Dans un contexte marqué par l'aspiration des élus à une plus grande stabilité institutionnelle, la mission d'information a exclu tout nouveau « big bang territorial » et a concentré ses travaux sur trois axes : la place du projet de territoire ; les formes souples de coopération contractuelle entre les territoires ; les cadres de coopération que constituent les pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) et les pôles métropolitains.

Selon le code général des collectivités territoriales (CGCT), « le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité ».

La mission est convaincue que la coopération entre communes n'a de sens que si elle permet d'agir mieux ensemble qu'isolément, au service des communes et des habitants.

LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

1 Un projet de territoire obligatoire en début de mandat afin d'établir la plus-value concrète de l'EPCI à fiscalité propre

2 Débattre chaque année du rapport d'activité de l'EPCI

3 Renforcer la liberté de vote des conseillers communautaires

4 Encourager le recours aux formes souples de coopération

5 Mettre à jour le guide des coopérations

II. UN PROJET DE TERRITOIRE OBLIGATOIRE EN DÉBUT DE MANDAT

Le projet de territoire est consubstantiel à la raison d'être des EPCI : il en constitue la traduction stratégique et politique, à destination des élus comme des habitants. Il doit devenir obligatoire dans la mesure où il constitue un document stratégique, transversal et partenarial, par lequel les communes et l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre définissent, pour la durée du mandat, une vision commune du développement et de l'organisation du territoire au service de ses habitants. La mission recommande d'assortir cette obligation d'une définition générale inscrite dans la loi, sans en figer le contenu ni la forme.

Le projet de territoire : vers un document valant adoption de schémas sectoriels

La mission recommande d'assortir cette obligation d'une contrepartie explicite : tout EPCI dont le projet de territoire comporte, dans un volet identifié, les éléments requis par un schéma sectoriel déterminé serait dispensé d'élaborer ce dernier séparément.

L'exigence d'un débat formel sur le projet de territoire

La mission recommande d'inscrire en début de chaque mandat un débat formalisé à l'ordre du jour de l'organe délibérant sur les orientations et la forme du projet de territoire, distinct du débat sur le pacte de gouvernance.

Structure	Droit en vigueur	Évolution proposée
EPCI à fiscalité propre	Projet de territoire et débat facultatifs ; seul le débat sur le pacte de gouvernance est imposé.	Projet de territoire obligatoire, élaboré dans les douze mois suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux. Débat obligatoire.
Pôle métropolitain	Projet de territoire et débat facultatifs.	Projet de territoire et débat obligatoires, selon les mêmes modalités.
PETR	Projet de territoire obligatoire ; absence de débat périodique de début de mandat.	Maintien de l'obligation existante. Débat obligatoire.

III. DÉBATTRE CHAQUE ANNÉE DU RAPPORT D'ACTIVITÉ DE L'EPCI

La mission recommande que chaque EPCI à fiscalité propre organise chaque année une présentation de son rapport d'activité, assortie d'un débat formalisé associant l'ensemble des élus municipaux du territoire, y compris ceux des communes membres qui ne siègent pas au sein de l'EPCI. En effet, si le projet de territoire exprime ce que l'EPCI s'engage à faire, le rapport d'activité permet de mesurer ce qu'il a effectivement accompli au service des communes et des habitants.

IV. RENFORCER LA LIBERTÉ DE VOTE DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES

La mission a entendu un constat récurrent : dans certaines intercommunalités, les conseillers communautaires issus des petites communes peuvent être exposés à des pressions, réelles ou ressenties, de nature à affecter la pleine liberté de leur vote.

Afin d'y remédier à droit constant, la mission recommande de généraliser le recours au scrutin électronique dans les EPCI. Cette modalité technique de vote permettrait de limiter les effets de pression liés au vote à main levée, sans modifier les règles actuellement applicables au scrutin secret.

V. ENCOURAGER LE RECOURS AUX FORMES SOUPLES DE COOPÉRATION

À côté du cadre institutionnel des EPCI, le droit offre aux communes plusieurs instruments conventionnels permettant de coopérer de manière ciblée, souple et réversible, sans création de personne morale ni transfert de compétence.

Instrument	Objet	Exemple d'usage	Particularité
Entente intercommunale	Association de plusieurs communes pour un objet d'utilité commune : gestion d'un service, mutualisation de moyens, réalisation d'un ouvrage partagé.	Regroupement pédagogique intercommunal (RPI), police pluricommunale, entretien de voirie...	Aucune autorisation préfectorale. Aucune personnalité morale créée.
Convention de prestation de services	Une commune fournit à une autre une prestation déterminée, sans transfert de compétence.	Instruction des permis de construire, gestion informatique, confection de la paie, archivage.	Ouverte depuis 2019 entre toutes communes, même hors d'un même EPCI.
Contrat de réciprocité	Coopération interterritoriale entre une métropole et des territoires ruraux ou périurbains voisins autour d'objectifs partagés.	Projet alimentaire territorial, mobilités, économie circulaire, ingénierie partagée.	Pas de base légale autonome dans le CGCT ; instrument conventionnel souple.

La police pluricommunale illustre concrètement l'utilité de ces formes souples : en effet, des communes peuvent mettre en commun leurs agents de police sur la base d'une convention, sans création de structure nouvelle ni transfert de l'employeur. 529 communes y recourent aujourd'hui, dont 81 % comptent moins de 10 000 habitants.

La mission recommande que le Gouvernement s'engage dans la promotion de ces instruments et mène une évaluation approfondie de ces dispositifs.

VI. METTRE À JOUR LE GUIDE DES COOPÉRATIONS

La Direction générale des collectivités territoriales (DGCL) a publié en 2019 un Guide des coopérations à l'usage des collectivités locales et de leurs groupements, qui comporte désormais des mentions obsolètes. La mission recommande sa mise à jour afin de renforcer la sécurité juridique des montages conventionnels, d'intégrer les bonnes pratiques récentes et de préciser les critères permettant de choisir entre entente et syndicat intercommunal. La DGCL, auditionnée par la mission, a indiqué que ce travail serait engagé en 2026-2027.

LES CINQ RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

N°

Recommandation

Acteurs concernés

Calendrier
prévisionnel

Support/action

Rendre obligatoire l'élaboration d'un projet de territoire en début de mandat dans les EPCI à fiscalité propre et les pôles métropolitains, sur le modèle des PETR :

- consacrer une définition générale du projet de territoire, sans en figer le contenu ni la forme ;

- organiser un débat formel de début de mandat, distinct du débat sur le pacte de gouvernance ;

- prévoir que le projet de territoire suffisamment précis vaut adoption du schéma sectoriel correspondant, dispensant l'EPCI de l'élaborer séparément.

Parlement

2026-2027

Modification du code général des collectivités territoriales (partie législative).

Débattre chaque année du rapport d'activité de l'EPCI devant l'ensemble des élus du territoire :

- assortir la présentation annuelle d'un débat formalisé associant l'ensemble des élus municipaux, y compris ceux qui ne siègent pas au sein de l'EPCI ;

- faire apparaître la plus-value communautaire, au service des communes membres et des habitants ;

- articuler ce débat avec le projet de territoire, dont il constitue le support de mise en oeuvre et de suivi.

Gouvernement

2026-2027

Décret en Conseil d'État fixant, pour chaque schéma, les conditions minimales de contenu ouvrant l'équivalence entre le schéma sectoriel et le projet de territoire.

Renforcer la liberté de vote des conseillers communautaires :

- à droit constant, encourager les EPCI à se doter d'un système de vote électronique ;

- mieux faire connaître la faculté de scrutin secret déjà ouverte par le droit en vigueur ;

Parlement

2026-2027

Modification du code général des collectivités territoriales (partie législative).

Encourager les formes souples de coopération et combler l'angle mort statistique qui en empêche l'évaluation :

- promouvoir les ententes, conventions de prestation de services, services unifiés et contrats de réciprocité, en complément de l'intercommunalité à fiscalité propre ;

- évaluer ces formes souples de coopération ;

- améliorer la connaissance statistique de ces coopérations, aujourd'hui non recensées.

Gouvernement

2026-2027

Adaptation des règlements intérieurs (à droit constant)

Mettre à jour le guide des coopérations à l'usage des collectivités locales et de leurs groupements (édition de 2019) :

-- le mettre en conformité avec les évolutions législatives et jurisprudentielles depuis 2019, notamment la loi « 3DS » ;

-- retirer les développements obsolètes et renforcer la sécurité juridique des montages conventionnels (formes souples de coopération) ;

-- préciser les critères de choix entre entente et syndicat intercommunal.

Ministère en charge des collectivités territoriales

Direction générale des collectivités territoires (DGCL)

2026-2027

Refonte du guide des coopérations par la DGCL, annoncée pour 2026-2027 (à droit constant).

AVANT PROPOS

Intercommunalité : affirmer la logique de partenariat des territoires

Dans un contexte marqué, à la fois, par l'aspiration des élus à une plus grande stabilité institutionnelle et par l'adoption récente de plusieurs mesures d'assouplissement dont les effets doivent encore être pleinement appréciés, la mission d'information sur l'intercommunalité, conduite à l'initiative du groupe Rassemblement démocratique et social européen (RDSE), a exclu tout nouveau big bang territorial car « après une décennie de bouleversements, les intercommunalités nées de la mise en oeuvre des lois Maptam et NOTRe doivent encore s'ancrer dans la réalité territoriale » ^1(*).

La mise en place de cette mission d'information en avril 2025 avait conduit la délégation aux collectivités territoriales à suspendre provisoirement le rapport d'information qu'elle avait envisagée sur les conditions de réussite du modèle intercommunal dans nos territoires^2(*) afin d'éviter des redondances dans les travaux du Sénat.

La présente mission approuve pleinement les diagnostics et recommandations du rapport précité, fruit d'un important travail transpartisan. Ainsi, elle ne propose pas de grand soir institutionnel ni de revenir sur les compétences obligatoires, au coeur d'équilibres financiers à préserver.

En revanche, la mission a fait le choix de porter son attention sur plusieurs axes stratégiques inédits, qui demeurent, dans une très large mesure, des impensés de la coopération intercommunale.

Elle a ainsi examiné, en premier lieu, la place que peut prendre le projet de territoire dans la définition d'une intercommunalité utile, orientée vers le service des communes membres et de leurs habitants.

Elle a également souhaité analyser les formes souples de coopération contractuelle entre communes et entre territoires, qui permettent d'ajuster l'action publique aux besoins du terrain sans recourir nécessairement à des montages institutionnels plus intégrés.

Elle a étudié, en troisième lieu, les cadres plus structurés de coopération que constituent les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et les pôles métropolitains, afin d'en apprécier la portée, les limites et les perspectives d'évolution.

La mission a mené ses travaux avec une conviction profonde : la coopération intercommunale s'exprime le mieux lorsqu'elle permet aux communes d'agir mieux ensemble qu'isolément.

I. LE PROJET DE TERRITOIRE : UN DOCUMENT STRATÉGIQUE AU CoeUR DE LA RÉUSSITE DES EPCI

La mission n'est pas favorable à une nouvelle remise en chantier de la répartition des compétences entre les communes et les EPCI à fiscalité propre.

En premier lieu, une telle orientation s'inscrirait à rebours des constats formulés en septembre 2025 par la mission d'information précitée, qui a souligné la nécessité de rechercher moins une nouvelle refonte institutionnelle qu'un meilleur équilibre dans l'exercice concret des compétences locales.

En deuxième lieu, elle interviendrait dans un contexte marqué par l'adoption récente de plusieurs mesures d'assouplissement dont les effets n'ont pas encore pu être pleinement appréciés. Il en va ainsi, notamment, des évolutions apportées à l'exercice de la compétence voirie par la loi du 21 février 2022 dite « 3DS », comme des assouplissements plus récents résultant de la loi n° 2025-327 du 11 avril 2025 visant à assouplir la gestion des compétences « eau » et « assainissement ». Dans ces conditions, la mission estime qu'il ne serait pas de bonne méthode d'engager un nouveau mouvement de réattribution des compétences avant qu'une évaluation sérieuse des assouplissements déjà décidés par le législateur ait été conduite.

Les auditions conduites par la mission ont, en outre, confirmé l'aspiration forte des élus locaux à une plus grande stabilité institutionnelle. Après des réformes nombreuses et parfois rapprochées, les communes et leurs groupements ont besoin de visibilité, de sécurité juridique et de continuité dans l'action publique. Une nouvelle modification de la répartition des compétences aurait nécessairement des incidences sur les équilibres financiers construits au fil des transferts, en particulier dans le cadre de l'évaluation des charges transférées. Elle risquerait ainsi de rouvrir des discussions complexes et parfois sensibles, alors même que les nouveaux exécutifs locaux, issus des élections municipales de mars 2026, expriment un besoin de consolidation plutôt que de recomposition.

Pour l'ensemble de ces raisons, la mission considère qu'il convient de ne pas rouvrir le débat sur la répartition des compétences entre communes et EPCI.

À droit constant, elle estime en revanche que des améliorations réelles peuvent être apportées au fonctionnement des intercommunalités par une meilleure mobilisation de certains instruments existants, au premier rang desquels figure le projet de territoire.

A. UN DOCUMENT FACULTATIF, MÊME AU SEIN DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION

Le projet de territoire est consubstantiel à l'existence même de l'établissement public de coopération intercommunale. L'article L. 5210-1 du code général des collectivités territoriales dispose en effet que « le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité ». Ce faisant, le législateur n'a pas seulement posé les conditions de forme de la coopération intercommunale ; il en a défini la raison d'être. L'EPCI à fiscalité propre n'est pas une structure administrative créée pour gérer des compétences transférées à titre permanent et indifférencié : il est la traduction institutionnelle d'un projet commun de développement, librement voulu par des communes qui ont entendu agir mieux ensemble qu'isolément.

La notion de projet de territoire a d'abord été introduite, pour les agglomérations, par l'article 23 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dans sa rédaction issue de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, dite loi « Voynet ». Ce texte disposait alors que, dans les aires urbaines répondant à certaines conditions démographiques, les établissements publics de coopération intercommunale compétents et les communes concernées « élaborent un projet d'agglomération », lequel déterminait « d'une part, les orientations que se fixe l'agglomération en matière de développement économique et de cohésion sociale, d'aménagement et d'urbanisme, de transport et de logement, de politique de la ville, de politique de l'environnement et de gestion des ressources [...], et, d'autre part, les mesures permettant de mettre en oeuvre ces orientations »^3(*).

Le projet d'agglomération constituait ainsi, à l'origine, un document stratégique formalisé, étroitement articulé avec la contractualisation territoriale et l'accès à certains financements.

Toutefois, cette conception initiale n'a pas été reprise, en tant que telle, dans le cadre de la codification au sein du code général des collectivités territoriales. Si le droit positif demeure inspiré par une logique de projet, il n'impose plus, pour les EPCI à fiscalité propre, fût-ce pour les communautés d'agglomération, l'élaboration d'un document juridique autonome et formalisé intitulé « projet d'agglomération » ou « projet de territoire ». Les dispositions du chapitre VI du titre I^er du livre II de la cinquième partie du CGCT, relatives aux communautés d'agglomération, définissent leurs conditions de création, leur périmètre, leurs compétences obligatoires ou facultatives ainsi que leurs règles de fonctionnement ; elles ne comportent, en revanche, aucune obligation explicite d'adopter un tel document. Le code ne prévoit ni définition normative du projet de territoire, ni procédure d'élaboration, ni règle particulière d'adoption, ni effets juridiques attachés à son existence ou à son absence.

Il en résulte qu'aucune disposition du CGCT ne subordonne la création d'un EPCI-FP, son fonctionnement institutionnel ou l'exercice de ses compétences à l'adoption préalable ou concomitante d'un projet de territoire formalisé. Cette observation vaut pour tous les EPCI-FP. En l'état du droit, le projet de territoire doit donc être regardé comme un instrument de pilotage politique et stratégique, laissé à l'appréciation des élus intercommunaux, et non comme un acte obligatoire de l'intercommunalité. Son absence n'est, par elle-même, susceptible ni d'affecter la légalité des délibérations prises par l'EPCI, ni de remettre en cause l'exercice des compétences qui lui sont transférées.

Autrement dit, le droit en vigueur consacre une démarche de projet, mais non un document prescrit par les textes. Le projet de territoire relève ainsi, pour l'ensemble des EPCI, d'une faculté d'organisation et de structuration de l'action intercommunale ; il peut constituer un outil utile de clarification des priorités, de coordination avec les communes membres et de mise en cohérence de l'action publique locale, sans revêtir pour autant un caractère obligatoire, y compris au sein des communautés d'agglomération.

B. DES STATISTIQUES LACUNAIRES

Il n'existe pas, à ce jour, de statistique nationale exhaustive recensant, EPCI par EPCI, les établissements dotés d'un projet de territoire formalisé. Les seules données disponibles sur les projets de territoire proviennent essentiellement d'enquêtes déclaratives. Ainsi, l'étude publiée en 2015 par l'AdCF (aujourd'hui dénommée Intercommunalités de France) indiquait que 49 % des communautés répondantes disposaient d'un projet de territoire, cette proportion étant plus élevée dans les « groupements urbains », c'est-à-dire, au sens de cette enquête, dans les intercommunalités à caractère urbain, comprenant les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et, plus largement, les métropoles, que dans les communautés de communes.

Une autre enquête de l'AdCF^4(*) indique qu'en 2020, 44 % des intercommunalités répondantes avaient un projet adopté et 23 % supplémentaires un projet en cours d'élaboration. La Cour souligne ainsi qu'« un nombre significatif » d'EPCI n'en disposait toujours pas en 2020. Cette enquête reposait sur 150 intercommunalités répondantes^5(*). Cette enquête opère une distinction selon le type d'EPCI, mais seulement entre communautés de communes et groupements urbains. Elle montre que 33 % des communautés de communes répondantes disposaient d'un projet de territoire adopté, contre 66 % des groupements urbains, cette dernière catégorie regroupant les communautés d'agglomération, ainsi que, plus marginalement, les communautés urbaines, les établissements publics territoriaux et les métropoles. À l'inverse, 40 % des communautés de communes ne disposaient pas de projet de territoire propre, contre 20 % seulement des groupements urbains.

En conséquence, les enquêtes disponibles montrent que le projet de territoire est plus répandu dans les intercommunalités à caractère urbain -- notamment les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les métropoles -- que dans les communautés de communes.

Les enquêtes disponibles montrent que, lorsqu'il existe, le projet de territoire est, dans la grande majorité des cas, formalisé dans un document stratégique spécifique : selon l'étude conduite par l'Assemblée des communautés de France et l'Association des directeurs généraux des communautés de France en 2020, il a été remis aux élus sous la forme d'un document dans 97 % des cas. Ce document comporte fréquemment un plan d'action, des priorités et des échéances. Pour autant, sa forme demeure très libre. L'étude souligne en effet qu'il n'existe ni modèle type, ni norme commune : la méthode, la forme et le contenu du projet dépendent largement des objectifs assignés par l'intercommunalité. En outre, dans les intercommunalités qui ne disposent pas d'un projet de territoire spécifique, la fonction stratégique correspondante peut être assurée par un document élaboré à une autre échelle, tel qu'un projet de pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) ou de schéma de cohérence territoriale (SCoT), ou encore par des instruments internes faisant office de projet de territoire, tels qu'un plan local d'urbanisme intercommunal, un projet d'aménagement et de développement durables, un Agenda 21 ou un plan climat-air-énergie territorial.

Le contenu du projet de territoire est lui-même variable, même si certaines thématiques reviennent de manière récurrente, au premier rang desquelles le développement économique, les mobilités, la transition énergétique et l'aménagement de l'espace.

C. UNE DÉMARCHE PERMETTANT DE MIEUX CONSTRUIRE L'INTERCOMMUNALITÉ PAR LE SERVICE RENDU AUX COMMUNES ET AUX HABITANTS

Le projet de territoire ne saurait être regardé comme un simple document de cadrage politique ou comme l'affirmation abstraite d'une ambition collective. Il ne vise pas seulement à définir des priorités d'action ou à coordonner l'exercice des compétences ; il fait aussi apparaître, de manière intelligible pour les élus comme pour les habitants, l'utilité de l'EPCI à fiscalité propre. Un projet de territoire montre ainsi que ce dernier permet aux communes d'agir mieux ensemble qu'isolément. En somme, le projet de territoire doit permettre de mieux bâtir l'intercommunalité par le service rendu aux communes et aux habitants, en mettant en valeur les projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité, conformément à la volonté du législateur.

1. Faire apparaître l'efficacité budgétaire permise par l'intercommunalité

La mission estime qu'il convient, sur ce premier point, de se départir de toute approche incantatoire ou dogmatique.

En effet, les économies générées par l'intercommunalité demeurent, à ce jour, difficiles à démontrer de manière générale et uniforme. Les travaux récents invitent plutôt à la prudence qu'à l'affirmation de certitudes. Ainsi, le rapport précité de nos collègues Jean-Marie Mizzon et Maryse Carrère souligne que le renforcement de l'intercommunalité ne s'est pas traduit, de façon automatique, par les économies structurelles parfois attendues, et qu'il a pu s'accompagner, selon les cas, d'une progression des dépenses du bloc communal, qui peut toutefois refléter aussi bien des transferts de compétences que des besoins accrus d'investissement ou de nouveaux services rendus à l'échelle intercommunale.

Cette prudence se retrouve dans d'autres analyses publiques. Les observations de la Cour des comptes sur les finances locales montrent de longue date que l'appréciation des effets financiers de l'intercommunalité appelle une lecture consolidée des comptes communaux et intercommunaux, ainsi qu'une distinction rigoureuse entre ce qui relève d'une réelle rationalisation de gestion et ce qui procède d'un changement de périmètre, de l'élévation du niveau de service ou du portage de nouveaux investissements^6(*). De même, le rapport remis par Éric Woerth sur la décentralisation, en mai 2024, met l'accent sur la nécessité d'une meilleure lisibilité de l'action publique locale et d'une répartition plus cohérente des responsabilités, sans ériger en principe l'idée selon laquelle toute recomposition institutionnelle produirait mécaniquement des économies^7(*).

Il en résulte que le projet de territoire peut faire apparaître les gains d'organisation, les capacités d'action et d'investissement supplémentaires ainsi que les effets de rationalisation qu'autorise l'échelle intercommunale.

2. Agir au service de toutes les communes

L'intérêt de l'intercommunalité ne réside pas, en toutes hypothèses, dans la seule économie budgétaire. Il se trouve davantage dans l'amélioration de l'efficacité de l'action publique locale. Le projet de territoire peut précisément être le document par lequel l'EPCI-FP fait apparaître qu'il constitue un outil au service de l'action des communes membres, et non un niveau d'administration venant se superposer aux communes ou s'y substituer.

Le critère pertinent n'est pas de savoir si l'intercommunalité agit davantage que les communes, mais si elle permet aux communes d'agir mieux ensemble qu'individuellement, c'est-à-dire si elle améliore la cohérence de l'action publique, renforce la continuité des services, offre une ingénierie plus solide, permet une meilleure coordination territoriale, ou encore garantit un exercice plus effectif de compétences qui, isolément, seraient plus difficilement assumées. Elle doit donc être appréciée à partir de la qualité du service rendu et de la plus-value effective apportée à l'ensemble du territoire intercommunal.

Cette approche permet de mettre en oeuvre l'une des recommandations formulées par notre délégation en 2021 à propos des métropoles. En effet, le rapport, intitulé « Métropoles : pour de nouvelles dynamiques territoriales », insiste sur la nécessité de définir l'intérêt métropolitain à partir de la plus-value réelle de l'échelon métropolitain, dans le respect du principe de subsidiarité. Il ne s'agit pas de transférer une compétence pour elle-même, mais dans une logique d'efficacité de l'action publique locale. Cette grille d'analyse paraît pleinement transposable à l'intérêt communautaire : l'échelle intercommunale n'est pertinente que là où elle apporte une valeur ajoutée.

La mission estime à cet égard que l'utilité de l'intercommunalité doit être perceptible pour l'ensemble des communes membres, quelle que soit leur taille. Cette exigence appelle cependant une lecture équilibrée, qui prenne en compte les coûts de centralité que supportent souvent les villes-centres (équipements structurants, services à rayonnement intercommunal, charges d'animation économique ou culturelle...), dont bénéficient l'ensemble du territoire et de ses habitants. Le projet de territoire devrait précisément être le document qui rend lisibles ces solidarités dans les deux sens : il devrait montrer comment l'action intercommunale bénéficie aux communes de toute taille, urbaines, périurbaines ou rurales, selon leurs caractéristiques propres, mais aussi comment la ville-centre assume, au nom de tous, des charges que les ressources communales seules ne permettraient pas de porter. C'est à cette condition que le projet de territoire peut incarner une vision réellement partagée du développement du territoire, fondée sur une solidarité équilibrée. Toutes les communes doivent donc être associées à son élaboration, dès lors que cette association est la condition d'une appropriation collective du projet commun.

