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Quelle boussole stratégique pour l'Union européenne ?

7 juillet 2021 : Quelle boussole stratégique pour l'Union européenne ? ( rapport d'information )

B. ... POUR RELANCER LA PSDC21(*) ...

Afin de concrétiser l'objectif d'une plus grande efficacité de la politique de défense et de sécurité de l'UE, la Stratégie globale de l'Union européenne (SGUE, supra) fut complétée par un « Plan de mise en oeuvre portant sur la sécurité et la défense » (ou IPSD, pour Implementation Plan on Security and Defence) issu des conclusions du Conseil de l'UE du 14 novembre 2016. Celui-ci a prévu la mise en place de l'examen annuel coordonné en matière de défense (EACD), la relance de la coopération structurée permanente (CSP), l'instauration de la capacité militaire de planification et de conduite (MPCC) et le renforcement du dispositif de réaction rapide de l'UE, qui comprend les Groupements tactiques de l'Union européenne (GTUE). Le même Conseil a adopté le Plan d'action européen de la défense (PAED), qui consiste notamment en la mise en place du Fonds européen de défense (FED), et un plan de mise en oeuvre de la déclaration UE-OTAN de Varsovie du 8 juillet 2016. L'institution de l'Agence européenne de défense (AED) avait largement précédé ces instruments, auxquels s'est depuis agrégée la Facilité européenne pour la paix (FEP).

En dépit de cette profusion d'initiatives « à acronyme », la relance de la PESC/PSDC par le traité de Lisbonne puis la SGUE s'avère décevante. La coopération capacitaire ne débouche sur aucune coordination suffisamment efficace pour accroître véritablement l'autonomie de l'UE, tandis que la PSDC s'avère de moins en moins active sur le terrain, à rebours de l'intensité et de la fréquence des crises aux abords de l'UE.

L'analyse suppose de démêler l'écheveau des instruments existant, ce qui implique un premier découpage entre l'axe capacitaire et l'axe opérationnel de la PSDC.

1. Axe capacitaire

L'objectif est ici de permettre à l'Union européenne de combler ses lacunes capacitaires tout en acquérant une « base industrielle et technologique de défense européenne » (BITDE), pourvoyeuse d'emplois et surtout essentielle à son autonomie en matière de sécurité et de défense. On rappelle ici que, dans la boussole stratégique, les capacités constituent le troisième « panier », dimensionné par les deux premiers, qui traitent respectivement des objectifs en termes de gestion de crise et de résilience.

a) Une inertie à vaincre

Les nombreux instruments à disposition, dont l'articulation est à l'évidence imparfaite, débouchent sur des résultats décevants, avec une capacité européenne de sécurité et de défense très inférieure à celle que pourrait laisser espérer le niveau de sa dépense militaire.

La faute en revient à une absence de volonté commune : les États membres sont ontologiquement portés à agir souverainement dans le domaine militaire, qui comporte une forte dimension régalienne. Ils tendent à orienter leurs investissements capacitaires conformément à leurs propres intérêts stratégiques et dans un souci de maîtrise conforme à l'idée qu'ils se font de leur puissance et de leur rang.

Il n'y a donc pas lieu de s'étonner que les réalisations capacitaires de la PSDC apparaissent encore très modestes au regard de celles qui résultent des initiatives nationales ou de projets partenariaux hors PSDC, par exemple ceux qui unissent la France au Royaume-Uni depuis plus de 10 ans dans le cadre des accords de Lancaster House, avec en particulier la Force expéditionnaire commune interarmées (CJEF, pour Combined Joint Expeditionary Force), ou ceux qui l'unissent à l'Allemagne avec de grands projets capacitaires que sont le SCAF (système de combat aérien du futur) et le MGCS (Main Ground Combat System), le « char du futur »22(*). De même, l'OTAN suscite une réponse capacitaire sensiblement mieux coordonnée que celle inspirée par la PSDC (infra).

La boussole stratégique, en dégageant un certain consensus sur les menaces, favorisera-t-elle une certaine communauté de vues sur les capacités jugées nécessaires et, partant, une implication politique plus affirmée des États membres pour mobiliser les instruments capacitaires, notamment en vue de constituer une BITDE ?

Un volontarisme ainsi ranimé devrait se traduire, certes, par le maintien de l'objectif otanien et européen (infra) des 2 % de dépense militaires dans le PIB, un relâchement de cet effort risquant d'entraîner un déclassement stratégique peut-être difficilement rattrapable. Les Européens ont déjà commencé à redresser leurs budgets de défense et viennent de retrouver leur niveau de dépense de 2008. Toutefois, si la dépense française représente 2,1 % du PIB en 2020, d'autre pays de l'Union européenne, en dépit de progrès importants, restent loin de l'objectif des 2 %, notamment l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne, avec respectivement 1,6 %, 1,4 % et 1,2 % de leur PIB en 2020. Or, l'orientation à la hausse de la dépense (cf. graphe en introduction) pourrait marquer le pas (infra).

Mais c'est d'abord par un renforcement sensible de la coopération et de la coordination en matière capacitaire que doit se traduire ce volontarisme. Cet axe de progrès permettrait d'optimiser dans des proportions très importantes la dépense militaire à l'échelle de l'UE.

b) Des instruments à mobiliser...

Le décalage entre le potentiel des instruments mis en place et leur usage effectif apparaît flagrant pour nombre d'entre eux.

(1) L'agence européenne de défense (AED) 

Au moment d'aborder les organes de la PSDC, la préséance revenait sans doute à l'Agence européenne de défense (AED, ou EDA pour European Defence Agency), créée en 2004. Elle aide ses 26 États membres (tous les pays de l'UE à l'exception du Danemark, qui bénéficie d'un opting-out23(*) en matière de PSDC) à développer leurs ressources militaires en favorisant leur collaboration, en lançant des initiatives et en émettant des propositions pour améliorer les capacités de défense de l'UE. Elle s'emploie à renforcer l'industrie européenne de la défense par son rôle de catalyseur et de facilitateur auprès des ministères de la défense prêts à travailler sur des projets de collaboration en matière de capacités de défense.

Elle établit notamment le plan de développement capacitaire (PDC) et présente l'examen annuel coordonné en matière de défense (EACD) (infra).

Il conviendra de prendre garde à ce que de nouvelles initiatives - notamment la CSP - n'aboutissent à marginaliser cet organe à l'expertise confirmée, fort d'une expérience précieuse dans la réflexion et l'amorce de projets capacitaires.

(2) Le Plan de développement capacitaire (PDC)

· Élaboré périodiquement par l'AED depuis 2006, le plan de développement capacitaire (PDC, ou CDP pour Capability Development Plan) fixe les priorités en matière de capacités de défense de l'Union européenne à court, moyen et long terme. Il a été renforcé pour tenir compte du niveau d'ambition de la SGUE (PDC du 28 juin 2018).

L'élaboration de ce plan repose en partie sur le « Progress catalogue », catalogue des trous capacitaires établi par l'état-major de l'Union européenne (EMUE, ou EUMS pour European Union military staff) sur la base du Mécanisme de développement capacitaire (MDC, ou HLGP pour Headline goal process). Le HLGP est un processus d'identification des lacunes capacitaires défini en 1999 et basé sur 5 « scénarios illustratifs » de type « war game ». Ce processus peut être rapproché du NDPP, le processus otanien de planification de défense (infra).

Dans la première phase du MDC, l'EMUE détermine l'ensemble des ressources militaires nécessaires au bon déroulement de ces scénarios dans un « Requirement catalogue ». Ces besoins sont ensuite confrontés à l'inventaire des forces que les pays déclarent pouvoir mettre à la disposition de l'UE dans un « Force catalogue ». Est enfin établi, par comparaison, le « Progress catalogue », qui inventorie les lacunes capacitaires.

· Un premier biais existe au stade de l'élaboration du Force catalogue, puisque certains pays estiment que du matériel disponible pour l'OTAN ne l'est pas pour la PSDC. Seule une faible part des capacités des États membres sont déclarées disponibles pour la PSDC, lorsqu'ils en déclarent environ la moitié pour l'OTAN en tant qu'Alliés24(*). L'idée qu'un accroissement des forces de l'UE contribue aussi à renforcer l'OTAN dans un esprit de non duplication devrait ici orienter les pratiques européennes, conformément au modèle du « single set of forces » (ensemble unique de forces). La sincérité des déclarations constituerait sans doute un axe de progrès essentiel pour la fiabilité de l'ensemble du processus capacitaire de l'UE, tout en étant la marque d'une adhésion authentique au projet de la PSDC.

· Par ailleurs, le HLGP paraît contestable en ce qu'il établit une bijection un peu simpliste entre intensité de la crise et volume des forces requises. Ainsi, pour une crise de très faible intensité, très peu de soldats sont à déployer. À l'opposé, le 5ème scénario, censé répondre à une crise de très haute intensité, repose sur le déploiement de 60 000 soldats. Or ce scénario extrême, directement dérivé de l'objectif d'Helsinki (infra) et devenu peu vraisemblable hors du cadre otanien25(*), est considéré à mi-mot comme obsolète. Pour mémoire, l'opération la plus lourde que l'UE ait assumée à ce jour, celle qui succéda à l'OTAN en Bosnie, comprenait 10 000 hommes. Ce scénario fait pourtant l'objet d'une étude systématique, aboutissant à fixer des cibles capacitaires à la fois inutiles et inatteignables.

En France, le ministère des armées défend ainsi l'adjonction d'un 6ème scénario plus réaliste, s'apparentant à l'opération Serval, d'un déploiement d'environ 5 000 soldats - ce qui correspondrait à deux gros Battlegroups (infra) - pour une mission combattante dans un environnement difficile d'accès, nécessitant une capacité d'entrée en premier sous couverture aérienne.

Ce scénario casserait la bijection entre le nombre de troupes déployées et l'intensité de l'opération, au bénéfice du réalisme des interventions envisagées, en proportion plus exigeantes en moyens matériels et en formation qu'en nombre de soldats. Il crédibiliserait le processus capacitaire et ferait apparaître des besoins beaucoup plus immédiats, dont la satisfaction serait aussi plus en phase avec le niveau d'engagement que l'Europe est prête à consentir, lui donnant ainsi l'occasion de préciser son « niveau d'ambition » (infra). Un tel scénario ferait ressortir, en particulier, nos lacunes concernant les « critical enablers » (éléments habilitants essentiels) - capacités telles que le ravitaillement en vol, le transport stratégique, les drones et les satellites -, pour lesquelles notre dépendance extérieure demeure très forte, notamment vis-à-vis des États-Unis.

