III. UN FINANCEMENT SOCIAL JUGÉ OPÉRATIONNEL ET FLEXIBLE PAR LES OFFROB, MAIS MANQUANT DE PILOTAGE ET DE TRANSPARENCE
A. UN FINANCEMENT OPÉRATIONNEL ET FLEXIBLE
1. Une procédure relativement légère pour les organismes concernés
La procédure de détermination de la subvention des régimes obligatoires de base attribuée à chacun des Offrob est très similaire d'un Offrob à l'autre.
Comme le mentionne la DSS dans sa contribution à la mission, ce processus « ne se fonde pas sur une logique de reconduction des crédits » mais découle au contraire d'une analyse des besoins menée opérateur par opérateur, en fonction de sous-jacents chiffrés.
Cette logique est, en principe, vertueuse : elle permet aux organismes dont les besoins s'accroissent de justifier avec acuité leurs besoins en crédits, mais aussi à la direction de la sécurité sociale d'être informée lorsque les crédits accordés sont trop élevés par rapport aux besoins, afin de préconiser une reconduction partielle des crédits dans un souci d'efficience de la dépense publique.
Le mécanisme de détermination de la subvention, tel que suit, a été décrit par l'ANSM dans sa contribution à la mission :
« 1- La DSS adresse dans le courant du mois de mars un dossier à remplir, qui sera la base de discussion lors de la réunion de dialogue de gestion qui se tient dans les premiers jours du mois de mai.
Ce dossier est constitué, d'une part, d'un tableur Excel permettant de présenter les besoins et leurs projections budgétaires sur les trois années à venir, ainsi que le dernier compte financier produit et le budget en cours. Il comporte notamment un onglet permettant de détailler les moyens en personnel, un autre présentant les projets importants en cours ou à démarrer sur l'année suivante et un onglet permettant de retracer les autres mesures nouvelles à financer sur les années suivantes.
D'autre part, des modèles de fiches pour présenter chacun des projets majeurs et de la note de synthèse à joindre au dossier de réponse, sont aussi fournis.
Le dossier complet est renvoyé à la DSS et à la DGS dans le courant du mois d'avril.
2- Une réunion de dialogue de gestion se tient dans les premiers jours de mai, éventuellement précédée d'échanges ou de demandes de compléments sur le dossier produit. Y participent la DSS, la DGS, la DB, le Contrôleur budgétaire de l'ANSM et l'ANSM.
Les différents éléments du dossier transmis sont étudiés. À l'issue, si nécessaire, des compléments d'information sont transmis par l'Agence.
3- Fin juin ou début juillet, le dossier-type de l'annexe 2 au PLFSS est transmis pour que l'établissement formalise sa demande de financement pour l'année à venir qui sera intégrée au PLFSS.
Le dossier est à remettre avant la fin du mois de juillet.
4- Dans le courant du mois d'octobre, le niveau prévisionnel de la dotation et des autorisations d'emplois pour l'année suivante (pré-notification) est adressé par la DSS à l'Agence, permettant de préparer le budget initial de l'année suivante à présenter au conseil d'administration de novembre.
5- À la toute fin du mois de décembre, après le vote du PLFSS, l'Agence connaÏt le montant de la dotation qui lui est attribuée et les éventuelles missions nouvelles qui lui sont confiées. »
La DSS joue, dans ce processus, un rôle central : elle coordonne les discussions, centralise les besoins, organise le dialogue de gestion et fournit les éléments d'arbitrage budgétaire au pouvoir politique, décisionnaire.
La procédure se caractérise par une mobilisation limitée des Offrob, dont la contribution est concentrée sur la production du dossier de l'étape 1 et des informations de l'annexe 2 au PLFSS de l'étape 3.
La légèreté de la procédure a été particulièrement mise en avant par les organismes concernés par les transferts de la subvention de l'État, qui devaient auparavant cumuler les procédures budgétaires du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale. L'ABM a ainsi jugé, dans sa contribution à la mission, que la situation précédente « pouvait être complexe à articuler en termes de calendrier d'examen, d'amendements et de leur impact budgétaire sur deux financeurs ».
2. Des relations avec la Cnam et la DSS saluées lors des auditions
La plupart des auditions conduites ont fait état de bonnes relations de travail entre la DSS, tutelle financière, la Cnam, financeur, et les divers opérateurs de la sécurité sociale.
Santé publique France qualifie, par exemple, d'« excellentes » les relations entretenues avec les ministères. L'Anap la rejoint en jugeant ses relations « excellentes, tant avec la DGOS et la DSS qu'avec la Cnam et la CNSA », tandis que l'EHESP insiste sur ses « très bonnes relations avec la DSS » ou que le Fiva fait état de « bonnes relations avec l'État et la sécurité sociale, qui n'appellent pas de remarque particulière ».
Même chez les Offrob confrontés à une situation financière délicate, à l'instar du CNG, il est souligné que « le dialogue avec les tutelles métier et financière est nourri et régulier ».
Réciproquement, la DSS estime entretenir « des bonnes relations avec les différents organismes et fonds en question, grâce aux échanges réguliers mentionnés ci-dessus mais également grâce aux relations de travail de qualité que les équipes de la DSS qui sont chargées de ces sujets réussissent à nouer avec leurs correspondants au sein de ces organismes ».
En ce qui concerne la Cnam, certains Offrob - notamment ceux pour lesquels elle n'est pas au conseil d'administration - font état d'une absence de relation. Pour le CNG, par exemple, cette relation se limite à la signature du paiement de la dotation.
La relation semble parfois plus complexe avec la direction du budget. Un organisme évoque un dialogue de gestion exigeant et, parfois, constructif, avec sa tutelle financière.
3. Un financement marqué par la flexibilité
Les différents Offrob notent par ailleurs que le financement par la sécurité sociale offre davantage de flexibilité dans leur gestion.
Auditionnée, Santé publique France estime par exemple que la possibilité de modifier la dotation de la sécurité sociale par arrêté, ce qui aurait été impossible si l'agence avait été financée sur crédits budgétaires25(*), a été un élément décisif pour garantir sa réactivité face à la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19.
Les organismes dont la structure de dépenses s'apparente à un guichet ouvert, sans réel levier de pilotage budgétaire infra-annuel, semblent accorder une importance accrue à la flexibilité des modalités de versement de leur subvention.
Pourtant, paradoxalement, ces organismes et fonds sont, à l'image du Fiva ou de l'Oniam, davantage concernés par la fixation de leur montant explicitement en LFSS, et non par arrêté.
Le Fiva note, à cet égard, que « les modalités de versement de la dotation de la branche AT-MP garantissent au Fiva que sa trésorerie ne peut pas être inférieure à 20 M€ (soit environ 1 mois de dépense d'indemnisation). Cette situation sécurise totalement la gestion de l'établissement ».
* 25 Voir le IV - A - 1) - b) - (3) du présent rapport.