Dans sa contribution écrite, l'association France urbaine indique que plusieurs grandes intercommunalités urbaines ont d'ores et déjà développé des pratiques permettant de rapprocher l'action métropolitaine des communes membres et d'en rendre la plus-value concrètement perceptible pour chacune d'elles : sectorisation par pôles à la Communauté urbaine du Grand Reims, enveloppes déconcentrées de crédits aux communes à l'Eurométropole de Strasbourg et à Rennes Métropole, contrats de co-développement coconstruits en début de mandat à Nantes Métropole, à Bordeaux Métropole et à la Métropole Européenne de Lille. Ces expériences attestent que le projet de territoire peut constituer le cadre d'une solidarité active et lisible entre ville-centre et communes membres.

Il importe également, dans un objectif de lisibilité démocratique, que le projet de territoire rende cette plus-value compréhensible pour les populations. Dans un paysage institutionnel que beaucoup de nos concitoyens jugent encore complexe, ce document peut utilement expliquer ce que l'intercommunalité a permis concrètement de faire mieux, plus vite, plus sûrement ou plus équitablement ; il peut ainsi montrer quels équipements ou quels services n'auraient pu être déployés dans des conditions comparables à l'échelle de la seule commune ; il peut aussi présenter la manière dont les solidarités territoriales sont organisées et les déséquilibres corrigés. En cela, le projet de territoire n'est pas seulement un document stratégique ; il est aussi un instrument de pédagogie publique.

3. Faire du projet de territoire le support d'expression de la plus-value communautaire ou métropolitaine

Le projet de territoire peut utilement devenir le cadre dans lequel l'intérêt communautaire ou métropolitain est précisé de manière opérationnelle. Celui-ci ne devrait plus être appréhendé comme une catégorie abstraite, ni comme la simple conséquence institutionnelle d'un transfert de compétences. Il devrait au contraire être défini à partir d'une plus-value effective.

Cette plus-value peut être financière, lorsqu'elle se traduit par des mutualisations, des coûts évités ou des économies d'échelle. Elle peut être fonctionnelle, lorsque l'action publique gagne en cohérence, en technicité, en continuité ou en réactivité. Elle peut être territoriale, lorsqu'elle bénéficie à l'ensemble des communes membres et contribue à une meilleure solidarité au sein du bassin de vie. Elle peut enfin être démocratique, lorsqu'elle est suffisamment explicitée pour être comprise par les élus locaux comme par les habitants.

Ainsi, le projet de territoire peut être conçu comme l'instrument par lequel l'intercommunalité prend tout son sens dans le service qu'elle rend, plus que dans sa seule existence institutionnelle. Une telle orientation permettrait de conforter la légitimité de l'EPCI-FP, d'éclairer la définition de l'intérêt communautaire ou métropolitain et de replacer l'intercommunalité dans ce qu'elle doit demeurer : une modalité d'action collective au service des communes membres et de leurs habitants.

4. Le rapport d'activité, vecteur de lisibilité et de légitimité de l'action intercommunale

La mission a été conduite à s'interroger sur les moyens de mieux faire apparaître, dans les documents existants, la valeur ajoutée concrète de l'action intercommunale. À cet égard, une piste mérite d'être mentionnée, sans en faire l'objet d'une prescription normative : celle de l'enrichissement du rapport d'activité que les EPCI sont déjà tenus d'élaborer en application de l'article L. 5211-39 du CGCT. Ce dernier prévoit que le rapport retrace l'activité de l'intercommunalité au cours de l'exercice écoulé.

Certains EPCI utilisent ce document pour présenter le service rendu par l'intercommunalité à ses communes membres et à leurs habitants : impact des services mutualisés, services mis à disposition des communes, effets observés sur la qualité des prestations ou la maîtrise de la dépense...

Lorsqu'il existe, ce volet trouve naturellement sa cohérence avec le projet de territoire, qui constitue précisément le document-cadre fixant les orientations stratégiques de l'intercommunalité pour la durée du mandat. En articulant le rapport d'activité au projet de territoire, les EPCI se donnent les moyens d'évaluer périodiquement l'avancement de leurs engagements et d'en rendre compte de manière transparente à l'ensemble des communes membres. Cette démarche contribue également à clarifier la définition de l'intérêt communautaire, en passant d'une logique de listes d'équipements à une logique de critères objectifs fondés sur le rayonnement et l'impact territorial des services.

La mission recommande donc, à titre de bonne pratique, que les EPCI développent volontairement cette approche, sans qu'il soit nécessaire, à ce stade, de l'inscrire dans une obligation législative supplémentaire. Elle considère en effet que la valeur de cette démarche tient précisément à son caractère approprié et consenti par les élus, dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales.

Il va de soi que l'utilité de ce rapport d'activité enrichi est indissociable de la diffusion qui lui est assurée. Les EPCI ont ainsi naturellement vocation à en assurer une large communication, en procédant notamment à sa mise en ligne sur leur site institutionnel et en en assurant la promotion par les canaux numériques dont ils disposent, en particulier les réseaux sociaux. Une telle démarche de transparence, accessible à l'ensemble des élus des communes membres comme aux habitants du territoire, contribue en effet à mieux faire connaître l'action intercommunale et à en renforcer la légitimité démocratique.

5. Éclairage de droit comparé : le projet de territoire, une originalité française sans équivalent formalisé

Une note de législation comparée réalisée en avril 2026 par la division de la législation comparée du Sénat, à la demande de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, portant sur la coopération intercommunale en Allemagne, en Belgique (Wallonie), en Espagne et en Italie, apporte un éclairage comparatif pertinent pour la compréhension du projet de territoire français^8(*).

Certes, en Allemagne, certaines structures de coopérations entre collectivités locales élaborent des documents stratégiques transversaux, tels que des concepts de développement intégrés (Integriertes übertörtlich abgestimmtes Entwicklungskonzept), des plans directeurs des services essentiels à la population (Masterplan Daseinsvorsorge) ou des stratégies régionales de développement (regionale Entwicklungsstrategien), mais ceux-ci ne visent pas à distinguer, compétence par compétence, la plus-value des actions intercommunales. Leur objet est avant tout d'identifier des besoins communs, de hiérarchiser des priorités, de coordonner des investissements et d'adapter l'offre de services aux évolutions démographiques et territoriales.

Il ressort de cette analyse comparative que le projet de territoire constitue une véritable originalité du système français, sans équivalent formalisé dans les pays voisins étudiés. Cette singularité est un atout : elle montre que la France s'est donnée un instrument qui peut, s'il est pleinement mobilisé, permettre aux élus intercommunaux de faire apparaître in concreto l'utilité de la coopération, là où d'autres systèmes en restent à une logique sectorielle ou contractuelle sans document stratégique transversal. C'est précisément pourquoi la mission considère que l'instauration d'un projet de territoire obligatoire, s'inspirant du modèle éprouvé des PETR, revient à valoriser un outil dont aucun des systèmes étrangers étudiés n'a encore su se doter (cf supra V. Les recommandations de la mission).

II. LES FORMES SOUPLES DE COOPÉRATIONS CONTRACTUELLES

Les projets de territoire traduisent la capacité des collectivités à définir collectivement une vision stratégique et opérationnelle de leur action, dans le cadre d'un EPCI, donc d'une structure institutionnelle formalisée et encadrée.

La mission a souhaité également examiner les instruments juridiques permettant d'assurer la coopération entre communes de manière plus ciblée et pragmatique. À cet égard, les formes souples de coopérations volontaires conventionnelles, telles que les ententes, les conventions de prestation de services ou encore les contrats de réciprocité entre communes et métropoles, constituent des outils particulièrement adaptés aux réalités du terrain. Elles offrent aux collectivités la possibilité d'organiser des coopérations à géométrie variable, fondées sur des besoins fonctionnels identifiés, sans recourir nécessairement au cadre institutionnel plus structuré et pérenne des EPCI à fiscalité propre.

Ces mécanismes reposent sur une logique de liberté contractuelle et de volontariat, permettant d'ajuster le périmètre, l'objet et la durée des coopérations aux enjeux locaux, qu'il s'agisse de mutualiser des moyens, de coordonner des politiques publiques ou de développer des complémentarités territoriales. Ils participent ainsi d'une conception renouvelée de l'action pluricommunale, davantage fondée sur la souplesse, l'expérimentation et l'adaptation aux dynamiques territoriales, tout en préservant la libre administration des collectivités concernées.

L'analyse de ces outils permet dès lors de compléter l'approche stratégique du projet de territoire par l'étude des modalités juridiques concrètes de coopération, susceptibles de favoriser des partenariats opérationnels et évolutifs entre collectivités.

Comme le souligne régulièrement la délégation aux collectivités territoriales, les élus locaux sont des « inventeurs de solutions ». À cet effet, il est impératif de libérer les énergies locales, de leur redonner l'agilité, de la capacité d'agir et de faire ainsi confiance à l'intelligence territoriale.

Ces coopérations souples ne constituent pas une alternative à l'intercommunalité à fiscalité propre, mais son complément naturel. Elles permettent d'apporter, à côté du cadre institutionnel structurant de l'EPCI, des réponses plus ciblées, plus rapides et plus adaptées à des besoins opérationnels déterminés. Leur intérêt est aujourd'hui renforcé par la contrainte durable pesant sur les finances locales : en facilitant la mutualisation des moyens, en évitant les dépenses redondantes et en valorisant les ressources publiques déjà disponibles, elles peuvent contribuer à maintenir la qualité du service public tout en maîtrisant la dépense. La mission estime donc nécessaire de mieux faire connaître ces outils, de les sécuriser juridiquement et d'inciter les collectivités à s'en saisir plus largement.

Ce constat est corroboré par la contribution écrite de l'association France urbaine, qui souligne que le contexte budgétaire issu de la loi de finances pour 2026 fragilise de manière inédite la capacité des intercommunalités à maintenir leur niveau d'action : certaines métropoles voient ainsi leur capacité d'autofinancement amputée dans des proportions susceptibles de remettre en cause leurs investissements structurants. Dans ce contexte, les formes souples de coopération analysées dans la présente section prennent une valeur d'autant plus grande qu'elles permettent de maintenir une action collective efficace sans générer de frais de structure supplémentaires.

A. L'ENTENTE INTERCOMMUNALE, UNE FORME INTÉRESSANTE, QUOIQUE MÉCONNUE, DE COOPÉRATION ENTRE COMMUNES

1. Une forme ancienne, souple et toujours pertinente de coopération intercommunale

Les ententes intercommunales constituent l'une des formes les plus anciennes de coopération entre collectivités. Leur régime juridique a été fixé, pour les communes, par la loi du 5 avril 1884, qui a transposé à l'échelon communal les mécanismes d'entente et de conférence interdépartementales issus de la loi du 10 août 1871. Cette formule, d'apparence ancienne, n'a nullement disparu : elle a, au contraire, été réactivée et élargie par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, dont l'article 192 a ouvert le dispositif aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes, désormais habilités à conclure des ententes entre eux ou avec des communes.

Le code général des collectivités territoriales consacre, à cette fin, un titre spécifique intitulé « Autres formes de coopération intercommunale », regroupant les articles L. 5221-1 à L. 5224-1. L'entente en constitue l'outil central. Aux termes de l'article L. 5221-1 du code général des collectivités territoriales, « plusieurs conseils municipaux (...) peuvent provoquer entre eux, par l'entremise de leurs maires (...), une entente sur les objets d'utilité communale ou intercommunale compris dans leurs attributions ». Le même article précise qu'ils « peuvent passer entre eux des conventions à l'effet d'entreprendre ou de conserver à frais communs des ouvrages ou des institutions d'utilité commune ». Il en résulte que l'entente permet à plusieurs communes de s'associer, pour un objet déterminé, afin de gérer en commun un service, de mutualiser des moyens ou de réaliser un ouvrage présentant une utilité commune, sans qu'il soit nécessaire de créer une personne morale nouvelle.

L'intérêt principal de l'entente tient précisément à cette très grande souplesse : elle constitue un simple accord contractuel entre personnes publiques, elle n'a pas la personnalité morale, elle n'est dotée d'aucun pouvoir autonome et sa création n'a pas à être autorisée par le préfet. L'entente est constituée pour une durée ou pour un objet déterminé.

Cette souplesse n'exclut toutefois pas l'existence d'un cadre procédural minimal. Aux termes de l'article L. 5221-2 du code général des collectivités territoriales, « les questions d'intérêt commun sont débattues dans des conférences dont la composition est définie par convention » entre les collectivités intéressées. Le même article précise que « les décisions qui y sont prises ne sont exécutoires qu'après avoir été ratifiées par tous les conseils municipaux ». Ainsi, l'entente ne crée pas un organe décisionnel autonome : elle repose sur une instance de concertation et sur une ratification concordante de l'ensemble des collectivités participantes.

L'exemple de l'entente Aubervilliers-Pantin illustre concrètement la plasticité de la formule de l'entente. En effet, la commune d'Aubervilliers appartient aujourd'hui à l'établissement public territoire (EPT) de Plaine Commune, tandis que Pantin relève de l'EPT Est Ensemble ; pour autant, les deux communes ont maintenu une entente intercommunale propre, organisée autour d'un objet commun précisément identifié : la requalification du paysage urbain le long d'une route nationale, traversant les deux communes. Une telle configuration montre que l'entente permet de traiter un enjeu fonctionnel partagé, y compris lorsque les communes intéressées relèvent de territoires intercommunaux distincts.

Enfin, l'entente présente un intérêt opérationnel particulier au regard du droit de la commande publique. En effet, dans sa décision^9(*) du 3 février 2012, le Conseil d'État a jugé qu'une commune, un EPCI ou un syndicat mixte peut conclure une entente pour exercer en coopération un même service public, notamment par mutualisation de moyens, et que cette convention n'est pas soumise aux règles de publicité et de mise en concurrence dès lors qu'elle n'autorise pas l'une des personnes publiques à intervenir à des fins lucratives comme un opérateur sur un marché concurrentiel. L'arrêt concernait la prise en charge du service public de distribution d'eau d'une commune par une communauté d'agglomération limitrophe, dans le cadre d'un même service public exercé en continuité géographique. A contrario, une convention d'entente peut relever du droit de la commande publique si elle répond aux critères d'un marché public ou d'une concession.

2. Un champ très large de compétence

Le champ de l'entente apparaît particulièrement vaste. En effet, sous la seule réserve que son objet relève des attributions des personnes publiques qui la concluent et qu'il n'empiète pas sur une compétence déjà transférée à un EPCI, l'entente peut porter sur des objets très divers dès lors qu'ils présentent un caractère d' « utilité commune », au sens de l'article L. 5221-1 du CGCT. Le Guide de l'intercommunalité de la DGCL rappelle expressément, dans sa fiche consacrée aux ententes, que « l'objet de l'entente peut être large » et précise qu'elles peuvent avoir, par exemple, pour objet l'aménagement, la gestion et l'entretien d'un centre de stockage des déchets ultimes, l'étude en vue de l'élaboration d'un plan local de production et de distribution de l'eau potable ou encore la gestion technique d'une station d'épuration ; il ajoute en outre que l'entente peut aussi consister à faire assurer par l'un de ses membres des prestations de services.

Ainsi conçue, l'entente constitue bien un instrument de coopération souple, susceptible d'être mobilisé dans des domaines aussi variés que l'environnement, les services publics techniques, l'ingénierie territoriale ou les équipements d'intérêt partagé, dès lors qu'existe entre les collectivités concernées un objet d'utilité commune relevant de leurs compétences.

a) Les regroupements pédagogiques intercommunaux reposent, lorsqu'ils ne sont pas adossés à un EPCI, sur la logique de l'entente

Le regroupement pédagogique intercommunal (RPI) n'est pas, en lui-même, une catégorie institutionnelle autonome du droit des collectivités territoriales. Il peut être défini comme une structure pédagogique fondée sur un accord entre communes, fixant notamment la répartition des charges liées au fonctionnement des écoles regroupées.

Cette dimension conventionnelle explique que, lorsqu'un RPI n'est pas adossé à un établissement public de coopération intercommunale, il prenne très fréquemment la forme d'une entente intercommunale au sens de l'article L. 5221-1 précité du CGCT. La réponse du Gouvernement à la question d'une députée l'énonce expressément : pour les RPI « non adossés » à un EPCI, « la conclusion d'une entente intercommunale au sens de l'article L. 5221-1 du code général des collectivités territoriales est souvent à l'origine de cette forme juridique de RPI »^10(*). La même analyse figurait dans la réponse ministérielle publiée au Journal officiel du Sénat le 29 août 2019, selon laquelle « la forme souple du RPI est fondée sur l'entente intercommunale ayant un objet scolaire »^11(*).

Cette qualification correspond à la pratique locale. Dans le cas le plus fréquent des RPI non adossés, les communes demeurent titulaires de leur compétence scolaire et organisent leur coopération par une convention, qui précise la répartition des classes, les modalités de fonctionnement, ainsi que, surtout, les conditions de partage des dépenses. Le support juridique est alors celui d'une coopération souple, sans création d'une personne morale distincte et sans transfert de compétence à un groupement.

Il en résulte que les RPI apportent une illustration particulièrement éclairante de l'utilité des ententes dans l'organisation des services de proximité. En matière scolaire, l'entente permet en effet de mutualiser l'exercice concret de compétences communales sans imposer le détour par une structure plus intégrée. Elle offre ainsi un cadre juridique particulièrement adapté aux communes rurales qui souhaitent coordonner leur offre scolaire tout en conservant la maîtrise communale de la décision et du financement. À cet égard, la mission rappelle que votre délégation a récemment proposé d'ouvrir aux communes membres d'un RPI constitué sous forme d'entente communale, lorsque la convention de regroupement le prévoit, le bénéfice d'une dispense de contribution au titre de la scolarisation d'élèves non-résidents. Cette recommandation vise à corriger une différence de traitement entre RPI adossés à un EPCI et RPI organisés sous la forme d'entente, alors même que cette dernière modalité est fréquente en milieu rural et participe du maintien du maillage scolaire^12(*).

La mission regrette qu'en revanche, il n'existe pas, dans les sources nationales publiques, de statistique consolidée permettant d'indiquer la part exacte des RPI organisés sous forme d'entente, ou, inversement, la proportion de RPI adossés à un EPCI. Tout au plus sait-on qu'il existe entre 4 000 et 5 000 RPI en France.

b) L'exemple de la police municipale pluricommunale

D'autres mécanismes peuvent se rattacher à l'entente intercommunale, ainsi décrite.

(1) Le régime juridique applicable

Citons en particulier l'exemple de la police municipale pluricommunale, prévue par l'article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure. Ce dernier organise la mise en commun d'agents de police municipale entre communes, selon un mécanisme qui demeure fondé sur l'accord exprès de l'ensemble des communes participantes^13(*). Chaque agent est mis à disposition des autres communes par la commune qui l'emploie, dans des conditions prévues par une convention transmise au représentant de l'État dans le département ; ce document doit préciser les modalités d'organisation et de financement de la mutualisation des agents et de leurs équipements ; il doit respecter un principe essentiel, inscrit à l'article L. 512-1 précité : lorsque les agents interviennent sur le territoire d'une commune, ils sont placés sous l'autorité du maire de cette commune, ce qui préserve pleinement l'exercice territorial du pouvoir de police municipale.

Résumé du dispositif de police pluricommunale

Mise en commun d'agents de police municipale entre les communes formant un ensemble d'un seul tenant (sans seuil démographique)
Base juridique	Art L. 512-1 du code de la sécurité intérieure
Cadre juridique	Cadre conventionnel
Initiative	Démarche volontaire des élus
Régime juridique	Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, les policiers municipaux sont placés sous l'autorité du maire de cette commune. Il n'y a donc pas de délégation du pouvoir de police générale des maires

Source : délégation du Sénat aux collectivités territoriales

(2) La différence avec la police intercommunale

Ce dispositif doit être distingué de celui prévu à l'article L. 512-2 du code de la sécurité intérieure. En effet, et comme le résume le tableau ci-dessus, la logique de l'article L. 512-1 est celle d'une pluralité de communes qui conviennent de mettre en commun des agents déjà rattachés à l'une d'entre elles, au moyen d'une convention ad hoc. À l'inverse, L. 512-2 définit d'une architecture plus intégrée : il permet à un EPCI à fiscalité propre de recruter lui-même des agents de police municipale et de les mettre à disposition des communes membres, comme dans le cas d'un centre de supervision urbain (CSU) ; l'employeur devient alors l'EPCI, même si, sur le terrain, les agents sont placés sous l'autorité du maire de la commune où ils interviennent. Il s'agit donc, dans un cas, d'une coopération conventionnelle entre communes demeurant maîtresses de leur organisation, et, dans l'autre, d'une mutualisation institutionnalisée à l'échelle intercommunale, portée par une personne morale distincte.

Dans son économie générale, le dispositif de l'article L. 512-1 s'apparente ainsi à une logique d'entente, au sens large d'une coopération souple et contractuelle entre communes. Certes, il ne se confond pas juridiquement avec le régime des ententes intercommunales prévu par le CGCT : son fondement propre demeure le code de la sécurité intérieure, avec ses exigences particulières tenant à la convention de mise en commun, à la transmission au préfet, à l'agrément et à l'assermentation des agents ainsi qu'à la coordination avec les forces de sécurité de l'État. Il n'en reste pas moins que ce mécanisme repose sur les traits caractéristiques d'une entente : volontariat, maintien de la personnalité et des compétences de chaque commune, absence de création d'une structure nouvelle, et adaptation contractuelle à un besoin local déterminé. En pratique, L. 512-1 offre donc aux maires un instrument juridique léger, permettant de mutualiser des moyens sur la base du volontariat.

(3) Un dispositif qui suscite des réserves parmi les maires

Vos rapporteurs relèvent toutefois que ce dispositif continue de susciter des réticences parmi les maires. Celles-ci tiennent moins au droit positif qu'aux représentations attachées à la police municipale, perçue comme l'un des attributs les plus sensibles de l'autorité municipale. Pourtant, le régime juridique de L. 512-1 a précisément été conçu pour préserver cette autorité, puisque chaque maire demeure compétent sur son territoire et que les agents n'y agissent que sous son autorité. Les hésitations des élus locaux paraissent donc fondées, pour une large part, sur une connaissance encore imparfaite du dispositif et à la crainte d'un effacement symbolique du pouvoir de police, davantage que sur une véritable dépossession juridique. À cet égard, la clarification des règles applicables et leur présentation pédagogique apparaissent indispensables.

L'exemple observé en Moselle souligne, à l'inverse, tout l'intérêt pratique de cette formule de mutualisation. La convention conclue le 27 avril 2023 entre Morhange, Harprich et Baronville a permis d'organiser l'intervention des agents de police municipale d'une commune sur le territoire des deux autres communes. Ce montage illustre de manière particulièrement nette la souplesse du dispositif : aucune structure intercommunale nouvelle n'a été créée et aucun transfert global de compétence n'a été opéré. La convention a seulement organisé, pour un besoin opérationnel circonscrit, une mise à disposition ciblée d'agents et de moyens matériels, avec maintien de l'autorité du maire territorialement compétent lors de chaque intervention.

Un exemple de police pluricommunale dans le département de la Moselle : une forme souple et efficace de coopération contractuelle entre communes.

Le 27 avril 2023, a été conclue une convention entre les communes de Morhange, Harprich et Baronville (Moselle), membres d'un même EPCI-FP, en vue d'organiser l'intervention des agents de police municipale de Morhange sur un site touristique dont une partie et les voies d'accès empiètent sur le territoire des deux autres communes. Il s'agit, juridiquement, d'un mode de coopération pluricommunale de nature conventionnelle, fondé non sur la création d'une structure intégrée ou d'un établissement public distinct, mais sur un accord contractuel souple permettant de coordonner l'action des communes pour répondre à un besoin opérationnel localisé.

