EXAMEN EN COMMISSION
La commission des affaires européennes, réunie le 22 octobre 2026, a engagé le débat suivant :
M. Ronan Le Gleut, président. - Nous en venons maintenant à l'examen d'une proposition d'avis motivé présentée par notre collègue Daniel Gremillet.
Il avait été désigné rapporteur pour permettre à notre commission d'examiner la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2019/943 afin d'assurer la maîtrise anticipative des factures d'électricité dans l'Union européenne en réduisant les coûts du système et en favorisant l'électrification et la numérisation.
Deux éléments plaidaient pour que nous examinions plus avant ce texte.
D'une part, il paraît comporter des dispositions en matière de fiscalité énergétique sur une base juridique permettant de contourner la procédure d'adoption à l'unanimité normalement applicable en matière fiscale.
D'autre part, il prévoit plusieurs mesures d'harmonisation européenne, notamment en matière de tarification des redevances de réseaux, qui paraissent insuffisamment tenir compte de la diversité des situations nationales et des compétences reconnues aux autorités de régulation des États membres.
J'ai d'ailleurs reçu hier une lettre de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) appelant mon attention sur ce texte au titre du respect du principe de subsidiarité.
Je laisse donc le soin à Daniel Gremillet de nous présenter son analyse sur ce texte, ainsi que le projet d'avis motivé qui en découle. Je le remercie d'avoir accompagné sa présentation d'un projet de rapport d'information destiné à éclairer le raisonnement de la commission et à nous permettre de mieux communiquer sur le sujet.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Je voudrais tout d'abord vous rappeler la nature particulière de l'exercice auquel nous nous livrons aujourd'hui.
Nous examinons cette proposition dans le cadre d'un avis motivé au titre de l'article 88-6 de la Constitution. Mon analyse s'est donc prioritairement concentrée sur le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. L'intervention de l'Union est-elle nécessaire ? Et lorsqu'elle l'est, la Commission européenne ne va-t-elle pas plus loin que ce qui est indispensable ?
Sur le fond, je partage les objectifs généraux de la proposition. Les crises énergétiques successives ont montré la nécessité de réduire notre dépendance aux énergies fossiles importées, d'investir massivement dans nos réseaux et de maîtriser les factures d'électricité pour les entreprises et les particuliers.
La question n'est donc pas de savoir s'il faut agir ; elle est de savoir à quel niveau et jusqu'où agir. Or, sur plusieurs points, je considère que ce que propose la Commission européenne va trop loin et ne respecte pas les principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Sa proposition, publiée le 17 juillet dernier, vise à modifier le règlement (UE) 2019/943 relatif au marché de l'électricité sur quatre points : l'harmonisation accrue des méthodes de tarification des réseaux, le développement des réseaux intelligents, la taxation de l'électricité et le traitement des demandes de raccordement au réseau en cas de congestion.
Le premier sujet est donc l'harmonisation accrue des méthodes de tarification des réseaux. Le règlement européen de 2019 fixe déjà des principes communs : transparence, non-discrimination, réflectivité des coûts et développement de la flexibilité. Il définit d'autres critères que les autorités nationales sont libres de prendre en compte.
La proposition de la Commission européenne veut désormais prescrire beaucoup plus précisément la manière dont les tarifs doivent être construits : prise en compte des signaux de localisation et des composantes capacitaires, différenciation selon les périodes d'utilisation et comparaisons systématiques entre gestionnaires. C'est, à mon sens, une erreur.
Les réseaux français, allemand, espagnol ou finlandais ne sont pas identiques. Leur géographie, leur mix électrique, leurs besoins d'investissement et les comportements des consommateurs diffèrent. L'Europe doit fixer les principes, proposer des critères. Elle ne doit pas prescrire dans le détail le tarif de chaque réseau. À titre d'exemple, l'harmonisation des redevances gaz s'est révélée en pratique très difficile à mettre en oeuvre et inadaptée aux cadres nationaux.
Cela est d'autant plus vrai pour les réseaux de distribution, dont la dimension transfrontière est extrêmement limitée. Réseau de transport d'électricité (RTE) et le Conseil des régulateurs européens de l'énergie partagent d'ailleurs largement cette préoccupation.
Je me permets d'évoquer deux points dont j'ai été saisi tardivement, mais que je souhaiterais pouvoir ajouter au rapport que je vous ai transmis.
Le premier concerne la possibilité d'introduire des tarifs spéciaux pour certains consommateurs à condition que les autorités de régulation démontrent que leur profil de consommation a une incidence sur le coût des réseaux. Or il n'y a pas que des profils de consommation à prendre en compte. Les tarifs spéciaux induisent des effets redistributifs sur les autres consommateurs. La Commission de régulation de l'énergie (CRE) ne dispose pas des pouvoirs permettant d'introduire des effets redistributifs, et cela ne fait pas partie de ses missions. L'intervention des gouvernements pour redéfinir les consommateurs éligibles apparaît donc nécessaire au regard du principe de subsidiarité.
