II. DES RAISONS, CEPENDANT, D'ESPÉRER
Les nuages qui pèsent sur l'avenir des communes ne leur ôtent pas leurs atouts. En dépit des concurrences ou de l'amoindrissement de ses moyens d'action, la commune a su faire la preuve de sa vitalité. Confortée grâce au rôle qu'elle a joué dans les récentes crises, elle a su démontrer les forces structurelles du modèle d'organisation qu'elle incarne (A).
En outre, le maire, première figure locale, peut aujourd'hui se prévaloir, avec la commune, d'une légitimité solidement ancrée dans l'ensemble de la société française, jamais remise en question depuis 1884 (B).
A. LES FORCES DE L'INSTITUTION COMMUNALE
L'institution communale a su, au fil des crises et en raison de sa plasticité, traverser les décennies sans connaître de modification profonde de son régime juridique et en se trouvant, progressivement, renforcée dans sa légitimité. Elle a fait preuve, à la fois, de sa résilience (1) et de l'agilité de son modèle d'organisation, au meilleur bénéfice des citoyens et des territoires (2).
1. La résilience face aux crises
L'une des forces de la commune est sa capacité à affronter les crises. Échelon territorial de proximité, au plus près des difficultés rencontrées par les administrés, et d'une agilité sans équivalent, la commune sait apporter, lorsque l'urgence le nécessite, une première réponse particulièrement pertinente, délestée des contraintes de l'administration empesée de l'État.
Naturellement, cette capacité à assurer des services en temps de crise a connu, dans la longue histoire de l'institution communale, une illustration particulière lorsque la guerre a touché le territoire national. L'historien Philippe Nivet a ainsi souligné le rôle économique et social joué par les communes en temps de guerre66(*). Prenant l'exemple des diverses formes d'économie administrée mises en oeuvre lors des Première et Seconde Guerres mondiales - boucheries municipales, contrôlées et gérées par des coopératives, ateliers de confection militaire visant à lutter contre le chômage et à soutenir l'effort de guerre -, l'historien souligne ainsi le rôle majeur qu'ont tâché de jouer les communes, dans ces périodes de crise, au service de leur population et cite l'avocat et maire de Nantes Paul Bellamy qui écrivait, au lendemain de la Grande Guerre : « Les Municipalités françaises ont accompli une véritable mission de guerre. [...] Les services étaient réduits en effectifs par les appels ; des attributions nouvelles venaient chaque jour s'ajouter aux attributions légales. Le Gouvernement trouvait dans les Communes des agents d'exécution sans cesse en éveil. On recourait constamment à leurs offices [...]. Il fallait parer à tout, improviser, être agent de l'État, parfois son suppléant, devenir administrateur, acheteur, importateur, commerçant, producteur, agriculteur, assurer en un mot l'existence matérielle et administrative [des administrés]67(*). »
Une telle description de l'office des maires n'est évidemment pas sans rappeler le rôle qui leur a été dévolu dans la gestion de la crise résultant de l'épidémie de covid-19. Comme le rappelait un rapport sur la gestion de la crise liée à l'épidémie de covid-19 de la commission des lois du Sénat68(*), les communes ont joué un rôle majeur, dans les premières semaines en particulier, notamment pour assurer la continuité de services publics essentiels et prévenir d'éventuels défauts de prise en charge.