(3) L'examen annuel coordonné en matière de défense (EACD ou CARD) 

· Présenté par l'AED, l'examen annuel coordonné en matière de défense (EACD, ou CARD pour Coordinated Annual Review on Defence) donne un aperçu complet, en matière de défense, des dépenses et investissements de ses États membres, y compris pour la recherche. Il permet de visualiser leur planification de défense et le développement de leurs capacités, tout en recensant les lacunes au regard du PDC.

Cet état des lieux du paysage européen de la défense a pour objectif de faciliter la coopération capacitaire en identifiant des pistes de collaboration afin d'atteindre les objectifs définis par le PDC. Le CARD veut ainsi favoriser l'alignement de la planification de défense des États membres dans une perspective européenne.

En novembre 2020, les ministres européens de la Défense ont approuvé le premier CARD. Ce rapport estime que « des efforts constants seront nécessaires sur une longue période en matière de dépenses, de planification et de coopération dans le domaine de la défense afin de remédier à une fragmentation coûteuse et de tirer parti des synergies et du renforcement de l'interopérabilité militaire ».

Le rapport identifie 55 possibilités de coopération multinationale dans tous les domaines militaires, dont 17 pour les opérations terrestres, 14 pour les opérations aériennes et 12 pour les opérations maritimes.

L'EACD identifie en particulier 6 « capacités de nouvelle génération en tant que domaines prioritaires », sur lesquels les États membres doivent concentrer leurs efforts :

- char de combat principal, en vue duquel 11 pays ont déjà exprimé leur intérêt pour une coopération ;

- engin de surface (maritime) européen de catégorie « patrouille » (7 pays) ;

- systèmes fantassins (10 pays) ;

- lutte contre les drones / dénis d'accès et interdictions de zone ;

- défense spatiale ;

- renforcement de la mobilité militaire.

Le rapport précise que le CARD peut « donner lieu à de nouveaux projets de coopération lancés par les États membres sous différents formats - dans le cadre de la CSP, au sein de l'AED ou dans d'autres cadres bilatéraux ou multinationaux - s'ils choisissent de les développer ». À cet égard, il serait dommage que la boussole stratégique, dès lors qu'elle relance une réflexion capacitaire, aboutisse à retarder la mise en oeuvre du CARD pour ses prescriptions correspondant aux lacunes les plus flagrantes.

(4) La coopération structurée permanente (CSP ou PESCO)

· Prévue dès le Traité de Lisbonne, la coopération structurée permanente (CSP, ou PESCO pour Permanent Structured Cooperation) n'a été lancée qu'en décembre 2017.

Vue générale

C'est un cadre politique qui vise essentiellement à accroitre les dépenses de défense et à lancer des projets d'équipements et opérationnels. Dans la logique de l'articulation des instruments capacitaires, la CSP est le cadre de coopération pour les projets visant à augmenter les capacités de défense européennes.

Initialement envisagée comme un instrument d'intégration des capacités militaires d'un nombre restreint d'États souscrivant des engagements ambitieux, la CSP a été finalement étendue à tous les États membres à l'exception du Danemark et de Malte, conformément une vision très intégratrice promue par l'Allemagne, qui s'opposait ici à celle de la France.

Les engagements de la CSP

Les États membres de la CSP sont tenus au respect de 20 engagements, notamment ceux :

- d'augmenter en termes réels les budgets de la défense avec une cible de 2 % du PIB consacrés à la défense dont 20 % consacrés aux investissements. C'est ici la reprise des engagements financiers souscrits dans le cadre de l'OTAN26(*) ;

- rendre les forces nationales plus faciles à déployer et progresser sur le plan de leur intéropérabilité ;

- accroître le nombre de projets capacitaires multinationaux et renforcer la BITDE.

Chaque État membre produit chaque année un Plan national de mise en oeuvre, dans lequel il détaille les mesures prises pour atteindre chacun des engagements. Ces documents font l'objet d'une évaluation et d'un rapport du Haut représentant.

Un cadre pour de nombreux projets impliquant de nombreux partenaires

Depuis le lancement de la CSP, 47 projets collaboratifs ont été validés : 17 projets le 6 mars 2018, 17 autres le 9 novembre 2018, 13 le 12 novembre 2019. La France est impliquée dans 38 de ces projets : elle en coordonne 10, participe à 21 d'entre eux, a enfin un statut d'observatrice pour 7 projets. Une 4ème vague de projets a été lancée en 2021.

Le projet le plus ambitieux sur le plan capacitaire est probablement l'Eurodrone MALE (Medium Altitude, Long Endurance - drone européen de moyenne altitude et longue endurance). Rassemblant l'Allemagne, la France, l'Italie, l'Espagne et la République tchèque, il a pour objectif de combler l'une des principales lacunes de l'Union européenne, que la France a spécialement éprouvée dans le cadre de sa lutte contre le terrorisme au Sahel, la conduisant à acheter des drones Reaper américains. On citera également ECOWAR (EU Collaborative Warfare Capabilities), le combat collaboratif terre-air-mer, et TWISTER (Timely Warning and Interception with Space-based Theater surveillance), destiné à la surveillance spatiale.

Auparavant, les coopérations impliquaient presque toujours les mêmes principaux États membres : France, Allemagne, Italie, Espagne et Royaume-Uni. De ce point de vue, la CSP apporte un changement bienvenu. C'est par exemple la première fois que la France se trouve engagée dans une coopération avec la Lituanie, la Pologne ou la Finlande.

L'ouverture aux États tiers

En vertu d'une décision du Conseil de l'Union européenne du 5 novembre 2020, la CSP est désormais ouverte à un État tiers. Le Royaume-Uni pourrait donc en faire partie, mais il ne marque à ce stade aucun intérêt pour la CSP. En revanche, en mars 2021, les États-Unis ont formulé une demande officielle pour participer à certains projets de la PESCO, en particulier la mobilité militaire, avec le Canada et la Norvège. Cette dernière participation a été acceptée par le Conseil des ministres de la défense du 6 mai 2021.

· Un bilan en demi-teinte

Des réalisations inégales

En mai 2020, un rapport des services militaires de l'Union européenne a déploré que les États peinaient à respecter leurs engagements, que beaucoup d'entre eux ne différenciaient pas leur contribution de celle qu'ils apportaient à l'OTAN et que la plupart des projets ne progressaient que très lentement, voire pas du tout - sachant que d'autres sources estiment que certains projets sont littéralement mort-nés. Ce rapport préconise ainsi une plus grande sélectivité, avec une réduction du nombre des projets au bénéfice d'un meilleur soutien politique, estimant que les moins prioritaires d'entre eux devraient plutôt relever d'initiatives bilatérales ou multilatérales.

La revue stratégique de la coopération structurée permanente 2020, approuvée par le Conseil le 20 novembre 2020, comprend une évaluation des progrès accomplis ainsi que des orientations en vue de la prochaine phase (2021-2025). Elle souligne la nécessité d'honorer des engagements plus contraignants et de déboucher sur des réalisations tangibles d'ici à 2025.

Une ouverture aux États tiers incitant à la vigilance

La France s'inquiète des effets de la réglementation américaine ITAR (pour International Traffic in Arms Regulations) sur la limitation d'exportation des technologies, qui impose au fabricant d'un matériel de défense comprenant un ou plusieurs composants américains d'obtenir l'autorisation des États-Unis pour vendre ce matériel. Un projet commun « ITARisé » irait évidemment à l'encontre de l'autonomie stratégique vers laquelle tend l'augmentation des capacités de défense européennes que la CSP est censée favoriser.

La décision précitée du Conseil de l'Union européenne précise que la participation d'un État tiers ne doit pas conduire à une dépendance ou à des restrictions imposées en matière de recherche et de développement des capacités ou d'utilisation et d'exportation d'armements27(*). Les États membres devront donc s'astreindre à ne pas sortir de ce cadre juridique. Mais le moyen d'éviter toute ITARisation serait peut-être de conclure, préalablement à tout arrangement administratif, un accord international contraignant exemptant l'ensemble des projets menés dans ce cadre des réglementations extraterritoriales américaines.

Par ailleurs, la Turquie voudrait aussi rejoindre le projet de l'Union européenne relatif à la mobilité militaire, posant un problème de compatibilité de valeurs. Certains États membres estiment plus généralement, à juste titre, que la participation d'États tiers devrait rester exceptionnelle afin d'éviter les situations dans lesquelles les bénéfices mutuels s'avèreraient déséquilibrés.

Une redondance organisationnelle

Des projets de coopération peuvent être lancés au sein de l'AED (supra), si bien que la CSP, dont l'action se situe en retrait par rapport aux ambitions initiales telles qu'elles transparaissaient au travers des 20 engagements, vient d'une certaine manière doublonner l'Agence.

(5) Le Fonds européen de défense (FED ou FEDEF)

· Projet porté de longue date par la France et soutenu par l'Allemagne, mesure phare du PAED (supra), le Fonds européen de défense (FED ou FEDEF, ou encore EDF pour European Defence Fund) est opérationnel depuis le 1er  janvier 2021. Il remplace à la fois l'Action Préparatoire de Recherche de Défense (APRD), dotée 90 millions d'euros répartis de 2017 à 2019, et le Programme Européen de Développement de l'Industrie de Défense (PEDID), doté de 500 millions d'euros sur la période 2019-2020, qui avaient été mis en place pour soutenir la CSP. De fait, 15 des 26 projets sélectionnés au PEDID 2020 étaient des projets de la CSP.

Avec le FED, la commission veut soutenir l'investissement dans la recherche en matière de défense et le développement de technologies et d'équipements communs, en incluant les projets de la CSP, qui bénéficient ici d'un traitement prioritaire avec un taux de financement majoré de 10 points. Au minimum trois entreprises, issues de trois États européens différents, doivent être partie prenante. Le taux de financement est majoré pour les projets incluant des PME, ce qui favorise l'essor de petites entreprises de défense et l'inclusion de petits pays de l'UE.

Au final, le FED est censé stimuler la coopération entre industriels et contribuer à la création d'une véritable BITDE. À terme, l'objectif est aussi d'améliorer l'interopérabilité des équipements militaires des États membres. Toutes ces perspectives concourent au renforcement de l'autonomie stratégique de l'Union européenne.

