Avenir d'Eurojust

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N° 151

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2026-2027

Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 novembre 2026

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1)
sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition
de règlement relatif à l'avenir d'Eurojust,

Par MM. Christophe CHAILLOU et Loïc HERVÉ,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Ronan Le Gleut, président ; M. Stéphane Sautarel, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Michaël Weber, Pierre Ouzoulias, Ahmed Laouedj, Rodolphe Alexandre, Thomas Dossus, Marc Laménie, Mmes Sylvie Josserand, Valérie Boyer, M. Cyril Pellevat, Mme Karine Daniel, vice-présidents ; Mme Catherine Belrhiti, MM. Pierre Cuypers, Daniel Gremillet, secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, MM. Jean-Michel Arnaud, Bruno Belin, Guy Benarroche, Mmes Martine Berthet, Florence Blatrix Contat, M. François Bonneau, Mme Manon Bouquin, MM. Alain Cadec, Rémi Cardon, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, M. Christophe Chaillou, Mme Brigitte Devésa, MM. Bertrand Dupont, Fabien Genet, Mme Annick Girardin, MM. Loïc Hervé, Jean Hingray, Jean-François Husson, Mmes Christine Lavarde, Audrey Linkenheld, MM. Vincent Louault, Ryan Persaud, Mmes Pernelle Richardot, Elsa Schalck.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Depuis 2002^1(*), conformément à l'article 85 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et au règlement (UE) 2018/1727, l'agence européenne de coopération judiciaire pénale (Eurojust) appuie et renforce la coordination entre les autorités et les juridictions des États membres chargées des enquêtes et des poursuites pénales, contre la criminalité transfrontière.

Or, comme l'a démontrée la dernière évaluation de son activité, en juillet 2025^2(*), Eurojust joue aujourd'hui un « rôle pivot » dans le soutien aux enquêtes transfrontières et accomplit ses tâches avec une efficacité saluée par l'ensemble des acteurs de « la chaîne pénale ». En organisant des réunions de coordination, en résolvant des conflits de compétences entre autorités nationales, en mettant e place des équipes communes d'enquête (ECE) ou en assurant l'effectivité des mandats d'arrêt européens.

Pour évaluer l'ampleur de cette aide, on peut se référer au dernier rapport d'activité de l'agence, qui indique, qu'en 2025, des autorités nationales de l'ensemble des États membres ont demandé un soutien d'Eurojust dans des enquêtes pénales transfrontières concernant 86 647 suspects, 3,1 millions de victimes, 32,2 milliards d'euros de préjudice et 2 702 dossiers relatifs à des organisations criminelles.

En réponse à ces demandes, Eurojust a contribué à l'arrestation de 4 443 suspects, à la saisie ou au gel de 1,2 milliard d'euros d'avoirs et à la saisie de stupéfiants pour un montant de 31,4 milliards d'euros.

En complément, Eurojust est, à l'heure actuelle, le « coeur battant » des réseaux de coopération judiciaire européens, qu'elle accueille souvent « dans ses murs », pour échanger expériences et bonnes pratiques, favoriser les connaissances interpersonnelles et faciliter la coordination opérationnelle : on peut citer le Forum consultatif (qui réunit régulièrement les procureurs généraux et les directeurs des administrations en charge de la politique pénale des états membres), le réseau des équipes communes d'enquête, le réseau « Génocide », établi en 2002 par le Conseil de l'Union européenne pour enquêter sur les crimes de droit international, ou le réseau judiciaire européen contre la criminalité organisé, mis en place en 2024 pour faire face aux évolutions des réseaux criminels en Europe.

Or, ces derniers sont en pleine mutation. En effet, selon le rapport d'évaluation de la grande criminalité organisée dans l'Union européenne (SOCTA 2025) d'Europol, ces réseaux :

· sont plus violents ;

· investissent toujours plus le monde numérique pour communiquer, commettre des infractions et pour se financer (« dark web »^3(*) ; cyberattaques ; vols de données ; financement par les cryptomonnaies^4(*)...) ;

· sont de plus en plus souvent interconnectés et, parfois, en relation avec des acteurs hostiles aux États membres de l'Union européenne ;

· développent ou rachètent un nombre croissant d'activités commerciales légales pour « blanchir l'argent sale » et servir de paravent à leurs activités criminelles ;

· utilisent plus fréquemment des jeunes mineurs pour commettre leurs infractions.

Mais si le constat sur ces évolutions fait consensus, les conséquences à en tirer pour les missions d'Eurojust divisent les partenaires européens. Ainsi, alors qu'un certain nombre d'États membres, dont la France, considérait que des amendements au statut actuel de l'agence étaient suffisants pour renforcer encore son efficacité, la Commission européenne a tranché pour une réforme globale de l'agence, pour accroître ses moyens, mettre fin à certaines fragmentations de son action et couvrir les nouvelles formes de criminalité (cyberattaques, menaces hybrides...).

