EXAMEN DU RAPPORT PAR L'OFFICE
M. Stéphane Piednoir, sénateur, président de l'Office. - Nous abordons le deuxième sujet à l'ordre du jour ce matin : l'examen du rapport d'évaluation de la décarbonation des transports terrestres, en application de l'article 73 de la loi d'orientation des mobilités de 2019, qui va nous être présenté par nos collègues Jean-Luc Fugit et Pierre Médevielle.
M. Jean-Luc Fugit, député, vice-président de l'Office, corapporteur. - Pierre Médevielle et moi-même sommes très heureux de vous présenter aujourd'hui les conclusions de nos travaux consacrés à l'évaluation de la décarbonation des transports terrestres.
Ce rapport répond à une mission particulière confiée à l'Office par le législateur lui-même. En effet, l'article 73 de la loi d'orientation des mobilités de 2019 prévoit que l'Office établit, tous les cinq ans, un rapport d'évaluation de la mise en oeuvre des objectifs de décarbonation des transports terrestres. Ce rapport donne ensuite lieu à un débat devant chacune des deux assemblées. Il s'agit donc d'une mission d'évaluation inscrite dans la loi, qui nous confère une responsabilité particulière.
Pour conduire cette évaluation, nous avons suivi la méthode habituelle de l'Office. Nous avons entendu un très large éventail d'acteurs : administrations, organismes de recherche, industriels, énergéticiens, constructeurs automobiles, représentants des collectivités territoriales, opérateurs de transport, fédérations professionnelles et associations.
Compte tenu de l'agenda chargé de la réunion d'aujourd'hui, nous avons choisi de mettre l'accent sur les principaux enseignements de nos travaux et sur quelques grandes orientations.
M. Pierre Médevielle, sénateur, corapporteur. - Je remercie Jean-Luc Fugit pour cette introduction. Je vais commencer par présenter quelques constats.
Notre premier constat est bien connu, mais mérite d'être rappelé tant il explique l'ensemble de la politique conduite aujourd'hui. Les transports constituent désormais le premier secteur émetteur de gaz à effet de serre, tant en France qu'à l'échelle de l'Union européenne. Alors que la plupart des autres secteurs économiques ont engagé, depuis les années 1990, une réduction progressive de leurs émissions, celles des transports sont longtemps demeurées relativement stables.
En France, les transports représentent aujourd'hui près d'un tiers des émissions nationales de gaz à effet de serre. Mais d'autres taux sont tout aussi importants. Lorsque l'on examine plus précisément l'origine de ces émissions, on observe qu'environ 95 % d'entre elles proviennent des transports terrestres et que plus de 94 % sont imputables au seul transport routier.
Autrement dit, si nous voulons atteindre nos objectifs climatiques, c'est bien sur le transport routier que doivent porter prioritairement les efforts. C'est pourquoi nous avons choisi de concentrer l'essentiel de nos travaux sur les véhicules routiers voitures particulières, véhicules utilitaires, poids lourds, bus et autocars ainsi que sur les mobilités actives.
Notre deuxième constat concerne le cadre dans lequel s'inscrit cette transition. La décarbonation des transports n'est plus seulement une ambition politique ; elle repose désormais sur un ensemble cohérent d'objectifs européens et nationaux particulièrement structurés.
Au niveau européen, le Pacte vert, la loi européenne sur le climat, le paquet « Fit for 55 », le règlement sur les émissions de CO2 des véhicules ou encore le règlement relatif aux infrastructures pour carburants alternatifs dessinent une trajectoire extrêmement ambitieuse. La France a progressivement décliné cette stratégie, au travers de la loi d'orientation des mobilités, à l'origine de nos travaux, de la loi Climat et résilience, de la Stratégie nationale bas-carbone et de nombreux dispositifs de soutien à l'électrification des usages.
Si nous avons été frappés, au cours de nos auditions, par la cohérence de cet ensemble, de nombreux acteurs ont souligné que la multiplication des dispositifs et leur évolution fréquente pouvaient nuire à leur lisibilité et à leur stabilité.