Dans cette perspective, s'agissant au surplus d'une ressource européenne, les entreprises et filiales d'entreprises de pays non membres de l'UE ne sont pas éligibles aux financements du FED, contrairement à ce qu'avait espéré l'administration Trump. Comme la CSP, le FEDEF est une initiative européenne que les Américains ont perçue comme inamicale dès lors qu'elle ne serait pas ouverte à tous les Alliés. Encore aujourd'hui, ils n'accueillent pas favorablement cette restriction.

Dans le même esprit, les bénéficiaires du Fonds et leurs sous-traitants ne doivent pas, sauf exception, être soumis au contrôle d'un pays tiers ou d'entités de pays tiers. Les entreprises participant à un programme financé par le FED ont par ailleurs l'obligation de « refuser toute disposition visant à limiter l'usage des produits recherchés, en matière de propriété intellectuelle, par une législation extérieure ». Cette disposition vient limiter les effets de la réglementation américaine ITAR (supra).

8 Md€ ont été alloués en tout au Fonds pour la période 2021-2027, dont 2,7 Md€ destinés à la recherche et 5,3 Md€ à des actions de développement. 5 % des fonds sont alloués aux technologies de rupture et aux équipements innovant. Même si cette enveloppe se situe en retrait par rapport aux ambitions initiales de la commission (13 Md€), consacrer une telle partie du budget européen à des fins militaires constitue une avancée notable.

Citons parmi les projets bénéficiaires la radio logicielle européenne ESSOR (European Secure Software defined Radio), le drone européen MALE 2020 (supra) piloté par Airbus dans le cadre du PEDID. Le FED est dorénavant appelé à suivre la mise en oeuvre de ces projets.

Le commissaire européen Thierry Breton, en charge de la politique industrielle, du marché intérieur, du numérique, de la défense et de l'espace, a présenté le 22 février 2021 un plan d'action de l'Union européenne destiné à « accroitre les synergies entre le civil, l'espace et la défense », qui s'appuie sur le FED (infra).

*

Correctement abondé dans la durée et utilisé conformément à son objet, le FED pourrait bénéficier à toutes les industries, grands groupes comme PME, favoriser un rapprochement durable des bases industrielles, enfin permettre aux États membres d'avoir accès à des technologies et à des équipements structurants, de nouvelle génération, répondant aux objectifs capacitaires des États membres de l'UE, non seulement en tant que tels, mais aussi, le cas échéant, en tant que membres de l'OTAN. La France entend jouer ici un rôle moteur en soutenant la montée en puissance, au sein de la commission, de la nouvelle DG DEFIS sur les sujets de défense, tout en consolidant les rôles respectifs du SEAE et de l'AED. 

Il existe cependant deux points de vigilance. D'une part, la gouvernance tripartite du FED (États membres - Commission - industriels) autorise l'introduction par la commission d'éléments de complexification qui risquent de décourager certains industriels. En particulier, le FED travaille avec des budgets annuels alors que les projets sont, eux, pluriannuels.

D'autre part, certains États membres considèrent le FED comme un fonds de redistribution, ce qui ramène au débat général sur la sélectivité de la CSP pour ses membres et ses projets. Une certaine divergence de vue paraît s'être ici instaurée entre l'E4 (France, Italie, Espagne et Allemagne), qui met plutôt en avant des objectifs de défense, et l'E23 (les autres États membres), qui met plutôt en avant l'industrie de la défense. Au sein de l'E4, l'Allemagne se distingue toutefois par une tendance marquée à l'intégration civilo-militaire, envisageant plus volontiers l'outil militaire dans le champ élargi de la sécurité que les trois autres pays, qui en gardent une conception très opérationnelle.

c) ... et à mieux articuler, y compris avec l'axe opérationnel
(1) Une coordination nécessaire

· Plusieurs catégories d'explications peuvent être avancées pour expliquer un processus capacitaire qui apparaît encore décevant dans ses réalisations et sous-optimal dans son fonctionnement.

- D'abord, le processus est fragmenté et présente certaines failles logiques.

Le Plan de développement des capacités établi par l'AED est censé prendre en compte le « Progress catalogue » issu du Mécanisme de développement capacitaire - le Headline goal process - de l'EMUE. Pour mémoire, ce Progress catalogue identifie, au regard du niveau d'ambition de la PSDC, les capacités manquantes qu'il importe ainsi d'obtenir rapidement, sur la base d'un « Force catalogue » résultant de déclarations capacitaires dont on sait qu'elles sont parfois erronées (supra).

Quoi qu'il en soit, on pourrait s'attendre à ce que le PDC explique comment, en termes de délais, de coûts et de coopérations, acquérir les capacités recensées dans le Progress catalogue. Or l'ambition du PDC est en réalité plus large puisqu'il est aussi censé prendre en compte les besoins exprimés par les États membres, qu'ils soient ou non liés à la PSDC.

Au final, le PDC se contente d'établir la liste des priorités que les États membres veulent bien28(*) se fixer en s'inspirant plus ou moins lointainement d'un Progress catalogue plus ou moins fiable, et à des échéances elles aussi plus ou moins lointaines !29(*)

Le PDC ne reflète donc qu'imparfaitement les besoins capacitaires de l'UE. Il contribue pourtant à l'élaboration du CARD (ou EACD -  examen annuel coordonné en matière de défense), qui permet de comparer les objectifs du PDC aux réalisations des États membres.

Par ailleurs, les projets CSP bénéficiant d'un financement du FED, qui suivent une logique industrielle à la main de la commission en vue du développement d'une BITDE, ne sont pas directement articulés sur ces mécanismes.

L'ensemble du processus capacitaire, qui suit une logique « bottom-up », laisse ainsi la part belle aux initiatives des États membres. Mais celles-ci conditionnent leur assentiment à une construction capacitaire dont les ambitions sont par ailleurs affirmées.

Il serait toutefois utile de mieux articuler les trois logiques à l'oeuvre : celle de l'EMUE avec le Headline goal process qui débouche sur le Progress catalogue, celle de l'AED avec le PDC et le CARD, celle de la commission qui organise les coopérations industrielles. Chacune poursuit des objectifs distincts qui sont justifiables, mais elles devraient être désormais alignées et mises en cohérence pour se répondre et se servir mutuellement, tout en tenant compte de la contrainte supplémentaire de l'alignement du cycle temporel de la planification capacitaire de l'UE sur celui de l'OTAN.

- Le processus est ensuite insuffisamment incitatif. Dans le processus otanien, des cibles capacitaires générales sont établies comme le fait l'EMUE, puis chaque État se voit attribuer selon ses moyens des cibles capacitaires précises (capability targets) - par exemple acheter un pétrolier ravitailleur, acquérir de nouveaux avions de combat. S'ensuit une phase de revue collective où l'on « nomme et fait honte » (« naming and shaming ») aux États qui n'ont pas atteint leur objectif. Rien de tel n'existe avec l'EACD.

- Enfin, il coexiste non seulement avec un processus capacitaire otanien30(*) ancien, rôdé et efficace (infra), à côté duquel le processus européen peut passer pour une contrainte nouvelle à l'utilité incertaine, mais encore avec les processus capacitaires nationaux, évidemment prioritaires. De nombreux États, dont la France, ne respectent pas les objectifs fixés par les processus capacitaires tant otanien qu'européen ; la Turquie, de même, ignore les cibles capacitaires de l'OTAN.

À cet égard, le scoping paper prévoit d'inclure des éléments du processus capacitaire de l'UE dans les planifications nationales31(*). En effet, la prévalence donnée à la dimension nationale s'explique en partie par un mauvais calage des processus capacitaires nationaux avec le processus capacitaire européen. L'idéal serait ainsi de parvenir à intégrer dans les « cuisines capacitaires » nationales les éléments de la PSDC qui devraient en relever.

(2) La recherche d'une cohérence globale avec le niveau d'ambition de l'UE

· Si la dépense européenne de défense est très loin d'atteindre celle des États-Unis, elle reste intrinsèquement importante. Mieux conduite et coordonnée, elle pourrait déboucher sur une couverture satisfaisante de nos besoins.

Les Américains consacrent 785 Md€ à la défense (estimation pour 2020). Cette dépense colossale a pour justification essentielle de conserver un leadership mondial - les États-Unis dépensent plus que tous les autres États réunis - et des débouchés à un complexe militaro-industriel structurant pour leur économie. Seule 5 % de cette dépense est en réalité consacrée à l'Europe.

L'effort de défense de l'Europe doit être évalué, non pas au regard de la dépense de ses Alliés, mais de celle de ses adversaires potentiels. Les Européens dépensent d'ores et déjà 219 Md€ pour leur défense sans le Royaume-Uni (Brexit) ni le Danemark (opting-out), lorsque la Russie y consacre 61 Md€, soit presque 4 fois moins. Telle est la réalité des moyens relatifs de l' « ogre russe », qui suscite tant de peurs à l'est et au nord de l'Europe.

Le problème majeur des Européens est donc celui de la fragmentation de leur dépense. Quand 27 pays veulent tous avoir des avions de combat, des navires de haute mer et que chacun s'équipe dans le désordre, même 4 % du PIB consacrés à la défense ne suffiraient pas à fonder un outil de gestion de crise cohérent. Des pays comme la Russie, ou encore Israël, ont pour eux une unité de commandement et d'objectif et de planification. En réalité, avec une dépense coordonnée, l'objectif des 2  % du PIB (supra) suffirait probablement à l'UE pour se doter d'une véritable défense européenne, lorsqu'elle peine aujourd'hui à assumer seule tous les scénarios de gestion de crise.

Peut-être conviendrait-il donc de ne pas s'appliquer à accroître indéfiniment la pression sur l'input financier dont l'effet principal est d'offrir des débouchés à une industrie militaire encore insuffisamment localisée en Europe, qu'à exercer une véritable pression sur l'output militaire, qui force les Européen à mieux intégrer leurs capacités et, si possible, à les produire.

La boussole stratégique, de ce point de vue, est précieuse en ce qu'elle pourrait fixer un niveau d'ambition à la fois suffisamment élevé, réaliste et précis.

· Lequel ? On rappelle qu'à rebours des 5 scénarios illustratifs construits pour modéliser un besoin capacitaire, le 6ème scénario mis en avant par la France, celui d'une force d'entrée initiale européenne de 5 000 hommes très exigeante au niveau matériel, s'inscrit dans une perspective à la fois réaliste et opérationnelle. Dans cette même perspective, le non papier sur la gestion de crise coordonné par la France propose de préparer rapidement une telle force de première entrée (ou « First Entry Force ») de 5 000  personnes, qui pourrait correspondre à ce niveau d'ambition.

