, FORTE ET PROTECTRICE

A. RAPPROCHER LES ANALYSES...

Dans l'ancien bloc de l'est, États baltes, Pologne et Roumanie concentrent leur attention sur la Russie et leurs attentes sur l'OTAN et les États-Unis, plutôt que sur l'UE.

Réciproquement, l'Europe du Sud, la France et la Belgique ont une sensibilité dominante au risque terroriste et migratoire que représente le Sahel, à l'impact déstabilisant de la politique de la Turquie ou des conflits en Syrie ou en Libye. Compte tenu d'un déni global de compétence de l'OTAN sur ces théâtres, cette sensibilité va de pair avec la conviction que l'UE doit conquérir son « autonomie stratégique », concept auquel l'Italie, l'Espagne et même une partie de l'Allemagne tendent à adhérer.

Enfin, des pays comme l'Autriche, l'Irlande ou la Suède se sentent traditionnellement à l'écart des menaces conventionnelles ; ils ne font pas partie de l'OTAN et affichent en matière de sécurité une posture de neutralité au sens militaire.

Ces divergences de vue, qui concernent également l'attitude à adopter face à la Chine ou à la Libye, pourraient apparaître profondes, voire irréductibles. Mais les postures qui constituent l'éventail des sensibilités géostratégiques de l'Union européenne ne sont pas figées.

1. Une accumulation de menaces incitant à leur mutualisation
a) Des menaces progressant en nombre, en variété et en gravité

Les Européens ont éprouvé, sous l'administration Trump, une forme de sidération face à la remise en cause de l'automaticité de la contribution américaine, au sein de l'OTAN, à la sécurité collective de ses membres européens. Donald Trump a fait explicitement dépendre la garantie que les États-Unis apportent à la sécurité de certains États membres via l'OTAN de leur comportement en matière commerciale, se servant ainsi de la protection américaine comme monnaie d'échange - en particulier vis-à-vis l'Allemagne, afin qu'elle réduise ses exportations.

Au même moment, les Européens étaient exposés à des menaces plus précises, nombreuses et variées, sur lesquelles une approche commune devenait souhaitable.

Les risques de conflits régionaux déstabilisateurs aux portes de l'Union européenne - comme en Syrie, en Libye, au Haut-Karabagh -, qui pourraient justifier un recours à la PSDC dans le cadre d'une opération de gestion de crise, se sont ainsi accrus. Une nouvelle assertivité des puissances moyennes environnantes - Russie, Turquie, Iran -, les tensions sur l'eau et l'énergie, le dérèglement climatique et la sécurité alimentaire constituent autant de circonstances susceptibles de précipiter ou d'entretenir de tels conflits.

Il s'agissait aussi d'agressions avérées dont la nature était du ressort de la défense collective organisée par l'OTAN, mais auxquelles l'Alliance peinait à apporter une réponse coordonnée puisque l'un de ses membres était en cause : la Turquie. Son attitude, ses agissements illégaux au détriment de la Grèce et de Chypre, contre lesquels la France a été la première à s'élever avec vigueur, ont fini par susciter, au moins formellement, une condamnation générale au sein de l'UE.

Il s'agissait encore d'autres formes de menaces, qui se superposent aux précédentes à mesure qu'elles sont identifiées, mais ne sont correctement appréhendées ni par l'OTAN, ni par l'Union européenne, et face auxquelles le besoin de s'organiser est également ressenti. La menace du terrorisme, endogène ou exporté, avec ses composantes de radicalisation et d'islamisme de combat, se trouve au premier plan. Le risque migratoire inquiète, de même que les cyberattaques et la désinformation, avec des campagnes très actives de la Turquie, de la Russie ou encore de la Chine. La montée en puissance de cette dernière s'accompagne, d'une manière générale, d'un comportement de plus en plus intrusif et de moins en moins amical appelant une réponse aussi coordonnée que possible.

Mix des précédentes, les menaces hybrides résultent des atteintes à la sécurité mêlant des méthodes conventionnelles et non conventionnelles, qui peuvent être diplomatiques, militaires, économiques ou techniques. Aussi mouvantes que leur définition est incertaine, elles sont le fait de puissances régionales ou mondiales cherchant à étendre leur influence en recourant à tous les leviers à leur main, y compris l'espionnage politique ou industriel.