Elle a donc présenté, le 24 juin 2026, la proposition de règlement COM(2026) 570 final, qui a pour objectif d'actualiser le mandat d'Eurojust. Cette proposition fait partie d'un ensemble de quatre textes ayant trait à la coopération européenne en matière de police et de justice pénale, avec :

· une proposition de réforme du statut et des missions d'Europol, agence de coopération policière européenne (COM(2026) 580 final) (qui fait l'objet d'une autre proposition d'avis motivé de la commission des affaires européennes du Sénat) ;

· une proposition de règlement COM(2026) 314 final modifiant le règlement (UE) 2018/1725 (ou RPDUE) qui décline le cadre juridique européen de protection des données personnelles (RGPD) pour les traitements de données effectués par les institutions et organes de l'Union européenne, en particulier ceux compétents dans le secteur « Justice-Affaires intérieures » ;

· une proposition de révision de la directive 2014/41/UE sur la décision d'enquête européenne en matière pénale (COM(2026) 313 final).

Afin d'adapter le mandat d'Eurojust à l'évolution de la criminalité dans l'Union européenne, la proposition de règlement COM(2026) 570 final procède à une réforme globale visant à remplacer le règlement « Europol » actuel^5(*) par un nouveau cadre normatif permettant, en particulier, d'étendre et de sécuriser les compétences de l'agence, de lui octroyer un pouvoir d'initiative, de modifier profondément sa gouvernance, ou encore, de mettre en place de nouveaux outils de coopération judiciaire (plateformes ; centres d'expertise...).

Toutefois, les interrogations suscitées par la proposition au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité justifient la présentation d'un avis motivé.

I. EUROJUST, AGENCE EUROPÉENNE DONT LE RÔLE PIVOT DANS LA COOPÉRATION JUDICIAIRE EST AUJOURD'HUI UNANIMEMEMENT SALUÉ

A. EUROJUST S'AFFIRME TOUJOURS PLUS EN « TOUR DE CONTRÔLE »6(*) DE LA COOPÉRATION JUDICIAIRE PÉNALE ENTRE ÉTATS MEMBRES

1. Une agence dont le fonctionnement illustre sa vocation d'appui à la coordination des enquêtes et des poursuites pénales

a) Une agence prévue par les traités européens

Instituée par le Conseil européen de Tampere (1516 octobre 1999) sur une base intergouvernementale^7(*), puis transformée en agence de l'Union européenne en 2009, Eurojust siège, comme Europol, à La Haye (Pays-Bas).

Conformément à l'article 85 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), Eurojust a pour mission « d'appuyer et de renforcer la coordination et la coopération entre les autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites relatives à la criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres ou exigeant une poursuite sur des bases communes, sur la base des opérations effectuées et des informations fournies par les États membres et par Europol. » Cette mission est confirmée par le règlement statutaire d'Eurojust, le règlement (UE) 2018/1727^8(*).

b) Une organisation soulignant le lien fort d'Eurojust avec les juridictions nationales des États membres

Eurojust comprend plusieurs organes de direction internes :

· le collège d'Eurojust, qui est composé d'un membre par État membre^9(*) et qui est présidé par le président d'Eurojust (aujourd'hui, M. Michael Schmid), est responsable du bon fonctionnement de l'agence. Il définit ses choix stratégiques, sur la base d'un dialogue avec les États membres, et décide des opérations de l'agence. Il élit également le président d'Eurojust et deux vice-présidents. Il se réunit une fois par mois^10(*). Ainsi, cet organe qui, d'une part, est l'émanation des juridictions et des parquets nationaux des États membres, et qui jouit simultanément d'une réelle indépendance, eu égard aux dossiers sensibles traités par l'agence, est la véritable instance de direction de l'agence ;

· le conseil exécutif assiste le collège pour les décisions administratives. Il supervise aussi les décisions du directeur administratif (qui est à l'heure actuelle, M. Vincent Jamin, procureur français), qui est désigné par le Conseil. Ses membres permanents sont le président d'Eurojust, dont la fonction essentielle est de représenter l'agence auprès des institutions de l'Union européenne et des États membres, ses deux vice-présidents (aujourd'hui, M. José de la Mata Amaya et Mme Margarita Sniutyte-Daugeliene) ainsi qu'un autre membre du collège ;

· le directeur administratif est le représentant légal d'Eurojust et il a la charge de l'administration de l'agence.

Mais dans cet organigramme interne et en dehors des relations hiérarchiques précédemment évoquées, il faut insister sur le rôle cardinal des membres nationaux d'Eurojust dans le bon fonctionnement de l'agence et dans la mise en oeuvre, « jour après jour », de la coopération judiciaire pénale (leur rôle est détaillé en I)B)).

c) Les moyens d'Eurojust

Eurojust est financée par le budget de l'Union européenne. En pratique, dans l'enveloppe prévue par le cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (CFP), le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen décident du budget annuel d'Eurojust, sur la base de propositions de la Commission européenne et du collège d'Eurojust.