D'une façon générale, la définition par la boussole stratégique d'un scénario traduisant une ambition cohérente avec un partage des rôles prudent entre OTAN et UE (infra) en matière de gestion de crise serait essentielle pour la postérité de la boussole. Elle engagerait collectivement les États membres à en tirer une déclinaison capacitaire précise et cohérente, en phase avec les possibilités de déploiement humain qui seraient parallèlement organisées. Elle aboutirait à réduire notre niveau d'ambition - notamment celui d'Helsinki (infra), très élevé mais dont plus personne ne parle - dans une perspective d'efficacité.

2. Axe opérationnel

· La relance des instruments de la PSDC accomplie ces dernières années s'est accompagnée, paradoxalement, d'un déclin assez net des missions et opérations de l'UE. Ainsi, la situation en Syrie, au Mali, en Libye ou au Nagorno-Karabakh n'a pas donné lieu à la moindre velléité d'envoi d'une force européenne. Et lorsqu'un lancement est envisagé, il devient de plus en plus difficile à obtenir. Ensuite, le décalage est patent entre les objectifs politiques qui sont alors décidés et les moyens consentis au moment de la génération de forces, comme l'a montré l'opération Irini, si bien que la valeur ajoutée des missions et opérations en pâtit. En somme, pour le dire simplement, entre le temps nécessaire pour parvenir à un accord unanime et celui de la génération de force, l'UE pourrait ne pas être capable de déclencher une opération à la vitesse requise, à la différence de certains États membres, qu'ils suscitent ou non une coalition.

De fait, parmi les 17 missions et opérations en cours, on ne compte plus que 3 opérations militaires exécutives32(*), les autres se partageant entre opérations militaires « non exécutives » et missions civiles  dont, réciproquement, il est parfois difficile de se désengager, sachant qu'une dizaine de ces missions et opérations semblent plus ou moins arrivées au terme de leurs possibilités.

LES OPÉRATIONS DE PSDC EN COURS

17 missions civiles ou militaires sont aujourd'hui déployées (18 autres sont terminées), dont :

· 6 opérations militaires, dont 3 exécutives et 3 non exécutives (de formation) :

- en Méditerranée (mission de lutte contre le trafic de migrants EU NAVFOR MED Irini lancée en 2015)

- sur les côtes somaliennes (opération navale NAVFOR ATALANTA contre la piraterie lancée en 2008)

- en Bosnie-Herzégovine (mission de maintien de la paix EUFOR ALTHEA lancée en 2004)

- en République centrafricaine (mission de formation des forces armées EUTM RCA lancée en 2016)

- au Mali (mission de formation militaire EUTM Mali lancée en 2013)

- en Somalie (mission de formation militaire EUTM Somalie lancée en 2010)

· 11 missions civiles de police et de soutien aux forces de sécurité ou à l'État de droit, de renforcement capacitaire ou d'assistance aux frontières :

- en Europe (EULEX au Kosovo, EUBAM en Moldavie et en Ukraine, même si cette dernière n'est pas directement pilotée par la PSDC, EUAM en Ukraine, EUMM en Géorgie)

- au Moyen-Orient (EUPOL COPPS et EUBAM Rafah dans les Territoires palestiniens et EUAM en Irak)

- en Afrique (EUBAM en Libye, EUCAP SAHEL au Mali, EUCAP SAHEL au Niger et EUCAP Somalie)

· Quelques principes fondamentaux peuvent être rappelés sur la base des textes. L'article 42.1 TUE indique que la PSDC, « partie intégrante de la PESC », « assure à l'Union une capacité opérationnelle s'appuyant sur des moyens militaires, et civils », auxquels elle peut recourir dans des « missions en dehors de l'Union afin d'assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la charte des Nations unies ».

L'UE ne possédant pas d'armée, l'exécution des missions de la PSDC « repose sur les capacités [civiles et militaires] fournies par les États membres » (même article).

L'article 42.4 TUE précise que « Les décisions relatives à la politique de sécurité et de défense commune, y compris celles portant sur le lancement d'une mission visée au présent article, sont adoptées par le Conseil statuant à l'unanimité, sur proposition du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ou sur initiative d'un État membre ».

La décision d'engager une opération est donc prise dans un cadre intergouvernementalchaque État a la possibilité de bloquer tous les autres33(*)

Placé à la tête de la PESC, le HR/VP a sous son autorité le Service européen pour l'action extérieure (SEAE), chargé de piloter les composantes civiles et militaires dont dispose l'UE pour la gestion des crises.

a) Une volonté à ranimer

Les causes de la perte de vitesse de la PSDC sont nombreuses. La première période de la PSDC, de 2003 à 2008, bénéficiait de la rémanence de l'humiliation des Balkans et aussi de l'intérêt que suscitait une politique nouvelle. Avec le temps et le renouvellement des leaders politiques, ces eaux porteuses ont reflué, laissant émerger le socle granitique de l'aversion au risque létal, d'un tropisme historique vers l'OTAN et du pacifisme auquel poussent certains États neutres comme l'Irlande ou l'Autriche. Ajoutez l'absence de capacité de commandement européenne pour les missions exécutives, un renseignement encore très lacunaire, ainsi que, depuis 2008, l'ombre portée par une succession de très gros dossiers (crise financière, Brexit...), et l'on s'expliquera qu'une sorte de résignation ait pu s'emparer des États membre face à une inertie croissante de la PSDC.

Comme ce cadre les laisse libres de participer ou non à une mission, une question mérite d'être posée : quelle incitation peut-elle procurer à un État qui - comme la France - dispose de moyens lui permettant de conduire et coordonner une opération donnée avec des États volontaires en toute autonomie - ce qu'elle fait par exemple avec Takuba ?

En réalité, une fois l'obstacle de l'unanimité franchi, les apports de la PSDC sont importants. La solidarité financière, certes limitée, reste appréciable34(*), et elle devrait tendre à se renforcer pour les missions militaires avec le Fonds européen de défense (infra). La Capacité militaire de planification, qui préfigure un commandement militaire européen, soulage indirectement les états-majors nationaux pour les missions militaires non exécutives. Enfin, la PSDC apporte une légitimation politique tout à fait essentielle35(*).

Le découplage entre l'accroissement de la conflictualité et l'évolution des missions militaires de la PSDC est donc anormal, et s'avère préjudiciable au poids stratégique de l'UE sur la scène mondiale.

Il s'impose ici d'agir sur les freins à la mobilisation de la PSDC, tout en gardant à l'esprit que l'aggravation et la diversification des risques, par exemple en termes d'accès aux espaces stratégiques contestés, doivent inciter à mettre en place de nouvelles possibilités d'engagement, plus rapides et plus flexibles.

b) Un principe d'unanimité à surmonter

L'unanimité requise pour engager une opération extérieure devient, à 27, de plus en plus difficile à obtenir36(*), surtout pour les opérations militaires, la gestion civile de crise passant plus facilement le cap du Comité politique et de sécurité (COPS), qui réunit les ambassadeurs des États membres.

Encore à la fin des années deux-mille, la France et l'Espagne ont fait accepter facilement Atalante contre la piraterie sur les côtes Somaliennes, la France a pu de même lancer EUFOR Tchad sans grande difficulté. En 2013, EUTM Mali fut moins aisée à faire accepter, mais aboutît cependant grâce à des plans bien préparés. En 2020, Irini a été bloquée plusieurs mois par l'Autriche et la Hongrie, qui ne souhaitaient pas y participer...

L'hostilité de principe que suscitent les opérations militaires auprès de certains États membres, conjuguée à une multiplication des critères à prendre en compte, devient un facteur bloquant. De fait, les débats au COPS tendent à faire ressortir de plus en plus de clivages : tel État membre dénonce les violations des armées locales, tel autre repousse la perspective d'équipements létaux, tel autre encore met en exergue des problèmes de gender balance - il faudrait au moins 30 % de femmes, par ailleurs en nombre insuffisant... Certains petits États traditionnellement consentants aux opérations tout en leur restant extérieurs se mettent à opposer des positions de principe pour des raisons de politique intérieure.

Est-il envisageable de revenir sur le principe de l'unanimité ? Sans doute peut-on, à la marge, en adoucir les contours avec des mécanismes dits d'« abstention constructive », déjà utilisés pour la FEP concernant la fourniture d'armes létales (infra). Mais revenir frontalement sur le principe de l'unanimité dans un domaine aussi consubstantiellement régalien que celui de la sécurité et de la défense relève encore de l'utopie. Il convient donc de chercher comment s'en accommoder tout en restant capables de lancer une opération suffisante dans des délais utiles. Le scoping paper comprend ainsi l'objectif d'améliorer la flexibilité et la rapidité du processus de décision37(*).

(1) L'expédient actuel pour aller plus vite ou surmonter une opposition : les coordinations ad hoc

Les États membres qui ressentent un besoin urgent d'intervenir le font de plus en plus souvent en dehors des structures de la PSDC. La France est le principal acteur de ce changement. Plutôt que de s'employer dans la durée à obtenir un accord plus ou moins hypothétique, elle préfère travailler de façon pragmatique avec des pays européens volontaires aux capacités suffisantes - avec l'avantage supplémentaire de ne pas exclure a priori le Royaume-Uni (Brexit) et le Danemark (opting-out).

Ainsi, la mission Agénor38(*) dans le détroit d'Ormuz, qui constitue le type même d'opération pour laquelle la PSDC a été créée, reste une coalition de huit pays volontaires encadrés par la France en dehors de tout cadre institutionnel européen ou otanien. Takuba39(*) constitue un autre exemple de coalition ad hoc.

Des formes plus souples de coordination que celles organisées par la PSDC dans sa définition actuelle, et qui fassent cependant l'objet d'un agrément de l'UE, peuvent être aussi envisagées. En coordonnant les moyens des marines nationales présents pour d'autres missions dans une zone test, le golfe de Guinée, la « présence maritime coordonnée » (CMP)40(*) illustre cette tendance.

Mais les coordinations ad hoc présentent un défaut majeur : elles obligent à se priver de la participation de certains États membres, en particulier de l'Allemagne. Sa volonté de participer à des opérations militaires est, certes, souvent bridée par une prudence que surdétermine son histoire, mais son rejet de ces opérations reste constitutionnel avant d'être politique : sans mandat de l'ONU, de l'OTAN ou de l'UE, l'Allemagne est juridiquement empêchée de participer à une opération. Ce même type d'obstacle juridique est parfois invoqué par l'Espagne (par exemple pour Takuba) ou l'Italie.