Les communes, acteurs sociaux de
proximité
lors de la crise liée à
l'épidémie de covid-19
Le rapport de la commission des lois précité soulignait ainsi que dans la crise, les communes ont joué un rôle majeur dans la continuité des services publics et la qualité de la prise en charge de personnes vulnérables : « elles organisent la continuité des services essentiels (gestion des déchets, propreté publique, assainissement, transports locaux...), tout en assurant une présence de proximité à l'égard des personnes âgées, des personnes handicapées et des personnes démunies. Beaucoup ont aussi contribué à l'organisation des soins en permettant aux médecins généralistes de recevoir des patients présentant des symptômes d'infection par la covid-19 dans des locaux municipaux adaptés. »
Au plus près du terrain, les communes ont ainsi constitué une « première ligne » territoriale, parant au plus pressé et préservant les solidarités. Comme le relevait un autre rapport de la commission des lois69(*), les communes ont été des « acteurs sociaux de proximité », jouant « à plein de leur lien de proximité avec les populations, en particulier en milieu rural » : « Grâce aux centres communaux d'action sociale, elles ont été en mesure de proposer une réponse réactive aux problématiques sociales se posant sur leur territoire. Leur connaissance du terrain et la proximité qu'elles entretiennent avec leurs habitants ont permis aux équipes municipales de combler d'éventuels manques dans la prise en charge de personnes vulnérables. Beaucoup de communes ont ainsi apporté des solutions concrètes aux problèmes pratiques rencontrés par leurs habitants, élargissant l'offre de garde d'enfants, initialement réservée aux enfants de soignants, à d'autres professions sur le terrain, ou organisant le portage de repas à domicile et les courses d'alimentation pour les personnes les plus vulnérables. »
Dans ces conditions, le « couple maire-préfet » aux avant-postes de la gestion de crise a connu un retour en grâce particulièrement bienvenu. Le Premier ministre Jean Castex a ainsi eu l'occasion de décrire « cette alchimie très particulière du couple maire-préfet »70(*), dans la proximité et l'efficacité de l'action publique qu'elle permet et dont la crise sanitaire a été un révélateur. Lors de son audition par la mission, Gilles Cremillieux, maire d'Orpierre, a ainsi résumé ce retour en grâce : « depuis le covid notamment, les pouvoirs publics ont redécouvert le rôle irremplaçable du maire. Indiscutablement - on parle d'ailleurs du couple préfet-maire -, la relation avec le préfet, dont les services sont davantage à l'écoute, a évolué71(*). »
Dans la gestion d'une crise, le couple maire-préfet semble aujourd'hui irremplaçable.
2. La plasticité de l'institution communale, au service des citoyens, des territoires et des élus
(1) Une singularité française : un modèle communal inchangé car efficace
La commune obéit à un régime juridique unifié dont les grands principes n'ont pas varié depuis ceux institués par la loi du 5 avril 1884 relative à l'organisation municipale.
Les grands principes de la loi du 5 avril 1884
relative à
l'organisation municipale
Composée de 168 articles, la loi du 5 avril 1884 fonde le régime communal républicain et irrigue, aujourd'hui encore, de ses grands principes ce régime.
Applicable sans distinction à toutes les communes de France, quelles qu'en soient les spécificités locales, la loi de 1884 a permis pour la première fois, sans remise en cause de principe depuis, l'unification du régime juridique applicable aux communes de France. Seule dérogation admise à cette uniformité, qui demeure encore : la Ville de Paris, dotée d'un statut sui generis.
S'agissant de la structure :
- un organe délibérant, le conseil municipal (article 1er), dont le principe a été codifié à l'article L. 2121-29 du CGCT ;
- un organe exécutif, le maire et un ou plusieurs adjoints ayant reçu des délégations, aujourd'hui régi par l'article L. 2122-1 du CGCT ;
- un représentant de l'État, le maire, dont les attributions exercées au nom de l'État sont aujourd'hui énumérées aux articles L. 2122-27 à L. 2122-34-2 ;
S'agissant du mode de désignation de ses membres :
- élection au suffrage universel direct du conseil municipal pour un mandat initialement de quatre ans (articles 14 et 41) et désormais six ans, dispositions prévues par l'article L. 2121-3 du CGCT ;
- élection du maire par le conseil municipal lors de la première séance du conseil municipal (articles 73 et 76), principe aujourd'hui énoncé à l'article L. 2122-7 du CGCT ;
S'agissant des mandats :
- le principe de la gratuité des fonctions, tolérant le remboursement des frais afférents (article 74), aujourd'hui codifié dans des termes identiques à l'article L. 2123-17 du CGCT ;
S'agissant des prérogatives du maire et de la commune :
- historiquement, tutelle préfectorale sur le maire et les actes de la commune (article 86), aujourd'hui transformée en un contrôle administratif du représentant de l'État dans le département (article L. 2122-21 du CGCT) ;
- une clause de compétence générale attribuée à la commune : l'article 61 de ladite loi dispose que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Cette formulation a été codifiée, sans modification, à l'article L. 2121-29 du CGCT.