Sous un autre angle, l'utilisation d'armes chimiques, bactériologiques ou nucléaires fait également partie de l'éventail des menaces, hors ou sur le territoire de l'Union européenne.

Depuis environ deux ans, des problématiques ressortissant à la « résilience » telles que l'accès aux espaces contestés - notamment les routes maritimes - et le contrôle des investissements dans les secteurs stratégiques infusent et font l'objet d'un assez large consensus. La crise sanitaire, en mettant en évidence les menaces liée à la chaîne des approvisionnements, elles aussi de nature à compromettre gravement la souveraineté de l'Union européenne, a mis en exergue cette notion de résilience.

En contrepoint, se surajoute dans une temporalité plus étendue, mais, hélas, avec une acuité qui s'accroit chaque année, la menace systémique que constitue le changement climatique, qui a un effet direct dans l'Arctique et contribue déjà à certaines poussées migratoires en Afrique.

b) L'amorce de certaines convergences de vues

Le contexte politique, si l'on s'attache à l'axe franco-allemand, est devenu porteur à partir de 2017 avec la conjonction d'un président français plus pro-européen que ses prédécesseurs, et d'une chancelière allemande qui, mise sous pression par un Trump diabolisant l'Allemagne, n'hésitait plus à parler de la nécessité pour l'Europe de prendre son destin en main.

Les Européens se sont rapidement accordés sur le constat d'un environnement plus hostile qu'en 2016, lorsqu'avait été établie la SGUE, document devenu par ailleurs rapidement obsolète puisque publié la semaine du vote du Brexit et 6 mois avant que Trump ne soit élu. Son principal mérite était d'acter autour d'un dénominateur commun relativement faible un moment de réconciliation (après que se furent manifesté de fortes divergences concernant l'intervention militaire en Irak).

Ils s'accordent par conséquent sur la nécessité de se donner les moyens d'être pris au sérieux et sur l'intérêt d'un nouveau document stratégique qui soit un véritable livre blanc de la défense européenne. Devant être publiée début 2022, après l'installation de la nouvelle administration américaine, la boussole stratégique a des chances d'être moins sujette à obsolescence.

D'une façon générale, les États membres ont progressivement réalisé qu'atteindre un objectif de sécurité global devient de plus en plus difficile au niveau national, mais reste réaliste au niveau supranational, tandis que l'OTAN ne peut prendre en charge tous les risques. Conscience est prise que souveraineté des États et souveraineté européenne se renforcent mutuellement plus qu'elles n'entrent en concurrence - idée propre, par ailleurs, à lutter contre un populisme délétère pour la construction européenne en général, et pour sa politique de sécurité et de défense en particulier.

Bien sûr, la boussole stratégique n'aura jamais vocation à aplanir toutes les différences d'approche entre partenaires européens, dont certaines apparaissent irréductibles, notamment en matière militaire. D'ailleurs, si l'on dirige la focale vers la Pologne ou le Royaume-Uni, la période Trump aura même eu des effets contrastés, ces pays ayant manifesté un degré d'empressement supplémentaire vis-à-vis des États-Unis et réaffirmé énergiquement leur atlantisme, avec des acquisitions inhabituellement dispendieuses de matériel militaire américain qu'explique très directement la perspective de sécuriser leur protection.

Mais, dans l'ensemble, ces différences d'approche étaient devenues moins grandes que l'on persistait souvent à le penser.

Signe positif, certains pays du nord et de l'est de l'Union européenne se sont ralliés, ou sont sur le point de se rallier à Takuba13(*) - même s'il certains participants voient aussi dans leur participation un moyen de s'aguerrir à nos côté pour être plus efficaces dans leur défense territoriale. Pologne, Roumanie et États baltes participent, par exemple, à EUTM Mali14(*). La perception des risques par la République Tchèque ou la Slovaquie a évolué ces dernières années au point qu'ils ont pu manifester un intérêt croissant pour l'« autonomie stratégique ». D'une façon générale, les États d'Europe centrale semblent prêts à un engagement plus fort dans la PSDC. C'est le cas concernant les cyberattaques, pour lesquelles Pologne et États baltes valorisent désormais l'idée d'une cyberdéfense européenne et d'une clause de solidarité en la matière, ce qui constitue une petite révolution - même si l'évolution de certaines attitudes peut s'expliquer assez simplement par le blocage par la Turquie depuis plusieurs années du plan de défense de l'OTAN pour les pays Baltes et la Pologne15(*).