(2) La piste de l'automaticité en cas d'agression

L'exercice de la boussole stratégique semble faire émerger un consensus nouveau pour la clause d'assistance mutuelle de l'article 42.7 TUE41(*), invoqué une seule fois, par la France, à la suite des attentats perpétrés à Paris le 13 novembre 2015, entraînant la mobilisation de quelques partenaires européens au Sahel. Le recours à cette clause, plutôt qu'à l'article 5 du traité de l'Atlantique nord dont elle est en quelque sorte la réplique, fut un symbole politique important (d'autant qu'un simple recours à l'article 222 TFUE42(*) eût été tout aussi justifié). Mais certains États restaient résolument hostiles à toute invocation de l'article 42.7 TUE, au motif qu'il ne constituerait qu'une duplication43(*) de l'article 5 de l'OTAN.

Puis, en 2019, le SEAE lança une réflexion sur cet article en organisant des exercices prospectifs - basés sur des crises complexes, conventionnelles ou non-conventionnelles  - entre États membres afin de dégager une doctrine d'emploi de l'utilisation combinée des articles 42.7 TUE et 222 TFUE44(*). Grâce à ces exercices, les mêmes États réfractaires tendraient aujourd'hui à réévaluer l'intérêt de la clause d'assistance mutuelle en articulation avec l'article 5, dès lors que l'OTAN ne pourrait ou ne voudrait agir. Initialement indépendante de la boussole, cette réflexion ne peut que l'alimenter.

(3) La piste d'un consentement facilité

L'unanimité portant sur une opération « clé en main »

L'article 44 TUE permet au Conseil de « confier la mise en oeuvre d'une mission à un groupe d'États membres qui le souhaitent et disposent des capacités nécessaires pour une telle mission.  Ces États membres, en association avec le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, conviennent entre eux de la gestion de la mission ».

Il serait ainsi envisageable qu'un État membre soumette directement au COPS une opération conçue avec quelques autres États partenaires, ce qui permettrait un gain de temps notable en supprimant les études et les discussions préalables entre États membres en vue de l'établissement d'un concept d'opération. Le non papier coordonné par la France sur la gestion de crise suggère d'entamer une telle réflexion sur l'utilisation de l'article 44 du traité. Sur cette base, il serait même envisageable d'agréer ex post une opération ad hoc comme Takuba45(*).

Un apport de la PSDC réduit à des « briques de coopération » pour plus de flexibilité

Une autre piste, avancée par les autorités française, est celle des « briques » de coopération que la PSDC pourrait apporter à une opération nationale, à une coopération européenne ad hoc telle que Takuba ou Agénor, à une opération de l'OTAN ou encore de l'ONU. Dès lors qu'une mission EUTM oeuvre dans le même sens qu'une opération nationale ou une opération ad hoc, il ne serait pas anormal qu'elle puisse y contribuer. Des interactions entre EUTM Mali et Barkhane ou Takuba seraient ainsi envisageables.

Le non papier sur la gestion de crise coordonné par la France suggère ainsi que les capacités logistiques, de transport, le soutien médical ou la communication stratégique puissent être assurées en commun pour des opérations, nationales ou européennes, se déroulant sur un même théâtre d'opération.

(4) La piste du contournement institutionnel : IEI et autres initiatives

En dehors de la PSDC et de l'Union européenne, il convient de mentionner l'IEI, l'Initiative européenne d'intervention, dont les 13 membres participent à différents groupes de travail. Leurs réflexions viennent fertiliser l'Union européenne et l'OTAN, tout en favorisant la diffusion d'une culture stratégique commune. L'IEI renforce ces deux institutions en améliorant la capacité de leurs membres à agir ensemble sur le plan militaire et en donnant lieu à des projets concrets, notamment dans le cadre de la CSP. L'IEI est également bienvenue en ce qu'elle permet d'associer le Royaume-Uni malgré le Brexit, ainsi que le Danemark malgré son opting-out.

Il existe d'autres initiatives multinationales en Europe, dont beaucoup ont pour objectif la création d'une force de réaction rapide (on verra que la boussole stratégique donne l'espoir d'aboutir en la matière) susceptible d'intervenir en urgence pour le maintien ou le rétablissement de la paix en cas de crise à l'extérieur du territoire de l'UE, en lieu et place des coalitions ad hoc.

Mentionnons en premier lieu l'Eurocorps, l'une des premières tentatives de disposer d'un corps de réaction rapide européen. Créé en 1992 à l'initiative de la France et de l'Allemagne et regroupant 5 États membres (France, Allemagne, Espagne, Belgique, Luxembourg), l'Eurocorps est un état-major de niveau corps d'armée, basé à Strasbourg, ayant vocation à commander jusqu'à 60 000 hommes dans des opérations de l'UE ou de l'OTAN. Il participe aux permanences par rotation tant des GTUE (infra) que de la force de réaction de l'OTAN, la NRF46(*). Le Corps européen a été engagé dans des opérations de l'OTAN en Bosnie, au Kosovo, en Afghanistan et dans le cadre de missions de l'UE au Mali et en Centrafrique.

Mentionnons encore la Joint expeditionary force (JEF), créée en 201447(*), et la Combined joint expeditionary force (CJEF), créée dans le cadre des accords de Lancaster House (infra). Citons enfin la Brigade franco-allemande (BFA), créée en 1989. Cette unité binationale, composée de 5 600  soldats dont 40 % de Français et 60 % d'Allemands, est intervenue dans le cadre de la Force de stabilisation en Bosnie-Herzégovine (SFOR), en Afghanistan (ISAF) et au Kosovo (KFOR). D'octobre 2018 à avril 2019, la BFA a été déployée au Mali, mais en séparant les Français, dédiés à l'opération Barkhane, considérée comme hautement létale, et les Allemands, versés au sein de la Minusma et de l'EUTM-Mali.

(5) La piste du noyau dur : instaurer un Conseil de sécurité européen ?

De nombreux États membres comme la Pologne, les États baltes, la Suède, le Danemark, les Pays-Bas (et le Royaume-Uni avant le Brexit) repoussent énergiquement l'idée d'une défense européenne, tandis que les pays ayant une tradition de neutralité, notamment l'Irlande et l'Autriche, sont eux réticents à toute action militaire européenne, même extérieure. Si les États européens peinent à avancer ensemble sur le terrain de la gestion de crise et de la défense, la question peut se poser de former une « avant-garde », une sorte d'« Eurogroupe de la défense » hors du cadre de la PSDC.

L'hypothèse d'une telle avant-garde, évoquée à plusieurs reprises par Angela Merkel sous l'appellation de « Conseil de sécurité européen », a été finalement soutenue par Emmanuel Macron, ainsi qu'il ressort de leur déclaration commune, dite de Meseberg, du 19 juin 2018. Aux termes de l'un de ses attendus, les deux États s'engagent à : « étudier de nouveaux moyens d'accroître la rapidité et l'efficacité de la prise de décision de l'UE dans le cadre de [leur] politique étrangère et de sécurité commune ». Ils estiment avoir « besoin d'un débat européen dans de nouveaux formats, tels qu'un Conseil de sécurité de l'UE, et des moyens de coordination plus étroite, au sein de l'UE et des instances internationales ».

Un nouveau format pourrait paraître d'autant plus utile que le Conseil européen assume mal son rôle d'instance suprême en matière stratégique. Son attention étant captée par les affaires intérieures, ses interventions en matière de politique extérieure, par conséquent peu nombreuses, tendent à déboucher sur des décisions prises en réaction à l'actualité immédiate (prononcé de sanctions, gestion du risque migratoire), sans développer de vision stratégique. Au Conseil de l'UE, les ministres de la Défense ne se réunissent qu'une fois par semestre dans une formation mineure, dépendante de celles des Affaires étrangères. Enfin, au Parlement européen, la défense est confinée dans une sous-commission de la commission des Affaires étrangères.

Pourrait ainsi émerger une véritable instance stratégique politique, d'un format réduit, à même de préciser son objectif : gestion de crise, défense collective, ou les deux. La prise de décision pourrait s'y effectuer à la majorité qualifiée (hormis pour l'envoi de forces) et une inclusion des Britannique serait même théoriquement envisageable. Par la suite, chaque État membre pourrait s'agréger quand il le souhaite à un noyau dur originel qui pourrait être l'E4.

c) Des améliorations à portée de main
(1) Rehausser la qualité des missions

· Les trois EUTM48(*) actuelles, qui composent l'ensemble des missions militaires non exécutives en cours, ne comblent pas toutes les attentes qu'elles ont respectivement suscitées au Mali, en RCA et en Somalie. De moins en moins de forces y sont générées en dépit des efforts de formation déployés, à tel point que certains observateurs se demandent ce que deviennent les contingents concernés, qui retournent peut-être à des occupations civiles. Le problème principal est que ces forces ne sont ni aguerries ni équipées par les EUTM. Plus généralement, le processus de leur formation mériterait d'être revisité en partant de l'organisation la plus élémentaire - par exemple la toilette et le lever des couleurs le matin - jusqu'au recrutement, au combat et à la mise à la retraite.

Des revues stratégiques concernant les instruments de gestion de crise et les missions de la PSDC ont lieu environ tous les 6 mois. Pour la plupart non divulguées, elles regrettent un manque de participation des États membres, de qualification des personnels et de robustesse des mandats.

· Les résultats des missions civiles sont également en retrait par rapport aux attentes. En dépit de recommandations explicites d'un « compact49(*)» adopté il y a 2 ans, les États membres sont encore loin de leur affecter leurs meilleurs éléments, avec pour conséquence une expertise très insatisfaisante au regard des besoins.

Or, chacun a pu vérifier au Sahel que toute réussite militaire est illusoire tant que le fonctionnement des institutions civiles est déficient. La mise à disposition d'effectifs pertinents pour remplir les mandats civils constitue donc un véritable sujet de préoccupation. Peut-être faudrait-il réfléchir à une réserve civile européenne d'unités spécialement entraînées, susceptibles d'être déployées rapidement.

Quoi qu'il en soit, rehausser la qualité des missions civiles et militaires contribuerait certainement à améliorer des résultats qui, en l'état actuel, n'incitent pas assez les États membres à en lancer de nouvelles. Sous un autre angle, en Afrique, certaines lacunes de nos missions deviennent d'autant plus problématiques que la Russie, la Chine ou même la Turquie s'y présentent de plus en plus en rivaux.

