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Quelle boussole stratégique pour l'Union européenne ?

7 juillet 2021 : Quelle boussole stratégique pour l'Union européenne ? ( rapport d'information )

C. ... ET REDIMENSIONNER L'ACTION DE L'UE POUR SA SÉCURITÉ

Les paniers de la « résilience » et des « partenariats » que met en avant la boussole stratégique inscrivent cet exercice dans la perspective d'une approche géopolitique à 360 degrés, de nature à conférer à l'UE tous les attributs d'une puissance.

1. La « résilience », objectif à la fois nécessaire et consensuel

L'inventaire croissant des menaces non conventionnelles justifie la mise en avant du concept de « résilience », deuxième « panier » de la boussole stratégique. D'abord utilisé en physique, puis en psychologie, ce terme est désormais compris comme désignant la capacité d'une entité quelconque à retrouver son état initial à la suite d'un choc.

Concernant l'UE, son contenu reste largement indéterminé et suscite les discussions les plus nourries. Mais tout à porte à croire que ce panier permettra de faire avancer la boussole stratégique. Il est en effet le réceptacle d'idées relativement neuves concourant à un objectif a priori consensuel, dès lors que la résilience est comprise comme contribuant à l'autonomie de l'UE dans le cadre d'une réflexion sur la sécurité relativement étanche à la gestion de crise, partie liée à une PSDC suscitant beaucoup plus de prudence.

Pour autant, de nombreux sujets de résilience ramènent à des questions de défense, surtout sous l'angle de la sécurisation de l'accès aux biens communs, que la France tient à mettre en avant.

· Sous l'étiquette de la résilience, l'enjeu du numérique, fondamental pour la sécurité de l'UE entendue dans son sens le plus large, revient très souvent. Qu'il s'agisse de cybersécurité (infra), d'intelligence artificielle ou de stockage des données66(*), ce domaine irrigue tous les domaines de la sécurité, mais aussi de la défense. L'Europe est désormais lucide sur le cocktail d'opportunités, mais aussi de menaces que recèle le numérique. C'est à son propos que les États membres s'entendent le plus facilement sur la nécessité pour l'UE de conquérir son « autonomie stratégique ».

· La résilience consiste plus généralement à renforcer notre capacité à nous protéger des attaques situées en dessous du seuil de conflictualité et des tentatives de déstabilisation. Il s'agit ici de préserver l'accès aux espaces stratégiques contestés que sont non seulement le cyberespace, mais aussi l'espace, les mers et l'espace aérien, considérés comme autant de biens communs. Les États peuvent s'y trouver exposés à des comportements de déni d'accès ou à des menaces hybrides. Face à ces défis, il convient de préserver la maîtrise technologique requise pour accéder à ces espaces, où l'outil de défense peut être mobilisé, d'assurer cet accès via la promotion de normes internationales et diverses formes de présence, enfin de s'y retrouver prescripteurs de modèles et de pratiques.

- Pour le cyber, de nouveaux seuils de conflictualité ont été franchis avec les dernières attaques dont les États-Unis ont été la victime de la part de la Russie et de la Chine. L'objectif est ici d'augmenter la capacité de l'UE et des États membres à prévenir, décourager, dissuader les cyberattaques, mais aussi de pouvoir y répondre et d'accélérer ensuite le retour à la normale. Une intensification de la coordination et de la coopération en la matière, désormais engagée (infra), s'impose.

- Le spatial est un champ de confrontation très évolutif, quoique relativement méconnu du grand public, où plusieurs pays comme la Chine, l'Inde ou la Russie arborent des capacités antisatellites, cette dernière étant déjà passée à l'offensive en manoeuvrant un objet (Luch-Olymp). Or, à mesure que s'accroit l'enjeu de l'espace en termes stratégiques, les coûts y deviennent hors de portée au niveau national. Il faut donc chercher à mieux articuler les « briques » nationales avec la politique européenne. Aux États-Unis, l'avènement du New Space repose sur des acteurs bénéficiant de moyens considérables (ULA - Unide Launch Alliance, SpaceX, Amazon) auxquels contribue la commande publique. L'Europe peut à son tour porter l'ambition de rendre son industrie spatiale compétitive à l'échelle mondiale, tout en lui conférant une dimension stratégique en termes de sécurité et de défense. Ce faisant, l'Union européenne devra renforcer sa surveillance situationnelle dans l'espace et le renseignement géosatellitaire au profit de sa capacité d'expertise  - notamment au travers du SatCen (supra) -  et de celle des États membres, tout en recherchant des synergies capacitaires avec la défense.

- Dans le domaine maritime, où la Chine conduit en particulier une politique très assertive, voire menaçante, notre présence peut se développer tant au travers de la PSDC que via le concept de présence maritime coordonnée (supra), dont les premiers retours d'expérience sont encourageants. L'UE doit en particulier assurer la liberté de navigation et la sécurité des lignes de communication maritimes ou des infrastructures offshore. Une mise en oeuvre renforcée de la stratégie de sécurité maritime de l'Europe, lancée en 2014, comme de son plan d'action, sont nécessaires. Il importe d'améliorer les capacités et la surveillance maritimes, tout en tâchant d'organiser des exercices navals réguliers.

· La résilience consiste aussi à réduire notre dépendance industrielle en matière de sécurité et de défense et à renforcer notre accès à des technologies critiques ou à des matériaux stratégiques. Elle consiste enfin, dans le strict champ de la sécurité civile, à réduire nos dépendances pour garantir notre sécurité économique, sanitaire et climatique.

La commission apparaît désormais très active sur l'ensemble des sujets liés à la résilience, qu'ils aient ou non des implications militaires (infra).