- des procédures d'établissement et de vote du budget spécifiques (article 145) reprises et détaillées par les articles L. 2312-1 et suivants du CGCT.
Signe que la plasticité communale a fait ses preuves, de grands principes inchangés continuent de régir l'action quotidienne des maires et de satisfaire aux besoins des populations de ces territoires, qu'il s'agisse de communes urbaines, péri-urbaines ou rurales, de communes de plaines, de montagne ou de littoral, de petites communes ou de grandes agglomérations, en métropole ou en outre-mer.
(2) Une collectivité agile, à la fois lieu de vie civique et lieu d'accueil des services publics locaux
Souple, ce régime juridique unifié permet au sein de chaque commune l'expression de deux conceptions complémentaires du fait communal : l'une civique - la commune constituant le creuset d'une identité locale, historique, quotidienne -, l'autre tenant à la conduite de l'action publique - la commune étant alors le lieu de la gestion des services publics et l'acteur du développement économique local.
S'agissant de la première de ces deux conceptions, la commune est restée et demeure, selon l'expression désormais consacrée72(*), « la cellule de base de la démocratie », siège du coeur de l'identité locale. En ce qu'elle abrite des lieux d'histoire et de mémoire, la commune incarne, en effet, une identité propre aux yeux de ses habitants.
En témoigne par exemple le choix de préserver les neuf « communes mortes pour la France »73(*) situées dans la Meuse et détruites pendant la Grande Guerre, « en mémoire des habitants de ces communes et en l'honneur des soldats qui tombèrent dans la zone » bien que la majorité d'entre elles soient inhabitées. Depuis 1919, ces villages demeurent des circonscriptions administratives communales et continuent à être comptabilisées au nombre des communes de France. 74(*)
Au-delà de la perception symbolique des structures administratives communales comme vecteur d'appartenance civique, la commune constitue un cadre familier du quotidien des administrés, au sein duquel une identité locale trouve à s'épanouir. En effet, d'après le sondage réalisé par l'observatoire de la démocratie locale, 41 % des sondés considèrent que leur commune a « une identité forte et vivante à laquelle ils sont attachés » quand seulement 15 % déclarent que leur commune a « une faible identité »75(*). Paradoxalement et comme le relève le graphique ci-après, la perception d'une identité locale communale forte semble être croissante en fonction de la taille de la commune : 52 % des habitants d'une commune de plus de 200 000 habitants estiment qu'elle dispose d'une identité forte et vivante à laquelle ils sont attachés, soit quatorze points de plus que pour les habitants des communes de moins de 2 000 habitants.
Part des sondés déclarants
l'identité de leur commune forte
en fonction de la population de
celle-ci
Source : mission d'information d'après les
données
de l'Observatoire de la démocratie locale
À l'inverse, la conception de la commune comme gestionnaire de services publics et acteur du développement économique local a émergé plus récemment. Dans cette conception, les maires, comme l'indique Stéphane Cadiou, « se présentent comme entrepreneurs de politiques publiques aptes à conduire des projets en brandissant pour cela l'étendard du développement (qu'il soit économique, social, urbain, métropolitain ou durable) »76(*).
Comme l'a analysé Pierre Richard, ancien directeur général adjoint de la Caisse des dépôts et consignations, la commune poursuit un rôle économique double particulièrement singulier la plaçant comme « un acteur crucial de l'économie ». En effet, d'une part, elle agit directement sur l'économie « au titre de trois facteurs : l'emploi, leurs “commandes aux entreprises” et les aides aux entreprises » et, d'autre part, elle y contribue indirectement par l'investissement public local centré sur des infrastructures et équipements collectifs susceptibles de renforcer la productivité d'entreprises privées et par « leur mission inédite mais essentielle de promotion de leur territoire »77(*).