(2) Accélérer la génération de force : enfin une postérité pour les GTUE ?

· Le temps nécessaire à la génération de force dans le cadre de la PSDC constitue toujours un handicap.

Les velléités européennes de mettre en place une force de réaction rapide remontent à la force d'intervention définie en 1999 au Conseil d'Helsinki. Taillée sur l'exemple de la SFOR (la force de stabilisation de l'OTAN déployée en Bosnie-Herzégovine en 1999), composée de 60.000 hommes mobilisable en 60 jours et opérationnelle durant au moins un an, cette force aurait été capable d'effectuer l'ensemble des missions de Petersberg (supra). Mais cet « objectif global » (headline goal) d'Helsinki, fixé pour l'année 2003, n'a jamais été atteint.

En 2004, l'Union a adopté l'« objectif global à l'horizon 2010 », qui lui déboucha en 2006 sur les Groupements tactiques de l'Union européenne (GTUE, ou EUBG pour EU Battlegroups) pour intervenir militairement dans le cadre de la PSDC.

Chaque groupement tactique est composé de 1 500 hommes au minimum, outre les soutiens. Il doit pouvoir être déployé dans un délai de 15  jours pour une durée de mission initiale de 30 jours prolongeable jusqu'à 120 jours. Le dispositif prévoit deux battlegroups de permanence par semestre, soit quatre par an. Les groupements tactiques sont formés, entraînés et certifiés dans les mois qui précèdent leur prise d'astreinte.

Mais les GTUE n'ont encore jamais été déployés. En outre, ils ne sont pas toujours fonctionnels50(*), à la différence de la Force de réaction de l'OTAN, qui lui est directement comparables. Cet état de fait, objet de regrets rituels, trouve des explications politiques, techniques et financières.

Plusieurs mesures pourraient contribuer à rendre les battlegroups opérationnels : étendre la durée des permanences de 6 mois à un an, calibrer les moyens mis à disposition par les États, qui sont trop libres en la matière, et permettre leur financement par la FEP51(*) (infra).

· Le déblocage pourrait aussi s'inscrire, via la boussole stratégique, dans un schéma plus général de résolution du problème de la rapidité de la projection des opérations. Dans le cadre du non papier dédié à la gestion de crise coordonné par la France, une petite majorité d'États membres soutiennent, à ce stade, la disponibilité permanente d'une « force d'entrée en premier », évoquée plus haut, comprenant 5 000 militaires avec des composantes terrestres, aériennes, maritimes, soumis à un entraînement conjoint. Son noyau dur pourrait être les battlegroups, et certains de ses effectifs se recouper avec des forces mises à disposition des Nations unies ou de l'OTAN. Josep Borrell soutient la mise en place d'une telle force. Il se pourrait que cette cible de 5 000 soldats réalise, en soi, le meilleur équilibre acceptable entre les moyens réels des États membres, au regard desquels elle apparaît réduite mais pas dérisoire, et leur faible degré de détermination en faveur de la PSDC, au regard duquel elle ne semble pas hors d'atteinte.

· Par ailleurs, le ministère de la défense allemand a suscité le projet CSP EUFOR Crisis Response Operation Core (noyau opérationnel EUFOR de réaction aux crises, dit EUFOR CROC), auquel la France est associée. Ce projet envisage différents scénarios d'assemblage de forces d'intervention existantes52(*) afin de parvenir à un « ensemble cohérent de forces à spectre complet » (Full Spectrum Force Package - FSFP), qui permette de faciliter et accélérer la formation d'une force quand l'UE décide de lancer une opération. Très intéressant dans la perspective d'accélérer la génération de force, le projet EUFOR CROC tend cependant à privilégier les scénarios situés en bas du spectre53(*).

(3) Mieux financer les missions : la Facilité européenne pour la paix (FEP)

Les missions civiles sont financées sur le budget de l'Union (budget « PESC »). Les opérations militaires extérieures sont en revanche financées par un mécanisme de mutualisation ad hoc prenant en charge certains coûts communs. Il s'agissait du mécanisme « Athena » jusqu'à ce que lui succède, en 2021, la Facilité européenne pour la paix (FEP, ou EPF pour European Peace Facility). Le reste des dépenses est directement assuré par les États membres au travers de leurs contributions matérielles et humaines à l'opération.

· Décidée par le Conseil de l'Union européenne du 18 décembre 2020, la FEP doit permettre :

de continuer à assumer certaines coûts communs des missions militaires de gestion des crises de l'Union menées au titre de la PSDC, en absorbant le mécanisme Athéna54(*) et en le renforçant ;

de favoriser la coopération et l'assistance militaire. En particulier, la FEP :

· étend à toutes les organisations régionales une action jusqu'ici cantonnée à l'Union africaine (UA) via la Facilité pour la paix en Afrique (FAP), à laquelle succède ici la FEP55(*) ;

· permet dorénavant de soutenir militairement des États tiers en dehors du cadre d'une organisation régionale -  ce qui permettrait, par exemple, de soutenir le G5 Sahel ;

· autorise désormais l'UE à fournir des équipements militaires, y compris létaux, à ses partenaires.

Dotée de 5 milliards d'euros pour la période 2021-2027 hors budget ordinaire de l'Union, la FEP reste financée par des contributions annuelles directes des États membres de l'UE.

La FEP franchit un cap important en prévoyant la possibilité de fournir une aide militaire directe, y compris de nature létale. Ainsi, elle permettra d'équiper correctement les armées formées dans le cadre des EUTM. Sujet sensible et controversé, la fourniture d'arme repose ici sur un principe d' « abstention constructive » : lorsque le Conseil souhaitera transférer des armes à un partenaire, les pays réticents pourront s'abstenir, sans bloquer une décision devant théoriquement être adoptée à l'unanimité56(*).

La FEP devrait être mobilisée au cours du 2nd semestre 2021.

LA FACILITÉ AFRICAINE POUR LA PAIX (FAP) ET L'OUTIL RCSD

· Créée en 2004 en recourant au Fonds européen de développement, la FAP a été conçue alors qu'une bonne partie des Européens et des ONG étaient hostiles à l'idée que des budgets destinés à la coopération et au développement puissent appuyer des unités militaires. C'est pourquoi la FAP opère dans une « zone grise » : elle ne peut procurer d'aide militaire de type létal ni financer les salaires de militaires, mais elle peut financer leur transport, les équipements de communication et de commandement, les frais de subsistance des soldats en mission ainsi que leurs primes. Dotée à l'origine de 250 millions d'euros, la FAP a par la suite rencontré un certain succès, atteignant un montant cumulé de 3,5 milliards d'euros sur la période 2004-2019, dont 93 % ont concerné des opérations de soutien de la paix (OSP).

· Créé en 2017, l'outil RCSD (« Renforcer les capacités pour favoriser la sécurité et le développement ») a élargi la panoplie d'actions civiles à disposition de l'UE en permettant de financer dans un cadre restreint certains types de formations, ainsi que des équipements et des infrastructures à destination des militaires.

· Bilan : la plupart des opérations de paix menées sous l'égide de l'Union africaine au cours des quinze dernières années n'auraient pu voir le jour sans la FAP, qui a permis à l'Union européenne d'accroître son rôle dans le domaine de la coopération sécuritaire. Mais elle n'a pas permis de fournir des équipements militaires. Par ailleurs, elle excluait d'entamer des coopérations militaires avec un pays tiers, étant donné que la FAP ne peut appuyer que des opérations de paix menées par l'UA ou des organisations régionales africaines mandatées par l'UA. Enfin, l'outil RCSD, ressortissant lui aussi à l'aide au développement, n'a pu combler davantage les besoins de l'UE en termes de fournitures militaires.

Il est à noter qu'un Instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (NDICI) est parallèlement mis en place ; fusionnant plusieurs instruments, ce nouveau grand programme de coopération et de développement financera désormais les interventions civiles de la FAP ainsi que celles du RCSD (encadré précédent), elles toutes de nature civile.

(4) Européaniser le commandement militaire
(i) L'amorce d'un commandement européen avec la Capacité militaire de planification et de conduite (MPCC)

Jusqu'en 2017, le commandement des opérations militaires de la PSDC reposait sur la structure de commandement militaire de l'OTAN ou sur un état-major national. L'absence de commandement européen constituait une lacune à laquelle le Conseil, le 8 juin 2017, a souhaité remédier avec la mise en place de la Capacité militaire de planification et de conduite (MPCC pour Military Planning and Conduct Capability) au sein de l'État-major de l'UE (EMUE), qui fait partie du SEAE.

Ainsi, pour le commandement des opérations militaires de la PSDC, il est aujourd'hui possible de recourir :

- soit aux accords de « Berlin plus », qui permettent, dans un esprit de non duplication des structures, de se servir de la structure de commandement de l'OTAN57(*), ce qui s'est déjà produit deux fois, pour la Macédoine et la Bosnie (où l'opération Althea, bien que peu active, reste en cours et sollicite donc encore cette structure) ; il semble que, dans l'hypothèse d'une nouvelle opération, le recours à ces accords soit aujourd'hui peu probable58(*) ;

- soit à une « opération autonome de l'Union européenne » reposant sur un état-major national, choisi pour chaque opération parmi cinq États membres éligibles59(*). Dans cet état-major, le commandant d'opération rapporte au COPS et supervise, au niveau du théâtre d'opération, le commandant de force. Comme l'État choisi change pour chaque opération, on déplore ici un « coût d'entrée » important, lié au temps de familiarisation avec le fonctionnement des instances européennes concernées ;

- soit, depuis 2017, à la MPCC pour les opérations militaires non exécutives. Le militaire placé à la tête de la MPCC est le commandant d'opération ; il rapporte au COPS et, de même, supervise le commandant de force du théâtre d'opération. Embryon de quartier général des forces armées de l'UE, la MPCC a pour objectif de renforcer la réactivité, l'efficacité et la cohérence de la réaction de l'UE. L'objectif, à l'issue d'une « phase 1 » se terminant en 2020, était qu'elle puisse se charger, au niveau stratégique, de la planification et de la conduite opérationnelle des missions PSDC militaires à « mandat non exécutif », c'est-à-dire non combattantes, ainsi que d'une opération exécutive de taille modeste centrée sur le domaine terrestre - l'équivalent d'un battlegroup. Aujourd'hui, les trois EUTM, soit l'intégralité des missions à mandat non exécutif, se trouvent ainsi chapeautées par la MPCC.