· Sous un autre angle, la question fondamentale de la rapidité de la réponse apportée aux menaces peut être considérée comme faisant partie de la résilience. La commission est ici susceptible de s'appuyer l'article 222 TFUE (supra), mais pas sur l'article 42.7 TUE (supra) qui concerne la PSDC stricto sensu.

2. L'accompagnement d'une commission plus « géopolitique »

La politique étrangère de l'UE est longtemps restée largement rhétorique, la manifestation de sa puissance atteignant son paroxysme ordinaire avec des sanctions plus ou moins agréées par la communauté transatlantique et à la portée surtout symbolique. Il était temps que cette politique commence à s'appuyer ce qui fait la force de l'UE : la profondeur et l'étendue de son marché, sa puissance économique et financière, sa politique de développement.

· Succédant à Jean-Claude Juncker en 2019 à la tête de la commission européenne, Ursula von der Leyen, prenant acte de la dégradation du climat et de l'ordre international causée par l'administration Trump - même si la situation s'était déjà détériorée avec l'administration Obama -, a formulé le souhait d'en faire une « commission géopolitique ».

Par-delà certaines controverses en termes de méthode ou d'efficacité, la négociation avec les laboratoires pharmaceutique, le plan de relance européen, les actions en direction de la Russie et de la Chine et le lancement de la boussole stratégique attestent d'un changement de dimension.

· Certes, le projet européen n'a pas été pensé, dans son ensemble, pour agir de manière géostratégique, mais pour porter un projet de paix et de prospérité reposant sur le libre-échange. La commission est organisée en silo, avec différentes directions générales fixant chacune leurs objectifs.

Dans cette limite, la mise en place en 2020 de la DG DEFIS (pour Defence industries and Space), nouvelle direction générale dont Thierry Breton est à la tête, incluant la défense, le marché intérieur et l'espace, est révélatrice d'un changement d'état d'esprit : elle montre que l'UE ne s'interdit plus de mobiliser sa puissance économique pour défendre ses intérêts stratégiques. Une simple illustration : en juin 2021, une intervention du commissaire européen a laissé entendre que des vaccins pourraient être fournis à la Biélorussie contre un retour à des relations coopératives.

La DG DEFIS est en particulier chargée de mettre en oeuvre et contrôler le FED, si bien que la Commission prend pied dans le domaine capacitaire, avec un prisme de coopération industrielle.

· La commission est associée à la réflexion sur la boussole. Par ailleurs, son agenda comprend de nombreux chapitres appelés à y contribuer :

- En décembre 2020, la Commission européenne et le SEAE ont présenté une nouvelle stratégie de cybersécurité de l'UE, adoptée par le Conseil le 22 mars 2021. L'objectif de cette stratégie est de renforcer la résilience de l'Europe face aux cybermenaces et de faire en sorte que tous les citoyens et toutes les entreprises puissent bénéficier pleinement de services et d'outils numériques fiables. La nouvelle stratégie contient des propositions concrètes pour le déploiement d'instruments de réglementation, d'investissement et d'action.

Dans ses conclusions, le Conseil a mis l'accent, pour les années à venir, sur l'intérêt de mettre en place un réseau de centres des opérations de sécurité dans toute l'UE afin de surveiller et d'anticiper les signes d'attaques sur les réseaux et une unité conjointe de cybersécurité permettant de définir des orientations concernant le cadre européen de gestion des crises en matière de cybersécurité. La 5G est mise en avant, de même que la nécessité d'un effort conjoint pour accélérer l'adoption de normes de sécurité déterminantes pour l'ouverture de l'internet mondial et notre compétitivité en la matière. De même, il soutient le développement d'un chiffrement fort et le renforcement de la boîte à outils cyberdiplomatique, avec la nécessité de prévenir et contrer les cyberattaques ayant des effets systémiques susceptibles d'affecter les chaînes d'approvisionnement, les infrastructures critiques, les services essentiels ainsi que les institutions et processus démocratiques, et de compromettre la sécurité économique. Est enfin soutenue la proposition d'élaborer un programme de renforcement des cybercapacités externes de l'UE afin d'accroître la cyber-résilience et les cybercapacités dans le monde entier.

- Le 19 janvier 2021, la commission a fait une communication sur le « Système économique et financier européen : favoriser l'ouverture, la solidité et la résilience », abordant notamment la façon de contrer les effets des sanctions extra territoriales.

- En matière capacitaire, elle a présenté le 22 février 2021 un « plan d'action sur les synergies entre les industries civile, spatiale et de la défense » visant à renforcer l'avance technologique de l'Europe et à soutenir sa base industrielle.

LE PLAN D'ACTION SUR LES SYNERGIES ENTRE LES INDUSTRIES CIVILE, SPATIALE ET DE DÉFENSE

Soulignant le lien entre les secteurs civil, de la défense et de l'espace, ce plan tend à faciliter la tâche des entreprises, en particulier des PME, pour identifier les fonds européens (FED, programme spatial, programme numérique, Fonds pour la sécurité intérieure, etc.) auxquels elles sont éligibles afin de concrétiser des projets polyvalents. L'objectif est de faire en sorte que les innovations s'orientent dès leur conception vers des usages multiples. La Commission propose aussi la création d'un « observatoire des technologies critiques », chargé de repérer, tous les deux ans, celles qui apparaissent stratégiquement importantes.