Notre troisième constat est sans doute celui qui relève le plus directement de la vocation de l'Office. La décarbonation des transports est avant tout une question scientifique et technologique. Elle ne peut être réduite à une opposition entre quelques technologies concurrentes. Les auditions nous ont montré que les progrès sont aujourd'hui rapides dans de nombreux domaines : batteries, hydrogène bas-carbone, biocarburants avancés, biométhane, carburants de synthèse, rétrofit ou encore infrastructures de recharge. Cette diversité constitue une richesse. Elle traduit également le fait que les besoins des différents segments de transport sont extrêmement variés.
Une solution pertinente pour un véhicule particulier urbain ne l'est pas nécessairement pour un poids lourd parcourant plusieurs centaines de kilomètres par jour, ni pour un autocar longue distance, ni pour un engin spécialisé. C'est pourquoi nous avons souhaité éviter toute approche fondée sur une opposition entre technologies. Nous considérons au contraire que les politiques publiques doivent s'appuyer sur une évaluation scientifique objective des performances de chacune d'entre elles.
À cet égard, un point a fait l'objet d'un consensus très large au cours des auditions, même s'il n'a pas été total. Il concerne l'analyse du cycle de vie. Cette méthode consiste à évaluer l'ensemble des émissions associées à un véhicule, depuis l'extraction des matières premières nécessaires à sa fabrication jusqu'à son recyclage, en passant par la production de l'énergie utilisée et son utilisation pendant toute sa durée de vie.
Elle permet d'aller bien au-delà des seules émissions à l'échappement qui fondent aujourd'hui une grande partie des réglementations européennes. Nous considérons que cette approche constitue désormais le cadre méthodologique de référence pour apprécier les performances environnementales des différentes technologies.
Bien entendu, elle ne saurait être le seul critère de la décision publique. Les choix technologiques doivent également prendre en compte d'autres considérations, notamment la souveraineté énergétique, la compétitivité industrielle, la disponibilité des matières premières critiques, la résilience des chaînes d'approvisionnement ou encore les contraintes économiques pesant sur les ménages et les entreprises.
Je vais redonner la parole à Jean-Luc Fugit qui va notamment aborder la question des véhicules légers.
M. Jean-Luc Fugit, député, vice-président de l'Office, corapporteur. - J'en viens aux principaux enseignements de notre rapport.
Contrairement à ce que l'on entend parfois, il n'existe pas une seule transition des transports, mais plusieurs transitions. La décarbonation progresse aujourd'hui à des rythmes très différents selon les catégories de véhicules.
Les véhicules légers constituent incontestablement le segment le plus avancé. Ainsi, la part des voitures électriques particulières dans les immatriculations neuves a fortement progressé en quelques années, de 6,4 % en 2020 à près de 20 % en 2025, portée par les normes européennes, l'élargissement de l'offre industrielle et les différents dispositifs publics de soutien.
Cette dynamique est encourageante. Elle ne doit toutefois pas masquer plusieurs réelles difficultés. La première demeure le coût d'acquisition des véhicules. La deuxième concerne le développement encore insuffisant du marché de l'occasion, qui sera pourtant indispensable pour démocratiser l'accès à ces véhicules. La troisième porte sur les infrastructures de recharge, même si notre pays dispose désormais de l'un des réseaux publics les plus développés d'Europe.
Enfin, un dernier point mérite d'être souligné. L'ensemble des acteurs entendus nous ont rappelé que la réussite de cette transition ne dépendra pas uniquement des technologies. Elle dépendra tout autant de son acceptabilité économique et sociale. Les investissements nécessaires sont considérables, qu'il s'agisse du renouvellement des véhicules, du développement des infrastructures ou de l'adaptation des réseaux énergétiques.
Or, l'efficacité des dispositifs de soutien dépend non seulement de leur niveau, mais également de leur stabilité dans le temps. Les évolutions fréquentes de ces dispositifs, qu'il s'agisse de leur montant, de leurs conditions d'éligibilité ou de leur calendrier, sont susceptibles de créer une incertitude préjudiciable aux décisions des ménages comme à celles des acteurs économiques.