(ii) Les modalités d'une montée en puissance équilibrée

· En dépit d'une appréciation uniformément positive des services rendus, la situation humaine et matérielle faite à la MPCC ne lui permet toujours pas d'assumer parfaitement son rôle : des postes demeurent vacants60(*), l'infrastructure est déficiente avec notamment l'absence d'un système d'information et de communication sécurisé61(*). Cette lacune, que l'on peut déplorer à l'échelle de l'ensemble des instances européennes, implique ici de recourir à des moyens nationaux non interopérables pour la conduite des opérations. Par ailleurs, la MPCC ne dispose pas des moyens, en particulier logistiques, dont disposent habituellement les états-majors de planification pour faciliter le déroulement des opérations.

Il est cependant prévu que la MPCC déménage en 2022 dans un bâtiment adapté comprenant le commandement civil, l'EMUE et le centre de renseignement civil. À la faveur d'autres améliorations attendues, notamment au niveau du système d'information et de communication, il semble que le chef de l'EMUE pourra être en mesure de déclarer la pleine capacité opérationnelle (FOC) de la « phase 1 » de la MPCC à la fin de l'année 2021, donc avec un an de retard par rapport à l'objectif initial. 

· Dans un second temps, il serait profitable d'étendre l'action de la MPCC aux missions militaires exécutives62(*) et de disposer ainsi d'un état-major de planification -  autrement dit d'un « OHQ63(*) » - pour l'ensemble des missions militaires, les états-majors qui commandent les opérations Irini ou Atalante revenant ainsi à la MPCC. Cette évolution comblerait une lacune qui contribue, entre autres, à expliquer l'évolution décevante de la PSDC.

Une objection est parfois formulée, celle du principe de non duplication64(*) des structures de commandement avec l'OTAN, souvent rappelé dans le cadre de l'organisation de la sécurité et de la défense de l'UE. Mais, outre le fait que la PSDC s'attache à la gestion de crise et l'OTAN plutôt à la défense, c'est quantitativement un faux problème : avec une structure de planification qui pourrait peut-être compter une centaine d'officier, l'EMUE ne saurait être sérieusement considérée comme dupliquant une structure militaire intégrée de l'OTAN en comprenant près de vingt fois plus.

· Si l'Allemagne comme la France soutiennent cette extension du rôle de la MPCC, qui permettrait notamment de ne pas devoir s'en remettre aux commandements des États membres, leurs approches sont cependant différentes.

Aujourd'hui, tant l'EMUE - compétente en matière de doctrine, de développement capacitaire - que la MPCC sont placés sous l'autorité unique du directeur général de l'EMUE, qui est depuis 2020 le général français Hervé Bléjean.

Or la plupart de nos partenaires européens, en particulier l'Allemagne, souhaitent que cette MPCC soit dotée d'un état-major autonome. Ils entendent ainsi la désolidariser de l'EMUE avec un chef distinct - rapportant directement au COPS - qui conduirait ainsi les opérations militaires exécutives et non exécutives de l'Union européenne.

La France reste, elle, favorable à une architecture de commandement robuste et unifiée, couvrant le continuum opérations-doctrine-capacités. Elle en éprouve les avantages au niveau national où un chef unique, le CEMA, chapeaute ainsi à la fois l'état-major et le CPCO (centre de planification et de conduite des opérations). Le CEMA bénéficie par conséquent d'une vision globale des opérations et des retours qui peuvent en être faits, et se trouve en mesure d'en tirer des enseignements doctrinaux et les conséquences au niveau capacitaire. De même, à l'OTAN, avec les mêmes bénéfices en termes de visibilité et de latitude d'action, le SACEUR (Supreme Allied Commander Europe, commandant suprême des forces alliées en Europe, actuellement le général Tod Wolters) est à la tête du SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe, Grand Quartier général des puissances alliées en Europe).

Le jour où la MPCC conduira toutes les opérations militaires (voire toutes les opérations civiles65(*)), devenant une sorte de « mini-SHAPE », elle en tirera une forte légitimité pour établir les besoins capacitaires. Avec un état-major autonome, l'expertise militaire au sein de l'EMUE se retrouverait alors fractionnée, si bien que les responsables du développement capacitaire y perdraient en légitimité. Le risque serait alors que la DG DEFIS, en recrutant ses propres experts militaires, favorise un développement capacitaire ne répondant pas nécessairement aux besoins militaires constatés au travers des opérations de l'Union européenne.

C'est pourquoi, en France, le CEMA soutient avec constance l'unicité du commandement de l'EMUE et de la MPCC pour ménager une bonne cohérence capacitaire et un équilibre satisfaisant entre le Conseil et la Commission.

(5) Éclairer le commandement militaire

Le renseignement européen est très lacunaire. Pourtant, une opération devrait pouvoir être conduite de manière aussi autonome que possible, sans qu'il s'impose, pour le renseignement, de s'en remettre à des États tiers, comme les États-Unis ou la Russie, ou à un ou deux États participants qui seraient mieux dotés en la matière. Il importe en effet que nul ne puisse se voir imposer des vues lui étant extérieures.

À cet égard, le non papier français sur la gestion de crise invite à développer des capacités d'analyse autonome de l'Union européenne. Il incite à recourir aux outils de renseignement électronique de l'UE, dont le SatCen (centre d'analyse d'images satellitaires, basé à Torrejon, près de Madrid), et à accroitre les capacités de collecte d'informations. L'objectif final est d'améliorer la prise de décision.

d) Faire émerger un pôle dédié à la défense plus largement secourable ?

Répartis dans les structures militaires de l'UE (EMUE et MPCC) dépendant du SEAE, les militaires représentent une faible part de ses effectifs - environ 250 sur 4 500 collaborateurs -, ce qui compromet l'émergence d'un pôle homogène dédié à la défense. Comprenant essentiellement des diplomates, le SEAE est naturellement orienté vers la politique étrangère. Cette configuration n'est pas optimale : la plupart des États ne concevraient pas de faire dépendre leur politique de défense et leurs militaires d'un ministère des affaires étrangères. Il resterait donc préférable, conformément à la position française lors de la création du SEAE, de ne pas placer les structures militaires en son sein, mais auprès du président du Conseil européen.

Quoi qu'il en soit, une capacité militaire renforcée dans un état-major homogène et mieux identifiée comme levier d'information, d'expertise et d'action - que pourrait préfigurer la montée en puissance de la MPCC au sein de l'EMUE - présenterait un fort potentiel pour les autres politiques de l'UE. Par exemple, dès lors qu'existe une responsabilité communautaire en matière de sécurité aérienne, il serait normal que les militaires puissent apporter leurs compétences. De même, en cas de catastrophe nucléaire ou bactériologique, les militaires sont susceptibles d'apporter une expertise et une contribution très significatives. Le champ de l'humanitaire pourrait être aussi concerné. De telles mises à contribution, qui supposeraient d'établir des ponts entre la gestion de crise militaire et la commission, pourraient aussi contribuer à réduire la défiance des États membres les plus hostiles aux développements européens en matière de défense.

Mais attention ! L'objectif de « résilience », très en vogue, ne saurait justifier une instrumentalisation générale de l'outil de défense, en particulier sur la base d'une analyse dévoyée de la crise sanitaire, en poursuivant des réflexions qui aboutiraient, par exemple, à recommander que les militaires distribuent des masques ou construisent des hôpitaux pour les citoyens européens.

Il faut repousser toute perspective de repli des militaires à l'intérieur des frontières pour y endosser un rôle central et généraliste en matière de sécurité qui les éloignerait durablement de leur destination première, entraînant des pertes en termes de disponibilité, de compétence et sans doute de vocations. Seules des circonstances particulières peuvent justifier leur intervention, qui doit rester ponctuelle et continuer à s'inscrire dans le champ de leur métier. Il en va ainsi de la lutte contre le terrorisme, comme la France l'a fait avec l'opération Sentinelle.


* 21 Politique de défense et de sécurité commune.

* 22 Ces dernières coopérations, très structurantes, connaissent néanmoins des soubresauts qui posent la question de la réalité d'un « moteur franco-allemand » de la défense européenne. De fait, l'Allemagne conçoit volontiers ses relations avec les pays de l'UE dans un cadre multilatéral en cherchant à intégrer d'autres pays aux projets précités. Vue de Berlin, la relation franco-allemande apparaît moins exclusive qu'à Paris, notamment en raison du FNC, le Framework Nations Concept (Nation-cadre), par lequel l'Allemagne entretient des relations étroites avec les Pays-Bas, la Pologne et d'autres pays d'Europe centrale.

* 23 Les options de retrait dans l'Union européenne, ou opting-out, sont des exceptions au principe de l'application du droit de l'Union européenne dans les 27 États membres. Les États qui en bénéficient peuvent décider d'y mettre fin.

* 24 La Pologne place ainsi une flotte aérienne à disposition de l'OTAN mais un seul avion à disposition de l'UE.

* 25 Voire, d'après certains observateurs, dans ce cadre lui-même.

* 26 Les Alliés furent convenus de relever leurs dépenses nationales de défense à un minimum de 2 % du PIB dès le sommet de Riga de 2006. Cette perspective est devenue un engagement concret en septembre 2014 lors du sommet de l'OTAN de Newport, au Pays de Galle, après que les années de crise entre 2008 et 2012 se furent soldées par des coupes importantes dans les budgets et les capacités. La Déclaration du sommet du Pays de Galles sur le lien transatlantique prévoit ainsi que les Alliés consacrent 2 % de leur PIB (pensions exclues) à leurs dépenses militaires dans les 10 ans, 20 % de ces dépenses devant être dédiées à l'investissement et à l'innovation.

* 27 La décision précise au 5ème paragraphe de son article 3, qui concerne les conditions auxquelles un État tiers peut participer à un projet CSP : « sa participation ne doit pas conduire à une dépendance à l'égard de cet État tiers ou à des restrictions imposées par celui- ci à l'encontre d'un État membre de l'Union, en ce qui concerne l'achat d'armements, la recherche et le développement des capacités, ou l'utilisation et l'exportation d'armements ou de capacités et de technologies, qui feraient obstacle à tout progrès ou empêcheraient l'employabilité, de manière conjointe ou selon d'autres modalités, l'exportation ou le déploiement opérationnel des capacités développées dans le contexte du projet CSP ».

* 28 L'AED, en tant qu'instance intergouvernementale, prend ses décisions à l'unanimité.

* 29 De là à préconiser que le PDC s'en tienne à l'obtention des capacités recensées dans le Progress catalogue, il y a peut-être une marge à ne pas franchir dans l'état actuel des ambitions de la PSDC et de la sincérité des déclarations capacitaires.

