II. COMMUNICATION DE MME CHRISTINE LAVARDE, RAPPORTEUR GÉNÉRAL, SUR LE PROJET DE DÉCRET D'AVANCE ET ADOPTION DE L'AVIS DE LA COMMISSION (12 OCTOBRE 2026)
Réunie le lundi 12 octobre 2026 sous la présidence de M. Thierry Cozic, président, la commission a entendu une communication de Mme Christine Lavarde, rapporteur général, sur le projet de décret d'avance, en application de l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), et a adopté l'avis de la commission.
M. Thierry Cozic, président. - Nous nous retrouvons cet après-midi pour donner l'avis de la commission sur le projet de décret d'avance que le Gouvernement nous a transmis lundi 5 octobre dernier. La date de cette réunion nous est imposée par l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), qui prévoit que « la commission chargée des finances de chaque assemblée fait connaître son avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification qui lui a été faite du projet de décret ».
Avant de laisser Mme le rapporteur général présenter sa communication, je rappellerai que ce projet de décret d'avance porte sur des montants assez limités, de 405,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 415,5 millions d'euros en crédits de paiement. Néanmoins, il s'ajoute à un décret d'avance du 11 juin dernier, sur lequel notre commission avait déjà donné un avis, ainsi qu'à deux décrets d'annulation, l'un également daté du 11 juin et l'autre du 10 septembre.
Toutes ces mesures, qui portent sur des montants comparables, à savoir 400 millions à 500 millions d'euros à chaque fois, témoignent d'une exécution budgétaire heurtée - ou devrais-je dire erratique ? - et méritent à ce titre d'attirer tout particulièrement l'attention de notre commission.
Je laisse la parole à Mme le rapporteur général pour entendre son analyse de ce projet de décret et l'avis qu'elle propose à notre commission de rendre.
Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Comme l'a indiqué M. le président, les ouvertures de crédits budgétaires prévues par ce décret d'avance sont limitées : un peu moins de 420 millions d'euros. Deux types de mesures sont financés : d'une part, des dispositifs en faveur des agriculteurs pour la moitié de l'enveloppe - 224,5 millions d'euros - et, d'autre part, des mesures de soutien face à la hausse des prix de l'énergie.
Je lève d'emblée le suspense : je proposerai à la commission de rendre un avis favorable, car les dépenses prévues revêtent un caractère d'urgence.
Les critères de la Lolf sont respectés : les crédits actuellement ouverts ne suffisent pas à couvrir ces dépenses nouvelles, imprévisibles lors du vote de la loi de finances. Le décret est parfaitement régulier puisque les ouvertures sont très limitées : les ouvertures cumulées représentent 0,11 % des crédits de paiement ouverts par la loi de finances pour l'année 2026, loin du plafond fixé à 1 %. Les annulations cumulées représentent, quant à elles, 0,23 % de ces mêmes crédits, le plafond étant fixé à 1,5 %.
C'est sur le fond que j'émets davantage de critiques. En effet, les ouvertures de crédits sont compensées par des dépenses qui n'auraient de toute façon pas été engagées et dont l'annulation aurait été constatée en fin de gestion. Autrement dit, ce décret d'avance dégrade le solde de l'année 2026 d'environ 400 millions d'euros.
La première série de dispositions, qui représente la moitié de l'enveloppe, concerne le monde agricole, et finance le volet agricole du plan Casi (climat, adaptation, sécheresse, incendies), annoncé par la ministre de l'agriculture le 4 septembre dernier.
La première mesure concerne le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA). On estime qu'il devra verser près de 321 millions d'euros d'indemnités cet automne, alors qu'il ne disposait plus que de 65 millions d'euros de trésorerie à la fin du mois de septembre. Il est donc nécessaire de réabonder le fonds, comme cela a déjà été fait en 2024 et en 2025. Notre commission avait souligné qu'il était peu probable que les crédits ouverts dans la loi de finances initiale suffiraient pour couvrir toute l'année, mais le Gouvernement avait décidé de réduire la dotation de 60,5 millions d'euros par rapport aux exercices antérieurs.
La deuxième mesure, portant sur des montants plus restreints, proroge le guichet exceptionnel pour le gazole non routier, abondé de 22 millions d'euros. Ce montant est en deçà des demandes exprimées par les syndicats agricoles : il permettra une baisse de 15 centimes d'euro, alors que les syndicats réclamaient 25 centimes.