Le second vient en réponse à un courrier - M. le président vient d'y faire référence - de la FNCCR qui nous a été transmis avant-hier. La proposition de la Commission européenne prévoit la possibilité d'allouer des fonds publics aux gestionnaires de réseaux de transport et de distribution pour couvrir les coûts résultants des mesures destinées à accélérer la décarbonation, l'électrification des processus de production ou l'intégration du marché. Or elle ne prend pas en compte le fait qu'une partie des investissements sur les réseaux de distribution sont réalisés non par le gestionnaire des réseaux de distribution, mais sous la maîtrise d'ouvrage de l'autorité concédante sur le territoire des communes classées en régime d'électrification rurale et éligibles aux aides du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (Facé), dont nous discutons chaque année lors de l'examen du projet de loi de finances. Une fois encore, les propositions de la Commission européenne ne prendraient pas suffisamment en compte les spécificités nationales.
Je suis encore plus réservé sur la possibilité donnée à la Commission européenne d'adopter par la suite un acte délégué pour fixer une structure commune et une méthode harmonisée de tarification.
Nous dénonçons de façon constante, et dernièrement encore dans notre avis sur le paquet « réseaux », un usage excessif de ces actes délégués et actes d'exécution. Une telle pratique revient à retirer aux colégislateurs et aux régulateurs nationaux des choix importants pour les confier ensuite à la Commission européenne, alors même que ces actes échappent au contrôle de subsidiarité des parlements nationaux.
Le deuxième sujet est le développement des réseaux intelligents. Là encore, nous soutenons l'objectif qui consiste à encourager l'utilisation du numérique et de la flexibilité pour mieux exploiter les réseaux existants. Mais je ne vois pas l'intérêt de multiplier les prescriptions européennes sur les indicateurs, les formats de données, les interfaces ou les modalités d'échanges entre gestionnaires. Une partie essentielle de ces échanges est strictement nationale.
Lorsque l'interopérabilité européenne nécessite un standard commun, l'Union doit intervenir. Mais lorsqu'aucune dimension transfrontière n'est démontrée, ajouter des obligations européennes ne crée pas de valeur ajoutée : cela crée surtout de la bureaucratie et des coûts administratifs supplémentaires. La mise en place d'un cadre commun harmonisé pour les échanges de données opérationnelles serait très coûteuse pour les opérateurs de réseaux, qui devraient refonder intégralement leurs dispositifs, notamment informatiques, sans raison, puisqu'ils fonctionnent déjà très bien.
C'est également pour cette raison que je souhaite que notre commission s'oppose à la multiplication des actes d'exécution prévus par cette proposition.
Le troisième sujet, et probablement le plus sensible, est la taxation de l'électricité. La Commission européenne souhaite imposer que le taux d'accise sur l'électricité ne soit pas supérieur à celui du gaz. Sur le principe, je comprends parfaitement l'objectif. Dans un pays comme la France, qui dispose d'une électricité largement décarbonée, il est cohérent de favoriser l'électrification, lorsqu'elle est techniquement et économiquement possible.
Mais j'ai une objection fondamentale sur la méthode. Une mesure fiscale doit rester une mesure fiscale. Or la Commission propose de l'adopter sur la base de l'article 194, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, donc à la majorité qualifiée.
Je considère, au contraire, que l'article 113 du traité, qui concerne précisément les droits d'accises, devrait s'appliquer et imposer une adoption par le Conseil à l'unanimité, après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social européen. Même si l'on devait considérer cette disposition comme une mesure de politique énergétique, l'article 194, paragraphe 3, prévoit, lui aussi, une décision du Conseil à l'unanimité, après consultation du Parlement européen, pour l'adoption des mesures essentiellement fiscales. Au-delà de la règle de l'unanimité, le choix effectué par la Commission européenne soulève donc une question de répartition des compétences entre le Conseil et le Parlement européen.
Vingt-deux États membres sont aujourd'hui opposés à une telle disposition. Certains le sont parce que leur mix énergétique reste très carboné et qu'une évolution rapide aurait des conséquences économiques importantes. Mais d'autres, et c'est la position que je vous demande de soutenir, formulent une objection de principe : on ne peut pas contourner l'unanimité fiscale en introduisant une disposition fiscale dans un règlement sur la politique énergétique adopté à la majorité qualifiée.
Et c'est d'autant plus vrai qu'une directive européenne sur la taxation de l'énergie existe déjà. Sa révision, engagée en 2021 dans le cadre du paquet « Ajustement à l'objectif 55 », est toujours en cours de négociation. Il serait pour le moins paradoxal que ce que les États membres ne parviennent pas à décider à l'unanimité dans le texte fiscal soit adopté à la majorité qualifiée par le biais d'un autre texte. Par ailleurs, la dispersion des règles fiscales sur plusieurs textes nuirait à la cohérence et à la lisibilité de ces règles.