La Commission a évoqué trois projets-phares. D'abord, l'automatisation du trafic des drones, afin de renforcer la compétitivité de l'industrie de l'UE dans ce domaine technologique critique. Elle propose ensuite que l'Union prenne de l'avance pour imposer ses normes dans la gestion du trafic dans l'espace, afin d'éviter les collisions résultant de la prolifération de satellites. La Commission soutient enfin la mise en place d'un système de communication dans l'espace de l'UE permettant d'offrir une connectivité internet à haut débit, résiliente et hautement sécurisée grâce au cryptage quantique. Après la constellation Galileo pour la navigation et le réseau Copernicus d'observation de la terre, Thierry Breton porte à cet effet l'ambition de lancer une nouvelle constellation de satellites européenne, alliant des satellites géostationnaires (GEO) et une constellation de satellites en orbite basse (LEO).

La Commission se montre ici très volontariste, mais, pour construire une culture stratégique, elle devra composer avec quelques États membres adoptant une position assez ferme sur le caractère non militaire du domaine spatial.

- Le 9 mars 2021, la Commission a présenté une communication intitulée « Une boussole numérique pour 2030 : l'Europe balise la décennie numérique ».

S'appuyant sur la stratégie intitulée « Façonner l'avenir numérique de l'Europe » publiée un an plus tôt et qui demeure le cadre général des ambitions en la matière, cette boussole cible quatre domaines prioritaires : les compétences numériques, avec l'objectif de garantir les compétences de base pour 80 % de la population européenne et de former 20 millions de spécialistes de l'informatique ; les infrastructures numériques, dont la sûreté et la durabilité doivent assurer la connectivité et la sécurité de l'espace européen, tandis qu'est encouragée la production européenne de matériel numérique ; la transformation numérique des entreprises en vue de garantir l'accessibilité numérique aux entreprises et de promouvoir l'innovation européenne ; la numérisation des services publics avec des objectifs ambitieux concernant les services publics clés, la santé en ligne et l'identité numérique.

- Par ailleurs, le Conseil européen a demandé à la commission d'établir à l'automne prochain une feuille de route pour l'identification des technologies critiques et des secteurs stratégiques pour lesquels l'UE doit réduire sa dépendance.

D'une façon générale, de par ses domaines de compétence, le rôle de la commission est primordial dans les nombreux domaines auxquels est susceptible d'être accolée l'étiquette de « résilience ». Active sur la plupart des fronts envisageables, elle devra veiller à ne pas négliger l'enjeu de désarmement par la norme, dont la directive temps de travail est emblématique67(*).

3. Des « partenariats » à cultiver avec discernement

L'UE entend conforter sa stature d'acteur géostratégique en multipliant les partenariats. Elle devra toutefois assumer une approche pragmatique, sans considérer les partenariats bilatéraux comme un objectif en soi, celui de nourrir à toute force un dialogue avec tel pays, tel organisme ou telle zone du monde. Son intérêt bien compris doit rester son seul guide.

Parmi ces partenariats, celui de l'OTAN est tout sauf ordinaire, au point qu'il est probablement plus structurant pour la PSDC que celle-ci ne l'est pour lui.

a) OTAN : la question centrale du « Qui fait quoi ? » avec l'UE

Il importe avant tout de préciser l'articulation de l'UE et de l'OTAN, au-delà de l'organisation du commandement militaire et des 74 mesures de renforcement de leur coopération qui ont été prises dans la période récente.

Qui fait quoi ?

· Aux termes de l'article 5 du traité de Washington, l'OTAN assure la défense collective de ses membres et donc de l'essentiel du territoire de l'UE. C'est la clause de défense mutuelle, dite aussi « clause mousquetaire ». Par ailleurs, elle se déclare compétente hors du territoire de ses membres pour la gestion de crise, qui ne fait pas partie de ses missions originelles mais a été pleinement intégrée à son concept stratégique en 1999.

Pour sa part, dans la perspective d'une PSDC conforme à son « niveau d'ambition » (supra), l'Union européenne se doit de conserver son autonomie d'action pour la gestion de crise dans son environnement proche. Cela implique qu'elle puisse se passer de l'OTAN pour ne pas devoir requérir :

- le consentement de tous68(*) les Alliés extérieurs à l'UE : notamment États-Unis, Canada, Royaume-Uni et Turquie. Cette dernière, en particulier, s'oppose à certaines opérations dans le pourtour européen - par exemple en Libye -, tandis que ses agissements (actes d'hostilité à l'encontre de la Grèce et de Chypre, violation de l'embargo sur les armes en Libye...) peinent à susciter une réaction coordonnée des Alliés puisqu'elle en fait partie ;

- l'aide d'Alliés extérieurs à l'UE, en particulier des États-Unis, dont le potentiel militaire est incomparable mais qui peuvent ne pas souhaiter - notamment pour des raisons de politique intérieure - intervenir sur des théâtres qui leur sont éloignés et dont les enjeux géopolitiques leur apparaîtraient plus indirects.

· Cependant, face aux menaces du haut du spectre, la réponse de la PSDC, en dépit du niveau d'ambition défini à Helsinki, apparaît insuffisante, aussi bien pour des questions capacitaires que d'effectifs susceptibles d'être déployés rapidement. Mais l'on se rassure, dans l'ordre international actuel, en observant qu'une opération de gestion de crise qui mobiliserait le haut du spectre ne pourrait guère se concevoir ailleurs que dans des théâtres comme le Dombass, les États baltes ou la Géorgie, où l'on n'imagine pas que les États-Unis puissent ne pas vouloir intervenir, puisque la Russie serait alors en cause.