Pierre Médevielle va maintenant vous présenter les principaux enseignements de nos travaux concernant les poids lourds, les transports collectifs et les mobilités douces.
M. Pierre Médevielle, sénateur, corapporteur. - Je vais donc aborder le transport routier de marchandises. Il s'agit probablement du segment le plus complexe à décarboner.
Les poids lourds représentent près d'un quart des émissions du transport routier, alors même qu'ils sont indispensables au fonctionnement de notre économie.
Les auditions que nous avons conduites montrent que cette transition présente des difficultés très différentes de celles rencontrées pour les véhicules légers. Les contraintes d'autonomie sont beaucoup plus importantes. Le poids des batteries réduit la charge utile transportée. Les temps de recharge doivent rester compatibles avec les impératifs logistiques. Les infrastructures sont encore largement insuffisantes. Enfin, les investissements sont considérables pour un secteur composé en majorité de petites et moyennes entreprises, dont les marges sont souvent très faibles.
Dans ces conditions, nous pensons que la transition du transport routier de marchandises devra être progressive et accompagnée. Elle s'appuiera naturellement en priorité sur l'électrification, à chaque fois que celle-ci est pertinente.
Mais les auditions nous ont également convaincus qu'aucune technologie ne permettra, à elle seule, de répondre à l'ensemble des besoins. Nous avons entendu des représentants de la filière électrique, de la filière hydrogène, de la filière biométhane, des producteurs de biocarburants, des constructeurs, des transporteurs et des énergéticiens. Tous ont, bien entendu, mis en avant leurs propres solutions.
Pour autant, un constat commun s'est progressivement dégagé. Les usages sont trop divers pour qu'une réponse unique puisse être apportée à ce stade. Nous considérons donc qu'il convient de préserver une approche fondée sur la complémentarité des solutions énergétiques bas-carbone.
Cette complémentarité devra évidemment évoluer avec les progrès technologiques, la baisse des coûts des technologies d'électrification, la disponibilité des infrastructures de recharge et les retours d'expérience. Mais elle nous paraît aujourd'hui constituer la démarche la plus réaliste.
Je souhaite maintenant dire quelques mots des transports collectifs et des mobilités actives, qui constituent un autre levier important de la décarbonation.
Les auditions ont montré que les bus et les autocars figurent parmi les segments les plus avancés de la transition énergétique. L'électrification des bus urbains progresse rapidement, portée par le renouvellement des flottes des autorités organisatrices de la mobilité et par une offre industrielle désormais bien établie. Les autocars demeurent confrontés à davantage de contraintes, notamment pour les longues distances, mais plusieurs solutions technologiques sont aujourd'hui en cours de développement.
Au-delà des motorisations, les transports collectifs jouent un rôle essentiel en favorisant le report modal de la voiture individuelle vers des modes de déplacement plus sobres en carbone. Leur développement est donc un complément indispensable à l'électrification du parc automobile.
Nos travaux ont également confirmé le potentiel des mobilités actives, en particulier du vélo, pour les déplacements quotidiens de courte distance. Leur contribution à la décarbonation dépend toutefois de la poursuite des investissements dans les infrastructures cyclables, de l'amélioration de la sécurité des déplacements et de la diffusion d'une véritable culture de la mobilité active.
Nous avons également souhaité mettre en lumière le développement de nouveaux usages professionnels, comme la cyclologistique et les vélos-cargos, qui offrent des solutions particulièrement adaptées à certains déplacements urbains de marchandises ou de services. Sans se substituer aux véhicules motorisés, ces solutions peuvent contribuer utilement à réduire les émissions tout en améliorant la qualité de vie dans les centres urbains.
Je redonne maintenant la parole à Jean-Luc Fugit qui va évoquer un sujet sensible, celui des zones à faibles émissions.
M. Jean-Luc Fugit, député, vice-président de l'Office, corapporteur. - J'en viens maintenant à un sujet qui a suscité de nombreux débats, tant dans notre pays qu'au sein du Parlement : les zones à faibles émissions mobilité.
J'insiste sur cette dénomination, introduite par la loi d'orientation des mobilités, afin de les distinguer clairement des autres catégories de zones à faibles émissions.