La troisième mesure concerne le fonds de réarmement agricole, doté de 16,5 millions d'euros. Ce fonds, qui est à la main des préfets, vise à régler les avances de trésorerie pour les exploitations en grande difficulté financière. Ces crédits permettront de terminer l'exercice 2026.
Ces trois ouvertures de crédits sont portées par la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ».
La quatrième et dernière mesure liée à l'agriculture relève de la mission « Outre-mer » : le fonds de secours outre-mer est abondé de 10 millions d'euros au bénéfice des agriculteurs antillais frappés par la sécheresse due à El Niño. Le niveau de ce fonds étant déjà assez bas, si aucun crédit supplémentaire n'est ouvert dans le projet de loi de finances de fin de gestion et qu'un événement survient en outre-mer, l'État ne disposera d'aucun moyen pour venir en aide aux secteurs d'activité économique des territoires ultramarins.
La seconde série de dispositions concerne les mesures de soutien face à la hausse des coûts de l'énergie. L'augmentation des prix à la pompe est particulièrement forte depuis juillet dernier - de près de 40 centimes d'euro.
Le Gouvernement a décidé de reconduire l'indemnité de 100 euros qui bénéficie aux « grands rouleurs ». L'éligibilité à cette indemnité obéit à de nombreux critères, tenant notamment à l'éloignement du lieu de travail et à l'obligation d'utiliser son véhicule pour s'y rendre. Jusqu'à présent l'aide était réservée aux déciles 1 à 5. Le décret d'avance vise à financer son extension aux déciles 6 et 7.
Une incertitude pèse sur le chiffrage de cette mesure, évaluée par le Gouvernement à 336 millions d'euros pour cette deuxième vague, regroupant prorogation et extension. Ce montant repose sur l'hypothèse d'un taux de recours nettement supérieur à celui de la première vague, pour laquelle seuls 51 % des bénéficiaires potentiels avaient demandé leur chèque. Les crédits ouverts pourraient donc excéder les besoins réels.
Le deuxième dispositif, plus restreint, prévoit 41 millions d'euros pour l'aide aux pêcheurs afin de prolonger un dispositif en vigueur.
Ces crédits ouverts ont pour contrepartie l'annulation de crédits équivalents uniquement sur le programme 345, relatif aux charges de service public de l'énergie. Il s'agit d'un dispositif de guichet : la consommation suit l'ouverture des droits et, en cas d'insuffisance, de nouveaux abondements interviennent en loi de finances de fin de gestion. Contrairement au premier décret d'avance de juin dernier qui mettait à contribution une grande diversité de programmes budgétaires, seul ce programme est cette fois ciblé.
Le Gouvernement invoque la révision, opérée en juillet dernier par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), des charges de service public de l'énergie à verser en 2026 qui avaient été évaluées de façon prévisionnelle un an auparavant en raison de la fluctuation des cours sur les marchés. Il explique qu'après avoir pris en compte cette prévision à l'été, la hausse continue des prix de l'énergie entre juillet et aujourd'hui permet d'anticiper un excédent de crédits sur cette ligne en fin d'année, justifiant le prélèvement. En réalité, ces crédits n'auraient pas été consommés et auraient pu améliorer le solde. Aucune économie n'est réalisée : nous ne réduisons aucune politique publique, nous constatons simplement que le guichet sera moins sollicité.
C'est la raison pour laquelle nous avons des inquiétudes quant à la tenue du déficit public à la fin de l'exercice 2026. Lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2027, le Gouvernement a révisé son objectif de déficit pour 2026 de 5 % à 5,4 %. Tout au long de l'année, les gels et dégels de crédits ont entamé la réserve de précaution. Sans économies réelles, nous sommes venus puiser dans des crédits qui auraient pu constituer « une poire pour la soif » afin de tenir l'objectif de 5 %.
L'avis est donc favorable sur la forme, malgré les fortes réserves que j'ai indiquées.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Madame le rapporteur général, concernant les mesures agricoles, vous avez évoqué un montant de 224,5 millions d'euros, mais dans le décret figure le chiffre de 214,5 millions d'euros : je ne comprends pas cet écart.