Dès lors, le partage des rôles devrait tendre à s'établir ainsi :

- à l'OTAN, non seulement la défense du territoire européen, mais aussi la gestion de crise en haut du spectre, les deux concernant a priori le flanc Est ;

- à l'Union européenne69(*), seule ou dans un autre cadre que l'OTAN comme celui de l'ONU, la réponse aux autres défis sécuritaires aux alentours de l'Europe - opérations de stabilisation et de maintien de la paix, contrôle des mouvements migratoires -, cette gestion de crise concernant a priori le flanc Sud.

UN DÉBAT UN PEU DÉPASSÉ : LE RIGHT OF FIRST REFUSAL

On pourrait s'interroger sur ce qui se passerait si OTAN et UE souhaitaient concomitamment intervenir dans un théâtre extérieur à l'UE. Cette question fit l'objet d'un débat au début des années deux-mille (au moment de Berlin plus). On envisagea alors l'existence d'un right of first rufusal (droit de premier refus), suivant lequel les Européens ne pourraient agir que si les États-Unis ne voulaient pas agir dans le cadre de l'OTAN. En réalité, ce débat apparaît largement théorique car tout ne peut que se passer comme si ce droit existait : quand les États-Unis veulent agir, ils le font et les États européens agissent alors dans le cadre de l'OTAN. La vraie question reste donc bien de savoir si les Européens estiment nécessaire de pouvoir agir quand les Américains ne le veulent pas.

· Mais les États membres ne semblent pas tirer collectivement les conséquences de la division du travail résultant du niveau d'ambition de la PSDC, même tempéré par l'abandon du haut du spectre à l'OTAN, avec pour conséquence des interventions de plus en plus rares (supra).

Dès lors, ne subsiste qu'une version dégradée de la division du travail résultant de l'article 5 et de la PSDC, qui n'est pas sans évoquer, selon certains observateurs, une sorte de « protectorat américain ». Cette situation n'est pas satisfaisante pour les États-Unis, dont l'impuissance militaire de l'UE freine le pivot asiatique. Elle l'est encore moins pour l'UE, dont la répugnance à s'engager sans les Américains devient stratégiquement dangereuse, et dont le constat universel de ce qu'elle est, un nain militaire, limite son envergure politique et fragilise ses positions commerciales vis-à-vis du reste du monde70(*), qui sont pourtant sa raison d'être. L'UE se trouve ainsi face à une question existentielle : peut-elle rester une puissance commerciale sans être capable d'assurer sa sécurité ? À l'évidence, la réponse est non71(*).

Il convient donc de revenir sur la complémentarité OTAN-UE pour la réaffirmer et la préciser, sur la base des avantages comparatifs des deux structures selon les régions du monde ou l'intensité de l'intervention, et en cohérence avec le niveau d'ambition que l'UE entend se donner. Si la boussole stratégique ne parvenait qu'à cela, un progrès important serait accompli, tant subsistent de différences de conception sur cette complémentarité. Il ne s'agit pas d'élaborer un partage des rôles rigide et détaillé, qui serait potentiellement contreproductif. Selon les circonstances, les configurations politiques, une part importante doit revenir à l'initiative, tandis qu'il faut pouvoir s'en remettre aux États pour articuler leur action. Mais il serait utile de dire clairement ce que l'UE doit savoir faire. Les bases seraient alors jetées d'un renforcement effectif de la PSDC et d'une crédibilité accrue de l'Union.

LE CONCEPT DE CEINTURE DE SÉCURITÉ AUTOUR DE L'EUROPE (SECURITY BELT AROUND EUROPE), NOUVEL OBJECTIF DE LA PSDC ?

Ce concept, qui apparaît dans le scoping paper, est nouveau. Il prend acte de ce que l'UE est un continent cerné par les crises : partenariat oriental avec le Haut-Karabagh, voisinage sud avec une méditerranée orientale en ébullition et un risque d'effondrement au Sahel, etc. Cette vision est juste, mais elle ne doit pas limiter notre horizon d'action : certains enjeux de défense européenne sont plus distants, d'autres plus proches.

Plus distants : sans nécessairement pousser jusqu'à l'Indopacifique, la sécurité de notre approvisionnement maritime implique de travailler sur notre liberté de circulation dans le canal de Suez - on se rappelle l'affaire du porte-container -, le détroit d'Ormuz, le golfe de Guinée.

Plus proches : sur le sol européen lui-même, car l'OTAN, qui y est compétent pour sa défense, ne traite pas - du moins pour l'instant (infra) - toutes les menaces, en particulier les menaces terroristes, hybrides, cyber, de désinformation, d'ingérence étrangère...

L'écueil serait ici d'en revenir au débat récurrent « OTAN et relation transatlantique versus défense européenne et autonomie stratégique » et aux postures qui prévalaient avant l'avènement de l'administration Trump. On le sait, les pays dont les moyens et l'apport sont les plus limités, particulièrement sur le flanc Est, donnent une priorité absolue à l'OTAN, estimant que l'ambition de la PSDC doit se limiter à répondre aux besoins de l'alliance atlantique. Mais une majorité d'États membres persistent à estimer que c'est plutôt en renforçant la PSDC que l'UE se renforcera en tant que partenaire au sein de l'Alliance.

Les États-Unis eux-mêmes saluent les efforts de certains Alliés européen contre le terrorisme au Sahel, qui, dans la plupart de leurs think tank, passent pour le meilleur laboratoire de ce qu'une autonomie stratégique européenne « ouverte » permet de faire : une opération de sécurité européenne qui vient renforcer la sécurité euro-atlantique dans son ensemble. D'une manière générale, Joe Biden n'a pas d'objection au renforcement de la PSDC et n'est pas défavorable - du moins, pas ouvertement - à l'« autonomie stratégique européenne ». Celle-ci inspire en revanche un franc scepticisme au secrétaire général de l'OTAN, Jens Stoltenberg, qui, à son évocation, ne manque pas de rappeler aux Alliés de l'UE qu'ils n'assument que 20 % des dépenses de défense de l'Alliance.

