B. UN RENDU DES RAPPORTS TOUJOURS INSUFFISANT ET TROP TARDIF
1. Malgré une amélioration constatée, les rapports demandés au Gouvernement sont trop peu souvent et trop tardivement remis pour être utiles
Le taux de remise des rapports demandés au Gouvernement au détour d'un article de loi s'améliore, passant de 21 % en 2020-2021 à 36 % en 2021-2022 (48 rapports rendus sur 132 prévus). Cette amélioration rompt avec la dégradation constatée l'année dernière. Ce taux s'établissait à 28 % en 2019-2020 et à 21% en 2020-2021.
Taux de remise des rapports demandés au Gouvernement
Note de lecture : Pour la session 2020-2021, le taux de remise des rapports demandés au Gouvernement s'établissait à 21 %.
Si ce taux est en amélioration, il n'en demeure pas moins que près de 2/3 des rapports demandés au Gouvernement ne sont pas remis.
Par ailleurs, les différences restent très importantes selon le périmètre retenu. Ainsi, aucun des rapports prévus pour être remis à la commission des affaires sociales et à la commission des affaires économiques n'a été rendu36(*). Le taux de remise des rapports se dégrade pour la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (25 % contre 40 % l'année dernière) et pour la commission des finances (31 % contre 38 % l'année dernière). En revanche, ce taux de rendu s'améliore pour les commissions des lois (61 % contre 50 %) et - dans une moindre mesure car la part reste très faible - pour la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (14 % contre 4 %).
Taux de remise des rapports par commission37(*)
Note de lecture : En 2021-2022, 25 % des rapports demandés dans le périmètre de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication ont été remis, contre 40 % en 2020-2021.
Surtout, sur les 21 demandes de rapport issues d'un amendement sénatorial, aucune n'a abouti. Comme l'année dernière, la réserve du Sénat n'a donc pas été récompensée. La doctrine bien installée au Sénat est en effet de faire preuve de parcimonie dans les demandes de rapport et de préférer s'appuyer sur ses propres publications38(*). Ces chiffres ne sont pas sans rappeler le faible taux de prise des mesures réglementaires lorsque celles-ci sont rendues nécessaires par un amendement d'origine sénatoriale.
En outre, il est toujours surprenant de constater que le Gouvernement ne remette pas les rapports qu'il s'est lui-même imposé de rédiger par l'intermédiaire d'un de ses amendements de sa fabrication en cours de discussion du texte législatif. Ainsi, aucun des 8 rapports prévus par amendement du Gouvernement n'a été déposé.
Nombre de rapports prévus et remis selon leur origine
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Texte initial |
Amendement du Gouvernement |
Amendement du Sénat |
Amendement de l'Assemblée nationale |
Introduction en commission mixte paritaire |
Origine non renseignée |
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Rapports prévus |
9 |
8 |
21 |
88 |
5 |
1 |
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Rapports remis |
3 (33%) |
0 (0%) |
0 (0%) |
45 (51%) |
0 (0%) |
0 (0%) |
2. Une remise des rapports de l'article 67 qui varie selon les périmètres
L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose qu'« à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi ». Ce rapport doit mentionner « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi. » Il indique également les mesures d'application manquantes et les raisons qui justifient cette absence.
En théorie extrêmement utile au contrôle de l'application des lois par le Sénat, ce dispositif a très longtemps constitué le parent pauvre de l'information du Parlement par le Gouvernement. Si la publication de ces rapports fait l'objet d'une plus grande attention de la part du Gouvernement que celle des rapports demandés à l'occasion de l'examen d'un projet ou d'une proposition de loi, des marges d'amélioration substantielles demeurent.
Les commissions du Sénat regrettent une nouvelle fois que le suivi des arrêtés ne soit jamais effectué dans ces rapports, qui se bornent à commenter les mesures renvoyant à des décrets. Or, cette absence de suivi des arrêtés semble contraire aux dispositions de l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, lequel précise bien que le rapport mentionne « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictés ». Cette lacune est d'autant plus préjudiciable que -comme il a déjà été rappelé- le nombre de dispositions légales renvoyant à un arrêté a considérablement augmenté en 2021-2022.
Par ailleurs, malgré la mise en ligne des échéanciers sur le site de Légifrance, les dates prévisionnelles de publication des textes indiquées ne sont ni systématiquement mentionnées, ni toujours respectées - ce qui mériterait au mieux une mise à jour régulière des informations, une fois le dépassement probable de cette date connu.
Enfin, il existe une forte hétérogénéité dans la remise des rapports selon le périmètre considéré. Si la commission des finances, celle des affaires sociales et celle des affaires économiques observent des progrès notables, tel n'est pas le cas pour les autres commissions. La commission de la culture, de l'éducation et de la communication n'a reçu que 4 rapports de l'article 67 sur les 14 attendus, soit un taux de remise de moins de 30 %. Pour la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, 3 rapports de l'article 67 sur les 4 prévus ont été transmis.
* 36 C'était également le cas s'agissant de la commission des affaires économiques au cours de la session précédente (pour la commission des affaires sociales, le taux s'établissait à 6 %.
* 37 Le sigle ATDD désigne la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.
* 38 Sur la session 2021-2022, sur les 132 rapports demandés au Gouvernement, 21 ont été demandés au détour d'un amendement sénatorial, soit seulement 16 %. A l'échelle de la XVème législature, cette proportion a été de 11 %.