Si j'ai bien compris, nous dégradons un solde potentiel, et non le solde prévu en début d'exercice. Vous semblez regretter que ces crédits ne soient pas mis de côté. Garder une poire pour la soif est logique, mais, en réalité, nous avons soif dès à présent : c'est maintenant qu'il faut agir.
Enfin, disposons-nous d'estimations concernant le programme 345 ? Nous constatons qu'après l'annulation de 416 millions d'euros, il reste un peu plus de 1,9 milliard d'euros pour trois mois. Dès lors, devons-nous comprendre que, toutes choses égales par ailleurs et selon l'évolution du prix de l'énergie au dernier trimestre, il restera des crédits inutilisés sur le programme 345 ?
M. Pascal Savoldelli. - Notre avis est consultatif, ce qui limite sa portée. Il ne faut pas oublier que nous partons d'une loi de finances « 49.3 », dont l'exécution a été remaniée plus d'une dizaine de fois : gels de la réserve dès le début de la gestion, gels anticipés en mars, deux décrets d'annulation, deux décrets d'avance, vagues de surgel... Et sans aucune loi de finances rectificative ! L'ancien rapporteur général et moi-même, en tant que sénateur communiste, avions soulevé la nécessité de faire voter une loi de finances rectificative, laquelle aurait été sous l'autorité du Parlement.
Je partage ce qui a été dit sur les outre-mer, tout comme sur les aides aux pêcheurs ou aux « grands rouleurs ». Concernant ces derniers, la question de la sincérité du budget se pose : alors que le nombre de bénéficiaires potentiels de la prime est de 5,5 millions, le montant alloué montre que le non-recours est manifestement assumé. Cela ne donne pas une belle image de la politique. Nous devons faire des choix et les assumer sans nous dérober.
Néanmoins, nous ne pouvons pas voter contre ce projet de décret. Ce n'est pas non plus une question de montant, car, s'agissant d'argent public, il n'y a pas de petite somme. Notre pays et notre économie exigent d'autres réponses que de simples redéploiements de crédits décidés en dehors du Parlement. Au-delà de nos différences politiques, nous avons le devoir, devant les citoyens, d'assumer nos choix d'orientation et de financement des politiques publiques.
C'est pourquoi je ne voterai pas pour ce texte et choisirai une abstention motivée.
Mme Florence Blatrix Contat. - Nous voterons pour, ces mesures nous paraissant indispensables.
Disposions-nous de marges plus larges concernant le programme 345 ? Il est regrettable de ne pas avoir prévu davantage pour les outre-mer, puisque les 10 millions d'euros prévus semblent d'ores et déjà insuffisants.
Par ailleurs, on peut imaginer que les crises agricoles deviendront de plus en plus structurelles. Mon département a été particulièrement touché. Des mesures supplémentaires sont-elles prises dans le projet de loi de finances pour 2027 pour anticiper davantage ces crises et y répondre sans recourir à ces mécanismes ?
M. Rémi Féraud. - Je voudrais évoquer tout ce qui ne figure pas dans le décret d'avance. Nous allons voter favorablement, car la crise agricole exige des réponses, quand bien même celles-ci relèvent du bricolage budgétaire, indépendamment des débats sur la nécessité de réduire le déficit ou, comme nous le défendons, d'épargner la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
Heureusement que notre avis n'est que consultatif... Face à la crise qui couve dans le pays, en particulier au sein de l'éducation nationale et de la jeunesse, présenter un décret d'avance si limité au regard des réalités nationales ne permet pas de répondre aux enjeux qui sont au coeur des préoccupations automnales des Français. La crise frappant les lycéens et les étudiants aurait justifié, elle aussi, au moins un décret d'avance, voire bien davantage.
M. Vincent Capo-Canellas. - Madame le rapporteur général, je vous remercie pour votre présentation. L'avis que vous nous proposez d'adopter ne suscite aucune inquiétude, mais je souhaite expliciter la réserve - sans jeu de mots ! - que vous avez exprimée. Si j'ai bien compris, vous regrettez que la réserve de précaution initiale soit sensiblement diminuée, dégradant in fine, dans la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, le solde constaté.
Je n'avais pas le sentiment que nous suivions cet indicateur au fil de l'année jusqu'à présent - une évolution d'ailleurs positive.
Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Pour répondre à Vincent Capo-Canellas et Marie-Claire Carrère-Gée, l'évolution de la réserve initiale en cours d'exécution budgétaire en dit long sur le pilotage de l'État. Si nous menions véritablement une gestion à l'euro près, nous devrions avoir un montant de réserve invariable. Quand on nous annonce des économies, ce sont de fausses économies. Le Gouvernement se contente de prélever sur les crédits mis en réserve. Nous le constatons sur l'évolution de la réserve, qui a baissé de 1,6 milliard d'euros au cours de l'exécution. Il n'y a pas eu d'économies.
Cet indicateur est régulièrement suivi par la commission. Cette année, deux décrets d'avance lui ont été soumis, auxquels s'ajoutent deux décrets d'annulation de crédits.
La discordance entre les deux chiffres relevée par Marie-Claire Carrère-Gée s'explique par le fait que, sur les 224,5 millions d'euros de mesures pour l'agriculture, 214,5 millions d'euros sont portés par la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » et 10 millions d'euros par la mission « Outre-mer ».
À ce jour, nous disposons de suffisamment de crédits pour prélever sur le programme 345. Toutefois, nous savons aussi qu'il n'y en a pas assez pour abonder plus largement la mission « Outre-mer » et alimenter dès à présent le fonds de soutien, afin de nous prémunir contre l'éventualité d'un événement d'ici au 31 décembre 2026.
J'entends la remarque de M. Féraud selon laquelle il ne faudrait pas toucher à la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Au sein de cette mission, c'est pourtant le moindre mal : cela ne changera rien aux politiques publiques portées par cette mission. Ceux qui ont lu le projet de loi de finances pour 2027 ont pu constater que le Gouvernement prend des dispositions pour moins exposer la charge budgétaire de l'État aux fluctuations de prix, qui peuvent représenter des mouvements d'une très grande ampleur. Pendant la crise sanitaire, nous avions connu des variations significatives. Aujourd'hui, nous parlons en centaines de millions d'euros, mais c'étaient alors des milliards d'euros que nous ajoutions ou annulions entre deux exercices budgétaires.
En réponse à M. Savoldelli sur le dispositif des « grands rouleurs », le taux de recours a effectivement été faible sur la première enveloppe. La bonne nouvelle, c'est que les 50 % de bénéficiaires qui ont reçu leur chèque durant la première période le recevront automatiquement lors de la seconde. La question est de savoir comment on ira chercher ceux qui n'en ont pas bénéficié la première fois, ainsi que les sixième et septième déciles désormais éligibles. On connaît les péripéties du chèque énergie : lorsque des guichets de soutien ont été ouverts, un écart significatif est apparu entre les crédits ouverts et la consommation effective.
En ce qui concerne les mesures agricoles, le projet de loi de finances pour 2027 comporte des mesures de soutien, fiscales comme budgétaires, dans la lignée des années précédentes. À ce stade, nous ignorons si le complément de financement du plan Casi figurera dans le projet de loi de finances de fin de gestion pour 2026, lequel n'a pas encore été présenté.
La commission autorise la publication de la communication du rapporteur général sous la forme d'un rapport d'information ; elle adopte l'avis relatif au projet de décret d'avance.