Les ZFE-m participent indirectement à la décarbonation en favorisant le renouvellement du parc automobile, mais elles ont évidemment d'abord été créées pour répondre à un objectif de santé publique. La question des ZFE-m a néanmoins été régulièrement évoquée au cours de nos auditions, ce qui montre que même pour les acteurs du domaine, les enjeux de qualité de l'air et de décarbonation sont étroitement liés, en termes d'acceptabilité sociale. Et c'est encore plus vrai pour le grand public.
Les études montrent que l'exposition des populations à la pollution atmosphérique est responsable d'impacts sanitaires importants et que les bénéfices attendus des ZFE-m en matière de qualité de l'air sont réels.
Les auditions et les études menées en France comme en Europe montrent toutefois que leur acceptabilité dépend étroitement des conditions de leur mise en oeuvre. Les réalités territoriales sont très différentes d'une agglomération à une autre. Les possibilités de report modal ne sont pas les mêmes partout. La capacité financière des ménages à s'adapter varie fortement. Les besoins des entreprises de transport ou des artisans sont également très hétérogènes.
Nous considérons donc que l'efficacité du dispositif repose sur un équilibre entre ambition environnementale, adaptation aux réalités locales et accompagnement des usagers. C'est pourquoi nous proposons notamment de renforcer la capacité des collectivités territoriales à adapter ce dispositif aux réalités locales.
Pour conclure, je vais dire quelques mots de nos recommandations. Notre rapport en comporte, au total, vingt-six. Je ne les présenterai évidemment pas toutes. Je souhaite simplement insister sur quelques orientations générales.
La première est la nécessité de donner davantage de stabilité aux politiques publiques. De nombreux acteurs nous ont indiqué que les changements fréquents des dispositifs de soutien, des règles fiscales ou des calendriers réglementaires compliquaient leurs décisions d'investissement. La transition écologique est un processus de long terme. Elle suppose une visibilité suffisante.
La deuxième orientation concerne le renouvellement du parc automobile. Nous considérons que les aides publiques doivent progressivement évoluer vers des dispositifs plus lisibles, plus prévisibles et davantage orientés vers les ménages qui en ont le plus besoin. Le développement du marché de l'occasion constitue également un enjeu majeur. En volume, il représente déjà un marché plus de trois fois supérieur à celui du véhicule neuf. Il jouera donc un rôle décisif dans la démocratisation de la mobilité électrique.
La troisième orientation porte sur les infrastructures. L'attention se concentre souvent sur le nombre de bornes de recharge publiques. Or les auditions montrent que les principaux défis concernent désormais la recharge à domicile, les copropriétés, les entreprises et les infrastructures destinées aux poids lourds. Là encore, une programmation de long terme, avec une continuité des politiques, apparaît indispensable.
Enfin, la dernière orientation est plus générale. La décarbonation des transports est un défi à la fois climatique, industriel, énergétique et scientifique. Elle intervient dans un contexte marqué par une concurrence internationale extrêmement forte, notamment dans les batteries, les véhicules électriques ou les matières premières critiques. L'Europe devra donc concilier plusieurs objectifs : réduire ses émissions, préserver sa compétitivité, renforcer sa souveraineté industrielle et sécuriser ses approvisionnements. Ces objectifs ne sont pas contradictoires. Ils doivent être poursuivis simultanément.
Nos vingt-six recommandations ne visent pas à promouvoir une technologie plutôt qu'une autre. Elles cherchent avant tout à créer les conditions d'une transition réaliste, fondée sur les connaissances scientifiques disponibles, ouverte aux évolutions technologiques et compatible avec les contraintes économiques de nos concitoyens comme de nos entreprises.
Nous espérons que ces propositions pourront utilement nourrir le débat parlementaire qui sera organisé, conformément à la loi d'orientation des mobilités, à l'Assemblée nationale et au Sénat.
M. Stéphane Piednoir, sénateur, président de l'Office. - Je souhaite faire quelques observations sur un certain nombre de points de votre rapport pour lequel je vous remercie.
La transition est nécessaire et elle doit se faire aussi dans les têtes. La voiture a l'avantage d'être toujours mobilisable alors que le covoiturage, par exemple, nécessite un effort.