Réciproquement, le France est présente en Estonie avec la mission Lynx dans le cadre de l'eFP16(*). Plus les personnels des États membres travailleront ensemble, plus leurs cultures stratégiques auront de chances de se rapprocher.

2. Une « boussole stratégique » à la fois inclusive et ambitieuse

Correspondant à la vision allemande, très inclusive pour les questions de sécurité et de défense, la boussole stratégique repose sur une démarche participative dont le premier objectif est de ne laisser aucun État membre au bord du chemin. En coopération permanente avec la France pour la proposition de non papiers et l'organisation d'ateliers, l'Allemagne insiste sur le fait que, dans la boussole stratégique, les discussions sont aussi importantes que le produit final.

Dès l'origine, le risque encouru, en engageant cette démarche, n'apparaissait pas négligeable : celui d'un résultat final étriqué, réduit au plus grand commun dénominateur de 27 approches encore très différentes et qui n'auraient pas spécialement évolué à la faveur de l'exercice. Mais, après plusieurs décennies d'avancées symboliques et de renoncements bien réels en matière de sécurité et de défense européennes, on conçoit aussi qu'ait pu s'exprimer le besoin de changer de méthode.

Réunir politiques et experts autour d'une table pour réfléchir aux risques qui nous entourent, faire en sorte que chacun puisse comprendre et s'approprier le risque du voisin, est une démarche simple, positive et intelligente, propre à extirper, dans une certaine mesure, le mal le plus profond dont souffre la sécurité et la défense européennes : de profondes divergences de vue sur les menaces. Dans cette dynamique, la réflexion partagée sur les objectifs et par conséquent sur la réalité de ce que peut apporter l'Union européenne, au travers de ses membres, en matière de sécurité et de défense, comporte le même potentiel d'harmonisation des points de vue.

C'est aussi l'occasion de mettre sur la table des idées nouvelles, à propos desquelles les États membres ne se seront peut-être pas encore prononcés, renforçant dans une certaine mesure leurs chances d'appropriation collective puisque n'obligeant pas à se dédire. L'audace des propositions sera-t-elle le gage paradoxal du succès d'une boussole stratégique inclusive ?

Quoi qu'il en soit, un tel dispositif permet incidemment à ceux de nos partenaires européens qui y sont le moins sensibles de mieux s'approprier les questions de défense, d'autant que l'élargissement de l'exercice aux questions de résilience, plus vastes et moins connotées militairement, aura su capter leur attention.

Enfin, l'enchaînement logique des questionnements « À quelles menaces sommes-nous exposés ? - Quels objectifs nous donnons-nous pour y répondre ? - Quels sont par conséquent les moyens nécessaires ? », leur traitement sous forme de très nombreux ateliers à géométrie variable en termes de domaine abordé et d'États participants, favorise, dans une dynamique constructive, un partage de points de vue et d'analyses sans précédent sur l'ensemble des problématiques de sécurité européenne - à charge pour le SEAE de faire la synthèse.

Ajoutons que l'initiative de la démarche n'est pas française, ce qui est un avantage pour un exercice destiné à fortifier le dispositif européen de sécurité et de défense, éloignant certaines suspicions. Dans le même ordre d'idée, la France devra soigneusement se garder, durant la présidence française, de chercher à en tirer un avantage manifeste en termes d'orientation de la boussole (infra).).

D'après la plupart des sources, l'analyse des menaces déjà finalisée est de bonne qualité et constitue un socle solide pour la suite de la réflexion. Le partage d'informations qui a eu lieu entre services de renseignements s'est fait sans réticences. En particulier, les services de renseignement à vocation universelle de la France et de l'Allemagne ont pu communiquer des éléments utiles aux autres États membres, dont les services de renseignement sont pour la plupart à vocation régionale. Mais le contenu de cette analyse serait évidemment fortement réduit si, à ce stade, elle devait être endossée politiquement17(*).