L'économie générale de la convention, composée de 13 articles, souligne que les communes ont retenu une forme souple de coopération contractuelle entre communes. En effet, chaque collectivité conserve son existence institutionnelle, ses organes, ainsi que ses compétences de principe, tandis que la commune de Morhange demeure l'employeur et le gestionnaire administratif des agents de police municipale. Le mécanisme retenu n'emporte donc ni transfert global de compétence, ni mutualisation organique complète, ni création d'un service commun. Il repose sur une mise à disposition ciblée d'agents et d'équipements, limitée à l'exercice de missions déterminées sur un périmètre précis et pour une durée encadrée. Sur le fond, la convention définit les modalités d'exécution du service et précise que les agents de police municipale de Morhange sont mis à disposition afin de prévenir et traiter les difficultés liées au site touristique situé en partie sur les territoires des communes de Harprich et de Baronville. Lorsqu'ils interviennent sur le territoire d'une autre commune partie à la convention, ces agents sont placés sous l'autorité du maire de la commune concernée (Harprich ou Baronville) pour le temps de l'intervention. Le contrat encadre ensuite les conditions matérielles et opérationnelles d'exercice : les agents de la police de Morhange sont mis à disposition gracieusement des deux autres communes ; ils utilisent un véhicule de police sérigraphié ; ils peuvent porter des armes dans les conditions prévues par les textes et par la convention communale de coordination, les armes devant demeurer apparentes et conservées dans la commune de Morhange. En cas d'incident relevant de la police judiciaire sur le territoire de Harprich ou de Baronville, l'information des représentants des communes concernées est immédiate, et la brigade de gendarmerie territorialement compétente doit également être avisée lorsqu'un fait délictuel est constaté. Le plan figurant dans la convention matérialise le secteur d'intervention autour du site touristique.

Du point de vue juridique, l'intérêt principal de cette convention réside donc dans le fait qu'elle organise une coopération horizontale, conventionnelle et légère entre communes, adaptée à une difficulté concrète de gestion territoriale. Elle permet d'assurer la continuité et l'efficacité du service public de police municipale sur un espace à cheval sur plusieurs territoires communaux, sans recourir à un montage institutionnel plus lourd. La convention est conclue pour une durée maximale de trois ans, renouvelable par délibération, et n'entre en vigueur qu'après adoption par les conseils municipaux, signature des représentants des communes et transmission au représentant de l'État.

Source : délégation du Sénat aux collectivités territoriales

(4) Un recours encore limité à cet outil

Interrogée par vos rapporteurs, la Direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur (DLPAJ) a fourni des données montrant que la mise en commun d'agents de police municipale entre communes, sur le fondement de l'article précité L. 512-1 du code de la sécurité intérieure, constitue un outil de coopération utile, mais encore ciblé. En effet, le tableau fourni par le ministère fait apparaître que 529 communes sont dotées d'une police pluricommunale ; 80,8 % d'entre elles comptent moins de 10 000 habitants. La commune médiane concernée compte 4 171 habitants, pour un effectif médian de 2 agents. Autrement dit, la police pluricommunale joue surtout comme un levier de soutenabilité pour des communes qui n'auraient pas, seules, la masse critique nécessaire pour structurer un service complet de police municipale.

Ce chiffre de 509 communes peut paraître faible mais il est à comparer aux 61 polices intercommunales d'EPCI à fiscalité propre et aux 30 polices intercommunales de syndicats de communes^14(*), ce qui montre bien la prééminence de la voie pluricommunale sur les formes plus institutionnalisées d'intercommunalisation^15(*).

Implantation territoriale des polices pluricommunales

Source : Pôle « science des données » du Sénat, données fournies par le ministère de l'intérieur

(5) Des assouplissements juridiques successifs

Plusieurs initiatives ont été adoptées ces dernières années afin d'encourager le recours aux polices pluricommunales et de lever les freins à leur développement.

Ainsi la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés a opportunément supprimé l'ancien seuil démographique de 80 000 habitants, qui réservait cette faculté aux seules communes formant un ensemble d'un seul tenant inférieur à ce plafond. Cette suppression, qui avait été préconisée par votre délégation en janvier 2021^16(*), a été prévue à l'article 8 de la loi précitée. Ce dernier a ouvert le dispositif à l'ensemble des communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération au sein d'un même département, ou à un même EPCI à fiscalité propre, sans qu'un critère démographique ne fasse obstacle à une mutualisation volontaire.

(6) Vers un double assouplissement supplémentaire du régime applicable ?

Au-delà des évolutions déjà intervenues, la mission s'est interrogée sur l'opportunité de deux assouplissements supplémentaires du régime de la police pluricommunale, susceptibles d'en élargir encore le champ d'application et d'en renforcer l'attrait pour les communes.

En premier lieu, la mission a examiné la question du critère géographique figurant au premier alinéa de l'article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure. Dans sa rédaction en vigueur, ce dernier réserve la faculté de mise en commun d'agents aux communes « limitrophes ou appartenant à une même agglomération au sein d'un même département ou à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ». Le texte adopté en première lecture par le Sénat le 10 février 2026, dans le cadre du projet de loi relatif à l'extension des prérogatives des polices municipales et des gardes champêtres (n° 97, 2025-2026)^17(*), a substitué à la référence aux communes « limitrophes » celle de communes « formant un ensemble d'un seul tenant ». Cette modification assouplit la condition géographique en substituant à une approche bilatérale une approche globale : elle permet de réunir, dans un même dispositif pluricommunal, des communes qui ne sont pas toutes directement contiguës deux à deux, mais qui forment ensemble un territoire continu.

Vos rapporteurs estiment cependant qu'une simplification plus importante mériterait d'être envisagée. Le modèle existant des gardes champêtres, régi par l'article L. 522-2 du code de la sécurité intérieure, n'impose en effet aucune condition de contiguïté : il se borne à disposer que « plusieurs communes peuvent employer en commun un ou plusieurs gardes champêtres ». Rien ne semble justifier que des communes volontaires soient empêchées de partager des agents de police municipale au seul motif qu'elles ne sont pas géographiquement contiguës, dès lors qu'elles s'accordent librement sur les modalités opérationnelles de la mutualisation. Le législateur admet d'ailleurs déjà, à l'article L. 512-3 du même code, que des communes appartenant à des départements différents mais limitrophes puissent, en cas de catastrophe naturelle ou technologique, partager leurs moyens de police sans exigence de stricte contiguïté.

La mission propose donc d'aller au-delà de la rédaction adoptée par le Sénat et de supprimer toute condition géographique à l'article L. 512-1, en alignant sa rédaction sur celle applicable aux gardes champêtres. Cette évolution permettrait d'étendre la police pluricommunale à des configurations aujourd'hui exclues du dispositif : communes appartenant à des intercommunalités différentes, communes situées de part et d'autre d'une limite d'agglomération, communes souhaitant organiser une mutualisation ciblée sur un site déterminé sans continuité de leurs territoires. Elle préserverait intégralement l'autorité de chaque maire sur les agents intervenant dans sa commune, conformément au principe posé par l'article L. 512-1 lui-même.

En second lieu, la mission a examiné la clause d'exclusivité figurant à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure. Aux termes de cette disposition, « une commune appartenant à un syndicat de communes ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ne peut mettre en commun des agents de police municipale lorsque ce syndicat ou cet établissement met des agents à disposition des communes dans les conditions prévues respectivement aux articles L. 512-1-2 ou L. 512-2 ».

Cette clause repose sur une logique de cohérence institutionnelle : lorsqu'une structure intercommunale a organisé une police mutualisée à son échelle, permettre à certaines communes membres de recourir parallèlement à un dispositif conventionnel serait susceptible de générer des conflits d'autorité. La mission estime toutefois que cette logique d'exclusivité mérite d'être reconsidérée, pour deux raisons.

En premier lieu, cette clause ne correspond pas toujours à la réalité opérationnelle. En effet, une police intercommunale portée par un EPCI en application de l'article L. 512-2 n'a pas nécessairement vocation à couvrir la totalité des besoins de l'ensemble des communes membres : certaines d'entre elles peuvent, pour des sites particuliers ou des enjeux propres à leur territoire, avoir besoin de formes de mutualisation conventionnelle complémentaires, sans que celles-ci entrent en concurrence avec la police intercommunale.

En deuxième lieu, la clause prive les communes d'une liberté d'organisation qui est pourtant au coeur de la philosophie de l'article L. 512-1, fondé sur le volontariat et la souplesse contractuelle.

La mission propose donc, sous réserve de l'issue des travaux de l'Assemblée nationale sur le projet de loi n° 97 (2025-2026), de supprimer la clause d'exclusivité de l'article L. 512-1 afin de rendre aux communes la liberté de recourir à la mutualisation conventionnelle d'agents, même lorsqu'une police portée par leur EPCI ou leur syndicat existe par ailleurs, sans remettre en cause l'existence de ces polices institutionnalisées.

3. Une anomalie historique à laquelle le législateur a mis fin en 2019 afin de permettre la création d'ententes en Alsace-Moselle

Jusqu'en 2019, les communes des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle étaient placées dans une situation singulière au regard du droit commun de la coopération locale. L'ancien article L. 5815-1 du code général des collectivités territoriales disposait en effet que les articles L. 5221-1 et L. 5221-2 du même code, relatifs aux ententes, conventions et conférences intercommunales, « ne sont pas applicables » à ces trois départements. Cette exclusion, héritée des dispositions particulières applicables à l'Alsace-Moselle et maintenue lors de la codification, constituait une véritable anomalie : alors même que le droit commun ouvrait aux communes un instrument souple de coopération, les communes alsaciennes et mosellanes en étaient privées au seul motif de leur rattachement à un régime territorial spécifique. L'ancien état du droit conduisait ainsi à cantonner ces territoires à des mécanismes particuliers, sans leur permettre de recourir librement au régime général des ententes intercommunales.

Le législateur a mis fin à cette situation par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique (loi dite « engagement et proximité »). Son article 34 a expressément abrogé l'article L. 5815-1 du code général des collectivités territoriales. Depuis cette abrogation, aucun obstacle textuel spécifique ne s'oppose plus à l'application, en Alsace-Moselle, du régime de droit commun des ententes intercommunales défini par les articles L. 5221-1 et L. 5221-2.

Il en résulte que les communes de ces départements peuvent désormais conclure entre elles de telles ententes dans les mêmes conditions que les autres communes françaises.

Deux exemples récemment relevés en Moselle montrent que cette normalisation juridique a produit des effets concrets.

Une première entente a ainsi été conclue entre les communes de Bronvaux et de Marange-Silvange, membres d'un même EPCI (communauté de communes du Pays Orne Moselle). Cette convention d'entente intercommunale a pour objet la gestion et l'organisation de prestations de services techniques, couvrant notamment l'entretien des espaces verts, l'entretien technique des bâtiments communaux, des travaux sommaires de voirie ainsi que des appuis logistiques. Cette convention a débuté le 1^erjuillet 2023 ; l'existence d'un avenant adopté en 2024, puis d'une nouvelle réévaluation en 2025, atteste d'ailleurs que ce cadre contractuel a été effectivement mis en oeuvre et ajusté dans la durée.

De même, la commune de Stiring-Wendel a approuvé, le 11 avril 2025, une convention d'entente avec la commune de Spicheren, membre du même EPCI (communauté d'agglomération de Forbach Porte de France). Cette convention a pour objet de permettre à Stiring-Wendel d'assurer, pour le compte de Spicheren, le balayage de voies publiques, cette dernière ne disposant ni du matériel adapté ni du personnel nécessaire. Le document précise que la convention est conclue pour une première période allant du 1^erjuin 2025 au 31 décembre 2025, avec possibilité de reconduction annuelle, et que les interventions sur le territoire de Spicheren sont prévues deux fois par mois au maximum, sous réserve des disponibilités du matériel et des équipes.

Ainsi, la suppression de l'ancien article L. 5815-1 n'a pas seulement corrigé une incohérence historique du droit applicable en Alsace-Moselle ; elle a également rendu à ces communes l'accès à un outil de coopération légère, particulièrement adapté aux besoins quotidiens de gestion locale. Les cas observés en Moselle montrent que les ententes intercommunales peuvent désormais y prospérer dans des domaines très concrets, qu'il s'agisse des services techniques ou de l'entretien de la voirie, selon une logique de souplesse contractuelle et de mutualisation ciblée des moyens.

Ces deux exemples relevés en Moselle montrent que l'entente intercommunale ne saurait être regardée comme un instrument réservé à une catégorie homogène de communes. Elle peut, au contraire, concerner des collectivités de tailles très variables, comme l'illustrent les cas de Bronvaux (503 habitants) et de Marange-Silvange (6 539 habitants), d'une part, ainsi que de Spicheren (3 143 habitants) et de Stiring-Wendel (10 956 habitants), d'autre part. Ces données confirment que l'intérêt de l'entente ne tient pas à un seuil démographique particulier, mais à sa capacité à apporter, avec souplesse, une réponse contractuelle à des besoins opérationnels communs, notamment entre communes disposant de moyens inégaux.

4. L'absence de statistique officielle sur les ententes intercommunales

Force est de constater l'absence de statistique officielle nationale réellement exploitable.

Cette lacune tient, tout d'abord, à la nature même de l'entente, qui constitue une formule de coopération souple, dépourvue de personnalité juridique. En outre, la création d'une entente intercommunale n'est pas subordonnée à une autorisation préfectorale préalable. Parce qu'elle procède d'une logique conventionnelle, sans création d'une personne morale distincte, l'entente ne fait pas l'objet du même niveau de traçabilité administrative que les EPCI ou les syndicats. Il en résulte qu'il n'existe pas, à ce jour, de liste nationale publique, exhaustive et structurée des ententes intercommunales mentionnant, pour chacune d'elles, son objet, sa composition et sa date de création. Ainsi, l'outil national d'information sur l'intercommunalité, dit « BANATIC », ne recense pas les ententes intercommunales^18(*).

Dans ce contexte, le principal point de repère national ancien demeure la réponse ministérielle publiée le 5 juin 2008 à la question écrite de notre ancien collègue Jean-Louis Masson^19(*). Cette réponse recensait alors 16 ententes intercommunales en France, réparties dans huit départements : quatre dans l'Ain, deux dans le Cantal, deux en Corrèze, une dans la Creuse, une dans le Finistère, quatre en Gironde, une en Savoie et une en Seine-et-Marne. Toutefois, ce chiffrage ne saurait être tenu pour un état permanent, consolidé et régulièrement mis à jour des ententes ; il s'agit d'un constat ponctuel, formulé à la date de la réponse ministérielle.

5. Éclairage de droit comparé : des instruments analogues aux ententes dans les systèmes étrangers

La note de législation comparée précitée^20(*) montre que des instruments fonctionnellement proches de l'entente intercommunale française existent dans l'ensemble des pays étudiés, avec, en particulier, un haut niveau de précision en Allemagne. Le droit allemand de la coopération intercommunale distingue en effet plusieurs niveaux de coopération souple, tous dépourvus de personnalité morale et protégeant l'autonomie des communes membres.

Le premier instrument, le groupement de travail (Arbeitsgemeinschaft), repose sur un contrat de droit public entre communes, sans transfert de compétences ni création d'une personne morale distincte. Son objet est la coordination, la préparation et l'harmonisation de projets communs, dans une logique de concertation sans dessaisissement. Il correspond ainsi très précisément à la logique de l'entente intercommunale française. Mais le droit bavarois va plus loin en permettant la constitution d'un « groupement de travail spécial » (besondere Arbeitsgemeinschaft) dont les délibérations peuvent avoir un caractère exécutoire, et en contraignant les communes membres à se prononcer dans un délai de trois mois sur les propositions du groupement. Ce mécanisme de contrainte procédurale souple, qui préserve la maîtrise juridique de la commune tout en l'inscrivant dans le rythme de la coopération, constitue une piste de réflexion que le droit français de l'entente n'a pas encore explorée

B. DES CONVENTIONS DE PRESTATION DE SERVICE

1. Un outil distinct de l'entente

Un autre outil, distinct de l'entente, permet à deux communes d'organiser des coopérations, sans recourir au cadre de l'EPCI-FP : la convention de prestation de services.

Cette dernière répond à une logique différente de celle de l'entente : elle n'est pas orientée vers la conduite commune d'une action, mais vers la fourniture, par une commune, d'une prestation déterminée au profit d'une autre. Alors que l'entente organise une coopération de projet, la convention de prestation de services s'inscrit, elle, dans une coopération d'appui.

La convention de prestation de service permet à une commune A d'exécuter, pour le compte d'une commune B, des tâches précisément identifiées, sans transfert de compétence ni création d'une structure nouvelle. La commune B demeure compétente pour décider, fixe ses besoins, conserve la responsabilité de ses actes et de son service ; la commune A n'intervient que comme prestataire public, dans le cadre défini par la convention entre les deux communes. La prestation se déroule selon la modalité de relation client/fournisseur.

2. Le cadre juridique, marqué par des assouplissements récents

Le régime des conventions de prestation de services a été introduit par l'article 68 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui a créé dans le CGCT un cadre conventionnel de coopération entre collectivités et groupements ; à ce stade, les communes n'étaient toutefois pas encore visées en tant que telles.

Une première extension est intervenue avec la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), dont l'article 72 a permis la conclusion de conventions de prestation de services entre communes, mais seulement lorsqu'elles étaient membres d'un même EPCI à fiscalité propre.

Une seconde étape, décisive, a été franchie avec la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. Depuis l'entrée en vigueur de son article 65, l'article L. 5111-1 du CGCT permet désormais de conclure de telles conventions directement « entre des communes », sans exiger qu'elles appartiennent au même EPCI.

3. L'intérêt pratique du dispositif et son vaste champ d'application

L'intérêt de la convention de prestation de services tient à sa souplesse d'emploi. Elle permet à une commune insuffisamment dotée de recourir aux moyens humains, techniques ou organisationnels d'une autre commune sans entrer dans des montages institutionnels plus lourds.

Elle répond ainsi à des besoins très concrets de gestion quotidienne, tout particulièrement dans les petites et moyennes communes.

L'exemple informatique est à cet égard particulièrement éclairant : une commune A dotée d'un service structuré peut assurer, pour une commune voisine B, la maintenance du parc, la supervision des réseaux, la sécurisation des données, l'assistance aux agents et l'administration des logiciels utilisés par les services municipaux. Le même schéma peut être transposé à l'instruction des permis et déclarations préalables, à l'entretien courant de la voirie, à la confection de la paie, à la gestion des archives, à certains services de restauration scolaire ou à d'autres fonctions techniques ou administratives pour lesquelles une commune isolée ne dispose pas de la taille critique suffisante. En pratique, cet instrument permet donc de valoriser des ressources publiques déjà existantes, de sécuriser la continuité du service public et de réaliser des économies d'échelle, sans remettre en cause l'autonomie institutionnelle des communes parties à la convention.

La logique demeure toujours la même : la commune A fournit un service déterminé à la commune B, mais celle-ci ne se dessaisit ni de sa compétence ni de sa responsabilité.

4. La question du droit de la commande publique

C'est sur ce point que la vigilance juridique doit être la plus grande. La convention de prestation de services présente en principe un caractère onéreux : la commune bénéficiaire rembourse à la commune prestataire le coût réel du service rendu, en tenant compte notamment du temps de travail des agents, des charges de fonctionnement et, le cas échéant, des coûts liés aux équipements mobilisés. Cette rémunération doit demeurer strictement compensatrice, sans marge bénéficiaire.

L'article L. 5111-1 du CGCT prévoit expressément que, lorsque les prestations portent sur des services non économiques d'intérêt général, ces conventions ne sont pas soumises aux règles du code de la commande publique.

En revanche, en dehors de ces hypothèses, la qualification ne peut être tenue pour acquise : lorsque la convention répond à un besoin individualisé de la commune bénéficiaire et que la prestation présente un caractère économique, le risque de requalification en marché public demeure réel. Le texte précise d'ailleurs que la seule participation au financement d'une prestation ne saurait, à elle seule, être assimilée à une coopération. La prudence commande donc de vérifier, dans chaque cas, l'objet exact de la convention, les conditions de sa rémunération, l'absence de logique lucrative et la place qu'elle occupe, ou non, sur un marché concurrentiel.

5. Tableau récapitulatif : entente / convention de prestation de services

Le tableau ci-dessous met en lumière les principales différences de régime, d'objet et de finalité entre l'entente et la convention de prestation de services, afin de mieux cerner la spécificité de chacun de ces deux instruments de coopération locale.

Critère	Entente	Convention de prestation de services
Fondement principal	Article L. 5221-1 du CGCT	Article L. 5111-1 du CGCT
Logique dominante	Coopération horizontale (projet commun)	Coopération fonctionnelle (appui)
Forme juridique	Convention entre les communes
Finalité	Mener une action commune ou gérer un objet d'utilité commune	Répondre à un besoin déterminé d'une commune bénéficiaire
Position des parties	Partenaires juridiquement égaux	Commune prestataire/commune bénéficiaire (client)
Objet	Ouvrages, institutions ou missions d'intérêt commun	Prestations techniques, administratives ou fonctionnelles précisément définies
Exemple type	Exploitation conjointe d'un service ou d'un équipement d'utilité commune	Commune A assurant pour une commune B l'informatique, l'instruction des autorisations d'urbanisme, la paie ou l'archivage
Rapport aux compétences	Chaque partie agit dans le cadre de ses attributions pour un objet commun	Aucun transfert de compétence ; la commune bénéficiaire reste compétente et responsable
Organisation des services	Coopération souple, pouvant impliquer une mise en commun de moyens	Pas de réorganisation institutionnelle ; les agents restent sous l'autorité de leur commune d'origine
Dimension financière	Frais communs ou compensation de charges, selon l'objet	Rémunération en principe calculée au coût réel du service rendu
Risque au regard de la commande publique	Appréciation au cas par cas ; exclusion admise si la coopération est réelle et non lucrative	Risque plus marqué de requalification en marché public si la prestation est économique et individualisée

6. Éclairage de droit comparé : la convention de prestation de service et ses équivalents en droit allemand

La note de législation comparée de la division de la législation comparée^21(*) apporte sur ce point un éclairage particulier. Le droit allemand connaît, sous la forme de la « convention à objet déterminé » (Zweckvereinbarung), un instrument fonctionnellement très proche de la convention de prestation de services française. Cet instrument permet à plusieurs communes de transférer à l'une d'entre elles certaines tâches déterminées, d'exercer conjointement certaines missions, ou de mettre des agents à la disposition des autres, sans créer de personne morale nouvelle.

L'expérience allemande illustre en outre l'intérêt pratique de modèles de conventions types publiés par les ministères régionaux, par exemple, en Bavière, pour la mutualisation d'agents spécialisés tels que les délégués à la protection des données, ce qui permet de régler par avance les questions complexes de responsabilité civile et de répartition budgétaire. Une telle démarche de standardisation des clauses-types serait de nature à réduire les coûts de transaction juridique auxquels font face les communes françaises, notamment les plus petites, lorsqu'elles souhaitent conclure une convention de prestation de services. Elle pourrait également figurer parmi les bonnes pratiques à intégrer dans la mise à jour du Guide des coopérations recommandée par la mission (cf V. Les recommandations de la mission).

C. LE SERVICE UNIFIÉ, UN OUTIL DE MUTUALISATION ENTRE EPCI ENCORE SOUS-EXPLOITÉ

Le service unifié, prévu par l'article L. 5111-1-1 du CGCT, constitue un instrument de coopération entre EPCI distinct de la convention de prestation de service, et qui mérite d'être mieux connu. Son principe repose sur le volontariat : deux ou plusieurs EPCI qui le souhaitent peuvent convenir, par convention, de regrouper leurs services et équipements existants au sein d'un service unique, rattaché à l'un des partenaires, pour l'exercice en commun d'une même compétence opérationnelle. Aucune structure juridique nouvelle n'est créée, aucun transfert de compétence n'est opéré : chaque EPCI demeure maître de son organisation et de ses attributions, et peut mettre fin à la coopération dans les conditions prévues par la convention. Cette souplesse le distingue fondamentalement des formes plus intégrées de coopération institutionnelle et le rapproche, dans son esprit, de l'entente intercommunale ou de la convention de prestation de service ; toutefois, son objet n'est pas une simple prestation ponctuelle, mais le regroupement durable de moyens humains et matériels au service d'une compétence partagée. Lorsque la convention porte sur des services non économiques d'intérêt général au sens du droit de l'Union européenne, elle n'est pas soumise aux règles de la commande publique, ce qui allège considérablement sa mise en oeuvre.

L'intérêt de cet outil est particulièrement net pour les EPCI de taille modeste, qui peuvent ainsi atteindre une taille critique dans des domaines où aucun d'eux ne dispose seul de ressources humaines ou techniques suffisantes. Les domaines d'application naturels sont nombreux : instruction des autorisations d'urbanisme, services juridiques, gestion financière et comptable ou encore protection des données personnelles. Dans chacun de ces champs, deux petits EPCI peuvent difficilement disposer chacun d'un agent qualifié à temps plein ; le service unifié leur permet de mutualiser cet agent sans renoncer à leur autonomie institutionnelle.

Intercommunalités de France a mentionné cet outil lors de son audition, tout en relevant qu'il demeure très peu mobilisé dans les faits, faute d'une connaissance suffisante par les élus et les fonctionnaires des EPCI. Cette méconnaissance est d'autant plus regrettable que le guide des coopérations à l'usage des collectivités locales et de leurs groupements, publié par la DGCL en 2019, en décrit les modalités pratiques. La mise à jour de ce guide, recommandée par la mission (cf. infra), devrait être l'occasion d'y consacrer des développements plus importants, assortis d'exemples concrets et de clauses-types, afin de lever les réticences qui tiennent davantage à l'incertitude juridique qu'à une inadaptation de principe de cet outil aux besoins des territoires.