Certes, un plus grande reconnaissance de l'apport de la PSDC à l'OTAN serait facilitée par une contribution accrue des pays de l'UE, ce qui suppose des efforts capacitaires (supra). Mais les réserves du secrétaire général de l'OTAN semblent également motivées par les fortes ambitions qu'il conçoit pour l'Alliance (infra).

· Il est à noter ici que l'instauration d'une défense européenne autonome - dont on rappelle qu'elle n'est pas du tout à l'ordre du jour - impliquerait probablement une révision de l'article 42.2 du traité UE, qui précise que la PSDC « respecte les obligations découlant du traité de l'Atlantique nord pour certains États membres qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l'OTAN et elle est compatible avec la politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans ce cadre ». Il existe une gradation des conceptions théoriques du partage des rôles entre l'UE et l'OTAN, dont les contours ne sont pas toujours très nets.

APPROCHES THÉORIQUES DU PARTAGE DES RÔLES ENTRE UE ET OTAN

1) La division stricte du travail entre l'OTAN et l'UE telle qu'elle découle logiquement de la PSDC (supra)

Les marqueurs sont ici le territoire - la PSDC s'intéresse au voisinage de l'Europe, l'OTAN défendant le territoire même de l'Europe -, le type de conflit - le maintien de la paix pour la PSDC, le haut du spectre jusqu'au nucléaire pour l'OTAN - et l'aide des Américains - oui pour l'OTAN, non pour l'UE. Ce schéma correspond sans doute à la volonté la plus ancrée des États-Unis, l'administration Clinton ayant accepté à reculons d'intervenir pour la Yougoslavie et l'administration Obama ayant estimé que les crises libyenne, syrienne ou malienne n'étaient pas du ressort de l'OTAN. Dans cette perspective, les États-Unis ont été longtemps favorables à l'autonomie stratégique de l'UE.

2) Certaines approches envisagent une version assouplie de cette division du travail. L'OTAN serait « leader » en matière de défense collective, et l'UE sur la gestion de crise avec la PSDC, chaque organisation venant en soutien de l'autre dans son domaine de compétence.

3) Les « piliers » : l'Alliance atlantique reposerait sur un pilier américain et un pilier européen, le « pilier européen de l'OTAN ». L'UE devrait alors être capable d'assumer une partie de la défense collective européenne. Les Britanniques, partenaires privilégiés des États-Unis, y sont très défavorables car il serait alors inenvisageable que le D-SACEUR, aujourd'hui britannique, ne soit par issue d'un État de l'UE (supra). Quoi qu'il en soit, si un tel pilier défensif devait un jour advenir, les États-Unis devraient établir un calendrier de désengagement de leurs troupes stationnées dans l'UE72(*), à l'issue duquel « chacun resterait chez soi », tout en préservant la garantie de l'article 5. Les États-Unis seraient alors plus libres de redéployer leurs forces conformément au « pivot asiatique ».

Il faut noter que l'expression de pilier européen de l'OTAN est employée dans d'autres acceptions dont l'une, assez courante, désigne simplement la contribution de l'UE à l'OTAN, sans chercher spécialement à la qualifier.

La relation avec l'OTAN doit également être envisagée sous l'angle du commandement militaire.

Les accords « Berlin Plus », adoptés le 17 mars 200373(*), posèrent les fondements de la coopération politique et militaire entre les deux organisations sur la base d'un « Partenariat stratégique pour la gestion des crises ». Deux nouvelles structures furent alors créées, évoquées plus haut :

- une « cellule permanente de planification et de conduite des opérations civiles et militaires de l'UE menées sans recours aux moyens de l'OTAN », placée auprès de l'EMUE. Cette cellule est autonome et distincte des structures de l'OTAN ;

- une cellule de l'Union européenne créée au sein de l'état-major de l'OTAN (le SHAPE) pour améliorer la préparation des opérations de l'UE menées avec les moyens de l'OTAN.

Elle doit enfin l'être sous l'angle de ses partenariats.

Lors du sommet de Varsovie de juillet 2016, les deux organisations ont identifié certains domaines dans lesquels elles souhaitaient intensifier leur coopération compte tenu des défis communs auxquels elles sont confrontées, à l'Est et au Sud : lutte contre les menaces hybrides, renforcement des capacités de défense, cyberdéfense, sûreté maritime...

En décembre 2016, les ministres des Affaires étrangères des pays de l'OTAN ont ainsi approuvé un train de 42 mesures tendant à faire progresser la coopération entre l'OTAN et l'UE. Celui-ci fut complété en décembre 2017 par un nouveau train de 32 mesures portant notamment sur la cyberdéfense. Lors du sommet de Bruxelles, en juillet 2018, une nouvelle déclaration conjointe a présenté la vision de l'UE et de l'OTAN en termes d'action contre les menaces communes et souligné les progrès accomplis en matière de coopération au bénéfice de la sécurité transatlantique.

L'OTAN et l'UE échangent désormais des alertes en temps réel sur les cyberattaques, participent chacune aux exercices de l'autre, et collaborent dans leur réponse aux crises migratoires. La déclaration de 2018 renforce leur coopération dans de nombreux domaines, dont la mobilité militaire, la lutte contre le terrorisme, la résilience face aux risques en matière chimique, biologique, radiologique et nucléaire, et promeut un agenda intitulé « femmes, paix et sécurité ».