Sur le fond, enfin, la mesure proposée me paraît devoir être modifiée. En effet, elle ne prend en compte que la différenciation des accises, alors que le signal-prix dépend de l'ensemble des mesures liées à la politique énergétique. Par ailleurs, tous les secteurs ne pourront pas passer du gaz à l'électricité instantanément. Certaines industries auront besoin de temps et d'investissements importants.
Je vous propose donc de demander à la Commission européenne de privilégier un dispositif qui tienne compte de l'ensemble des mesures pesant sur le coût final de l'électricité et du gaz.
De même, sa proposition devra prévoir une transition progressive et une véritable faculté de dérogation en cas de circonstances exceptionnelles.
Sur ce sujet, nous ne sommes pas isolés. La Chambre des députés italienne a adopté le 14 octobre dernier un avis motivé qui rejoint très largement cette analyse, notamment sur la base juridique et sur l'harmonisation excessive des tarifs. Le parlement suédois et la Chambre des députés tchèque ont également exprimé de fortes réserves sur ces mêmes sujets.
Le quatrième sujet est la gestion des raccordements au réseau en cas de congestion. La Commission européenne propose, pour la gestion des raccordements, de passer d'une logique de « premier arrivé, premier servi » à une logique de « premier prêt, premier servi ». Nous soutenons pleinement cette volonté de lutter contre les demandes spéculatives et d'éviter que des capacités rares ne soient bloquées pendant plusieurs années par des projets qui ne sont pas prêts. C'est d'ailleurs une évolution que la France soutient.
Mais la Commission européenne propose également une liste de catégories qui pourraient être prioritaires. Là encore, j'estime que l'Europe va trop loin. Décider s'il faut privilégier un hôpital, une usine, un centre de données ou une infrastructure de transport n'est pas une question technique. C'est un choix de politique industrielle, sociale, territoriale et, parfois, de sécurité nationale. Cela doit rester de la responsabilité des États membres.
Mes chers collègues, ma position est donc assez simple. Je soutiens les objectifs de cette proposition, mais je refuse la confusion entre coordination et centralisation. Lorsque l'action européenne apporte une véritable plus-value, nous devons la soutenir. Mais lorsque la Commission européenne introduit des prescriptions toujours plus détaillées, crée de nouvelles obligations administratives sans bénéfice démontré et prévoit ensuite des actes secondaires pour harmoniser encore davantage, nous devons rappeler le principe de subsidiarité.
C'est pour ces raisons que je vous propose de considérer que la proposition n'est pas, en l'état, conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. La position de compromis proposée par la présidence irlandaise du Conseil reprend certaines de nos demandes, mais pas suffisamment. Il est utile de les rappeler avant le débat qui aura lieu lors du Conseil Énergie du 29 octobre prochain et la définition d'une orientation, le 10 décembre.
Tel est l'objet de l'avis motivé que je vous présente.
Mme Audrey Linkenheld. - J'aurais besoin de quelques éclaircissements, afin de pouvoir avoir un avis tranché sur le sujet. Certes, je partage assez régulièrement les positions de notre commission sur la question du principe de subsidiarité. Comme rapporteure sur plusieurs textes, j'ai moi-même eu l'occasion de constater que la Commission européenne était parfois tentée de franchir ce que nous considérons comme une ligne rouge.
Je comprends également que des instances comme la FNCCR puissent être très sourcilleuses quant au respect de leurs prérogatives. Et je ne souhaite pas que les collectivités, qui sont très allantes sur les questions énergétiques, ne puissent plus intervenir en la matière. Pour autant, j'aimerais obtenir certaines clarifications.
D'abord, j'estime qu'il s'agit bien d'une question transfrontalière. Nous le savons, les réseaux de transport d'électricité ne fonctionnent pas seulement à l'échelle nationale. Un blackout au sein d'un État membre a des répercussions au sein des autres. Et les différents pays ont l'habitude de travailler ensemble. Cette dimension transfrontalière justifie donc, de mon point de vue, que l'on s'intéresse au sujet dans le cadre d'une proposition de règlement européen.
Ensuite, je n'arrive pas à saisir si les critiques qui sont formulées le sont au nom de considérations de principe - faut-il être plutôt régulateur ou plutôt libéral ? - ou parce que l'on estime que les mesures envisagées auraient des conséquences directes sur la France.
À mes yeux, sur l'efficacité et la décarbonation de son réseau, notre pays est plutôt en avance par rapport à la moyenne européenne. Et je ne vois pas vraiment quels éléments, parmi ceux que notre collègue a mentionnés, pourraient représenter une menace pour la France.