D. LES CONTRATS DE RÉCIPROCITÉ

La mission a également souhaité porter son attention sur les contrats de réciprocité afin, d'une part, de suivre la mise en oeuvre des recommandations du rapport précité sur les métropoles^22(*), d'autre part, de les analyser sous l'angle de coopérations volontaires, conventionnelles et interterritoriales, destinées à organiser des complémentarités choisies entre territoires urbains, périurbains et ruraux, en dehors du cadre formalisé des EPCI.

Ils se distinguent ainsi des ententes, qui ont pour objet la conduite d'une action ou la gestion d'un ouvrage d'utilité commune entre collectivités placées sur un pied d'égalité, comme des conventions de prestation de services entre communes, qui organisent la fourniture d'une prestation déterminée par une collectivité prestataire à une collectivité bénéficiaire, sans logique de réciprocité territoriale.

1. Une forme souple et volontaire de coopération interterritoriale

Les contrats de réciprocité constituent l'une des expressions les plus caractéristiques de la recherche d'un rééquilibrage des relations entre les métropoles et les territoires qui les entourent. Le rapport précité sur les métropoles les rattache à l'objectif, assigné aux métropoles par l'article L. 5217-1 du CGCT, de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional. Ils procèdent d'une logique de coopération choisie entre territoires urbains, périurbains et ruraux, destinée à dépasser une vision unilatérale du rayonnement métropolitain pour lui substituer une démarche de complémentarité et de bénéfice mutuel.

Sur le plan juridique, les contrats de réciprocité ne correspondent pas, en l'état du droit, à une catégorie contractuelle précisément codifiée par le CGCT. Ils relèvent plutôt d'un instrument conventionnel souple, encouragé par l'État et par les associations d'élus, destiné à organiser des coopérations interterritoriales sur des objets ciblés. Leur utilité tient à ce qu'ils permettent de formaliser une relation politique durable entre partenaires, sans création d'une nouvelle personne morale, tout en ménageant un cadre de gouvernance, de dialogue et de programmation des actions communes.

2. Un cadre conventionnel distinct des ententes et des conventions de prestation de services

L'intérêt des contrats de réciprocité, dans une réflexion sur l'intercommunalité, tient précisément à ce qu'ils se situent à distance de deux autres instruments déjà mobilisés par les collectivités. À la différence de l'entente, ils ne sont pas prioritairement ordonnés à la création, à la conservation ou à la gestion à frais communs d'un ouvrage, d'une institution ou d'une action d'utilité commune ; ils visent d'abord à organiser une relation de coopération globale entre territoires, autour d'objectifs partagés et de complémentarités assumées. À la différence également de la convention de prestation de services entre communes, ils ne reposent pas sur un schéma prestataire-bénéficiaire centré sur l'exécution d'une prestation déterminée ; ils s'inscrivent dans une logique de réciprocité, d'échanges mutuels et de construction conjointe d'actions, généralement sans transfert de compétence.

Le contenu de ces contrats est, par nature, très ouvert. Les expériences recensées montrent qu'ils peuvent porter sur le développement économique, l'environnement, la santé, l'agriculture, la mobilité, l'alimentation, le tourisme, l'ingénierie ou encore la qualité de l'offre de services. Leur souplesse constitue à la fois leur principal intérêt et l'une de leurs limites : leur valeur opérationnelle dépend en grande partie de la précision des engagements pris, de la qualité de la gouvernance mise en place et de la capacité des partenaires à animer durablement la relation contractuelle.

Dans cette perspective, les contrats de réciprocité apparaissent moins comme des instruments d'exécution financière que comme des cadres de coopération territoriale. Ils permettent d'adosser à une relation politique un programme de travail concerté, un suivi des actions, un partage d'informations, ainsi qu'une recherche conjointe de financements. Leur finalité première est donc d'organiser la réciprocité entre territoires aux ressources et aux fonctions différentes, en faisant émerger des complémentarités concrètes plutôt qu'en se bornant à juxtaposer des politiques publiques parallèles.

3. Des statistiques et des évaluations encore lacunaires

Les éléments statistiques disponibles demeurent modestes. Le principal chiffre publiquement accessible est celui, repris par le rapport précité de notre délégation, du recensement réalisé en mars 2019 par France urbaine et l'Agence nationale de la cohésion des territoires, qui faisait état de 180 coopérations interterritoriales entre métropoles et territoires voisins, dont 17 contrats de réciprocité. Cet ordre de grandeur atteste l'existence d'un mouvement réel de coopération, sans toutefois permettre d'apprécier avec précision sa diffusion actuelle ni son intensité selon les territoires.

En revanche, l'association France urbaine, entendue par vos rapporteurs, n'est pas en mesure de fournir, à ce stade, de tableau de bord national actualisé ni d'évaluation consolidée spécifiquement consacrée aux contrats de réciprocité. Les éléments d'appréciation demeurent ainsi essentiellement qualitatifs. Le Sénat relevait déjà, en 2021, que le bilan de ces démarches restait en demi-teinte et qu'une évaluation rigoureuse et objective était nécessaire, notamment pour préciser le nombre des contrats, leur nature, les moyens humains et financiers mobilisés et les résultats effectivement obtenus. Il subsiste donc, sur ce point, une lacune statistique et évaluative importante.

L'illustration du projet alimentaire territorial Metz-Saulnois

L'exemple du contrat de réciprocité conclu entre l'Eurométropole de Metz et la communauté de communes du Saulnois illustre de manière particulièrement nette l'intérêt opérationnel de ces démarches lorsqu'elles sont adossées à un projet alimentaire territorial. Ce contrat, conclu pour la période 2026-2028, est présenté comme un outil destiné à expérimenter la mise en réseau de territoires et à construire des accords stratégiques entre un territoire urbain et un territoire rural afin de renforcer les solidarités et de contribuer à l'équilibre territorial.

Son intérêt tient à la complémentarité très lisible entre un territoire de consommation et un territoire de production. S'appuyant sur le projet alimentaire territorial de l'Eurométropole et sur les actions conduites par le Saulnois en faveur des filières agricoles et des circuits courts, le contrat vise à promouvoir un modèle agricole et alimentaire durable, local et solidaire. Il concerne notamment le maintien du foncier agricole et le soutien aux exploitants, le développement des filières locales, l'approvisionnement durable de la restauration collective, la lutte contre la précarité alimentaire ainsi que la promotion de pratiques agricoles respectueuses de l'environnement et du climat. Il prévoit, en outre, une gouvernance partagée, un comité de pilotage conjoint, des échanges réguliers entre services et une recherche commune de financements.

Le rapprochement entre les deux territoires est ainsi conçu comme un levier de relocalisation alimentaire, de réduction des distances parcourues par les denrées et de renforcement de la résilience des systèmes alimentaires territoriaux. Il fournit au contrat de réciprocité un objet concret, transversal et immédiatement intelligible, à la fois économique, social, environnemental et alimentaire. Il convient toutefois de souligner qu'aucune évaluation aboutie n'est encore disponible : le contrat n'a été approuvé qu'en décembre 2025 et l'Eurométropole de Metz indique elle-même qu'il est prématuré d'en tirer un bilan, qu'il s'agisse des bénéfices concrets, des gains d'efficacité ou de l'accès à des financements partenariaux.

Sources : Délégation du Sénat aux collectivités territoriales

Ainsi appréhendés, les contrats de réciprocité apparaissent comme des instruments prometteurs de coopération interterritoriale, particulièrement adaptés aux logiques d'alliance entre métropoles et territoires voisins. Leur intérêt pratique semble réel, notamment lorsqu'ils s'appuient sur un objet fédérateur tel qu'un projet alimentaire territorial. Leur diffusion, leurs conditions de réussite et leurs effets concrets demeurent toutefois encore imparfaitement objectivés, faute d'un outillage statistique stabilisé et d'évaluations nationales consolidées.

III. LES PÔLES D'ÉQUILIBRE TERRITORIAL ET RURAL (PETR) : UNE FORME DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE STABILISÉE, HÉRITIÈRE DES PAYS

A. DES PETR DÉSORMAIS MATURES

1. Un fondement juridique propre, qui ne permet pas d'assimiler purement et simplement le PETR à l'ancien pays

Le pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) est souvent présenté comme l'héritier des pays.

Toutefois, l'état du droit ne permet pas d'affirmer, en toute rigueur, que le PETR aurait simplement « remplacé » le pays. En effet, les pays, tels qu'ils avaient été consacrés par la loi du 4 février 1995, ont d'abord été supprimés comme catégorie légale autonome par la loi du 16 décembre 2010. Ce n'est que dans un second temps que la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014, dite loi MAPTAM, a créé les PETR, désormais codifiés aux articles L. 5741-1 à L. 5741-5 du CGCT. Il s'agit donc moins d'une substitution juridique immédiate et générale que de la création d'un nouvel instrument, intervenu après la disparition du cadre législatif des pays.

Il existe toutefois une continuité institutionnelle manifeste entre les deux dispositifs, de nombreux PETR ayant été créés à la suite de pays.

2. Une nature juridique d'établissement public, soumis au régime des syndicats mixtes fermés

Le droit positif qualifie sans ambiguïté le PETR. L'article L. 5741-1 du CGCT dispose que « le pôle d'équilibre territorial et rural est un établissement public ». Le même article précise qu'il est constitué par accord entre plusieurs EPCI à fiscalité propre, dans un périmètre d'un seul tenant et sans enclave. Le CGCT ajoute que le PETR « est soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes » prévues à l'article L. 5711-1.

Cette qualification emporte des conséquences institutionnelles importantes. Le PETR n'est pas une simple formule conventionnelle de coopération, mais une personne morale de droit public dotée d'un conseil syndical, d'une conférence des maires et d'un conseil de développement territorial. Sa gouvernance est donc encadrée par le législateur : répartition des sièges au conseil syndical en tenant compte du poids démographique des membres, réunion obligatoire de la conférence des maires, consultation du conseil de développement, rapport annuel et, le cas échéant, conventions territoriales de mise en oeuvre.

Le PETR relève ainsi d'une logique organique et institutionnelle, et non d'une logique purement contractuelle. C'est précisément ce qui le distingue des instruments plus souples que sont, d'une part, l'entente intercommunale et, d'autre part, la convention de prestations de services.

3. Un nombre aujourd'hui stabilisé, autour d'un peu plus de cent vingt structures, et une typologie d'abord juridique

À la date de la dernière consolidation statistique officielle disponible, la DGCL recense 122 PETR au 1^er janvier 2024, pour une population moyenne de 85 439 habitants. Cette donnée constitue, à ce stade, le point d'appui le plus sûr pour apprécier l'implantation actuelle du dispositif. Elle peut être rapprochée d'une autre donnée officielle, issue de la réponse ministérielle au référé de la Cour des comptes, qui mentionnait 124 PETR au 1^er janvier 2022, contre 59 au 1^er janvier 2015^23(*). Il en ressort que le mouvement de montée en puissance observé au cours des premières années de la réforme a laissé place à une phase de relative stabilisation.

B. DES PETR ORGANISÉS SUR LE PROJET DE TERRITOIRE

1. Le projet de territoire : l'élément distinctif et obligatoire du régime des PETR

Le caractère obligatoire du projet de territoire constitue sans doute le trait le plus structurant du régime juridique du PETR. L'article L. 5741-2 du CGCT prévoit, en des termes impératifs, que « dans les douze mois suivant sa mise en place, le pôle d'équilibre territorial et rural élabore un projet de territoire ». Le même article précise que ce projet définit les conditions du développement économique, écologique, culturel et social dans le périmètre du pôle, qu'il doit être compatible avec les SCoT applicables, qu'il est soumis pour avis à la conférence des maires et au conseil de développement territorial, puis approuvé par les organes délibérants des EPCI membres. Sa mise en oeuvre donne lieu à un rapport annuel et il doit être révisé dans les douze mois suivant le renouvellement général des organes délibérants des EPCI qui composent le PETR. Le projet de territoire est donc au coeur du dispositif.

Cette exigence distingue nettement le PETR de l'EPCI à fiscalité propre, pour lequel un tel projet est facultatif (cf supra).

2. Une grande variété de présentation

Il n'existe pas de format imposé pour le projet de territoire : la méthode, le contenu et la forme sont librement déterminés par le PETR, même si la majorité des projets de territoire tiennent dans des documents d'environ 50 à 100 pages.

Le projet de territoire 2020-2026 du PETR Centre Ouest Aveyron paraît pouvoir être regardé comme un exemple particulièrement abouti. Sans se limiter à une énonciation générale d'orientations, il articule les documents cadres préexistants du territoire, formalise une méthode de co-construction associant EPCI, communes et partenaires, décline les objectifs stratégiques en objectifs opérationnels et identifie des projets concrets. Sa force tient aussi à l'existence d'un véritable appareil de suivi. Plusieurs séquences du document comportent une rubrique « Évaluation » avec des indicateurs concrets. Surtout, il intègre un axe transversal de coopération et de transition écologique servant de grille commune d'appréciation des projets, ce qui confère au projet de territoire une réelle portée de pilotage.

3. Des exemples concrets de coopération territoriale efficace

Les pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) présentent un intérêt particulier lorsqu'ils permettent de dépasser les limites de chaque EPCI pour organiser une ingénierie commune à l'échelle d'un bassin de vie. Ils constituent alors un cadre de coordination, de contractualisation et de mobilisation de financements au service de projets partagés. Les exemples recensés par l'Association nationale des pôles territoriaux et des pays (ANPP) l'illustrent concrètement. Le PETR Sélestat Alsace Centrale a fait des mobilités douces un objet de coopération locale et transfrontalière. Le PETR du Briançonnais, des Écrins, du Guillestrois et du Queyras contribue, avec le projet Végét'Alpes, à structurer une filière économique locale en associant producteurs, acteurs scientifiques et financements européens. Le PETR du Gâtinais-Montargois appuie une démarche d'écologie industrielle et territoriale autour de la réutilisation d'équipements électroniques. Le PETR Nord de l'Yonne coopère avec la Ville de Paris en matière d'alimentation durable et de circuits courts.

Ces exemples montrent que les PETR peuvent constituer des outils efficaces de coopération territoriale, dès lors qu'ils disposent d'un portage politique clair, d'une ingénierie identifiée et d'une capacité à fédérer communes, intercommunalités et partenaires autour de projets concrets.

IV. LES PÔLES MÉTROPOLITAINS : UN CADRE SOUPLE DE COOPÉRATION ENTRE INTERCOMMUNALITÉS

Dans le cadre de la réflexion engagée sur les coopérations entre les communes et leurs groupements, les pôles métropolitains méritent également une attention particulière en ce qu'ils offrent, à côté des EPCI à fiscalité propre, un cadre souple de coopération entre intercommunalités pour porter des stratégies communes à une échelle élargie.

Les pôles métropolitains peuvent être regardés comme les équivalents fonctionnels des PETR dans les espaces urbains, en ce qu'ils offrent, selon une logique comparable de territoire de projet, un cadre souple de coopération entre EPCI à fiscalité propre ; ils ne leur sont toutefois pas juridiquement assimilables, leurs conditions de constitution, leur périmètre et leur vocation propre demeurant distincts.

A. UNE VOCATION STRATÉGIQUE DANS UN CADRE SOUPLE

1. Un syndicat mixte à vocation stratégique

Le pôle métropolitain ne constitue ni une collectivité territoriale, ni une métropole, ni un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Le code général des collectivités territoriales le définit comme un établissement public constitué par accord entre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que, le cas échéant, la métropole de Lyon, en vue d'actions d'intérêt métropolitain. Surtout, son régime juridique est expressément rattaché à celui des syndicats mixtes. Le pôle métropolitain doit ainsi être regardé comme un instrument de coopération intercommunale de second niveau, à vocation stratégique, et non comme une strate supplémentaire d'intégration institutionnelle^24(*).

Cette qualification emporte une conséquence importante pour l'analyse de l'intercommunalité : le pôle métropolitain ne se substitue pas aux établissements membres et ne porte pas, par lui-même, un transfert généralisé de compétences ou de fiscalité. Il offre, plus modestement mais aussi plus souplement, un cadre de coopération entre intercommunalités déjà constituées, destiné à coordonner des politiques publiques, à mutualiser certaines actions ou à porter des projets communs à une échelle supra-communautaire.

2. Une gouvernance volontaire, progressivement assouplie

Le régime juridique des pôles métropolitains repose sur une logique très largement statutaire et volontaire. Les organes délibérants des membres se prononcent, par délibérations concordantes, sur l'intérêt métropolitain des compétences qu'ils transfèrent ou des actions qu'ils délèguent au pôle. La gouvernance doit tenir compte du poids démographique de chaque membre tout en garantissant à chacun au moins un siège et en évitant qu'un membre dispose, à lui seul, de plus de la moitié des sièges. La création du pôle est décidée par arrêté du représentant de l'État dans le département où le projet de statuts fixe son siège, après consultation des départements et régions concernés. Le dispositif a été assoupli par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM). Désormais, l'article L. 5731-2 du code général des collectivités territoriales prévoit que le pôle métropolitain regroupe des EPCI à fiscalité propre sous réserve que l'un d'entre eux compte plus de 100 000 habitants^25(*).

À la différence du PETR, dont le projet de territoire constitue une obligation légale (cf supra), le pôle métropolitain ne fait l'objet d'aucune exigence comparable dans le CGCT ; il peut naturellement se doter d'un document stratégique ou d'une feuille de route commune, mais cette démarche relève de la libre organisation de ses membres et non d'une prescription législative.

3. Un outil de coopération souple, y compris en l'absence de continuité territoriale générale

L'un des traits les plus intéressants du pôle métropolitain tient à l'absence, en droit commun, d'exigence générale de continuité territoriale comparable à celle qui caractérise d'autres formes de coopération. Le droit positif permet ainsi de réunir, au sein d'un même pôle, des intercommunalités qui ne sont pas nécessairement contiguës, dès lors qu'elles entendent conduire ensemble des actions d'intérêt métropolitain. Notre délégation avait souligné cette souplesse en soulignant que la discontinuité territoriale peut, dans certains cas, constituer une force plutôt qu'un handicap^26(*).

Cette caractéristique permet d'embrasser des réalités territoriales que les périmètres administratifs classiques recouvrent imparfaitement : bassins d'emploi, systèmes de mobilité, réseaux universitaires, ensembles urbains polycentriques ou coopérations de projet entre espaces métropolitains proches. Le pôle métropolitain apparaît ainsi comme un cadre particulièrement adapté aux coopérations de réseau, lorsque la cohérence du projet prime sur la stricte continuité spatiale.

L'intérêt principal du pôle métropolitain réside dans sa capacité à organiser une coopération intercommunale de projet entre EPCI à fiscalité propre déjà constitués, sans imposer de fusion ni de transfert uniforme de compétences. Il constitue un cadre pertinent pour porter ensemble des politiques de mobilité, d'aménagement, de planification, d'enseignement supérieur, d'innovation ou d'attractivité. Le code de l'urbanisme prévoit d'ailleurs expressément qu'un schéma de cohérence territoriale peut être élaboré par un pôle métropolitain, ce qui confirme sa vocation à porter des stratégies territoriales à une échelle élargie^27(*).

Le pôle métropolitain ne saurait toutefois être présenté comme un substitut général aux formes plus intégrées d'intercommunalité. Faute d'intégration organique, financière et fonctionnelle comparable à celle d'une métropole ou d'un EPCI à fiscalité propre, son efficacité dépend largement de la volonté politique des membres, de la clarté des compétences transférées ou déléguées et de la capacité à construire un projet commun dans la durée. Il apparaît ainsi moins comme une strate supplémentaire que comme un cadre de coopération à géométrie variable, utile lorsqu'il s'agit d'organiser, entre intercommunalités, une stratégie commune sans remettre en cause leur autonomie institutionnelle.

B. UNE COOPÉRATION MÉTROPOLITAINE AUX EFFETS CONCRETS

1. Un outil quantitativement limité, reflet d'une logique de coopération ciblée

Les pôles métropolitains demeurent quantitativement peu nombreux. La base nationale sur l'intercommunalité et les autres collectivités (BANATIC) recensait, au 25 mars 2026, 23 pôles métropolitains, à comparer à 122 pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et à 1 252 EPCI à fiscalité propre. Ces données montrent que le pôle métropolitain n'est pas un instrument de masse, mais un outil ciblé, utilisé dans des configurations territoriales particulières, le plus souvent pour structurer une coopération stratégique entre intercommunalités déjà fortement constituées.

Les pôles métropolitains et les Pôles d'Équilibre
Territorial et Rural (PETR)

Source : Pôle « science des données » du Sénat, d'après données Banatic

Les fiches publiques de la BANATIC illustrent, au demeurant, une forte diversité de situations. Le pôle métropolitain Loire Bretagne compte ainsi quatre groupements adhérents, tandis que le pôle métropolitain Réseau Ouest Normand en rassemble vingt-neuf. Le pôle métropolitain ne doit donc pas être envisagé comme une catégorie homogène, mais comme une enveloppe juridique commune à des configurations institutionnelles et territoriales très différentes.

2. Des coopérations territoriales concrètes au service de l'efficacité locale

Les pôles métropolitains répondent à une logique de coopération entre intercommunalités confrontées à des enjeux communs. Leur intérêt réside dans leur capacité à traiter, à une échelle plus large que celle des EPCI, des sujets tels que la mobilité, la planification, la transition écologique, l'attractivité économique ou l'aménagement équilibré du territoire. Ils peuvent ainsi compléter l'action des EPCI membres sans se substituer à eux, en offrant un cadre de stratégie partagée, de dialogue politique et d'ingénierie commune.

Les exemples recensés par l'Association nationale des pôles territoriaux et des pays (ANPP) illustrent cette valeur ajoutée opérationnelle : le pôle métropolitain Nantes Saint-Nazaire articule coopération interterritoriale, schéma de cohérence territoriale et expérimentations territoriales ; le pôle métropolitain du Genevois français structure la réponse française aux enjeux de mobilité et d'aménagement du Grand Genève ; le pôle métropolitain Artois Douaisis accompagne des stratégies de mobilité et de transition sur un espace de 450 000 habitants.

Ces expériences montrent que les pôles métropolitains peuvent constituer des instruments utiles de coopération stratégique, notamment dans les territoires urbains, périurbains ou polycentriques où les interdépendances fonctionnelles appellent une coordination dépassant le périmètre de chaque intercommunalité.

V. LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

A. UN PROJET DE TERRITOIRE OBLIGATOIRE EN DÉBUT DE MANDAT

1. Un alignement sur les PETR

L'état du droit est aujourd'hui dissymétrique. Dans les EPCI à fiscalité propre, le projet de territoire n'est mentionné qu'indirectement par l'article L. 5211-10-1 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel le conseil de développement « est consulté sur l'élaboration du projet de territoire ». En revanche, seul le pacte de gouvernance donne lieu, après chaque renouvellement général des conseils municipaux, à un débat obligatoire en application de l'article L. 5211-11-2 du même code, qui prévoit « un débat et une délibération sur l'élaboration d'un pacte de gouvernance ».

Dans les pôles métropolitains, l'article L. 5731-1 du code général des collectivités territoriales définit seulement le pôle comme un établissement constitué « en vue d'actions d'intérêt métropolitain », sans organiser de débat de début de mandat sur une vision stratégique commune.

Dans les PETR, au contraire, l'article L. 5741-2 du même code dispose que « le projet de territoire définit les conditions du développement économique, écologique, culturel et social » et qu'il est approuvé par les EPCI membres : le document y est donc obligatoire, mais non le débat périodique de début de mandat.

La mission propose d'étendre aux EPCI à fiscalité propre et aux pôles métropolitains l'obligation, déjà prévue pour les PETR, d'élaborer un projet de territoire dans l'année suivant le renouvellement général des conseils municipaux. L'expérience des PETR est édifiante : la grande diversité de présentation observée atteste que la définition légère retenue permet une véritable appropriation locale. C'est ce même équilibre, alliant obligation du document et liberté du contenu, qu'il convient de transposer à l'ensemble des EPCI ainsi qu'aux pôles métropolitains.

Un projet de territoire permettrait aux conseillers communautaires ou métropolitains nouvellement désignés de définir collectivement une vision stratégique partagée, renforçant ainsi la lisibilité de l'action intercommunale auprès des habitants et des communes. Cette visibilité est « d'autant plus utile dans un système où le mode d'élection ne favorise pas la tenue d'un débat démocratique sur le projet intercommunal », comme l'a indiqué la DGCL à vos rapporteurs lors de son audition.