Parmi vos propositions, je note qu'il y a beaucoup de mesures à caractère fiscal, comme l'instauration d'un taux de TVA réduit pour l'acquisition de véhicules à faibles émissions. Or, nous devons tenir compte des capacités financières de la France.
D'ailleurs, certaines mesures pourraient ne rien coûter à l'État. Je pense à un dispositif que j'avais vu en Norvège lors d'un déplacement effectué dans le cadre du rapport que j'avais réalisé pour l'Office sur l'arrêt de la commercialisation des véhicules thermiques à l'horizon 2040. Il s'agissait de mettre à contribution les sociétés d'autoroute pour soutenir la mobilité électrique.
De la même façon, on observe la mobilisation d'investissements par les acteurs privés, comme TotalEnergies, pour le déploiement des infrastructures de recharge.
Au-delà de la vignette Crit'Air, pourrait-on imaginer une sorte d'écoscore sur les véhicules, lié à l'énergie utilisée ?
J'émets un petit doute sur la complémentarité des filières techniques. Par exemple, l'électrification des véhicules s'impose sans conteste, mais vouloir développer l'hydrogène, n'est-ce pas courir un lièvre de trop ?
Enfin, j'aimerais savoir si le coût du rétrofit en fait une solution rentable.
M. Pierre Médevielle, sénateur, corapporteur. - Des mécanismes incitatifs existent déjà sur certaines autoroutes, où les péages applicables aux poids lourds peuvent être modulés en fonction de leurs émissions. Nous proposons de les généraliser.
Par ailleurs, les diverses aides que nous envisageons devraient, au moins en partie, être compensées par le produit du malus qui pénalise les véhicules les plus émetteurs.
Parallèlement, il convient de progresser dans la recherche de complémentarités entre les différentes solutions de décarbonation. Une telle démarche est déjà engagée dans le secteur aérien, où le poids des batteries limite l'électrification aux appareils très légers ou à certaines motorisations hybrides. De ce fait, le recours aux carburants d'aviation durables, ou SAF, est sérieusement envisagé, malgré leur coût encore élevé. En revanche, la généralisation de solutions à base d'hydrogène y apparaît moins évidente. Pour les transports terrestres, une complémentarité entre l'électrification à batterie et le recours aux biocarburants ou à l'hydrogène décarboné apparaît également pertinente.
Enfin, cette réflexion doit tenir compte de l'évolution de la concurrence internationale. À cet égard, je voudrais insister sur le fait qu'il existe aujourd'hui 47 marques chinoises de poids lourds électriques. Il faut avoir conscience de l'ampleur de cette concurrence.
M. Jean-Luc Fugit, député, vice-président de l'Office, corapporteur. - L'objectif est de sortir des énergies fossiles. L'électrification sera massive mais ne sera pas la solution exclusive. Dans cette perspective, le biogaz peut être une solution complémentaire pour les véhicules thermiques. De fait, la loi d'orientation des mobilités ne vise pas à interdire ceux-ci, mais à mettre fin à l'usage des carburants fossiles.
On n'est pas arrivé au bout de ce que l'on peut réaliser avec l'hydrogène. Pour les véhicules particuliers, l'hydrogène demeure complexe à mettre en oeuvre, mais les opportunités sont plus ouvertes pour les transports « lourds ». Lorsqu'il est produit par un procédé bas-carbone et c'est en fait là le véritable enjeu , il peut néanmoins être utilisé aussi bien avec un moteur électrique, via une pile à combustible, que dans un moteur thermique adapté.
Le rétrofit s'inscrit dans cette même logique de diversification des solutions : il est un levier, parmi d'autres, pour décarboner les transports.
L'un des freins au développement de la mobilité électrique tient à la difficulté de connaître à l'avance le coût d'une recharge, alors que celui d'un plein de carburant est facilement identifiable. Aussi, il est indispensable d'assurer davantage de stabilité et de lisibilité à la tarification de la recharge, notamment lorsque l'on prend en compte le fait qu'un véhicule neuf sur deux en France est acheté par une entreprise.