Je me trompe peut-être, mais j'ai plutôt tendance à penser - certes, je n'ai pas travaillé en détail sur le sujet, et je ne suis pas une spécialiste de ces questions - que la proposition dont nous sommes saisis pourrait permettre une forme d'harmonisation par le haut. Elle concernerait donc surtout les pays moins avancés que le nôtre. Si tel est bien le cas, je ne vois pas en quoi elle serait pénalisante pour la France. Bien entendu, je peux ne pas avoir identifié certains aspects qui pourraient se révéler gênants pour nos collectivités.
J'aurais un peu la même approche sur la prise en compte des spécificités nationales. Qu'est-ce qui inquiète dans l'idée de tarification spéciale ? Parle-t-on d'une tarification qui concernerait d'abord les entreprises intensives - je ne suis pas sûre que nous ayons tous la même position sur le sujet - ou de la possibilité pour les foyers aux revenus modestes de bénéficier de tarifs plus faibles, comme cela existe déjà en France ?
Je réitère donc ma question : la position que notre collègue nous demande de soutenir est-elle motivée par une opposition de principe ou par l'existence de risques réels pour la France qui auraient identifiés dans le cadre des travaux menés ? Et si ces risques existent, quels sont-ils ?
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je suis d'accord en tout point avec le rapporteur : ce texte pose un véritable problème de principe, mais aussi d'opportunité. Si cet avis est adopté, il serait bon de le faire connaître, car certaines dispositions du texte seraient particulièrement critiquables au regard de ce que vivent aujourd'hui les Européens, et les Français en particulier. Par ailleurs, ce n'est pas parce que l'électricité circule au-delà des frontières nationales que la subsidiarité ne s'applique pas : les mesures envisagées ne sont pas indispensables à cette circulation.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Madame Linkenheld, ce texte s'inscrit dans la même logique que le précédent, sur les raccordements, qui visait à multiplier les interconnexions. Les récentes pannes géantes l'ont montré, comme nos auditions au sein du groupe d'études Énergie du Sénat : la France a heureusement pu compter sur son propre système de sécurité ; sans quoi, par effet domino, la panne se serait propagée du Portugal et de l'Espagne à la France, à la Belgique, à l'Allemagne et aux Pays-Bas. On a pourtant d'abord reproché à la France de s'être isolée. Or l'architecture proposée ne renforcera pas la sécurité ; elle touche aussi à la tarification et à la distribution, alors que l'histoire des réseaux et de leur tarification diffère profondément d'un État membre à l'autre. La France tire de la sienne un bénéfice majeur : ces décisions ne doivent pas faire peser sur elle, ni sur d'autres États membres, des conséquences tarifaires.
Quant aux tarifs applicables aux électro-intensifs, c'est le véritable sujet : au moment de décarboner notre industrie, nous ne pouvons pas nous placer sous le contrôle de l'Union européenne. C'est à chaque État membre, selon ses choix politiques, de définir ses priorités et les conditions de réussite de l'électrification ; la réindustrialisation en dépendra.
Enfin, n'oublions pas notre histoire particulière d'organisation territoriale, dont témoigne la FNCCR : dans de nombreux départements, comme les Vosges, de petites collectivités se sont également organisées.
Mme Audrey Linkenheld. - Je comprends que nous ne voulions pas être entravés en France, où nous faisons de belles choses, mais je ne suis pas certaine que l'on puisse en dire autant de tous les États membres. Or l'enjeu est climatique : décarboner, c'est agir pour une planète qui ne connaît pas de frontières. Les règles que nous redoutons ne sont-elles pas précisément celles dont nous avons besoin pour que les autres États membres rattrapent le niveau français ? Je raisonne non seulement en sénatrice française, mais aussi à l'échelle européenne et au-delà, car nous touchons aux limites planétaires.
M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Si nous raisonnions de manière franco-française, pourquoi pas ? Mais chaque État membre choisit son mix énergétique, et ce choix est capital : souvenons-nous de la bataille menée par la France, avec le concours de notre commission, pour intégrer le nucléaire dans la taxonomie européenne et préserver en Europe une capacité de production pilotable.
Or l'Europe est en grande fragilité énergétique : la guerre en Ukraine et le conflit avec l'Iran pèsent sur nos industries, et même sur les particuliers. Ce n'est donc pas le moment de s'engager dans la voie d'une telle harmonisation. Nous ne pouvons plus faire dans la dentelle, même si la démarche peut être vertueuse : l'Europe a besoin d'efficacité. Nos auditions révèlent une lame de fond : ce texte ajoute une couche administrative, sans gain de lisibilité ni de performance.
La commission autorise la publication du rapport d'information et adopte, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité, disponible en ligne sur le site du Sénat.