Tableau comparatif

Structure	Droit en vigueur	Évolution proposée
EPCI à fiscalité propre	Projet de territoire facultatif ; aucun débat obligatoire spécifique ; seul le débat sur le pacte de gouvernance est imposé.	Projet de territoire obligatoire, élaboré dans les douze mois suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux.
Pôle métropolitain	Aucune mention législative expresse d'un projet de territoire ; aucune obligation de débat de début de mandat.	Projet de territoire obligatoire, selon les mêmes modalités que pour les EPCI à fiscalité propre.
PETR	Projet de territoire obligatoire et approuvé par les EPCI membres ; absence de débat périodique harmonisé de début de mandat.	Maintien de l'obligation existante

2. Une définition générale du projet de territoire serait utile

Il paraît opportun de consacrer dans la loi une définition générale du projet de territoire comme document stratégique, transversal et partenarial exprimant la vision commune des communes du périmètre et de la structure de coopération concernée. Une telle définition améliorerait la lisibilité du droit, donnerait une assise commune aux EPCI, aux pôles métropolitains et aux PETR, et conforterait la portée politique du débat de début de mandat. En revanche, il ne serait ni opportun ni conforme à l'esprit de l'intercommunalité d'en figer le contenu, la méthodologie ou la présentation : la pratique locale, la confiance entre élus et la diversité des réalités territoriales doivent demeurer déterminantes.

La mission estime qu'il ne serait ni opportun ni conforme à l'esprit même de l'intercommunalité de définir dans le détail, par la loi, le contenu et la forme du projet de territoire dans un EPCI à fiscalité propre. Les travaux du rapport précité du Sénat sur l'intercommunalité montrent en effet que la qualité de la gouvernance intercommunale tient moins à l'édiction d'un cadre uniforme qu'à la volonté des élus de « définir de concert un véritable projet de territoire » et d'y associer l'ensemble des communes membres ; ils soulignent également que l'essentiel relève, selon les territoires, de la pratique locale, de la confiance entre élus et de la capacité à faire vivre une communauté de projet.

Il apparaît dès lors préférable que le législateur se borne à consacrer dans la loi une définition générale du projet de territoire, comme document stratégique et partenarial exprimant la vision commune des communes membres et de l'EPCI, sans en figer le contenu, la méthodologie ni la présentation, qui doivent demeurer adaptées aux réalités locales.

3. Le projet de territoire, un instrument d'articulation entre intercommunalité institutionnalisée et coopérations souples

L'opposition entre la coopération institutionnelle, portée par l'EPCI à fiscalité propre, et les coopérations contractuelles souples ne saurait être tenue pour irréductible. Le projet de territoire peut précisément constituer le lieu d'articulation entre ces deux logiques, en reconnaissant, recensant et mettant en cohérence l'ensemble des coopérations conduites par les communes membres, qu'elles relèvent du périmètre de l'établissement ou qu'elles s'organisent en marge de celui-ci sur un mode pluricommunal volontaire.

Plusieurs champs illustrent l'intérêt d'une telle approche intégrée : mutualisation des polices municipales, partage de secrétariats de mairie, regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI), coordination des politiques jeunesse, mutualisation des services informatiques ou portage commun d'écoles de musique. Leur recensement dans le projet de territoire permettrait de cartographier l'écosystème complet de la coopération à l'échelle du territoire et de prévenir les concurrences institutionnelles préjudiciables à la lisibilité de l'action publique.

Cette reconnaissance relèverait non d'une prescription normative, contraire à l'esprit même des coopérations souples, mais d'une bonne pratique dont la mission recommande la diffusion. Loin d'opposer l'institutionnel au contractuel, cette articulation renforce les deux pôles à la fois : elle conforte l'EPCI dans son rôle d'animateur stratégique de la coopération territoriale et offre aux coopérations souples une visibilité et une légitimité accrues.

4. L'utilité d'un débat formel sur le contenu et la forme du projet de territoire

La mission « Pour une intercommunalité de la confiance, au service des territoires » rappelle que la qualité de la gouvernance tient à la volonté des élus de « définir de concert un véritable projet de territoire » et d'y associer les communes. Elle estime en outre que le projet de territoire est la « colonne vertébrale » de l'intercommunalité.

La mission souscrit pleinement à ce constat. C'est précisément parce que ce document serait désormais obligatoire et que la loi n'en prescrirait ni le contenu ni la forme qu'un débat formalisé sur ces deux points revêt une importance particulière.

En effet, la définition législative minimale retenue garantit la souplesse d'élaboration mais ne saurait suffire, à elle seule, à assurer la qualité politique du document. C'est aux élus communautaires et municipaux qu'il appartient de lui donner sa substance. Un débat formel de début de mandat, distinct du débat sur le pacte de gouvernance prévu par l'article L. 5211-11-2 du CGCT, permettrait précisément de créer, à chaque renouvellement, le temps politique nécessaire pour que les élus s'approprient le document, en définissent les priorités et en arrêtent la forme. Les deux outils sont complémentaires : le pacte de gouvernance porte sur la relation institutionnelle entre communes et groupement ; le débat sur le projet de territoire porte sur le cap politique partagé pour la durée du mandat.

Cet espace de délibération est d'abord nécessaire pour les EPCI à fiscalité propre. Lors des élections municipales de mars 2026, le débat public est demeuré très largement municipal (cf. infra). Ce constat souligne la nécessité d'un temps politique identifié en début de mandat, permettant aux élus municipaux et communautaires de débattre du cap intercommunal et d'en rendre les orientations plus lisibles pour les communes comme pour les habitants.

La situation des PETR et des pôles métropolitains appelle une analyse distincte. Ces structures n'ont pas vocation, par nature, à constituer un enjeu central des campagnes municipales. Pour autant, elles portent des stratégies territoriales qui peuvent dépasser le périmètre de chaque EPCI membre et structurer des politiques publiques importantes à l'échelle d'un bassin de vie ou d'un espace métropolitain. Il est donc utile que leur projet stratégique fasse également l'objet, après le renouvellement des exécutifs locaux, d'un temps de clarification et d'appropriation par les élus concernés. Pour les PETR, cette exigence s'inscrit dans le prolongement de l'obligation déjà prévue par le CGCT. Pour les pôles métropolitains, elle permettrait de donner davantage de lisibilité à une coopération de projet dont l'efficacité dépend largement de la clarté des objectifs partagés entre les intercommunalités membres.

La suppression du caractère obligatoire du schéma de mutualisation renforce encore l'utilité de ce débat obligatoire. Introduit par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, l'article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales imposait à chaque EPCI d'élaborer, dans l'année suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux, un schéma de mutualisation des services. L'article 80 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 a transformé cette obligation en simple faculté. Dans ce contexte, le débat formel sur le projet de territoire obligatoire permettrait de créer les conditions d'un dialogue stratégique global entre les communes et leur intercommunalité, au sein duquel les questions de mutualisation des services, de définition de l'intérêt communautaire et d'organisation des politiques publiques pourraient être posées dès l'ouverture du mandat.

Lors de son audition, la DGCL a d'ailleurs approuvé ce principe : « il paraît pertinent de tenir, après chaque renouvellement général des conseils municipaux, un débat relatif à l'élaboration du document. Ce débat suivrait alors celui portant sur l'élaboration d'un pacte de gouvernance. Les deux documents sont complémentaires dans la mesure où le pacte de gouvernance doit organiser la relation institutionnelle entre l'intercommunalité et ses communes membres. »

La mission fait sienne cette analyse. Rendre le projet de territoire obligatoire sans organiser de débat formel sur son contenu reviendrait à vider en partie le dispositif de sa portée démocratique. C'est pourquoi elle recommande, en complément de l'obligation d'élaboration, d'inscrire à l'ordre du jour de l'organe délibérant, dans les conditions prévues pour le pacte de gouvernance, un débat sur les orientations et la forme du projet de territoire en début de chaque mandat. Un tel débat permettrait d'assurer, à chaque début de mandat, un temps de clarification politique sur le sens de l'action communautaire et sur les priorités de l'EPCI.

5. La question du mode de désignation de l'exécutif intercommunal

Comme indiqué plus haut, l'intercommunalité est demeurée au second plan du débat lors des élections municipales de mars 2026, alors même que les conseillers communautaires sont désignés à cette occasion et que l'intercommunalité exerce des compétences structurantes. La définition de la plus-value communautaire et les priorités de l'action intercommunale n'ont que rarement fait l'objet d'un débat explicite devant les électeurs. Ce constat est corroboré par un sondage IFOP relayé par Intercommunalités de France en janvier 2026, selon lequel seuls 31 % des Français savaient qu'ils éliraient en même temps les élus de leur intercommunalité.

Le projet de territoire obligatoire, assorti d'un débat formalisé en début de mandat, constitue une première mesure concrète en faveur du renforcement de la légitimité intercommunale. Au-delà de ce dispositif, il est possible de s'interroger sur une élection plus démocratique du président et des vice-présidents de l'EPCI.

6. Le projet de territoire : vers un document valant adoption de schémas sectoriels

La mission a examiné une piste complémentaire à l'obligation d'élaborer un projet de territoire : celle qui consisterait à prévoir que ce document, lorsqu'il est suffisamment précis sur certains points, vaudrait adoption du schéma sectoriel correspondant, dispensant ainsi l'EPCI de l'obligation ou de la charge d'élaborer ce dernier séparément. Cette contrepartie n'est pas accessoire : elle est la condition de l'acceptabilité politique de l'obligation. Rendre le projet de territoire obligatoire sans alléger corrélativement la charge documentaire qui pèse sur les EPCI reviendrait à superposer une nouvelle exigence à un empilement déjà considérable. La principale association représentative des intercommunalités relève à cet égard que les EPCI sont d'ores et déjà soumis à « au moins 14 rapports et schémas » ; elle a elle-même suggéré, lors de son audition, que l'incitation à réaliser un projet de territoire pourrait « prendre la forme d'un allègement des rapports et/ou schémas obligatoires dès lors que le projet de territoire remplirait certains critères justifiant la levée de certains documents obligatoires ». La mission fait pleinement sienne cette orientation.

Cette technique législative n'est pas une innovation. Le législateur y a déjà eu recours à plusieurs reprises en droit de la planification territoriale. L'ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 relative à la modernisation des schémas de cohérence territoriale a ainsi prévu que le SCoT peut valoir plan climat-air-énergie territorial lorsque son contenu satisfait aux exigences propres à ce document, et que le projet d'aménagement stratégique du SCoT peut valoir projet de territoire d'un PETR lorsque celui-ci est intégralement compris dans le périmètre du SCoT. Les articles L. 151-44 et suivants du code de l'urbanisme prévoient par ailleurs que le plan local d'urbanisme intercommunal peut tenir lieu de programme local de l'habitat, de plan de mobilité ou des deux simultanément, dès lors qu'il comporte les éléments de contenu requis par chacun de ces instruments. C'est cette même logique que la mission propose d'étendre au projet de territoire des EPCI à fiscalité propre.

Parmi les documents dont l'intégration dans le projet de territoire paraît juridiquement et techniquement la plus immédiatement accessible figurent, en premier lieu, le schéma de mutualisation des services prévu à l'article L. 5211-39-1 du CGCT : sa substance -- les orientations relatives au rapprochement des services de l'EPCI et de ses communes membres -- se prête pleinement à l'intégration dans un volet identifié du projet de territoire, sans que cela soulève de difficulté procédurale particulière, ce document n'étant au demeurant plus obligatoire depuis la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 ; en deuxième lieu, la stratégie numérique responsable imposée aux EPCI de plus de 50 000 habitants par l'article 35 de la loi n° 2021-1485 du 15 novembre 2021, dont les objectifs et les mesures pourraient constituer un volet identifié du projet de territoire sans qu'il soit nécessaire d'élaborer un document distinct. Pour des documents aux contraintes procédurales plus lourdes, tels que le plan climat-air-énergie territorial (PCAET) prévu à l'article L. 229-26 du code de l'environnement -- qui suppose une évaluation environnementale stratégique -- ou le programme local de l'habitat (PLH) régi par les articles L. 302-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation -- qui implique une concertation avec l'État et un contrôle préfectoral --, l'intégration dans le projet de territoire doit également être envisagée.

La mission recommande en conséquence que le caractère obligatoire du projet de territoire soit assorti d'une contrepartie explicite : tout EPCI à fiscalité propre dont le projet de territoire comporte, dans un volet identifié, les éléments de contenu requis par un schéma sectoriel déterminé est dispensé de l'obligation d'élaborer ce dernier séparément. Elle recommande qu'un décret en Conseil d'État fixe, pour chaque schéma concerné, les conditions minimales de contenu que le projet de territoire doit satisfaire pour produire cet effet d'équivalence, en veillant à ce que les garanties procédurales essentielles attachées à chaque document (en particulier celles résultant du droit de l'Union européenne en matière d'évaluation environnementale) soient pleinement préservées. Cette mesure, simple dans son principe, serait de nature à rendre l'obligation d'élaboration du projet de territoire attractive pour les élus locaux : elle transformerait une contrainte nouvelle en levier de simplification réelle, au bénéfice de l'ensemble des intercommunalités et, en premier lieu, des plus petites d'entre elles.

Recommandation 1 : Rendre obligatoire l'élaboration d'un projet de territoire en début de mandat dans les EPCI à fiscalité propre et les pôles métropolitains, sur le modèle des PETR.

B. DÉBATTRE CHAQUE ANNÉE DU RAPPORT D'ACTIVITÉ DE L'EPCI DEVANT L'ENSEMBLE DES ÉLUS LOCAUX

L'article L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales fait déjà obligation au président de l'EPCI d'adresser chaque année, avant le 30 septembre, un rapport retraçant l'activité de l'établissement au maire de chaque commune membre, lequel le présente en séance publique au conseil municipal en présence des conseillers communautaires représentant la commune. Le même article prévoit que ces derniers rendent compte au moins deux fois par an de l'activité de l'EPCI devant le conseil municipal. L'exposé des motifs de la loi du 12 juillet 1999 qui a institué ce dispositif était explicite : il s'agissait d'améliorer le débat démocratique en permettant qu'un débat puisse être organisé au sein des conseils municipaux sur la base de ce document. Force est de constater que cet objectif initial est très inégalement atteint. Dans de nombreuses intercommunalités, la transmission du rapport d'activité n'est suivie d'aucun débat réel, ni au sein du conseil municipal, ni a fortiori en présence de l'ensemble des élus du territoire. Le document devient ainsi un instrument de traçabilité administrative plutôt qu'un véritable outil de redevabilité démocratique.

Ce constat rejoint directement celui formulé par le rapport d'information n° 900 (2024-2025) de nos collègues Jean-Marie Mizzon et Maryse Carrère, qui souligne que la gouvernance des intercommunalités est « souvent jugée trop descendante » et que les élus des petites communes « se sentent parfois peu écoutés, voire écartés de la prise de décision qui souvent leur échappe ». La présente mission partage ce diagnostic et souhaite y apporter une réponse concrète.

Cette recommandation s'articule directement avec l'axe central du présent rapport. Si le projet de territoire exprime, en début de mandat, la vision stratégique et les engagements de l'EPCI pour la durée du mandat, le rapport d'activité en assure le suivi annuel : il permet de rendre compte, projets à l'appui, de la mise en oeuvre des orientations retenues et de l'action conduite au service des communes membres. Le débat annuel sur le rapport d'activité constitue ainsi le prolongement naturel du projet de territoire obligatoire. Ensemble, ils contribuent à une intercommunalité utile aux communes, aux territoires et à leurs habitants.

Recommandation 2 : Débattre chaque année du rapport d'activité de l'EPCI devant l'ensemble des élus du territoire.

C. RENFORCER LA LIBERTÉ DE VOTE DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES

1. Un constat : des pressions réelles ou ressenties sur le vote en conseil communautaire

La mission a entendu, au cours de ses auditions, un constat récurrent : dans les petites communes, le conseiller communautaire vote publiquement sous le regard de l'exécutif de l'EPCI, ce qui peut générer, dans certains cas, des pressions, réelles ou ressenties, susceptibles d'altérer sa liberté de vote.

2. Les limites du droit existant : un scrutin secret difficile d'accès

Le droit positif prévoit certes une dérogation permettant l'anonymat des votes. En application de l'article L. 2121-21 du CGCT, rendu applicable aux EPCI par renvoi de l'article L. 5211-1 du même code, le scrutin secret peut être demandé lorsqu'un tiers des membres présents le réclame, ou lorsqu'il y a lieu de procéder à une nomination ou à une présentation.

Cette disposition se heurte toutefois à de sérieux obstacles pratiques. En premier lieu, le seuil du tiers des membres présents est, dans les grandes intercommunalités dominées par une ville-centre, structurellement difficile à atteindre pour les représentants des petites communes. En second lieu, la demande de scrutin secret est elle-même génératrice de pressions : demander un vote secret expose publiquement celui qui en prend l'initiative et peut, paradoxalement, renforcer la pression sur les élus des communes minoritaires. En troisième lieu, cette faculté demeure très peu utilisée, faute d'une connaissance suffisante des droits que ce mécanisme confère aux conseillers communautaires.

3. Généraliser le scrutin électronique

La mission appelle tous les EPCI à se doter de systèmes de vote électronique.

En effet, le vote à main levée peut placer les élus communautaires dans une situation de pression visible, sous le regard du président de l'EPCI, des représentants de la commune-centre ou des autres membres de l'assemblée. Cette situation est susceptible d'altérer, en pratique, la pleine liberté de vote des conseillers communautaires.

Afin de mieux garantir cette liberté, la mission recommande de généraliser le recours au scrutin électronique dans les EPCI. Une telle modalité de vote permettrait de substituer au vote à main levée une procédure plus neutre, plus moderne et moins exposée aux effets de pression immédiate. Elle contribuerait ainsi à renforcer l'autonomie de décision des élus communautaires, en particulier de ceux représentant les communes les moins peuplées.

Cette recommandation doit être clairement distinguée de la question du scrutin secret. La mission ne propose pas de modifier les règles, précédemment rappelées, actuellement applicables en la matière. Le scrutin électronique constitue seulement une modalité technique de vote, indépendante du caractère public ou secret du scrutin.

Recommandation 3 : Renforcer la liberté de vote des conseillers communautaires par la généralisation du scrutin électronique.

D. ENCOURAGER LE RECOURS À DES FORMES SOUPLES DE COOPÉRATION ENTRE LES TERRITOIRES

Qu'il s'agisse des ententes intercommunales, des conventions de prestation de services ou, plus largement, des mutualisations conventionnelles, les formes souples de coopération entre communes permettent d'apporter des réponses adaptées à des besoins concrets sans créer de structure nouvelle, sans imposer un transfert de compétence et sans alourdir l'architecture institutionnelle locale.

La mission estime que ces instruments doivent être davantage encouragés. Ils répondent à une attente forte des élus locaux : disposer de solutions simples, volontaires et réversibles pour mutualiser des moyens, assurer la continuité d'un service, organiser l'appui d'une commune mieux dotée au bénéfice d'une autre ou traiter un besoin opérationnel commun. Ils sont particulièrement utiles lorsque la création ou le maintien d'un syndicat apparaît disproportionné, lorsque le recours à un prestataire extérieur n'est pas nécessaire, ou lorsque plusieurs communes souhaitent coopérer ponctuellement sans modifier durablement leurs compétences respectives.

Cette orientation s'inscrit pleinement dans la philosophie générale de l'intercommunalité. Le progrès de la coopération locale ne suppose pas toujours une intégration institutionnelle plus poussée. Il peut également résulter d'accords volontaires, adaptés à la diversité des situations territoriales et respectueux de la libre administration des communes. Encourager ces formes souples ne revient donc pas à affaiblir l'intercommunalité à fiscalité propre ; cela revient, au contraire, à compléter utilement la palette des instruments dont disposent les communes pour agir ensemble.

La Cour des comptes avait déjà souligné cet intérêt dans son rapport de juin 2016^28(*). Elle y jugeait « particulièrement utile de plus amplement recourir » à des outils tels que l'entente intercommunale ou les prestations de services entre communes, précisément parce qu'ils permettent de concilier la rationalisation de l'organisation territoriale avec le maintien d'un service public de proximité.

Toutefois, l'encouragement de ces instruments suppose de mieux en connaître l'usage réel. Leur souplesse fait leur intérêt, mais elle explique aussi leur faible visibilité statistique. Les ententes intercommunales, dépourvues de personnalité morale et non soumises à autorisation préfectorale préalable, ne font pas l'objet d'un recensement national exhaustif. Les conventions de prestation de services conclues entre communes ne sont pas davantage suivies, à ce jour, par une statistique publique consolidée permettant d'en connaître le nombre, l'objet, la durée, les conditions financières ou les effets concrets sur la qualité du service rendu.

Cette lacune est d'autant plus regrettable que le cadre juridique applicable aux conventions de prestation de services entre communes a été progressivement assoupli. Introduit en 2010, le dispositif n'a été ouvert aux communes qu'à compter de 2015, puis élargi par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, afin de permettre la conclusion de conventions directement entre communes, sans qu'elles appartiennent nécessairement au même EPCI à fiscalité propre. Une telle évaluation apparaît d'autant plus nécessaire que l'assouplissement opéré en 2019 a été justifié par des objectifs explicites et ambitieux. L'étude d'impact indiquait en effet que la suppression du cadre antérieur devait permettre aux communes d'être « plus réactives », de conclure plus rapidement de telles conventions lorsque « l'opportunité » apparaît en cours de mandat, et d' « augmenter les économies ainsi que l'efficacité qu'offrent les dispositifs de mutualisation ». Elle relevait également que l'élargissement des possibilités de conventionnement devait éviter le recours à un prestataire extérieur et permettre de dégager des ressources pour d'autres dépenses, notamment d'investissement. Dès lors que le législateur a entendu promouvoir cet instrument au nom d'un gain attendu d'efficacité, de souplesse et d'économie, il est désormais légitime que le Parlement demande au Gouvernement d'en dresser un bilan objectivé.

Ainsi conçue, la recommandation de la mission poursuit une double finalité : encourager le recours à des formes souples de coopération et combler « l'angle mort statistique » qui empêche aujourd'hui d'en mesurer pleinement la diffusion et les effets.

Recommandation 4 : Encourager les formes souples de coopération et combler l'angle mort statistique qui en empêche l'évaluation.

E. METTRE À JOUR LE GUIDE DES COOPÉRATIONS (DÉCEMBRE 2019)

La direction générale des collectivités locales (DGCL) a publié, en 2019, un Guide des coopérations à l'usage des collectivités locales et de leurs groupements.

La mise à jour de ce guide présenterait un intérêt réel.

Le premier intérêt est un intérêt de sécurité juridique. Le guide de 2019 a précisément été conçu pour permettre aux élus et aux services de mobiliser les instruments de mutualisation « en toute sécurité juridique » et pour recenser, sous forme de fiches, les dispositifs existants, leurs bases légales, leurs incidences financières et leurs conséquences sur les personnels. C'est donc un document de doctrine administrative à vocation directement opérationnelle. Le guide le dit expressément dans son introduction.

Or, un tel document perd rapidement de sa valeur lorsqu'il n'est plus parfaitement aligné sur l'état du droit positif.

Le deuxième intérêt tient au fait que certaines mentions du guide sont désormais datées, voire périmées. Le cas le plus net figure dans la fiche consacrée à la GEMAPI : le guide rappelle lui-même qu'une dérogation permettait, jusqu'au 31 décembre 2019, à certains syndicats mixtes de bénéficier d'une délégation de compétence, avant le retour au régime de droit commun limité aux EPAGE et EPTB. Cette indication, exacte au moment de la publication, signale aujourd'hui qu'une actualisation est nécessaire pour éviter qu'un lecteur ne raisonne à partir d'un régime transitoire expiré.

Le troisième intérêt est lié aux évolutions législatives intervenues depuis 2019, au premier rang desquelles la loi du 21 février 2022 dite « 3DS ». Cette loi a modifié plusieurs règles intéressant directement les coopérations et la mutualisation au sein du bloc communal. Elle a notamment ouvert, pour les communautés urbaines et les métropoles, de nouvelles facultés de délégation conventionnelle de gestion de certains équipements et services nécessaires à l'entretien de la voirie ; le guide de l'intercommunalité mis à jour en décembre 2025 en rend compte expressément.

Une mise à jour du guide des coopérations permettrait donc d'intégrer ces assouplissements et, plus largement, de refléter l'état du CGCT tel qu'il résulte des réformes postérieures à 2019.

Le quatrième intérêt est un intérêt de cohérence documentaire. Le guide de l'intercommunalité mis à jour en décembre 2025 continue de présenter le guide des coopérations comme un document « complémentaire ». Autrement dit, l'administration centrale renvoie encore les acteurs locaux à ce guide spécialisé pour les montages conventionnels, les services communs, les mises à disposition ou les services unifiés.