Les arrangements de transparence et de coordination entre OTAN et UE en matière de renseignement semblent bien rôdés, quoiqu'un peu bureaucratiques. Autre domaine important de la coopération entre l'OTAN et l'UE, la mobilité militaire est un enjeu opérationnel majeur pour les deux organisations, la capacité à faire transiter des troupes et matériels militaires sur le territoire européen étant essentielle, notamment dans la perspective d'une escalade des hostilités sur le flanc Est. Les États-Unis, le Canada et la Norvège participeront au projet CSP « mobilité militaire » (côté UE, un plan d'action a été adopté par la Commission en mars 2018 et le cadre financier pluriannuel (2021-2027) a prévu un budget dédié).

b) États-Unis

La qualité de la relation avec les États-Unis apparaît largement restaurée à la faveur de l'élection de Joe Biden, qui revient sur la plupart des causes de désaccord avec l'UE - en matière de sécurité et de défense (baisse de subventions, retrait de l'Accord de Vienne), de commerce (taxes et sanctions douanières, moindres réticences à une taxation européenne des GAFA) ou encore de climat (retrait de l'Accord de Paris) - avec en point d'orgue le sommet US-UE du 15 juin 2021, le lendemain du sommet de l'OTAN, à Bruxelles.

Dès la fin 2020, le Conseil appelait à un dialogue structuré avec les États-Unis en matière de sécurité et de défense, soulignant qu'un partenariat solide, réciproque et à long terme devrait devenir l'élément central d'une alliance mondiale renouvelée entre l'UE et les États-Unis.

À la base de leur partenariat, l'UE et les États-Unis ont en partage un même socle de valeurs : démocratie, libéralisme, respect de l'état de droit et des droits de l'homme. Un objectif commun est aujourd'hui de revitaliser le système multilatéral et de contribuer ainsi à restaurer un ordre international fondé sur les règles.

Outre le fait que le partenariat transatlantique demeure la pierre angulaire de notre défense collective, nombreux sont les domaines de coopération et d'entente identifiables en matière de PESC : participation des États-Unis à la CSP, approche de la Russie, collaboration sur les Balkans occidentaux, travail commun pour une désescalade en méditerranée orientale...

Mais certains invariants, moins porteurs, font que les Européens devront se garder de tout suivisme qui ne serait pas conforme à leurs intérêts : pivot vers l'Asie et volonté des États-Unis d'imposer leur approche de la Chine, tendance à favoriser une intégration capacitaire au sein de l'OTAN profitant à leur appareil militaro-industriel (donc aux dépens de la BITDE), inscription dans un schéma de forte concurrence économique vis-à-vis de l'UE, usage de sanctions extraterritoriales... Par ailleurs, des problèmes liés à l'ITAR (supra) pourraient survenir dans le cadre de la coopération de l'AED avec les États-Unis. Dans les années qui viennent, de nouveaux instruments pourraient aller dans le sens d'une autonomie plus marquée de l'UE vis-à-vis des États-Unis : taxe carbone aux frontières susceptible de toucher certaines entreprises américaines, régulation de l'espace numérique communautaire s'imposant aux géants américains et obligeant au respect de la protection des données des Européens.

L'Union européenne devra sans doute fournir ici un effort particulier pour se souvenir qu'un partenariat authentique implique, pour chaque partie, une prise en compte résolue de ses intérêts.

c) Royaume-Uni

Quelles que soient les aspirations européennes à établir un lien privilégié post-Brexit avec le Royaume-Uni, il faut être réaliste quant à l'appétence pour les mécanismes européens de sécurité et de défense d'un pays aussi fortement ancré dans le lien transatlantique. Son désintérêt et son scepticisme relatifs en la matière n'ont aucune raison de décroître avec le Brexit. De fait, les Britanniques sont sortis d'Althea alors que le format de Berlin plus ne les y obligeait pas, ils ne feront pas partie de la présence maritime coordonnée dans l'Indopacifique, ils ne manifestent pas d'intérêt pour la CSP. Ils ont élaboré leur dernière revue stratégique avec l'OTAN et les États-Unis en ligne de mire74(*), cherchant à faire porter par l'Alliance les problématiques de résilience (dont l'UE est précisément résolue de se saisir plus avant, notamment sous l'impulsion de la boussole stratégique), tout en y maintenant un D-SACEUR britannique (supra) que le Brexit devrait remettre en cause75(*).

Certes, l'intérêt du Royaume-Uni pour la sécurité de l'Europe reste entier. Mais il passe par l'OTAN, la CJEF (Combined Joint Expeditionary Force : force expéditionnaire conjointe interalliée)76(*), l'IEI (lancée en 2018 et inspirée dans une certaine mesure par la CJEF), la JEF (supra) et des relations bilatérales suivies, notamment avec la France, dans le cadre des accords de Lancaster House (à l'origine de la CJEF) depuis 2010. Enfin, le Royaume-Uni reste engagé le cadre de l'eFP (supra) et dans des missions de surveillance maritime.

Il semble que le contact gardé via l'IEI, dont le Royaume-Uni est un membre de la première heure, soit le point d'appui le plus sûr se donner une chances d'améliorer le lien de sécurité et de défense euro-britannique.

d) Indopacifique

L'Union européenne s'intéresse d'autant plus à l'Indopacifique qu'elle redoute, de la part de la Chine, des comportements de déni d'accès dans une zone économiquement et stratégiquement très sensible.

Cette région héberge 60 % de la population mondiale et les PIB les plus dynamiques de la planète ; 30 % du commerce maritime mondial transite par le détroit de Malacca en direction du canal de Suez, ce qui en fait une zone vitale pour les approvisionnements européens. Plus d'un tiers des exportations françaises hors Union européenne sont à destination de la région indopacifique. C'est aussi dans cette zone, qui compte plusieurs pays nucléarisés, qu'ont été enregistrés au cours de dix dernières années les plus gros efforts d'investissements de défense.