Concernant les objectifs, les ateliers auraient été très bien suivis, sans attitude de « passager clandestin ». Le système des « non papiers » fonctionne - par exemple, la France a coordonné la production d'un non papier sur la gestion de crise signé par 14 États (Autriche, Belgique, Chypre, République tchèque, Allemagne, Grèce, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Slovénie, Espagne).

Le scoping paper intermédiaire (supra) a placé la barre suffisamment haut pour éviter les discussions trop générales, généralement stériles. Plus la boussole stratégique atteindra un niveau de granulosité élevé, plus s'imposera facilement sa déclinaison opérationnelle.

Bien sûr, l'importance qu'accordent les États membres à la boussole stratégique n'est pas uniforme. À cet égard, les contributions des ambassades montrent que cette importance est le plus souvent corrélée à celle qu'ils accordent par ailleurs à la PSDC et à l'autonomie stratégique.

Mais l'appropriation globale de la démarche reste satisfaisante, avec un brainstorming réunissant gouvernements, think-tank et experts jugé globalement fructueux, même si la place laissée à ces derniers pourrait être accrue. Au fond, nous ne formulerons concernant la méthode qu'un seul regret véritable, mais il est de taille : la concertation et les discussions n'ont pas été élargies aux Parlements, privant la boussole stratégique d'un levier d'enrichissement des discussions et de profondeur d'audience auprès des citoyens européens dont l'absence pourrait peser lorsqu'il s'agira de parachever le processus.

Dans une certaine mesure, ce rapport ambitionne de combler cette lacune, confirmée par l'ensemble des contributions de nos ambassades : dans l'UE, la boussole stratégique est uniformément absente du débat public.

3. Une « boussole stratégique » qui ne recourt pas à des concepts clivants

De notre point de vue, il est clair que la boussole stratégique a pour objectif ultime l'autonomie stratégique de l'UE, concept que nous avons promu dans un rapport intitulé « Défense européenne, le défi de l'autonomie stratégique »18(*). L'une des premières préconisations de ce rapport était bien, dans la perspective de parvenir à cette autonomie, de « travailler à la rédaction collective d'un Livre blanc européen de la défense, chaînon actuellement manquant entre la Stratégie globale de l'Union européenne, les processus capacitaires et les dispositifs opérationnels existants », ambition à laquelle pourra répondre, en tout ou partie, la boussole stratégique.

Mais ce concept d'autonomie stratégique, comme celui de « souveraineté européenne », pour ne pas parler de la très franco-française « Europe de la défense » - expression rigoureusement intraduisible - ne manquent pas de susciter de fortes réticences de la part d'États continuant à y voir autant de velléités de prise de distance, voire de sécession vis-à-vis de l'OTAN. Traduite en anglais, l'« autonomie stratégique » prend ainsi un sens plus dur19(*) qui suscite le rejet épidermique des États membres pour lesquels la protection de l'OTAN apparaît la plus vitale, tout en créant une méprise sur les intentions de ses promoteurs.

Faisons-donc preuve de tact, sachant que seule l'idée compte : conférer à l'Europe la capacité d'agir, le cas échéant seule, pour sa sécurité. C'est cette capacité d'action qu'il s'agit de promouvoir.

Dès lors, la boussole stratégique étant censée accorder l'ensemble des Européens sur de nouvelles lignes de progrès pour la sécurité et la défense européennes, on ne se plaindra pas que les discussions de la boussole stratégique soient organisées autour de problématiques concrètes, écartant les malentendus que suscite encore le recours à ces concepts. À cet égard, la démarche de la boussole stratégique reste inspirée par une Allemagne dont le pragmatisme rassure.

De même, le présent rapport n'est pas structuré autour de ces notions. Ce choix s'impose d'autant plus que, pour s'être extraite de l'OTAN de 1966 à 2009, pour avoir promu l'idée d'armée européenne, pour être désormais le seul État membre à posséder l'arme nucléaire, la France ne peut mettre ces concepts en avant sans éveiller immédiatement le soupçon de chercher à promouvoir une défense de l'UE sans les États-Unis dans une geste gaullienne dont la flamme n'apparaît jamais complètement éteinte.