L'avis est ainsi rédigé :
La commission des finances,
Vu les articles 13, 14 et 56 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;
Vu la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026 ;
Vu les décrets n° 2026-489 du 11 juin 2026 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance, n° 2026-490 du 11 juin 2026 portant annulation de crédits et n° 2026-857 du 10 septembre 2026 portant annulation de crédits ;
Vu le projet de décret d'avance notifié le 5 octobre 2026, portant ouverture et annulation de 405,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 415,5 millions d'euros en crédits de paiement, le rapport de motivation qui l'accompagne et les réponses du ministre de l'action et des comptes publics au questionnaire du rapporteur général ;
Sur la régularité du projet de décret d'avance :
1. Constate que l'ouverture de crédits, d'un montant de 405,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 415,5 millions d'euros en crédits de paiement, a pour objet de financer, d'une part, la mise en oeuvre de mesures de soutien au secteur agricole fragilisé par des crises survenues au cours de l'été 2026 et, d'autre part, la prolongation et l'extension d'une aide forfaitaire au bénéfice des actifs « grands rouleurs » mise en oeuvre au printemps 2026 en réponse au choc énergétique consécutif à la guerre au Proche et Moyen-Orient ;
2. Observe que l'ouverture de crédits prévue par le présent projet de décret, portant sur quatre programmes du budget général, est gagée par une annulation de même montant, portant sur un seul programme du budget général, et qu'ainsi le projet de décret n'affecte pas l'équilibre budgétaire prévisionnel tel que défini par la dernière loi de finances ;
3. Note que les ouvertures de crédits résultant du décret n° 2026-489 du 11 juin 2026 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance et du projet de décret d'avance faisant l'objet du présent avis sont égales à 0,10 % des autorisations d'engagement et 0,11 % des crédits de paiement ouverts par la loi de finances de l'année ; que ces ouvertures de crédits n'excèdent donc pas le plafond de 1 % des mêmes crédits prévu par l'article 13 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;
4. Note également que les annulations de crédits résultant des décrets n° 2026-489 du 11 juin 2026 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance, n° 2026-490 du 11 juin 2026 portant annulation de crédits et n° 2026-857 du 10 septembre 2026 portant annulation de crédits et du projet de décret faisant l'objet du présent avis se limitent à 0,21 % des autorisations d'engagement et 0,23 % des crédits de paiement ouverts par les lois de finances afférentes à l'exercice ; que ces annulations de crédits n'excèdent donc pas le plafond de 1,5 % des mêmes crédits prévu par l'article 14 de la même loi organique ;
5. Estime que l'ouverture de crédits en faveur du secteur agricole est urgente afin, notamment, de renforcer le Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA), d'assurer le financement du guichet exceptionnel de soutien au gazole non routier (GNR) agricole et d'abonder le fonds de secours outre-mer, compte tenu de l'ampleur des dégâts causés par la sécheresse et par le manque d'eau aux Antilles en raison du phénomène « El Niño » ;
6. Estime que l'urgence à ouvrir des crédits pour financer la reconduction et l'extension de l'indemnité dite « grands rouleurs » est également avérée en raison de l'amplification de la crise des prix des carburants et de la nécessité d'en compenser au plus vite les effets substantiels sur le pouvoir d'achat d'actifs dépendant de leur véhicule pour leur activité professionnelle ;
7. Estime enfin que l'urgence à ouvrir des crédits pour financer la prolongation de l'aide forfaitaire à l'achat de gazole de pêche est avérée dans la mesure où les charges supplémentaires induites par la crise actuelle pour les entreprises de pêche sont susceptibles de menacer la viabilité de pans entiers de cette activité ;
8. Constate donc que les conditions de régularité du recours au décret d'avance prévues par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 précitée sont réunies ;
Sur les ouvertures prévues par le projet de décret d'avance :
9. Note que le montant global du décret d'avance reste limité par rapport tant au montant des crédits ouverts en loi de finances initiale qu'au montant des décrets d'avance pris dans le passé, et que les dérives budgétaires lourdes constatées au cours des exercices 2022 et 2023 ne se reproduisent pas ;
10. Observe à cet égard que l'indemnité dite « grands rouleurs », bien que son périmètre soit étendu en raison de l'amplification de la crise des carburants, demeure ciblée sur les actifs qui dépendent de leur véhicule pour exercer leur activité professionnelle ;
11. Constate que la nécessité de réabonder le Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) résulte d'un financement insuffisant en loi de finances initiale, ce qui avait été souligné par le Sénat ;
Sur les annulations prévues par le projet de décret d'avance :
12. Fait observer que l'annulation de crédits portant sur le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » résulte de la baisse mécanique des compensations de charges de service public de l'énergie et qu'il s'agit donc d'une économie de constatation, qui aurait aussi bien pu être actée dans la loi de finances de fin de gestion, et non d'un véritable effort mis en oeuvre spécifiquement pour compenser les conséquences de la hausse des coûts de l'énergie sur les comptes publics ;
13. Observe ainsi que, bien que le présent projet de décret d'avance n'affecte pas l'équilibre budgétaire prévisionnel tel que défini par la dernière loi de finances, il a pour effet mécanique de remplacer des crédits qui n'auraient pas été consommés par des crédits qui le seront et qu'il aura donc pour effet de dégrader encore le solde budgétaire de l'État en exécution, au-delà de la dégradation déjà constatée ;
14. Émet, sous les réserves formulées précédemment et compte tenu de la régularité formelle du projet de décret au regard des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, un avis favorable au présent projet de décret d'avance.