Il y a donc un décalage entre, d'un côté, un guide général récemment actualisé et, de l'autre, un guide spécialisé demeuré dans sa version de 2019. Pour les élus, les DGS et les services préfectoraux, cette asymétrie nuit à la lisibilité de la doctrine d'ensemble.

Le cinquième intérêt est un intérêt pratique de diffusion des bonnes pratiques. Le guide de 2019 est déjà structuré autour de tableaux de synthèse, de bases légales, d'incidences RH et d'exemples de mise en oeuvre.

Une mise à jour pourrait utilement aller plus loin en intégrant, outre la consolidation juridique, des exemples plus récents de mutualisation en matière d'ingénierie, de numérique, de protection des données, de sobriété budgétaire, de commande publique ou de transition écologique. Le besoin est d'autant plus fort que les communes, en particulier les plus petites, recourent de plus en plus à des montages souples de coopération pour compenser la rareté des moyens humains et techniques. Cette dernière appréciation relève d'une inférence de politique publique, mais elle est cohérente avec la finalité même du guide, qui est de permettre des solutions « sur mesure » adaptées aux besoins des territoires.

Par ailleurs, les échanges conduits par la mission ont mis en évidence que les ententes constituent un outil utile de coopération souple, mais qu'elles ne peuvent être regardées comme un mode de gouvernance majoritaire. Leur force tient à leur simplicité et à leur souplesse ; leur limite tient corrélativement à leur nature conventionnelle, qui suppose l'accord de l'ensemble des parties prenantes. Dès lors qu'une coopération porte sur un équipement structurant, impose des décisions financières régulières ou appelle une gouvernance durable, le recours à un syndicat intercommunal paraît devoir être privilégié. La mission recommande donc que la mise à jour du guide des coopérations de la DGCL précise les critères permettant de choisir entre entente et syndicat intercommunal, afin d'éviter que des ententes soient mobilisées pour des coopérations qui relèvent en réalité d'une gouvernance institutionnalisée.

Lors de son audition, la DGCL a indiqué que ce travail de refonte du guide du guide serait effectué en 2026-2027.

Recommandation 5 : Mettre à jour le guide des coopérations à l'usage des collectivités locales et de leurs groupements.

CONCLUSION

Au terme de ses travaux, la mission estime que l'avenir de la coopération entre communes ne réside pas dans une refonte générale de l'architecture territoriale, mais dans une meilleure mobilisation des outils existants et dans une exigence accrue de partenariat des territoires.

Le projet de territoire peut, à cet égard, constituer un instrument décisif, dès lors qu'il n'est pas réduit à un document d'affichage, mais conçu comme un texte stratégique, conforme aux principes de libre-administration et de subsidiarité.

Les formes souples de coopération conventionnelle, pour leur part, montrent que l'action pluricommunale ou interterritoriale peut aussi se construire par des montages ciblés, adaptables et volontaires, particulièrement utiles lorsque les besoins opérationnels appellent des réponses rapides et différenciées. Les ententes, les conventions de prestations de service et les contrats de réciprocité relèvent ainsi de cette logique.

Quant aux PETR et aux pôles métropolitains, ils confirment l'intérêt de cadres de coopération de projet, aptes à organiser des solidarités et des stratégies à une échelle dépassant celle de chaque intercommunalité prise isolément.

Il ressort par ailleurs de la note de législation comparée, demandée par votre délégation à la division soutien à l'initiative parlementaire, que dans les quatre pays étudiés -- Allemagne, Belgique (Wallonie), Espagne et Italie --, les formes souples de coopération (sans personnalité morale, sans transfert de compétences) sont les instruments les plus utilisés et les plus appréciés des élus locaux chez nos voisins européens.

Il résulte de l'ensemble de ces constats une orientation d'ensemble : conforter la coopération intercommunale non par la seule extension des compétences, mais par une meilleure définition du projet commun, par une clarification des instruments juridiques disponibles et par une analyse plus rigoureuse de leurs effets. Tel est le sens des recommandations formulées par la mission : rendre obligatoire débat sur le projet de territoire, renforcer la sécurité juridique et la lisibilité des coopérations souples, approfondir leur évaluation et donner aux pôles métropolitains un cadre stratégique plus explicite.

Ainsi comprise, la coopération entre communes ne doit pas être un compromis institutionnel subi. Elle doit demeurer ce qu'elle a vocation à être : un mode d'action collective, librement approprié par les élus locaux, visant à l'efficacité des politiques publiques, à l'équilibre des territoires et au service concret des communes et de leurs habitants.

EXAMEN EN DÉLÉGATION

Mme Pascale Gruny, président. - Mes chers collègues, notre réunion est consacrée à l'examen du rapport d'information intitulé : « Intercommunalité : affirmer la logique de partenariat des territoires ».

Je veux d'abord remercier très vivement nos quatre rapporteurs, Catherine Belrhiti, Éric Kerrouche, Didier Rambaud et Grégory Blanc, du travail transpartisan qu'ils ont mené sur un sujet essentiel pour l'avenir de nos communes.

L'intercommunalité structure la vie quotidienne de nos concitoyens, mais demeure un objet institutionnel encore trop peu lisible. La campagne municipale de mars 2026 l'a confirmé : l'intercommunalité a été, une nouvelle fois, largement absente du débat public local. Elle doit donc mieux expliquer ce qu'elle apporte aux communes et aux habitants.

La création, en avril 2025, sur l'initiative du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE), d'une mission d'information sur l'intercommunalité nous avait conduits à suspendre provisoirement nos propres travaux pour éviter toute redondance.

Le rapport de cette mission présidée par Jean-Marie Mizzon, élaboré par Maryse Carrère, a été présenté devant notre délégation le 6 janvier 2026. Il contribue à poser un diagnostic important : après une décennie de réformes territoriales, les intercommunalités doivent encore s'ancrer dans la réalité des territoires.

Le présent rapport de notre délégation s'inscrit dans cette ligne. Il ne prévoit pas un nouveau « big bang territorial » et ne rouvre pas le débat sur la répartition des compétences entre communes et groupements. En revanche, nos rapporteurs ont choisi de porter leur attention sur un enjeu central, le projet de territoire, dont l'importance a été soulignée, le 11 juin 2026, par la ministre Françoise Gatel lors de son audition. Celui-ci permet aux élus de définir collectivement un cap stratégique.

Autre sujet qui a retenu mon attention : la mission invite à mieux mobiliser les formes souples de coopération, telles que les ententes.

Je cède à présent la parole à nos rapporteurs.

Mme Catherine Belrhiti, rapporteure. - Lorsque nous avons débuté nos travaux, en février 2026, nous avons souhaité aborder le sujet de l'intercommunalité sous un angle délibérément différent de celui qu'avaient retenu, quelques mois plus tôt, nos collègues Jean Marie Mizzon et Maryse Carrère, dont le rapport dressait un diagnostic d'ensemble du modèle intercommunal issu de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam) et de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).

Afin d'éviter toute redondance avec ces travaux, nous n'avons cherché ni à rouvrir le débat sur la répartition des compétences entre les communes et leurs groupements ni à revenir sur les compétences obligatoires, au coeur d'équilibres financiers qu'il convient de préserver. Les élus locaux aspirent à une stabilité institutionnelle qu'une décennie de réformes successives a mise à mal. Les conséquences des assouplissements les plus récents, notamment sur les compétences « eau » et « assainissement », n'ont pas encore pu être pleinement appréciées.

Une conviction profonde a guidé l'ensemble de nos travaux : la coopération intercommunale ne prend tout son sens que lorsqu'elle permet aux communes d'agir mieux ensemble qu'isolément, dans le respect de leur libre administration et au bénéfice de l'ensemble du territoire et de ses habitants.

C'est pourquoi nous avons choisi de concentrer notre attention sur trois axes stratégiques, qui demeurent, dans une très large mesure, des impensés de la coopération entre les communes.

Le premier est le projet de territoire. L'intercommunalité souffre moins d'un déficit de compétences que d'un déficit de légitimité perçue, qui s'est manifesté avec une acuité particulière après les élections municipales de mars 2026 : un sondage publié en début d'année par Intercommunalités de France révèle que seulement 31 % des Français savent qu'ils éliraient simultanément leurs représentants à l'intercommunalité. Cette dernière est, en somme, absente au moment même où les citoyens choisissent.

Cette situation préoccupante a une cause structurelle que notre rapport entend mettre en lumière : l'intercommunalité ne s'est pas dotée, de manière systématique, des instruments qui lui permettraient de renforcer sa légitimité, en montrant que les communes agissent mieux ensemble qu'elles ne le feraient isolément.

Le deuxième axe concerne les formes souples de coopération entre communes et entre territoires : ententes intercommunales, conventions de prestation de services, contrats de réciprocité. Ces outils, qui permettent d'ajuster l'action publique aux besoins du terrain sans créer de structure nouvelle, transférer des compétences, ni recourir au cadre plus intégré des EPCI à fiscalité propre, demeurent méconnus, sous-utilisés et invisibles sur un plan statistique. La Cour des comptes relevait pourtant, dès 2016, qu'il était « particulièrement utile de recourir plus amplement » à ces instruments. Ce constat reste d'actualité dix ans plus tard.

Le troisième axe porte sur les cadres plus structurés de coopération que constituent les pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) et les pôles métropolitains, dont nous avons souhaité apprécier la portée, les limites et les perspectives d'évolution.

De ces trois axes découlent cinq recommandations, dont trois appellent une intervention législative et deux relèvent de la bonne pratique. La conviction qui les sous-tend est unique : la coopération entre communes se justifie par le service qu'elle rend, non par sa seule existence institutionnelle. C'est à cette condition qu'elle peut prétendre à la légitimité démocratique qui lui fait encore défaut.

M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Notre première recommandation consiste à rendre obligatoire un projet de territoire en début de mandat.

En effet, le premier constat que notre mission a dressé est simple : il n'existe, en l'état du droit, aucune obligation légale pour un EPCI à fiscalité propre d'adopter un projet de territoire, que ce soit une communauté de communes, une communauté d'agglomération, une communauté urbaine ou une métropole. L'enquête menée en 2020 par l'Assemblée des communautés de France montrait que 44 % seulement des intercommunalités ayant répondu au questionnaire disposaient d'un projet adopté en bonne et due forme.

Or les textes sont clairs sur ce point : le progrès de la coopération intercommunale est fondé sur la libre volonté des communes d'élaborer des « projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité ». Ce fondement n'a pas encore trouvé sa pleine traduction dans la pratique. Le projet de territoire peut être l'instrument pertinent pour remédier à ce déficit de légitimité. Comment expliquer en effet aux citoyens quels seront les axes d'action d'une intercommunalité dans les six ans à venir en l'absence d'un tel projet ?

Cette situation contraste étonnamment avec le régime applicable aux PETR. En effet, le code général des collectivités territoriales (CGCT) impose à ces pôles d'élaborer un projet de territoire dans les douze mois suivant leur mise en place, de le soumettre pour avis à la conférence des maires et d'en rendre compte annuellement. Les 122 PETR recensés par la direction générale des collectivités locales (DGCL) en 2024 attestent de la viabilité et de l'importance de ce modèle. Une note réalisée par la division de la législation comparée du Sénat, portant sur l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne et l'Italie, confirme par ailleurs que le projet de territoire constitue une singularité française sans équivalent dans les pays voisins étudiés, ce qui est, en fait, un atout à valoriser.

La mission propose d'étendre aux EPCI à fiscalité propre et aux pôles métropolitains l'obligation, aujourd'hui réservée aux PETR, d'élaborer un projet de territoire dans les douze mois suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux. Cette obligation serait assortie d'une définition légale générale, sans que la loi en fixe le contenu, la méthodologie ou la présentation, qui doivent demeurer adaptés aux réalités locales. Le projet de territoire pourrait ainsi être défini comme un « document stratégique, transversal et partenarial par lequel les communes et l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre définissent, pour la durée du mandat, la vision partagée du développement et de l'organisation du territoire au service de ses habitants ».

J'ajoute qu'un débat formalisé en début de mandat, distinct du débat sur le pacte de gouvernance, contribuerait à donner le temps nécessaire aux élus communautaires de s'approprier politiquement ce document.

Dans notre esprit, cette obligation aurait une contrepartie explicite car il ne s'agit pas d'ajouter un document aux nombreux documents déjà existants, qui ennuient déjà une partie des élus locaux. Tout EPCI dont le projet de territoire comporte, dans un volet identifié, les éléments requis par un schéma sectoriel déterminé serait dispensé d'élaborer ce dernier séparément. Je pense par exemple au document intitulé « stratégie numérique responsable ». Notre objectif est d'alléger la charge pesant sur les EPCI, et non de l'alourdir.

Parmi les documents dont l'intégration paraît la plus immédiatement accessible figure également le schéma de mutualisation des services, qui n'est d'ailleurs plus obligatoire depuis 2019. Pour des documents aux contraintes procédurales plus lourdes, tels que le plan climat-air-énergie territorial (PCAET) ou le programme local de l'habitat (PLH), cette intégration pourrait également être envisagée.

Le projet de territoire ne doit pas être un document de vitrine, un catalogue d'intentions joliment mis en page tous les six ans. Il doit montrer, mandat après mandat, la vision stratégique du développement défendue par l'EPCI. Plusieurs grandes intercommunalités urbaines montrent d'ailleurs la voie, comme l'ont souligné les représentants de l'association France urbaine lors de son audition : sectorisation par pôles à la communauté urbaine du Grand Reims ; enveloppes déconcentrées de crédits aux communes à l'Eurométropole de Strasbourg et à Rennes Métropole ; contrats de codéveloppement coconstruits en début de mandat à Nantes et à Lille. Ces pratiques attestent que le projet de territoire peut constituer le cadre d'une solidarité active et lisible entre la ville-centre et les communes membres.

M. Didier Rambaud, rapporteur. - Notre deuxième recommandation consiste à débattre chaque année du rapport d'activité devant l'ensemble des élus locaux.

Pour rappel, le CGCT oblige déjà le président de l'EPCI à adresser chaque année au maire de chaque commune membre un rapport retraçant l'activité de l'établissement. Le maire le présente ensuite en séance publique au conseil municipal. L'objectif initial, fixé lors de l'adoption de ce dispositif à la fin des années 1990, était explicite : améliorer le débat démocratique sur l'action intercommunale. Force est de constater que cet objectif est très inégalement atteint. Dans de nombreuses intercommunalités, la transmission du rapport d'activité n'est suivie d'aucun débat substantiel.

C'est pourquoi nous recommandons que chaque EPCI à fiscalité propre organise chaque année une présentation de son rapport d'activité, assortie d'un débat formalisé associant l'ensemble des conseillers municipaux du territoire, y compris ceux qui ne siègent pas au sein du conseil communautaire.

Cette recommandation s'articule directement avec la précédente. Si le projet de territoire exprime, en début de mandat, la vision stratégique et les engagements de l'EPCI, le rapport d'activité en permet le suivi annuel : il permet de démontrer, projets à l'appui, que l'intercommunalité tient ses engagements et produit une valeur ajoutée réelle. L'un expose ce que l'EPCI s'engage à faire, l'autre permet de mesurer ce qu'il a effectivement accompli. Ensemble, ces deux instruments forment le socle d'une intercommunalité qui se justifie moins par son existence institutionnelle que par le service qu'elle rend aux communes et aux habitants.

Troisième recommandation : renforcer la liberté de vote des conseillers communautaires

De nos auditions a résulté un constat récurrent : dans certains conseils communautaires, en particulier lorsque les petites communes sont placées dans une relation de forte dépendance financière à l'égard de l'intercommunalité, le vote à main levée peut placer les élus communautaires sous pression, puisqu'ils délibèrent sous le regard du président de l'EPCI, des représentants de la commune-centre ou des autres membres de l'assemblée, voire des cabinets, lorsqu'ils existent. Cette situation est susceptible d'altérer, en pratique, la pleine liberté de vote des conseillers communautaires.

Afin de mieux garantir cette liberté, la mission recommande de généraliser le recours au scrutin électronique dans les EPCI. Une telle modalité de vote permettrait de substituer au vote à main levée une procédure plus neutre, plus moderne et moins exposée à l'exercice d'une pression immédiate. Elle contribuerait ainsi à renforcer l'autonomie de décision des élus communautaires, en particulier de ceux qui représentent les communes les moins peuplées.

Cette recommandation doit être - j'y insiste - clairement distinguée de la question du scrutin secret. La mission ne propose pas de modifier les règles actuellement applicables en la matière : le scrutin secret demeurerait possible dans les conditions prévues par le droit en vigueur, notamment lorsqu'il est demandé par un tiers des membres présents. Le scrutin électronique constitue seulement une modalité technique de vote, indépendante du caractère public ou secret du scrutin.

M. Grégory Blanc, rapporteur. - Notre quatrième recommandation vise à encourager le recours aux formes souples de coopération, à développer la « pluricommunalité », concept à distinguer de l'intercommunalité au sens propre.

L'un des angles morts les plus significatifs que notre mission a identifiés concerne les instruments permettant aux communes de coopérer en dehors du cadre institutionnel des EPCI à fiscalité propre. Ces formes souples présentent trois caractéristiques qui les rendent particulièrement adaptées aux besoins opérationnels des collectivités : elles n'exigent pas la création d'une personne morale nouvelle ; elles ne supposent aucun transfert de compétences ; elles sont, enfin, réversibles. Elles répondent à une attente forte des élus locaux : disposer de solutions simples et modulables là où la création ou le maintien d'un syndicat serait disproportionné.

Leur intérêt est encore accru par le contexte budgétaire résultant de la loi de finances pour 2026, qui fragilise de manière inédite la capacité d'action des intercommunalités. Ces coopérations permettent de maintenir une action collective efficace sans engendrer de frais de structure supplémentaires.

L'entente intercommunale est la plus ancienne de ces formules, puisqu'elle remonte à la loi de 1884. Elle permet à plusieurs communes de s'associer pour un objet d'utilité commune sans qu'aucune autorisation préfectorale ne soit requise. Son champ d'application est large : regroupements pédagogiques intercommunaux, gestion d'équipements partagés, organisation d'une police pluricommunale...

La convention de prestation de services permet à une commune d'exécuter pour le compte d'une autre, sans lien d'appartenance au même EPCI, des prestations précisément identifiées : instruction des autorisations d'urbanisme, gestion informatique, élaboration de la paie, archivage, etc. Cette faculté a été élargie à l'ensemble des communes en 2019. Le contrat de réciprocité, enfin, organise une coopération interterritoriale entre une métropole et des territoires voisins autour d'objectifs partagés, à l'image du contrat conclu entre l'Eurométropole de Metz et la communauté de communes du Saulnois, centré sur un projet alimentaire territorial.

La police pluricommunale, sur laquelle plusieurs personnes auditionnées, ont insisté, illustre l'utilité de ces formes souples. Elle permet à plusieurs communes de mettre en commun leurs agents de police sur la base d'une convention, sans création de structure nouvelle, chaque agent demeurant sous l'autorité du maire de la commune sur le territoire duquel il intervient. Les données du ministère de l'intérieur font apparaître que 529 communes y recourent, dont 81 % comptent moins de 10 000 habitants. Nous comptons d'ailleurs déposer un amendement, cosigné par nous quatre, rapporteurs de la mission, dans le cadre du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, et ce afin de faciliter les coopérations en matière de police pluricommunale.

J'ajoute que le service unifié, qui permet à deux ou plusieurs EPCI de regrouper leurs services au sein d'un service unique rattaché à l'un d'eux, demeure, lui aussi, très peu mobilisé, faute d'être suffisamment connu. Il offrirait pourtant aux EPCI de taille modeste le moyen d'atteindre une taille critique dans des domaines où aucun d'eux ne dispose seul des ressources nécessaires : je pense à l'instruction des autorisations d'urbanisme, aux services juridiques ou à la protection des données.

Notre mission recommande que le Gouvernement s'engage dans la promotion active de ces instruments et procède à une évaluation approfondie de leur utilisation réelle. En 2019, le législateur a élargi la possibilité, pour les communes, de conclure des conventions de prestation de services entre elles, même lorsqu'elles n'appartiennent pas à la même intercommunalité. L'objectif affiché était clair : leur permettre d'agir plus vite, de réaliser des économies et de mutualiser leurs moyens plus efficacement. Puisque cet outil a été encouragé au nom de l'efficacité, il est légitime que le Parlement demande aujourd'hui que l'on en dresse le bilan.

M. Didier Rambaud, rapporteur. - Notre cinquième et dernière recommandation porte sur la mise à jour du guide des coopérations.

En effet, la DGCL a publié en 2019 un guide des coopérations à l'usage des collectivités locales et de leurs groupements, document à vocation directement opérationnelle, dont l'objet est de permettre aux élus et à leurs services de mobiliser les instruments de mutualisation en toute sécurité juridique.

Hélas, ce guide est en partie obsolète dans la mesure où plusieurs lois importantes sont intervenues depuis sa publication. Sa mise à jour permettrait d'intégrer ces évolutions législatives, de préciser les critères permettant de choisir entre entente et syndicat intercommunal, afin d'éviter que des ententes soient mobilisées pour des coopérations qui relèvent en réalité d'une gouvernance institutionnalisée et d'enrichir le document d'exemples récents en matière d'ingénierie territoriale, de numérique et de transition écologique.

La DGCL nous a indiqué que ce travail serait engagé en 2026-2027. Nous nous en réjouissons et souhaitons que la présente recommandation contribue à en orienter le contenu et à en accélérer le calendrier de mise en oeuvre.

Mme Catherine Belrhiti, rapporteure. - Au terme de ses travaux, la mission est convaincue que l'avenir de la coopération entre communes réside non pas dans une refonte de l'architecture territoriale, mais dans une meilleure mobilisation des outils existants et dans une exigence accrue de partenariat entre territoires.

Le projet de territoire peut, à cet égard, constituer un instrument décisif. Il doit être conçu non comme un document d'affichage, mais comme un document stratégique, transversal et partenarial, par lequel les communes et l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre définissent, pour la durée du mandat, une vision commune du développement et de l'organisation du territoire au service de ses habitants. Il s'inscrit ainsi pleinement dans le cadre du principe de subsidiarité et d'une recherche d'efficacité renforcée de l'action publique locale.

Les formes souples de coopération conventionnelle, telles que les ententes, les conventions de prestation de services et les contrats de réciprocité, permettent, quant à elles, des montages ciblés, adaptables et volontaires, particulièrement utiles lorsque les besoins opérationnels appellent des réponses rapides et différenciées. J'ai pu le vérifier dans mon département de la Moselle, dans le cadre d'une grande consultation que j'ai lancée auprès des maires à l'occasion de cette mission.

Les PETR et les pôles métropolitains confirment, pour leur part, l'intérêt de cadres de coopération et de projet permettant d'organiser des solidarités et des stratégies à une échelle dépassant celle de chaque intercommunalité prise isolément.

Le sens de nos recommandations est donc clair : conforter la coopération entre communes par un recours plus fréquent aux outils juridiques et pratiques disponibles, déjà prévus par les textes.

Plusieurs de nos recommandations ne peuvent toutefois être mises en oeuvre à droit constant : elles supposent une modification des textes en vigueur. C'est pourquoi la mission a souhaité anticiper cette traduction normative et a déjà consacré plusieurs réunions de travail à la rédaction d'une proposition de loi. Cette dernière aura vocation à donner une portée concrète aux principales orientations que nous formulons aujourd'hui.

Je souhaite ajouter un point à titre personnel. Notre mission transpartisane n'a pas retenu, faute de consensus, l'idée de rendre obligatoire le recours au scrutin secret pour certaines délibérations importantes au sein des EPCI. Je demeure toutefois favorable à cette évolution, attendue par de nombreux élus locaux, car elle contribuerait à renforcer leur liberté de vote au sein des assemblées intercommunales. Je signale d'ailleurs que, sur l'initiative de notre collègue Kristina Pluchet, la commission des lois a adopté, hier, un amendement reprenant explicitement le dispositif de sa proposition de loi visant à garantir la liberté de vote des conseillers communautaires, dont j'étais l'une des premières signataires.

Ainsi comprise, la coopération entre communes ne doit pas être un compromis institutionnel subi : elle doit demeurer ce qu'elle a vocation à être, un mode d'action collective au service de l'efficacité de l'action publique.

Mme Pascale Gruny, président. - Je vous remercie de cette présentation fort instructive, mes chers collègues.

M. Cédric Chevalier. - Je remercie moi aussi les quatre rapporteurs de leurs préconisations et du travail accompli dans le cadre de cette mission.