Le déficit de régulation et l'absence de consensus multilatéral sur les conditions d'accès et d'utilisation des espaces communs facilitent l'exercice de rapports de force entre États, ou à l'encontre d'acteurs non-étatiques, dans l'ensemble de la zone.

L'UE pourra oeuvrer au renforcement de son positionnement dans la région en soutenant la conclusion d'un partenariat stratégique avec l'ASEAN, son admission au Sommet de l'Asie de l'Est (EAS), la reprise des négociations en vue d'accords de libre-échange - notamment avec certains pays de l'ASEAN - dans la perspective d'un accord bi-régional ambitieux, une redynamisation du dialogue Europe-Asie dit « ASEM » (Asia Europe Meeting), appelé à devenir un espace d'expression de l'ambition européenne en Asie, la mise en oeuvre de la stratégie européenne de connectivité entre l'UE et l'Asie et surtout la détermination d'une stratégie européenne dans le Pacifique, qui s'annonce comme un enjeu majeur de la PFUE.

De fait, l'UE n'a encore que des embryons de coopération dans la zone. Mais sa vision de l'Indopacifique est en train de se construire à la faveur de nombreuses échéances avec des partenaires de l'Indopacifique - sommets avec l'Inde, le Japon, la Corée du Sud - qui attendent réciproquement qu'elle la leur exprime.

Pousser ce sujet, surtout de la part de la France, ne va cependant pas sans susciter certaines interrogations en matière de sécurité et de défense. Elle est le seul État membre avec les Pays-Bas et l'Allemagne à montrer une disponibilité maritime dans l'Indopacifique, sachant que ces deux pays déploient chacun une seule frégate, et encore, seulement une partie de l'année. À l'évidence, un aussi vaste sujet de sécurité et de défense risque d'apparaître comme pouvant être plus adéquatement traité dans le cadre de l'OTAN, en compagnie des grandes puissances maritimes que sont les États-Unis et le Royaume-Uni, ce qui compromettrait l'autonomie de la politique de l'UE vis-à-vis de la Chine.

e) Autres partenariats

Le fonctionnement de la relation entre l'UE et l'ONU est généralement décrit comme satisfaisant, dans les limites des objectifs respectifs des deux structures. En particulier, les limites posées par les Nations Unies sont systématiquement intégrées dans les opérations de la PSDC.

L'OSCE77(*) mériterait en revanche une attention renforcée, notamment dans la perspective de favoriser une résolution pacifique des conflits gelés dans certains pays du partenariat oriental78(*) - dans le Donbass à l'Est de l'Ukraine, au Haut-Karabakh entre Arménie et Azerbaïdjan, en Géorgie et en Moldavie. La Pologne, la Roumanie et les États baltes estiment que la FEP (supra) devrait permettre de renforcer ce partenariat, ce qui pourrait susciter des tensions avec la Russie. Les Européens devraient également renforcer leurs liens transfrontières avec les populations de ces pays, notamment en matière de santé ou d'éducation.

L'Afrique, qui pourrait devenir un relai de la croissance mondiale, mais dont les évolutions politiques et sécuritaires sont potentiellement déstabilisatrices pour l'UE, doit focaliser toute son attention. Elle y fait désormais face à la concurrence de la Chine et de la Russie sur de nombreux plans. Heureusement, l'Afrique devient prioritaire sur l'agenda européen : la perspective d'un partenariat renouvelé avec les pays du voisinage Sud de la Méditerranée se précise, la communication conjointe de février 2020 « Vers une stratégie globale avec l'Afrique » tend à resserrer les liens, un accord « post-Cotonou »79(*) entre l'UE et l'OEACP80(*) a été signé le 15 avril 2021, un 6ème sommet Union africaine-UE devrait permettre avant 2022 de définir des priorités communes pour un avenir commun... Dans ce « pivot africain » dont peut déjà se féliciter l'UE en termes d'intentions, seront prioritaires la consolidation des institutions, la création d'infrastructures civiles, l'éducation et la lutte contre une pauvreté aggravée par la crise sanitaire, qui conditionnent bien entendu la croissance, la sécurité, une lutte efficace contre le terrorisme et une émigration maîtrisée.

4. Quelle relation avec la Chine ?

La Chine constitue pour l'UE une menace croissante, palpable dans le champ économique et de l'information. Les problématiques se rapportant à la Chine sont essentiellement du domaine de la résilience : souveraineté numérique, capacité industrielle, compétitivité, accès au marché, risque de déni d'accès aux voies maritimes, notamment dans les détroits.

Dans l'environnement géostratégique de l'UE, la Chine constitue probablement le sujet dont l'approche a le plus fortement évolué au cours de ces deux dernières années. Autrefois discrète, elle est devenue très présente, voire agressive dans la période récente. Les insultes ad hominem d'un ambassadeur chinois en France contre un chercheur français, le train de sanctions chinoises contre des universitaires et des parlementaires européens en représailles aux sanctions européennes prises au titre de la répression de la minorité Ouïghour, ont eu le mérite de clarifier la situation. L'UE pense sa relation à la Chine suivant un triptyque « partenaire, concurrent, rival » et se résume en la qualifiant de « rival systémique ».