Certes, la SGUE fait explicitement de l'autonomie stratégique un objectif à atteindre, ce qui permet à la France de se défendre de la paternité du concept. Certes, cet objectif a trouvé une résonance nouvelle durant l'administration Trump auprès d'États membres inquiets d'une fragilisation du parapluie de l'OTAN. Mais, comme nous le verrons, l'élection de Joe Biden et sa confirmation de l'engagement des États-Unis dans l'OTAN a radicalement changé la donne, si bien qu'aujourd'hui, pour la plupart des États membres :

- soit l'expression suscite un regain de méfiance20(*) ;

- soit l'expression est utilisée sans réticence, mais alors vidée de son principal contenu, c'est-à-dire en la cantonnant à la résilience en visant les champs économique, technologique, numérique (notamment sous l'angle de la cyberdéfense), commercial, sanitaire, alimentaire ou environnemental, sans aborder les questions militaire ou de défense stricto sensu.


* 9 Il a été plus précisément rédigé par le SIAC, la capacité unique d'analyse du renseignement, entité qui regroupe le service de renseignement (militaire) de l'EMUE et le centre d'analyse (civil) du renseignement (IntCen) du Service européen pour l'Action extérieure (SEAE).

* 10 Notes libres. En France, le ministère des Armées a été initialement sollicité pour les non papiers sur la gestion de crise et sur les capacités ; le ministère de l'Europe et des affaires étrangères s'est occupé de la résilience et des partenariats. Pour les discussions au sein des ateliers, le MEAE a été seul à la manoeuvre.

* 11 L'article 222 du traité sur le fonctionnement de l'UE prévoit une action conjointe de l'Union et de ses États membres dans le cas où l'un d'entre eux fait l'objet d'une attaque terroriste ou est victime d'une catastrophe naturelle ou d'origine humaine.

* 12 Clause de défense mutuelle du Traité sur l'Union européenne, l'article 42.7 TUE est à l'UE ce qu'est (toute proportion gardée) l'article 5 du traité de l'Atlantique Nord à l'OTAN.

* 13 Takuba regroupe au Sahel les forces spéciales d'autres États membres : République tchèque depuis janvier 2021, Suède depuis février, Italie en mars. Des officiers de liaison provenant du Portugal, de la Belgique et des Pays-Bas doivent être insérés dans l'état-major de la force à Ménaka. L'Ukraine, la Grèce et la Hongrie font partie des contributeurs potentiels. Sous réserve d'approbation par son Parlement, le Danemark contribuera en 2022.

* 14 Mission de formation des forces armées maliennes EUTM Mali lancée par l'UE le 18 février 2013.

* 15 La Turquie conditionne son soutien à la reconnaissance par les États membres de l'Alliance des rebelles syro-kurdes des Unités de protection du peuple (YPG) comme une organisation terroriste.

* 16 Dans le cadre de la Posture de présence avancée renforcée (Enhanced Forward Presence - eFP) de l'OTAN, les forces françaises participent, depuis mars 2017 et à hauteur d'une compagnie renforcée avec appuis, à des déploiements qui sont effectués en Estonie au sein d'un bataillon britannique (nation-cadre) ou en Lituanie au sein d'un bataillon allemand (nation-cadre). La mission actuelle, commencée en mars 2021, se déploie en Estonie. Toujours dans le cadre de l'eFP, des coopérations dans le domaine aérien se développent avec les pays baltes.

* 17 À cet égard, l'exercice n'est pas comparable avec le JTA (Joint Threat Assessment - évaluation conjointe de la menace) de l'OTAN, qui est un mécanisme d'analyse faisant l'objet d'une négociation entre agences de renseignement des pays alliés, avec un accord ligne à ligne sur l'évaluation de la menace. Le JTA sert de mètre étalon pour la définition de la posture de dissuasion et de défense de l'OTAN, voire de ses besoins capacitaires.

* 18 Rapport du Sénat n° 626 (2018-2019), juillet 2019.

* 19 Autonomy rapproche de l'idée d'autarcie.

* 20 Certes, cette désaffection relative n'est pas uniforme : dans une lettre commune récemment publiée par Mark Rutte et Pedro Sánchez, les Pays-Bas - ce qui est très inattendu - et l'Espagne soutiennent une plus grande autonomie stratégique pour l'Europe. Josep Borrell lui aussi prône sans discontinuité l'autonomie stratégique. Mais à l'inverse, il ressort des contributions des ambassades que des pays tels que la Pologne ou la Roumanie veulent moins que jamais en entendre parler.