* 30 Pour autant, une fusion des deux processus est impossible, car les objectifs ne sont pas les mêmes : un processus capacitaire vise la construction d'un outil militaire, et celui-ci n'est pas le même pour la gestion de crise à l'extérieur de l'Europe et pour la défense collective sur le territoire de l'UE. Quand ils le seraient, une même planification, qui ici tiendrait compte des États-Unis et là n'en tiendrait pas compte, resterait inconcevable.

* 31 « Embedding EU military capability development processes in national defence planning processes and make best use of EU defence initiatives »

* 32 C'est-à-dire impliquant la mise à disposition de forces de combat.

* 33 D'une façon générale, les décisions en matière de PSDC sont prises à l'unanimité du Conseil européen ou du Conseil de l'Union européenne.

* 34 Elle peut atteindre environ 15 % des frais engagés.

* 35 Pour la dernière mission en cours de constitution, au Mozambique - mission EUTM dont le principe est acquis depuis mai 2021 et qui pourrait être opérationnelle fin 2021 -, ces facteurs ont incontestablement compté.

* 36 La dernière opération, celle initiée par le Portugal pour le Mozambique (supra), a cependant pu être décidée dans des délais raisonnables. Mais il est trop tôt pour parler d'une inversion de tendance.

* 37 « Enhance flexibility and speed of decision making ».

* 38 Agénor, volet militaire de l'initiative européenne de surveillance maritime du détroit d'Ormuz (EMASOH), vise à renforcer la capacité d'appréciation de situation et de surveillance de l'activité maritime, ainsi que de garantir la liberté de navigation dans le golfe arabo-persique et le détroit d'Ormuz. La France est la nation-cadre d'Agénor, dont la pleine capacité opérationnelle remonte à février 2020.

* 39 Lancée en juillet 2020 afin de compléter Barkhane, Takuba regroupe les forces spéciales d'autres États membres.

* 40 Projet pilote arrêté par l'UE en janvier 2021, la CMP comprend la France, l'Espagne, l'Italie et le Portugal. En exerçant des manoeuvres conjointes avec les marines des pays limitrophes, la CMP a, entre autres missions, celle de lutter contre la piraterie.

* 41 L'article 42.7 du traité sur l'UE est la clause de défense mutuelle du Traité sur l'Union européenne (cet article dérive de l'article 5 du Traité de Bruxelles, qui a créa l'UEO). Il dispose : « Au cas où un État membre serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l'article 51 de la charte des Nations unies [qui fixe les conditions de la légitime défense]. Cela n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres. Les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord, qui reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l'instance de sa mise en oeuvre. » En parlant des « États membres », et non pas des institutions de l'UE, il prévoit un dialogue et un soutien directs de pays à pays, plutôt que d'impliquer des institutions européennes potentiellement lourdes à mettre en mouvement.

Cet article a été introduit dans le Traité de Lisbonne à l'initiative des États membres de l'Union qui soutiennent un rôle accru de l'UE dans les questions de défense (notamment la Grèce, qui, bien que protégée par la clause de défense mutuelle de l'article 5 du Traité de l'Atlantique Nord, souhaitait introduire un niveau de défense supplémentaire, sachant que la Turquie, sa rivale de longue date, reste son alliée dans le cadre de l'OTAN).

* 42 « L'Union et ses États membres agissent conjointement dans un esprit de solidarité si un État membre est l'objet d'une attaque terroriste ou la victime d'une catastrophe naturelle ou d'origine humaine ».

* 43 Le « principe de non duplication », que la secrétaire d'État Madeleine Albright évoqua notamment le 8 décembre 1998 auprès de ses partenaires européens dans le cadre d'une « règle des 3 D » (pour non-découplage, non-duplication et non-discrimination) destinée aux relations entre la défense européenne et l'OTAN, est régulièrement invoqué en tant qu'argument de bon sens. Mais si un tel principe se justifie en termes de rationalisation de la dépense militaire, il tend aussi à freiner l'articulation et le développement d'une politique de sécurité et de défense européenne autonome.

* 44 « L'Union et ses États membres agissent conjointement dans un esprit de solidarité si un État membre est l'objet d'une attaque terroriste ou la victime d'une catastrophe naturelle ou d'origine humaine ».

* 45 Une telle perspective resterait d'un intérêt limité, sachant qu'une participation du Danemark est déjà programmée pour 2022 et que la France veut conserver la perspective d'y inclure le Royaume-Uni - deux États qui ne participent pas à la PSDC.

* 46 NATO Response force, force multinationale interarmées de l'OTAN, créée en 2002 et renforcée en 2014 en créant en son sein une « force opérationnelle interarmées à très haut niveau de préparation » (VJTF), dont le commandement relève du commandement suprême des forces alliées en Europe (SACEUR).

* 47 Créée sous impulsion du Royaume-Uni, elle regroupe des pays du nord de l'Europe : Royaume-Uni, Danemark, Norvège, Suède, Finlande, Pays-Bas et les trois États baltes. Elle a été déclarée pleinement opérationnelle en juillet 2018.

* 48 European Union Training Mission : mission de formation de l'UE.

* 49 Le 19 novembre 2018, le Conseil et les États membres ont adopté des conclusions sur l'établissement d'un Pacte en matière de politique de sécurité et de défense commune (PSDC) civile (civilian Common Security and Defence Policy (CSDP) compact). Ces conclusions définissent les orientations stratégiques visant à renforcer la PSDC civile et contiennent 22 engagements politiques pris par le Conseil et les États membres.

* 50 En 2021, le planning est resté vide au 1er semestre et, au 2nd semestre, un seul battlegroup a été fonctionnel, conduit par l'Italie en tant que nation-cadre, avec les Autrichiens, les Croates, les Hongrois et les Slovènes (Habsbourg battlegroup). De même, en 2022, le planning est resté vide au 1er semestre ; pour le 2nd semestre, l'Espagne a confirmé son engagement comme nation-cadre du battlegroup, avec la participation du Portugal (battlegroup ibérique).

* 51 Les dirigeants de l'UE envisagèrent bien, en juin 2017, de prendre en charge le déploiement des groupements tactiques en tant que coût commun dans le cadre du mécanisme Athéna, mais finalement aucune décision ne fut prise.

* 52 Projet adopté lors de la première vague de projets CSP, en mars 2018.

* 53 L'attitude traditionnellement réservée de l'Allemagne en matière militaire peut l'expliquer. Dans cet ordre d'idée, Allemagne et France ne sont probablement pas signataires du non papier soutenant la force d'entrée en premier de 5 000 militaires avec le même degré de conviction.

* 54 Mécanisme consistant à prendre en charge, grâce à une contribution annuelle sur la base du revenu national brut de tous les États membres participant à la PSDC (tous sauf le Danemark), les dépenses non directement liées aux activités militaires, telles que l'hébergement des soldats, le carburant ou certaines dépenses de fonctionnement de l'état-major, celles-ci pouvant représenter jusqu'à 15 % du budget total d'une mission.

* 55 Le Conseil de l'UE, compétent en matière de PESC et de PSDC, le sera donc pour la FEP, alors que la commission jouait un rôle important pour la FAP, s'agissant d'un instrument de coopération et de développement.

* 56 Il existe parallèlement un mécanisme permettant aux États membres réfractaires de ne pas financer de fournitures d'armes. Leur contribution à la FEP ne s'en trouve pas réduite, mais réorientée vers des activités moins sensibles.

* 57 Les accords « Berlin Plus », adoptés le 17 mars 2003, posèrent les fondements de la coopération UE-OTAN sur la base d'un « Partenariat stratégique pour la gestion des crises » et mirent notamment en place une « cellule permanente de planification et de conduite des opérations civiles et militaires de l'UE menées sans recours aux moyens de l'Otan ». Pour conduire une opération de la PSDC dans ce cadre, il ne pouvait être envisagé de recourir au SACEUR (Supreme Allied Commander Europe, le commandant suprême des forces alliées en Europe), qui est toujours américain. Il a donc été décidé qu'il s'agirait de son adjoint, le D-SACEUR (pour Deputy-SACEUR). Or le Royaume-Uni a obtenu que le D-SACEUR soit britannique. Depuis le Brexit, cela pose un problème évident (voir plus loin le partenariat britannique), mais qui reste à ce stade sans grandes conséquences pratiques (voir note suivante).

* 58 Il est en effet devenu difficile d'utiliser Berlin Plus dans un contexte où la Turquie exige que, dans le cadre de Berlin plus, les Chypriotes sortent de la salle. Par ailleurs, les négociations dans le cadre de Berlin Plus sont très lentes.

* 59 Par exemple, un commandement espagnol pour Atalante, italien pour Irini. Le commandement français, au Mont Valérien, a été utilisé en dernier lieu pour l'opération EUFOR Tchad/RCA (2007-2009).

* 60 La phase 1 requiert une équipe fixe de 60 personnes, à laquelle devraient se greffer 50 personnes supplémentaires pour une mission exécutives. Après 4 ans, en juin 2021, la disponibilité des effectifs supplémentaires était acquise, mais les effectifs plafonnaient à 47 personnes sur 60.

* 61 À cet égard, un non papier réunissant la France et les États baltes insiste sur l'« importance capitale » d'améliorer la communication et la sécurité de l'information dans les institutions, ainsi qu'entre les institutions et les théâtres d'opérations.

* 62 En 2017, il n'avait pu en être question en raison d'un veto britannique. Il est à noter qu'est déjà prévue une phase 2, non encore agréée, à l'issue de laquelle la MPCC devrait être capable de commander une opération exécutive majeure interarmées.

* 63 Operationnal headquarters : quartiers généraux de niveau opérationnel, autre manière de désigner un état-major de planification opérationnel (pour conduire, planifier et organiser les missions militaires). Une MPCC qui endosserait ce rôle d'OHQ serait placée entre l'EMUE, qui s'occupe des concepts au niveau européen, et l'état-major qui commande l'opération sur le terrain, planifie, gère le soutien logistique et le transport, assure la génération de force, organise les rotations, etc.

* 64 Cf. note supra.

* 65 Accessoirement, l'Allemagne soutient la fusion de la gestion civile (qui relève aujourd'hui de la Capacité civile de planification et de conduite, la CPCC - pour Civilian Planning and Conduct Capability) avec la gestion militaire (MPCC) des crises, ce qui présente l'avantage de la cohérence mais pourrait peser à terme sur le niveau d'ambition.