M. Pierre Médevielle, sénateur, corapporteur. - En matière de fiscalité, le point de bascule interviendra lorsque la baisse du produit des taxes sur les carburants fossiles sera devenue si importante qu'elle conduira à établir des taxes similaires sur les véhicules à batterie.
M. Lionel Duparay, député. - L'hydrogène est une bonne solution pour le stockage de l'énergie mais pas pour la mobilité. La production d'un kilogramme d'hydrogène par électrolyse nécessite 20 litres d'eau, dont la moitié est consommée dans le processus. Or, il y a déjà une difficulté d'accès à l'eau pour les centrales nucléaires. Le transport et la distribution de l'hydrogène posent également des difficultés non négligeables.
Ne faudrait-il pas envisager, comme cela existe en Chine, des points de changement des batteries, plutôt que des stations de recharge ? Cela pourrait procurer un gain de temps appréciable, en particulier pour les poids lourds. En tout état de cause, il faut très rapidement s'interroger sur la meilleure façon de réalimenter un véhicule électrique.
Vous préconisez le développement d'un marché de l'occasion des véhicules électriques. Or ceux-ci s'usent moins rapidement que les véhicules thermiques et connaissent moins de défaillances techniques, surtout si l'on met en place un système de changement de leurs batteries. Donc ces véhicules peuvent être conservés plus longtemps, ce qui ne peut que nuire à la mise en place du marché de l'occasion.
On entend souvent dire que la mobilité électrique est peu compatible avec la ruralité. La réalité est plus nuancée : le principal problème vient de l'autonomie des véhicules alors qu'au contraire, la recharge est plus aisée qu'en milieu urbain. D'ailleurs, lorsqu'un ménage rural dispose de deux véhicules, la combinaison véhicule thermique / véhicule électrique lui offre une bonne complémentarité.
Le principe des aides à la mobilité électrique est de compenser en partie l'écart de prix entre le véhicule électrique et le véhicule thermique. De ce fait, il est tout à fait légitime de moduler les aides selon des critères définis, dès lors que leur lisibilité est assurée. Le système du leasing social est pour moi un cas d'école : avec le plafonnement à 10 000 km par an, il consiste en fait à aider des personnes qui roulent peu. Cela mériterait une étude d'impact, qui aurait vocation à rapporter le coût des aides au nombre de kilomètres roulés en mobilité électrique.
M. Stéphane Piednoir, sénateur, président de l'Office. - Je trouve cette idée intéressante, d'autant que le coût d'usage d'un véhicule se constate surtout « à la pompe » ou « à la prise ». L'intérêt économique des voitures électriques est net à partir de 100 à 150 kilomètres parcourus par jour.
M. Jean-Luc Fugit, député, vice-président de l'Office, corapporteur. - Il existe actuellement des bornes de recharge ultrarapides qui peuvent s'avérer plus intéressantes que le changement des batteries. Les progrès ont été très rapides ces dernières années.
Nous avons aussi noté que l'entretien des véhicules électriques est plus simple, ce qui entraînera une évolution des métiers dans les garages, avec moins de mécanique et des conséquences possibles sur l'emploi.
Enfin, le leasing social présente l'intérêt de permettre une véritable démocratisation et donc un développement massif de la mobilité électrique. Cette progression doit s'accompagner du déploiement d'infrastructures de recharge adaptées aux usages quotidiens. À cet égard, il est important que des bornes de recharge soient installées dans les parkings des entreprises.
M. Pierre Médevielle, sénateur, corapporteur. - L'évolution technologique actuelle des véhicules électriques et des batteries est assez spectaculaire, certaines offrant désormais, dans des conditions optimales, une autonomie pouvant atteindre 1 000 kilomètres.
Pour assurer le développement du marché de l'occasion, il faudra également réfléchir aux modalités de garantie des batteries, afin de renforcer la confiance des acquéreurs.
Peu à peu, les réticences à la décarbonation des mobilités disparaîtront.
L'Office adopte à l'unanimité le rapport sur « L'évaluation de la décarbonation du secteur des transports terrestres en application de l'article 73 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités » et en autorise la publication.