Cette dualité est directement perceptible par le citoyen communal car, comme le soulignait Luciano Vandelli, « le rapport d'un individu avec sa commune d'appartenance se révèle être extrêmement profond puisque le fait d'être né, résider ou (...) se trouver pour un temps déterminé dans une commune entraîne une série de conséquences variées et non négligeables »78(*) tenant à sa participation aux élections locales et, directement ou non, aux choix de la commune, à l'usage des services publics locaux et à la participation directe ou indirecte aux recettes de la commune.
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La force d'adaptation du modèle communal, même face aux crises, sa capacité à tenir ensemble à la fois la composante démocratique de la vie locale et sa dimension gestionnaire constituent certainement ces principaux atouts. Ils entrent pour beaucoup dans l'attachement avéré des citoyens à l'égard de la commune et des maires.
* 66 Nivet, Philippe, « Les municipalités en temps de guerre (1814-1944) », Parlement[s], Revue d'histoire politique, vol. 20, no. 2, 2013, p. 67-88.
* 67 Paul Bellamy, Guerre 1914-1919, la municipalité et son oeuvre, rapport présenté au Conseil municipal par le Maire de la Ville de Nantes, Nantes, Imprimerie du Commerce, 1920, p. 6.
* 68 Covid-19 : deuxième rapport d'étape sur la mise en oeuvre de l'état d'urgence sanitaire, rapport de la mission de suivi de la loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 de la commission des lois, 29 avril 2020.
* 69 Mieux organiser la Nation en temps de crise, rapport d'information n° 609 (2019-2020) fait par Philippe Bas, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Nathalie Delattre, Jacqueline Eustache-Brinio, Françoise Gatel, Loïc Hervé, Patrick Kanner, Alain Richard, Jean-Pierre Sueur et Dany Wattebled au nom de la commission des lois, 8 juillet 2020.
* 70 Déclaration de Jean Castex, Premier ministre, sur l'importance du « couple » maire-préfet dans la gestion de la crise sanitaire et la mise en oeuvre du plan de relance, La Roche-sur-Foron le 6 novembre 2021.
* 71 Audition de maires de communes de montagne et d'outre-mer, dont le compte rendu est consultable en annexe du présent rapport.
* 72 Sans qu'il soit possible d'en retracer la généalogie exacte, cette expression a notamment été judicieusement utilisée par le professeur Luciano Vandelli dans un article paru dans la revue Pouvoirs en 2000 : « Cellule de base de toutes les démocraties », Pouvoirs n° 95 - La commune en France et en Europe - novembre 2000 - pp. 5-17.
* 73 Beaumont-en-Verdunois, Bezonvaux, Cumières-le-Mort-Homme, Douaumont, Fleury-devant-Douaumont, Haumont-près-Samogneux, Louvemont-Côte-du-Poivre et Vaux-devant-Damloup.
* 74 Lieux de mémoire, ces communes demeurent en conséquence, malgré l'impossibilité pratique d'en faire des lieux d'accueil de services publics - faute d'habitants - des lieux à l'identité locale incontestée. Comme l'indique le ministère de l'intérieur et des outre-mer « si la suppression de ces communes symboliques - ou leur rattachement à une autre commune -, a été envisagée, elle n'a jamais abouti, tant l'attachement local à leur existence reste très fort et se manifeste tout au long de l'année par des commémorations suscitant toujours une affluence ».
* 75 Martial Foucault, Enquête sur le rôle des maires, 22 juillet 2021.
* 76 Stéphane Cadiou, « Le maire et les paris (risqués) de l'action publique », Pouvoirs, revue française d'études constitutionnelles et politiques, n°148, 148 - Le Maire, p. 43-55.
* 77 Pierre Richard, « Le poids économique des communes », Pouvoirs, revue française d'études constitutionnelles et politiques ; La commune en France et en Europe, p. 43-53.
* 78 Luciano Vandelli, op. cit., p.7.