Le format 17+1, qui réunit la Chine et 17 pays d'Europe centrale et orientale dans la mouvance des nouvelles routes de la soie, fût un moment perçu comme un risque sérieux pour la cohésion de l'Union européenne. Mais l'enthousiasme des 17 a depuis sérieusement reflué. Le sentiment est désormais partagé dans l'UE qu'il faut « jouer collectif » avec la Chine, qui s'efforce de gérer séparément ses relations avec les 27 États membres. L'idéal serait de passer d'un format 17+1 à un format 27+1.

Quoi qu'il en soit, la Chine doit pouvoir rester un partenaire pour la question climatique et être considérée par l'Union européenne comme un simple concurrent, par exemple pour les questions commerciales, là où les États-Unis glissent plus facilement vers un traitement sur le mode de la rivalité ou de l'hostilité. L'écueil serait que la question chinoise ne soit traitée que via l'OTAN, avec pour conséquence mécanique une immixtion des États-Unis dans la politique commerciale européenne.

L'Union doit donc affiner sa propre ligne stratégique vis-à-vis de la Chine. Elle passe, en matière économique, par l'exigence de réciprocité. Ce faisant, la Chine pourrait bien relayer l'Amérique de Trump comme principal moteur de la « géopolitisation » de l'Union européenne, qui, d'ores et déjà, a ainsi adopté un nouveau cadre de sanctions pour des cas d'atteintes aux droits de l'Homme ou des règles plus strictes pour l'exportation de biens à double usage (civil et militaire), règles qui s'appliquent désormais aux technologies de cybersurveillance produites par l'UE.


* 66 Il s'agit de « rester dans la course » pour le développement des clouds industriels qu'implique l'internet des objets.

* 67 La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a été saisie par la Cour suprême slovène d'une question préjudicielle, en cours de traitement, l'invitant à se prononcer sur l'applicabilité aux militaires de la directive 2003/88 relative « à certains aspects de l'aménagement du temps de travail ». D'après une position constante de la France, l'application de la directive serait incompatible avec le principe de disponibilité, qui est celui « de servir en tout temps et en tout lieu » défini dans le Statut général des militaires, et banaliserait le métier des armes. Au titre du même enjeu, il convient de mentionner la problématique des armes létales semi autonomes, les SALA, ou des armes explosives en zones peuplées, les EWIPA, pour lesquelles l'établissement de normes peut avoir des conséquences directes sur les capacités.

* 68 Les décisions d'intervention sont prises, dans le cadre de l'OTAN comme celui de la PSDC, à l'unanimité. On rappelle ici les pays membres de l'OTAN non membres de l'UE : Albanie, Canada, États-Unis, Islande, Macédoine du Nord, Monténégro, Norvège, Royaume-Uni, Turquie ; les pays de l'OTAN membres de l'UE : Allemagne, Belgique, Bulgarie, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, France, Grèce, Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Slovaquie, Slovénie; les pays de l'UE non membres de l'OTAN : Autriche, Chypre, Finlande, Irlande, Malte, Suède.

* 69 Ou à des États européens dans d'autres cadres intergouvernementaux de défense.

* 70 Positions soumises, en outre, à l'aléa des sanctions extraterritoriales américaines, comme l'a montré l'exemple des relations commerciales avec l'Iran ou, un temps, celui de la construction du gazoduc Nordstream 2.

* 71 On en trouve une illustration, en juillet 2020, avec le renoncement de Boris Johnson à la 5G fournie par Huawei, après la menace par Donald Trump de couper certains ponts, notamment en matière de renseignement.

* 72 Encore faut-il préciser ici que les troupes américaines stationnées en Europe sont essentiellement destinées aux opérations américaines au Moyen-Orient. Face à une prise de possession russe de territoires européens, comme dans les Pays-Bas ou dans la trouée de Suwalki, la défense de l'Europe par l'OTAN n'aurait pas un caractère immédiat compte tenu de la réalité des moyens mobilisables sur place.

* 73 Accords auxquels, en 2002, le sommet de Prague puis la déclaration commune sur la politique européenne de sécurité et de défense ouvrirent la voie.

* 74 L'exercice prévoit une augmentation spectaculaire du nombre de têtes nucléaires.

* 75 Le Royaume-Uni ayant quitté l'UE, il serait logique que le D-SACEUR provienne de l'un de ses États membres, sachant qu'il est le commandant des opérations de l'UE dans le cadre de Berlin plus, qu'il compte au rang de ses prérogatives celle de « coordinateur stratégique » avec l'Union européenne et que le poids militaire de ses États membres dans l'OTAN est supérieur à celui du Royaume-Uni.

* 76 Fruit d'une ambition franco-britannique exprimée dans les accords de Lancaster House, il s'agit d'une force binationale comptant jusqu'à 10 000 hommes, mobilisable à très court terme et pouvant mener des opérations de haute intensité sur l'ensemble du spectre des menaces. Il est cependant probable que le Royaume-Uni ne voudrait ni ne pourrait y recourir dans une opération n'incluant pas les États-Unis, notamment en raison de leur dépendance pour le renseignement (via les Five Eyes, l'alliance des services de renseignement de l'Australie, du Canada, de la Nouvelle-Zélande, du Royaume-Uni et des États-Unis), qui les priverait d'une possibilité d'action autonome. La CJEF a été déclarée pleinement opérationnelle en novembre 2020.

* 77 Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe.

* 78 Politique de voisinage de l'Union européenne (UE) visant à conclure des accords avec l'Arménie, l'Azerbaïdjan, la Géorgie, la Moldavie, l'Ukraine et la Biélorussie, initiée à Prague le 7 mai 2009.

* 79 Il succède à l'accord de Cotonou, signé en 2000, qui succédait lui-même aux accords de Lomé de 1975.

* 80 Organisation des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, qui a remplacé en avril 2020 le Groupe des États ACP.