En tant que membre d'une intercommunalité comprenant 143 communes, dont la plus grande a 200 000 habitants et la plus petite seulement 50 habitants, je confirme que le souhait de la plupart des élus locaux est de disposer d'un cadre stable et de bénéficier de davantage de visibilité.

Dans un précédent rapport, notre délégation avait déploré que certains rapprochements résultent de coopérations quelque peu forcées. Il aurait été intéressant à ce titre de cibler les intercommunalités susceptibles d'élaborer un projet de territoire, plutôt que d'encourager un certain nombre de ces mariages factices. Aussi votre première recommandation me semble-t-elle intéressante : mettre en oeuvre un projet de territoire en début de mandat oblige les uns et les autres à réfléchir à la meilleure manière de partager le territoire.

En revanche, je suis sceptique à l'idée de le rendre obligatoire dans un délai de douze mois : un tel délai paraît trop resserré compte tenu des contraintes qui pèsent sur les élus en début de mandat. Par ailleurs, je serais favorable à ce que ce projet de territoire s'inscrive dans un plan local d'urbanisme intercommunal préexistant ou bien un schéma de cohérence territoriale (Scot) embrassant le territoire, qui sont deux documents reflétant une réflexion commune. À défaut, un projet de territoire ne me semblerait pas forcément utile.

S'agissant de votre recommandation concernant la liberté de vote des conseillers communautaires, je m'inquiète de ce que le vote électronique engendre des coûts supplémentaires et « fige » en quelque sorte le vote. Avec cette modalité de vote, en effet, tout le monde sait qui vote quoi, ce qui, à mon sens, ne contribue pas à faire baisser la pression sur les élus.

De manière générale, je trouve votre rapport utile : il ouvre le débat sur la gouvernance intercommunale. Une question reste cependant en suspens : certains élus municipaux, du fait des très nombreux transferts de compétences, se sentent aujourd'hui totalement démunis. Face à la crise actuelle de l'engagement local, cela est loin d'être anodin.

Mme Muriel Jourda. - Je tiens à remercier nos collègues du travail de qualité qu'ils ont réalisé.

Personnellement, j'ai une vision mitigée des intercommunalités et, surtout, de leur évolution. À mon sens, elles étaient des outils juridiques, presque techniques, consistant à agir à la place des communes dans les secteurs où celles-ci n'en étaient pas capables. Or beaucoup trop de compétences leur ont été confiées et les communes ont été en quelque sorte « dépouillées » de leur substance - même si cela s'est parfois fait avec leur assentiment.

Autre remarque, les intercommunalités fonctionneraient plus efficacement si chaque commune y occupait la même place. On observe souvent que le président de l'intercommunalité n'est plus le primus inter pares et se comporte désormais comme le chef des maires : il impose de ce fait une vision qui n'est pas toujours celle des autres collectivités membres.

J'ajoute que je ne suis pas une grande partisane de la loi NOTRe : j'estime qu'une intercommunalité n'a de sens que si elle est créée autour d'un bassin de vie, critère qui a, hélas, été abandonné. C'est du reste pourquoi je considère que l'amendement de Kristina Pluchet, auquel Catherine Belrhiti a fait référence, est légitime : on sait bien qu'il arrive que les maires de petites communes n'osent pas voter contre les projets soutenus par les élus de grandes collectivités par peur de mesures de rétorsion. Conçues comme des instruments techniques, les intercommunalités ont été dévoyées et sont malheureusement devenues des lieux de pouvoir.

J'entends la remarque d'Éric Kerrouche sur le manque de visibilité dont souffrent les intercommunalités au moment des élections municipales. Toutefois, comment voulez-vous que des candidats, parfois de bords opposés, se mettent d'accord pour défendre une vision commune de l'intercommunalité auprès de nos concitoyens, surtout en l'absence de certitude sur la majorité politique qui s'y dégagera ?

Enfin, faut-il créer un schéma supplémentaire, le projet de territoire, regroupant les autres schémas ou projets intercommunaux ? Je ne le crois pas. Nous ne sommes pas dans un monde parfait : on risque de complexifier le tout, sous couvert de modifier l'outil juridique. À titre personnel, je suis davantage favorable aux coopérations souples, domaine par domaine. Les compétences que les intercommunalités exercent seraient, selon moi, mieux exercées si on les confiait à quelques communes seulement - j'en reviens ainsi à la notion de bassin de vie pertinent. Il me paraîtrait plus efficace d'accorder davantage de liberté aux élus : ils savent réfléchir par eux-mêmes et n'ont nul besoin qu'on leur impose de nouveaux documents transversaux.

M. Franck Montaugé. - Votre travail rejoint, à certains égards, le rapport que plusieurs collègues et moi-même présenterons prochainement à la délégation.

Je partage le sens de votre démarche et vos propositions. Vous suggérez la mise en place d'un processus global et intégratif réunissant des dispositifs existants qui ont déjà démontré leurs propres forces et, surtout, leurs propres faiblesses. De fait, ces outils manquent parfois de lisibilité pour les élus locaux de terrain. Comme cela a été évoqué, ceux-ci sont censés participer à de grands schémas de planification tels que le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet). Or, en réalité, ils sont souvent éloignés de ce type de démarche, pourtant importante pour le développement de leur territoire.

Par ailleurs, il convient de s'entendre sur l'appellation de ce projet territorial que vous appelez de vos voeux. Je suis très attaché à la qualification de projet de développement durable du territoire. Le développement durable ne se limite pas à l'écologie ; il touche au développement économique, social, à la préservation environnementale et climatique, mais également au développement culturel. En rapportant ces quatre dimensions aux compétences exercées par les communes et les EPCI, on constate que ces collectivités en sont responsables. Par conséquent, ces dimensions doivent se traduire dans le plan stratégique de développement durable du territoire que vous proposez, et auquel je souscris.

Une autre question se pose quant à l'interaction entre, d'une part, les projets communaux, formalisés et soumis le moment venu aux habitants lors d'une campagne électorale, y compris dans les communes les moins peuplées, et, d'autre part, ce projet stratégique de développement durable porté par l'EPCI.

D'un point de vue démocratique, la plus grande précaution s'impose à cet égard : ces démarches doivent être scrupuleusement articulées afin de conserver tout leur sens pour l'ensemble des citoyens du territoire concerné. Ce processus, pertinent, doit également être organisé au-delà de sa définition et de sa mise en oeuvre, en prévoyant notamment son évaluation in itinere. Celle-ci pourrait utilement être présentée devant les conseils municipaux et le conseil communautaire pour donner vie aux politiques publiques en question.

Enfin, comment envisagez-vous de coordonner et de mettre en cohérence ces différents dispositifs qui présentent chacun des vertus et des faiblesses ? Le maquis actuel regroupe les Sraddet, les schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), ou encore les Scot - ces derniers comportant eux aussi une dimension de projet liée au développement durable. Il serait regrettable que votre proposition particulièrement intéressante ne puisse avancer en raison des nombreuses contraintes pesant de toutes parts sur les collectivités.

Une véritable remise à plat me semble ainsi nécessaire pour que l'ensemble de ces démarches soient véritablement comprises et suivies par les élus de terrain.

Mme Pascale Gruny, président. - Je comprends votre conception du développement durable, mais cette notion a malheureusement été restreinte à sa seule dimension environnementale.

M. Franck Montaugé. - C'est une honte !

Mme Pascale Gruny, président. - Cette évolution est désormais intégrée par la population ; or un projet de territoire s'adresse précisément à elle.

Mme Nadia Sollogoub. - Vous vous êtes attaqués à un sujet éminemment complexe, sur lequel nous étions « coincés » ; vous avez su remettre l'ouvrage sur le métier avec justesse, et il convient désormais d'avancer. Notre organisation territoriale et les élus ont besoin de stabilité ; nous devons cesser de nous accrocher au passé en répétant que c'était mieux avant.

Pour autant, en observant nos élus, nous constatons combien le premier outil d'intercommunalité, à l'échelle des petites communautés de communes, constituait un véritable outil technique à leur service. Ce modèle avait fait ses preuves et fonctionnait parfaitement. C'est bien le changement d'échelle qui a posé problème.

Je suis également élue d'un territoire rural. Dans mon département, la plus petite commune compte « environ 17 habitants », comme le dit son maire. Sur une telle surface, il est particulièrement difficile de définir un périmètre cohérent autour d'un projet de territoire commun. Si un secteur défend la construction d'une piscine, les habitants situés à 100 kilomètres de là s'en désintéressent totalement. Ces fractures territoriales compliquent considérablement la donne, encore plus lorsque certaines zones se trouvent en montagne tandis que d'autres, situées en plaine, font face à des risques d'inondation.

L'effet pervers de ce changement d'échelle réside dans le fait que les élus intègrent l'intercommunalité non plus pour travailler ensemble et bâtir un projet commun de territoire, mais pour tirer la couverture à soi. L'objectif affiché consiste souvent à devenir davantage bénéficiaire que contributeur. Or il est impossible de convaincre la population si les élus eux-mêmes ne sont pas convaincus. Vous avez raison de replacer ce point au centre des débats. Avant les élections, nombre d'élus nous ont confié leur volonté de se représenter à l'échelle communale, mais expriment une profonde réticence vis-à-vis de l'intercommunalité.

Par ailleurs, les conseils communautaires s'apparentent de plus en plus à un pensum : ils s'étirent souvent de 19 heures à 2 heures du matin sans que personne ne prenne la parole, ce qui vide le débat démocratique de sa substance.

Je rejoins donc la position de Muriel Jourda : réhabiliter ces outils de coopération, rappeler qu'ils ne sont pas antinomiques avec la communauté de communes et favoriser la création de petites unités souples, mobiles et opérationnelles sont de très bonnes idées.

La question du vote est également importante. Lorsqu'ils décrivent la pénibilité de ces conseils communautaires, les élus déplorent souvent l'inutilité du vote, qui se résume à une approbation unanime et mécanique. Il s'agit d'un enjeu central pour refaire de ces instances de véritables lieux d'expression démocratique.

D'un point de vue purement logistique, on manque de salles suffisamment vastes pour réunir l'ensemble des délégués. Les grandes intercommunalités parviennent à organiser des réunions dans différentes communes à tour de rôle ; l'acquisition d'un système de vote électronique représenterait alors un investissement financier, qui devra apporter une réelle plus-value. Si cette obligation met fin à ce type d'organisation des conseils en figeant le lieu de réunion, il faudra que cet investissement se justifie.

M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Il existe des solutions très peu chères.

Mme Nadia Sollogoub. - Au sein de ma propre intercommunalité, nous avions conclu que la mise en place d'un tel dispositif devait présenter un bénéfice concret. C'est pourquoi je plaide pour le vote à bulletin secret. Si le système électronique se contente d'enregistrer des votes publics où chacun sait qui a appuyé sur le bouton, l'investissement paraîtra injustifié aux yeux des élus.

M. Gérard Lahellec. - Merci de votre travail de fond, qui alimente ma réflexion. L'exercice consistant à définir le souhaitable me convient tout à fait : il s'agit d'une démarche asymptotique, qui indique la voie à suivre vers un objectif sans nécessairement l'atteindre. Votre approche est justifiée car, comme l'affirme un proverbe sur mon territoire, « on ne fait pas pousser l'herbe en tirant dessus ».

Dans mon département de 615 000 habitants, nous sommes passés assez brutalement de 28 intercommunalités à 8. Pour accompagner ce mouvement, notre territoire présente la particularité de ne pas en confier la présidence à la commune-centre. Or définir un projet de territoire sans l'implication directe de cette dernière est un exercice complexe. J'en observe actuellement une illustration concrète : l'entreprise Nokia annonce une nouvelle restructuration dont l'impact frappera la ville-centre, mais pas exclusivement.

Par ailleurs, il est compliqué d'être prescriptif. S'il est utile de disposer d'une indication de tendance, la prescription se heurte à une réalité incontournable : pour travailler ensemble, il faut être d'accord. J'illustrerai ce propos par une expérience vécue : un des EPCI que j'évoquais, regroupant 105 000 habitants et 57 communes, a dû réinventer les cantons au sein même de l'intercommunalité. Il a fallu procéder ainsi pour que chaque élu s'y retrouve dans le fonctionnement quotidien. Il s'agit là d'une question essentielle.

L'enjeu démocratique se situe donc au coeur de ces problématiques, et la définition d'un projet de territoire est un exercice complexe. Reconnaissons-le, l'intercommunalité est parfois perçue comme un simple guichet ; ce n'est pas une généralité, mais on y est parfois davantage pour soi-même et sa propre commune que pour l'intercommunalité en elle-même. L'approche asymptotique consistant à définir le souhaitable me va donc bien, mais je reste très prudent face à toute logique de prescription.

M. Franck Montaugé. - J'appelle votre attention sur la nécessité de former et d'accompagner les élus dans l'élaboration de ces stratégies, tout en leur octroyant les moyens financiers nécessaires dans le cadre du processus des projets territoriaux de développement durable que vous proposez. Nous y reviendrons dans le rapport que nous présenterons à la délégation, intitulé Quelle contribution des collectivités locales au développement durable des territoires à l'ère des transitions ? : ce point est décisif. La question récurrente et permanente de la formation des élus se pose quant à la conduite de ces démarches, qui sont par ailleurs indispensables, et qui mobilisent, par exemple, des techniques de prospective territoriale.

Cela pose le défi de l'articulation entre les actions planifiées à l'échelle locale et les impératifs des partenaires, qui sont la plupart du temps les financeurs des projets et dont les temporalités sont tout à fait différentes. Une cohérence d'ensemble, une certaine constance sur le moyen et le long terme, sont nécessaires, en particulier, mais pas seulement, pour le développement économique durable des territoires.

Cette exigence peut percuter les calendriers des élections municipales et intercommunales, dont la temporalité est calée sur six ans, alors que les politiques d'aménagement se décident sur des dizaines d'années. Lorsqu'une direction est arrêtée pour un territoire, elle ne peut être modifiée à chaque nouvelle mandature. La genèse et la conduite de ces projets exigent parfois des horizons temporels bien supérieurs à ceux des mandats municipaux. Si cette remarque ne simplifie pas l'équation, elle me paraît importante, car elle conduit à confronter nos propositions à la réalité du terrain.

Concernant vos propositions sur les modalités de vote, je suis sceptique quant à la remise en cause du vote à bulletin secret. Il convient de faire preuve d'une grande prudence pour ne pas dévoyer la démocratie. Le vote, fût-il celui d'élus, et peut-être plus encore dans ce cas précis, doit pouvoir se faire à bulletin secret sur des sujets complexes et parfois délicats qui ne font pas consensus. Je suis attaché à ce principe.

Mme Pascale Gruny, président. - Ce rapport suscite manifestement de nombreuses réflexions et intéresse tout le monde. Un constat me choque souvent : dans les intercommunalités regroupant une ville-centre importante et des communes rurales, les agents ont le sentiment d'avoir pour employeur le président de l'exécutif. J'observe ainsi que, bien souvent, les maires, ou les élus qui les représentent, ne sont pas très bien reçus par ces services. Si ce détail peut paraître anodin au regard de vos développements, il démontre une perte de pouvoir terrible pour les maires.

Mme Catherine Belrhiti, rapporteure. - Concernant le vote électronique, notre insistance découle d'un constat : les grandes intercommunalités ont noyé les petites communes, et les maires se sentent bien souvent frustrés. Comme le soulignait Muriel Jourda, se retrouver contraint de voter à main levée dans une telle configuration est très compliqué. Cette difficulté est d'autant plus prégnante que vous faites face au président et aux vice-présidents qu'il a généralement lui-même choisis, qui vous observent, exerçant de fait une véritable pression.

Ayant moi-même siégé dans ces instances durant des années, je vous confirme qu'il s'agit d'une attente forte, encore formulée aujourd'hui par les nouveaux maires. Il fallait aller vers un dispositif permettant de simplement appuyer sur un bouton, un geste bien plus aisé que de lever la main. Je le répète, si je propose, à titre personnel, de rendre obligatoire le vote secret pour certaines délibérations importantes, c'est précisément parce que cette demande émane du terrain ; elle n'a toutefois pas recueilli de consensus au sein de notre mission.

S'agissant du projet de territoire, certains d'entre vous se sont interrogés sur l'articulation entre ce dernier et les projets spécifiques portés par chaque commune. Le délai d'une année vise précisément à engager une réflexion commune. Il s'agit d'éviter que les municipalités se contentent de présenter leurs dossiers individuels dans le seul espoir d'obtenir des financements et de les obliger à travailler ensemble. Cette période doit permettre de débattre des ambitions pour le territoire et de décider collectivement de la répartition spatiale des projets.

Par ailleurs, il doit effectivement s'agir d'un projet de développement durable, au sens où l'entend Franck Montaugé, intégrant l'ensemble des dimensions de la durabilité qu'il a précédemment exposées. Il est vrai qu'il est difficile de préparer un tel projet. Pour autant, il me semble problématique qu'un candidat à la présidence d'un exécutif se présente sans être porteur du moindre projet. Il est donc important d'imposer cet exercice à celui qui brigue cette fonction, en l'obligeant à concevoir au préalable une vision de ses actions sur le terrain.

La ville-centre accapare généralement le pouvoir, forte d'une représentation supérieure, reléguant les autres communes au silence. Il est par conséquent essentiel qu'un président puisse affirmer qu'il porte bien un projet pour le territoire et pour l'ensemble de ses municipalités, et non au bénéfice exclusif de sa propre commune.

M. Grégory Blanc, rapporteur. - Vos questions recoupent exactement celles que nous nous sommes posées. Les tensions qui traversent la relation entre l'intercommunalité et les communes soulèvent des interrogations à tous les échelons.

Nous avons délibérément évité d'aborder deux enjeux majeurs, conscients que ceux-ci relèvent d'un débat politique de plus grande ampleur. Le premier est le dilemme institutionnel, que nous n'entendons pas trancher : faut-il revenir vers la commune ou approfondir le fait intercommunal ? S'engager dans ce débat nous aurait empêchés d'avancer. Le second est l'enjeu démocratique du rapport des citoyens à l'intercommunalité. Il faudra sans doute trancher cette question à l'avenir, mais elle dépassait le cadre de notre mission.

Nous avons donc fait le choix d'ouvrir le capot pour identifier des leviers d'amélioration n'exigeant pas de modifications structurelles, ce qui s'apparentait à une gageure.

Nous avons ainsi abouti à l'articulation entre les formules souples et le projet de territoire. Concernant les premières, Boris Ravignon, représentant Intercommunalités de France, a souligné que le transfert du pouvoir de police de la voirie à l'intercommunalité faisait perdre aux municipalités la possibilité de constituer des polices pluricommunales sur ce domaine. Nous sommes face à des situations inédites, qui démontrent la nécessité de clarifier ce qui relève des compétences décisionnelles de l'intercommunalité elle-même, et ce qui relève de la volonté de mutualiser à l'échelle locale.

Le développement des formules souples reste ainsi conditionné à une clarification préalable de l'échelle intercommunale, c'est là toute la difficulté de notre mission. Cette exigence rend le projet de territoire indispensable pour renforcer les coopérations et clarifier leur articulation au sein de l'EPCI.

Enfin, le délai de douze mois me paraît adéquat. Le pacte de gouvernance et le pacte financier recouvrent des réalités distinctes aux temporalités différentes ; engager des actions dans l'un sans avoir débattu de l'autre risque de produire des résultats inaboutis. Notre objectif est de trouver des voies de passage pour fluidifier le fonctionnement des collectivités, en garantissant une forme de cohérence entre les différentes façons de coopérer.

M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Le coût d'installation d'un système de vote électronique est très faible. J'ai très rapidement mis en place un tel système dans mon intercommunalité et personne n'envisagerait de voter d'une autre façon désormais.

Toutefois, il faut distinguer les modalités et les finalités du vote. S'agissant du vote du budget, je suis fondamentalement opposé à un vote secret : ne pas savoir qui a voté en faveur de l'adoption d'un document engageant l'avenir de l'intercommunalité contreviendrait à la transparence démocratique. En revanche, pour certaines délibérations relatives à des sujets complexes, le vote secret peut être justifié. En outre, les dysfonctionnements que peuvent connaître certaines intercommunalités XXL, sachant que seuls 10 % des intercommunalités comptent plus de 50 communes, ne sont pas liés à leur taille. En effet, comme l'attestent certains travaux, ceux-ci touchent quelque 10 à 15 % des intercommunalités, quelle que soit leur taille.

En revanche, même s'il est important de la conserver, j'ignore à quoi sert une commune de 17 habitants, en dehors de constituer une expression démocratique en tant que telle. En effet, une telle commune n'a pas les moyens de fournir des services publics à ses habitants. Si les communes disposent de la clause de compétence générale, seule une partie d'entre elles peut l'exercer, les autres manquent de moyens pour le faire. Par conséquent, travailler au niveau intercommunal permet de pallier cette situation, mais pas à n'importe quel prix. En cela, je souscris aux propos de Muriel Jourda.

Pour répondre à Cédric Chevalier, s'agissant du projet de territoire, certains documents comme le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) portent une vision du territoire et de son développement qui n'est pas forcément globale.

Pourquoi instaurer une obligation s'agissant du projet de territoire ? À mon sens, il n'est pas acceptable qu'une institution dotée de prérogatives et de moyens aussi importants qu'une structure intercommunale n'informe pas ses administrés des décisions ou des orientations qu'elle prendra tout au long de son mandat de six ans. Les réunions intercommunales ne sauraient se réduire à des transactions entre élus, sans visibilité pour les citoyens. C'est tout l'intérêt du projet de territoire obligatoire : il précise quels seront les projets menés en commun, aussi bien aux élus municipaux qu'aux habitants. C'est pourquoi un délai de douze mois est prévu afin de préserver les cinq années restantes du mandat.

La présidente de la commission des lois demandait à quoi cela servirait. Tout d'abord, cela permettrait de supprimer, complètement ou partiellement, certains documents. En effet, les différences de temporalités régissant ces documents sont un problème pour l'intercommunalité. À mon sens, élaborer un schéma stratégique en une fois, à un moment précis, semble préférable à la mise à jour, chaque année, des documents déjà existants afin de tenir compte des impératifs et des temporalités d'un nouveau plan ou schéma, ce que nous faisons actuellement.

Ensuite, il faut agréger pour simplifier et, ultérieurement, gagner un temps qui, sans cela, serait consacré à des tâches administratives fastidieuses et répétées pendant six ans, ou encore à des réunions. Un tel projet de territoire serait un signal adressé à la population et aux élus, ainsi qu'une source de simplification. Ainsi, si certains aspects relevant d'un schéma numérique sont traités par le projet de territoire, on pourra considérer que l'on a répondu aux obligations définies en la matière. En cela, il s'agit d'un instrument de simplification stratégique et démocratique.

M. Didier Rambaud, rapporteur. - Je fais partie des quelques sénateurs défendant l'intercommunalité. En effet, avant d'être élu sénateur, j'ai eu la chance d'exercer les mandats de maire, de conseiller départemental et de président d'une intercommunalité ; au regard de mes vingt années d'engagement local, c'est au travers de cette dernière fonction que j'ai été le plus efficace. Avant la création de cette intercommunalité, mon territoire ne disposait ni de zone d'activités, ni de crèche, ni de médiathèque, ni de haut débit. Sans elle, tout cela n'existerait pas.

Lorsque nous avons défini le projet de territoire, nous avons débattu parfois vivement avec les maires des communes situées à la limite du périmètre concerné. Ils se demandaient ce qu'un tel projet pouvait leur apporter.

Madame Jourda, vous concevez l'intercommunalité comme un instrument essentiellement technique, appelé à intervenir là où les communes ne peuvent agir seules. Pour ma part, j'y vois aussi un véritable outil d'aménagement du territoire, et non le simple prolongement d'un syndicat de communes. En cela, le terme même d' « intercommunalité » ne rend peut-être pas pleinement compte de son utilité.

Au Sénat, nous sommes traditionnellement favorables aux communes, qui sont en quelque sorte notre « coeur de métier ». Aussi avons-nous cherché, avec ce rapport, à trouver un compromis entre les défenseurs des communes et ceux des intercommunalités.

Mme Pascale Gruny, président. - Je considère, au regard du principe de subsidiarité, que tout ce qui peut être accompli seul doit l'être ; et lorsque ce n'est pas possible, les projets doivent alors être partagés.

En ce moment, nous rencontrons les nouveaux maires qui viennent de prendre leurs fonctions. Or ceux-ci éprouvent des difficultés à appréhender l'ensemble des responsabilités qui leur incombent, ce qui invite à s'interroger sur le délai prévu de douze mois ; pour autant, je souscris à un tel délai. La loi portant création d'un statut de l'élu local a mis l'accent sur la formation. Or nombre de ces élus sont des actifs qui ne peuvent se libérer pour suivre des formations. Ces sujets sont à prendre en compte.

Nous vous remercions pour ce rapport passionnant.

Les recommandations sont adoptées.

La délégation adopte le rapport d'information et en autorise la publication.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

LUNDI 9 FÉVRIER 2026

· M. Éric WOERTH, Député de l'Oise, auteur du rapport « Décentralisation : le temps de la confiance ».

MERCREDI 11 FÉVRIER 2026 - France URBAINE

· Mme Frédérique BONNARD LE FLOC'H, Vice-présidente de Brest métropole chargée des coopérations territoriales, des politiques contractuelles et de la proximité territoriale, conseillère municipale de Brest, co-présidente de la commission « Alliance des territoires » de France urbaine.

MERCREDI 18 FÉVRIER 2026 - Direction générale des collectivités locales (DGCL)

· M. Éric FERRI, sous-directeur des compétences et des institutions locales.

LUNDI 23 MARS 2026 - Association des maires ruraux de France (AMRF)

· M. Daniel BARBE, membre du bureau de l'association, Maire de Blasimon (Gironde), Président de la communauté de communes de l'Entre-Deux-Mers, Conseiller départemental de Gironde.

MERCREDI 1^er AVRIL 2026 - Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF)

· M. Régis PETIT, Président de l'ADGCF, DGS de la CA de Seine-Eure.

· Mme Florence CORNIER-PICOTIN, DGS de la CC du Bugey Sud, secrétaire nationale de l'ADGCF.

· M. Vincent BRETEAU, membre du CA de l'ADGCF, DGS de la métropole d'Orléans.

· M. Frédéric VASSE, membre du CA de l'ADGCF, DGS du pôle métropolitain de Nantes Saint Nazaire.

· M. David LE BRAS, délégué général de l'ADGCF.

MERCREDI 8 AVRIL 2026 - Cour des comptes

· M. Jean-Pierre VIOLA, président de section à la 4e chambre de la Cour, conseiller-maître (présentiel).

· M. Benoît LION, conseiller référendaire en service extraordinaire à la 4e chambre, principal auteur du fascicule du rapport public 2022 sur les finances publiques locales consacré à l'intercommunalité (présentiel).

· Mme Valérie RENET : Présidente de la CRC Occitanie.

· Nicolas BILLEBAUD, conseiller, président de la CRC Bretagne.

MARDI 14 AVRIL 2026 - Association des maires de France (AMF)

· M. André LAIGNEL, Premier vice-président délégué de l'AMF.

· M. Benjamin PASQUIER, directeur de cabinet d'André Laignel.

· Mme Marie-Cécile GEORGES, responsable du département intercommunalités et territoires de l'AMF.

· Mme Charlotte DE FONTAINES, Responsable des relations avec le Parlement.

MERCREDI 14 AVRIL 2026 - Association nationale des pôles territoriaux et des Pays (ANPP)

· M. Mickael RESTIER, directeur.

· Mme Camille d'HAUTEFEUILLE, chargée de mission.

MERCREDI 14 AVRIL 2026 - Syndicat national des directions générales des collectivités territoriales

· Mme Françoise CLECH DEL TEDESCO, Vice-présidente nationale du SNDGCT en charge de la VP robustesse et transformation de l'action publique locale.

· M. Mathieu LHERITEAU - DGS d'AGGROPOLYS.

· Mme Véronique ROBITAILLIE - DGS de DINAN AGGLO.

· M. Lucas NYZACK - DGS de LOES EN GOHELLE.

· M. Emmanuel FAIVRE - DGS du Département du DOUBS et conseiller technique décentralisation au sein du SNDGCT.

MERCREDI 20 MAI 2026- Intercommunalité de France

· M. Boris RAVIGNON, Vice-Président, en charge des finances et de la fiscalité.

· M. Simon MAUROUX, responsable du pôle Institutions, droit et administration.

· M. Salah SMIMITE, conseiller juridique.

· Mme Montaine BLONSARD, Responsable des Relations avec le Parlement.

MERCREDI 27 MAI 2026

· M. Christian STINCO, maire de Morhange (Moselle).

ANNEXE : LES DIFFÉRENTES FORMES D'ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

En application de l'a rticle L. 5210-1-1 A du CGCT : « Forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale, les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les métropoles. »

On distingue, parmi les syndicats de commune :

· les syndicats à vocation unique (Sivu), qui n'exercent qu'une unique compétence ;

· les syndicats à vocation multiple (Sivom), exerçant plusieurs compétences ;

· les syndicats mixtes, qui constituent quant à eux des établissements publics de coopération locale et peuvent associer des collectivités territoriales et/ou des groupements de collectivités pour mettre des moyens en commun afin d'exercer ensemble une ou plusieurs activités d'intérêt général. Ces syndicats peuvent être fermés lorsqu'ils sont composés uniquement de communes et d'EPCI ou uniquement d'EPCI ; ou bien ouverts, lorsqu'ils intègrent, en plus des communes et des EPCI, d'autres personnes morales de droit public tels que des départements, des régions, d'autres établissements publics, des chambres de commerce et d'industrie...

Les compétences les plus fréquemment exercées par les syndicats de communes sont les suivantes :

· construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ;

· activités périscolaires ;

· eau (traitement, adduction, distribution) ;

· transport scolaire ;

· assainissement ;

· gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI).

Quant à l'intercommunalité à fiscalité propre, elle repose sur quatre catégories principales d'établissements publics de coopération intercommunale : la communauté de communes, la communauté d'agglomération, la communauté urbaine et la métropole. Ces quatre formules correspondent à des degrés distincts d'intégration institutionnelle, à des échelles territoriales différentes et à des blocs de compétences plus ou moins étendus ( article L5210-1-1 A du CGCT).

· La communauté de communes : elle constitue la forme d'intercommunalité à fiscalité propre la plus souple. Elle est définie comme un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave, ayant pour objet d'associer ces communes « au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace ». ( article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales). Cette catégorie est particulièrement adaptée aux territoires ruraux, peu denses ou faiblement polarisés. Elle exerce, de plein droit, un noyau de compétences obligatoires, auquel peuvent s'ajouter des compétences optionnelles ou facultatives selon les choix opérés localement ( article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales). Son seuil minimal de population est en principe fixé à 15 000 habitants, sous réserve des dérogations prévues par la loi.

· La communauté d'agglomération : elle correspond à un niveau d'intégration plus élevé. Elle a vocation à structurer un bassin de vie organisé autour d'un pôle urbain. Son régime juridique est fixé par l' article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel elle regroupe plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants, autour d'une ou plusieurs communes centre de 15 000 habitants, avec les assouplissements prévus par le texte, notamment dans certains cas tenant à la qualité de chef-lieu. La communauté d'agglomération se distingue de la communauté de communes par l'ampleur plus importante de ses compétences obligatoires et par sa vocation plus affirmée à conduire les politiques d'aménagement, de développement économique, d'habitat et de politique de la ville à l'échelle de l'agglomération. Elle constitue ainsi l'outil juridique de référence pour les ensembles urbains intermédiaires, lorsque l'échelle communale ne permet plus, à elle seule, d'assurer avec suffisamment de cohérence les politiques publiques structurantes.

· La communauté urbaine : elle se caractérise par un degré d'intégration institutionnelle et fonctionnelle encore plus poussé. Elle est régie par l' article L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales, qui la rattache à des ensembles de plus de 250 000 habitants. Elle correspond à un cadre intercommunal conçu pour les grands espaces urbains continus, dans lesquels la mutualisation des politiques publiques doit être particulièrement approfondie. La communauté urbaine exerce, de plein droit, en lieu et place des communes membres, un bloc de compétences très large. Ce bloc est défini par l' article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, qui vise notamment le développement et l'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire, l'aménagement de l'espace, l'équilibre social de l'habitat, la politique de la ville, la gestion des services d'intérêt collectif ainsi que la protection et la mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie. La communauté urbaine se distingue donc de la communauté d'agglomération non seulement par un seuil démographique plus élevé, mais aussi par la densité de son intégration et par l'étendue du transfert de compétences opéré au profit de l'établissement.

· La métropole : elle constitue, en droit commun, la forme la plus intégrée de l'intercommunalité à fiscalité propre. Sa définition résulte de l' article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales. Elle regroupe plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace de solidarité afin d'élaborer et de conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire. Le législateur a entendu réserver ce statut aux ensembles urbains les plus structurants. Le même article prévoit plusieurs hypothèses de création, tenant notamment à l'importance démographique de l'ensemble intercommunal, à son rôle dans une aire urbaine ou une zone d'emplois, ou encore à certaines fonctions de centralité territoriale. Les compétences de la métropole sont fixées par l' article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales. Elles sont particulièrement étendues et couvrent, de plein droit, les domaines essentiels de l'action publique locale structurante : développement économique, aménagement de l'espace métropolitain, politique locale de l'habitat, politique de la ville, gestion de services publics urbains, protection de l'environnement et du cadre de vie. La métropole apparaît ainsi comme l'aboutissement du mouvement d'intégration intercommunale, même si son régime demeure, en pratique, marqué par la diversité des situations locales et par l'existence de statuts métropolitains particuliers.

Tableau de synthèse des 1 252 EPCI à fiscalité propre

Forme d'EPCI à fiscalité propre	Logique territoriale dominante	Seuil ou critère principal de création	Degré d'intégration	Date de création et loi correspondante	Nombre d'EPCI
Communauté de communes	Coopération de proximité, souvent rurale ou faiblement dense	En principe au moins 15 000 habitants, avec adaptations possibles jusqu'à 5 000 habitants selon les territoires	Modéré	1992 Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République	987
Communauté d'agglomération	Bassin de vie structuré autour d'une ville-centre	Ensemble de plus de 50 000 habitants autour d'une commune centre de 15 000 habitants, avec assouplissements légaux	Élevé	1999 Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale	230
Communauté urbaine	Grand ensemble urbain continu	Plus de 250 000 habitants	Très élevé	1966 Loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines	14
Métropole	Très grand ensemble urbain exerçant des fonctions stratégiques	En droit commun, plus de 400 000 habitants ; autres hypothèses légales tenant à la zone d'emplois, au chef-lieu de région ou à certains seuils spécifiques	Maximum	2010 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales	*21^29()**

Compétences obligatoires exercées
par chacune des 4 catégories d'EPCI à fiscalité propre

Compétences obligatoires exercées par chaque catégorie d'EPCI à fiscalité propre Compétence	Communautés de communes	Communautés d'agglomération	Communauté urbaine	Métropole
Aménagement de l'espace et urbanisme	?	?	?	?
Développement économique	?	?	?	?
Gemapi	?	?	?	?
Aire d'accueil des gens du voyage	?	?	?	?
Collecte et traitement des déchets ménagers	?	?	?	?
Eau et assainissement^30(*)	?	?	?	?
Politique de l'habitat	?	?	?	?
Politique de la ville	?	?	?	?
Gestion des eaux pluviales	?	?	?	?
Voirie d'intérêt communautaire	?	?	?	?
Équipements sportifs et culturels d'intérêt communautaire	?	?	?	?
Cimetières, sites cinéraires et abattoirs	?	?	?	?
Services d'incendie et de secours	?	?	?	?
Lutte contre la pollution de l'air et les nuisances sonores	?	?	?	?
Réseaux et infrastructures de télécommunication	?	?	?	?
Plan climat-air-énergie territorial	?	?	?	?

* ¹ « Pour une intercommunalité de la confiance, au service des territoires » ; rapport d'information n°900 (2024-2025) fait par Mme Maryse CARRÈRE au nom de la mission d'information intitulée : « 10 ans après la loi NOTRe et la loi Maptam, quel bilan pour l'intercommunalité ? », déposé le 23 septembre 2025.

* ² Vos rapporteurs ont été nommés le 20 février 2025.

* ³ L'agglomération était donc une entité fonctionnelle et géographique, définie par l'intensité des flux domicile-travail et le rayonnement d'un pôle urbain, distincte de la communauté d'agglomération créée, deux semaines plus tard, par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite loi « Chevènement ».

* ⁴ Assemblée des Communautés de France (AdCF) et Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF), Projet de territoire. Ambition, méthodes et pratiques, décembre 2020.

* ⁵ Au 1^er janvier 2020, la France comptait 1 254 EPCI à fiscalité propre. Les 150 intercommunalités répondantes représentaient donc environ 12 % du total des EPCI à fiscalité propre.

* ⁶ Cour des comptes, Les finances publiques locales 2022 - Fascicule 2 : rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en 2022, octobre 2022, chap. II « L'intercommunalité ».

* ⁷ Éric Woerth, « Décentralisation : le temps de la confiance », mai 2024.

* ⁸ Étude disponible sur https://www.senat.fr/notice-rapport/2025/lc357-notice.html

* ⁹ Décision n° 353737

* ¹⁰ AN, QE n° 36628 de Mme Annie Chapelier, JOAN, 22 juin 2021, « La compétence scolaire des communes ».

* ¹¹ Sénat, QE n° 11030 de M. Jean Louis Masson, JO Sénat, 29 août 2019, p. 4404, « Regroupement pédagogique intercommunal pour les écoles primaires ».

* ¹² « La compétence scolaire des collectivités territoriales face aux évolutions démographiques et aux défis d'aménagement du territoire » - rapport d'information n° 186 (2025-2026) fait par MM. Bernard DELCROS, Laurent SOMON, Mme Corinne FÉRET et M. Bernard BUIS au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, déposé le 4 décembre 2025, recommandation n° 6 : https://www.senat.fr/rap/r25-186/r25-1865.html

* ¹³ Tel n'est pas le cas de la police intercommunale prévue à l'article L. 512-2 du code de la sécurité intérieure : en effet, la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a assoupli les conditions de mutualisation des agents de police municipale (article 61) au niveau intercommunal. Ainsi, la décision de recruter des agents de police municipale est prise par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre et de deux tiers au moins des conseils municipaux des communes représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population totale de celles-ci. Cette condition de majorité qualifiée pour le recrutement des policiers municipaux par l'EPCI s'explique par la volonté de concilier le transfert de la gestion des agents de police municipale avec le respect de l'intérêt des différentes communes membres du groupement, d'autant que certaines d'entre elles peuvent être dépourvues de police municipale.

* ¹⁴ Le fichier statistique transmis par la DLPAJ recense les communes et EPCI dotés d'un service de police municipale et identifie, par une colonne dédiée, les communes participant à une police pluricommunale au sens de l'article L. 512-1 du code de la sécurité intérieure. En revanche, il ne comporte aucune variable permettant d'identifier les communes couvertes par les 61 polices intercommunales d'EPCI à fiscalité propre ni par les 30 polices intercommunales de syndicats de communes. Le nombre de communes effectivement couvertes par ces dispositifs institutionnalisés n'est donc pas disponible dans les sources publiques accessibles à la mission.

* ¹⁵ « 25 propositions pour donner aux polices municipales les moyens d'agir » - rapport d'information n° 671 (2024-2025), fait par Mme Jacqueline EUSTACHE-BRINIO au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, déposé le 28 mai 2025 : https://www.senat.fr/rap/r24-671/r24-671_mono.html

* ¹⁶ « Ancrage territorial de la sécurité intérieure » - Rapport d'information n° 323 (2020-2021) fait par M. Rémy POINTEREAU et Mme Corinne FÉRET, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 29 janvier 2021 : https://www.senat.fr/rap/r20-323/r20-323_mono.html

* ¹⁷ Projet de loi relatif à l'extension des prérogatives, des moyens, de l'organisation et du contrôle des polices municipales et des gardes champêtres : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl25-097.html

* ¹⁸ BANATIC, Base nationale sur l'intercommunalité et autres collectivités, est la base mise à disposition sous l'égide du ministère de l'intérieur pour consulter et extraire des données sur les groupements de collectivités. Cette base est conçue pour documenter les intercommunalités et autres structures institutionnalisées, au moyen d'informations relatives notamment à leur nature juridique, à leur périmètre, à leur date de création et à certains éléments administratifs ou financiers.

* ¹⁹ Question écrite n° 02849 de M. Jean-Louis Masson, « Ententes intercommunales », publiée au Journal officiel du Sénat le 13 décembre 2007, réponse publiée le 5 juin 2008 : https://www.senat.fr/questions/base/2007/qSEQ071202849.html

* ²⁰ Étude disponible sur https://www.senat.fr/notice-rapport/2025/lc357-notice.html

* ²¹ Étude disponible sur https://www.senat.fr/notice-rapport/2025/lc357-notice.html.

* ²² « Métropoles : pour de nouvelles dynamiques territoriales » - rapport d'information n° 679 (2020-2021), Mmes Françoise GATEl, Dominique ESTROSI SASSONE, Michelle GRÉAUMe et Sylvie ROBERt, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 11 juin 2021.

* ²³ Cour des comptes, Référé : Les pôles d'équilibre territorial et rural, réponse du ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, 4 avril 2022.

* ²⁴ Articles L. 5731-1 et L. 5731-3 du code général des collectivités territoriales

* ²⁵ Avant l'entrée en vigueur de la loi dite « MAPTAM », les conditions de constitution d'un pôle métropolitain étaient plus restrictives. En effet, la loi imposait un double seuil cumulatif : d'une part, le pôle devait regrouper des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants ; d'autre part, l'un de ces EPCI devait compter plus de 150 000 habitants.

* ²⁶ « Nouveaux territoires de projets : les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux et les pôles métropolitains » - Table ronde du 1^er décembre 2016 - rapport d'information n° 588 (2016-2017) de MM. Jean-Marie BOCKEL et Charles GUENÉ, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 23 juin 2017 : https://www.senat.fr/rap/r16-588/r16-588.html

* ²⁷ Article L. 143-16 du code de l'urbanisme

* ²⁸ Cour des comptes, « La carte des syndicats intercommunaux : une rationalisation à poursuivre », rapport public thématique, juin 2016.

* ²⁹ Au 1^er janvier 2026, l'organisation métropolitaine comprend 19 métropoles de droit commun et 2 métropoles à statut particulier - la métropole du Grand Paris et la métropole d'Aix-Marseille-Provence -, étant précisé que la métropole de Lyon constitue, pour sa part, une collectivité à statut particulier.

* ³⁰ La loi n° 2025-327 du 11 avril 2025 visant à assouplir la gestion des compétences « eau » et « assainissement » a supprimé le caractère obligatoire du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes. Seules les communautés de communes s'étant vues transférer ces compétences par toutes les communes membres, avant l'entrée en vigueur de la loi précitée, l'exercent à titre obligatoire.

Les thèmes associés à ce dossier

Collectivités territoriales

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L'ESSENTIEL

INTERCOMMUNALITÉ : AFFIRMER LA LOGIQUE DE PARTENARIAT DES TERRITOIRES

I. AVANT-PROPOS

II. UN PROJET DE TERRITOIRE OBLIGATOIRE EN DÉBUT DE MANDAT

III. DÉBATTRE CHAQUE ANNÉE DU RAPPORT D'ACTIVITÉ DE L'EPCI

IV. RENFORCER LA LIBERTÉ DE VOTE DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES

V. ENCOURAGER LE RECOURS AUX FORMES SOUPLES DE COOPÉRATION

VI. METTRE À JOUR LE GUIDE DES COOPÉRATIONS

LES CINQ RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

AVANT PROPOS

I. LE PROJET DE TERRITOIRE : UN DOCUMENT STRATÉGIQUE AU CoeUR DE LA RÉUSSITE DES EPCI

A. UN DOCUMENT FACULTATIF, MÊME AU SEIN DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION

B. DES STATISTIQUES LACUNAIRES

C. UNE DÉMARCHE PERMETTANT DE MIEUX CONSTRUIRE L'INTERCOMMUNALITÉ PAR LE SERVICE RENDU AUX COMMUNES ET AUX HABITANTS

1. Faire apparaître l'efficacité budgétaire permise par l'intercommunalité

2. Agir au service de toutes les communes

3. Faire du projet de territoire le support d'expression de la plus-value communautaire ou métropolitaine

4. Le rapport d'activité, vecteur de lisibilité et de légitimité de l'action intercommunale

II. LES FORMES SOUPLES DE COOPÉRATIONS CONTRACTUELLES

A. L'ENTENTE INTERCOMMUNALE, UNE FORME INTÉRESSANTE, QUOIQUE MÉCONNUE, DE COOPÉRATION ENTRE COMMUNES

1. Une forme ancienne, souple et toujours pertinente de coopération intercommunale

2. Un champ très large de compétence

a) Les regroupements pédagogiques intercommunaux reposent, lorsqu'ils ne sont pas adossés à un EPCI, sur la logique de l'entente

b) L'exemple de la police municipale pluricommunale

(1) Le régime juridique applicable

(2) La différence avec la police intercommunale

(3) Un dispositif qui suscite des réserves parmi les maires

(4) Un recours encore limité à cet outil

(5) Des assouplissements juridiques successifs

(6) Vers un double assouplissement supplémentaire du régime applicable ?

3. Une anomalie historique à laquelle le législateur a mis fin en 2019 afin de permettre la création d'ententes en Alsace-Moselle

4. L'absence de statistique officielle sur les ententes intercommunales

5. Éclairage de droit comparé : des instruments analogues aux ententes dans les systèmes étrangers

B. DES CONVENTIONS DE PRESTATION DE SERVICE

1. Un outil distinct de l'entente

2. Le cadre juridique, marqué par des assouplissements récents

3. L'intérêt pratique du dispositif et son vaste champ d'application

4. La question du droit de la commande publique

5. Tableau récapitulatif : entente / convention de prestation de services

6. Éclairage de droit comparé : la convention de prestation de service et ses équivalents en droit allemand

C. LE SERVICE UNIFIÉ, UN OUTIL DE MUTUALISATION ENTRE EPCI ENCORE SOUS-EXPLOITÉ

D. LES CONTRATS DE RÉCIPROCITÉ

1. Une forme souple et volontaire de coopération interterritoriale

2. Un cadre conventionnel distinct des ententes et des conventions de prestation de services

3. Des statistiques et des évaluations encore lacunaires

III. LES PÔLES D'ÉQUILIBRE TERRITORIAL ET RURAL (PETR) : UNE FORME DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE STABILISÉE, HÉRITIÈRE DES PAYS

A. DES PETR DÉSORMAIS MATURES

1. Un fondement juridique propre, qui ne permet pas d'assimiler purement et simplement le PETR à l'ancien pays

2. Une nature juridique d'établissement public, soumis au régime des syndicats mixtes fermés

3. Un nombre aujourd'hui stabilisé, autour d'un peu plus de cent vingt structures, et une typologie d'abord juridique

B. DES PETR ORGANISÉS SUR LE PROJET DE TERRITOIRE

1. Le projet de territoire : l'élément distinctif et obligatoire du régime des PETR

2. Une grande variété de présentation

3. Des exemples concrets de coopération territoriale efficace

IV. LES PÔLES MÉTROPOLITAINS : UN CADRE SOUPLE DE COOPÉRATION ENTRE INTERCOMMUNALITÉS

A. UNE VOCATION STRATÉGIQUE DANS UN CADRE SOUPLE

1. Un syndicat mixte à vocation stratégique

2. Une gouvernance volontaire, progressivement assouplie

3. Un outil de coopération souple, y compris en l'absence de continuité territoriale générale

B. UNE COOPÉRATION MÉTROPOLITAINE AUX EFFETS CONCRETS

1. Un outil quantitativement limité, reflet d'une logique de coopération ciblée

2. Des coopérations territoriales concrètes au service de l'efficacité locale

V. LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

A. UN PROJET DE TERRITOIRE OBLIGATOIRE EN DÉBUT DE MANDAT

1. Un alignement sur les PETR

2. Une définition générale du projet de territoire serait utile

3. Le projet de territoire, un instrument d'articulation entre intercommunalité institutionnalisée et coopérations souples

4. L'utilité d'un débat formel sur le contenu et la forme du projet de territoire

5. La question du mode de désignation de l'exécutif intercommunal

6. Le projet de territoire : vers un document valant adoption de schémas sectoriels

B. DÉBATTRE CHAQUE ANNÉE DU RAPPORT D'ACTIVITÉ DE L'EPCI DEVANT L'ENSEMBLE DES ÉLUS LOCAUX

C. RENFORCER LA LIBERTÉ DE VOTE DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES

1. Un constat : des pressions réelles ou ressenties sur le vote en conseil communautaire

2. Les limites du droit existant : un scrutin secret difficile d'accès

3. Généraliser le scrutin électronique

D. ENCOURAGER LE RECOURS À DES FORMES SOUPLES DE COOPÉRATION ENTRE LES TERRITOIRES

E. METTRE À JOUR LE GUIDE DES COOPÉRATIONS (DÉCEMBRE 2019)

CONCLUSION

EXAMEN EN DÉLÉGATION

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

INTERCOMMUNALITÉ : AFFIRMER LA LOGIQUE
DE PARTENARIAT DES TERRITOIRES