Les moyens financiers d'Eurojust sont en augmentation constante. En 2025, les dépenses d'Eurojust étaient fixées à 68,34 millions d'euros en crédits de paiement (contre 65,3 millions d'euros en 2024). La stratégie pluriannuelle 2026-2028 de l'agence a prévu un budget encore en légère hausse sur la période :

Évolution du budget d'Eurojust

Ressources	2026	2027	2028
Budget	73,5 millions d'euros	75,3 millions d'euros	76,7 millions d'euros

Source : Document unique de programmation 2026-2028 d'Eurojust (11 novembre 2025)

Ces moyens conséquents sont cependant modestes au regard de ceux de l'agence Europol (dotée de 273 millions d'euros en 2026) et sont également désormais inférieurs à ceux attribués au Parquet européen (85,9 millions d'euros en 2025).

Cependant, leur pérennisation éventuelle après 2028 dépendra des négociations en cours du prochain cadre financier pluriannuel (CFP) de l'Union européenne (2028-2034). Dans la proposition initiale de CFP présentée par la Commission européenne, le budget du programme Justice était de 798 millions d'euros en prix courants (sur un budget global de 1 985 milliards d'euros). Mais, sous la pression des États membres dits « frugaux », la présidence irlandaise du Conseil de l'Union européenne a proposé une enveloppe réduite à 1 620 milliards d'euros.

Concernant ses moyens humains, l'agence Eurojust emploie 251 personnels, à l'heure actuelle, dont 141 administrateurs et 110 assistants. Selon la stratégie pluriannuelle 2026-2028 de l'agence, ces effectifs doivent connaître une légère augmentation en 2027 (255).

2. Eurojust facilite les actes et les procédures de coopération judiciaire pénale pour faire face à la criminalité transfrontière

a) Les principes de la coopération judiciaire pénale européenne

Les principes de la coopération judiciaire pénale européenne sont prévus par les traités européens.

Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) décrit précisément le champ de la coopération judiciaire pénale des États membres (articles 82 à 86) :

a) la coopération judiciaire en matière pénale est fondée sur le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires. En conséquence, le Conseil et le Parlement européen adoptent les mesures nécessaires au fonctionnement de la procédure de reconnaissance mutuelle, à la prévention et à la résolution des conflits de compétence entre les États membres, au soutien à la formation des magistrats et personnels de justice et à la facilitation de la coopération entre autorités judiciaires (article 82) ;

b) si nécessaire et par la voie de directives, ils peuvent aussi adopter des règles minimales :

- sur l'admissibilité mutuelle des preuves, sur les droits des personnes et les droits des victimes dans la procédure pénale ou sur d'autres éléments de procédure identifiés par le Conseil (article 82) ;

- pour définir des infractions pénales et des sanctions dans des domaines de criminalité particulièrement graves revêtant une dimension transfrontière^11(*). En outre, la possibilité, pour au moins neuf États membres, d'instituer une coopération renforcée sur ces bases est prévue (en pratique, cette procédure a permis la création du Parquet européen) (articles 82 et 83) ;

c) le Parlement et le Conseil peuvent en outre, selon la procédure législative ordinaire, établir des mesures pour encourager et appuyer l'action des États membres dans le domaine de la prévention du crime (article 84) ;

d) enfin, le Parlement européen et le Conseil, statuant cette fois par voie de règlements, déterminent la structure, le fonctionnement, le domaine d'action et les tâches d'Eurojust (article 85).

b) Un large champ de compétences

Ce champ de compétences, défini par l'article 2 et par l'annexe I du règlement « Eurojust », est large, couvrant non seulement les principales activités criminelles transfrontières dans l'Union européenne, mais également le terrorisme et les crimes de droit international (génocide ; crimes contre l'humanité ; crimes de guerre).

Les formes de criminalité relevant de la compétence d'Eurojust
-Terrorisme	-Infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne
-Criminalité organisée	-Délits d'initiés et manipulation des marchés financiers
-Trafics de stupéfiants	-Racket et extorsion de fonds
-Activités de blanchiment d'argent	-Contrefaçon et piratage de produits
-Criminalité liée aux matières nucléaires et radioactives	-Falsification de documents administratifs et trafic de faux
-Filière d'immigration	-Faux-monnayage et falsification de moyens de paiement
-Traite des êtres humains	-Criminalité informatique
-Criminalité liée aux véhicules	-Corruption
-Meurtre et blessures graves	-Trafic d'armes, de munitions et d'explosifs
-Trafic d'organes et de tissus humains	-Trafic d'espèces animales menacées
Enlèvement, séquestration, et prise d'otages	-Trafic d'espèces et d'essences végétales menacées
-Racisme et xénophobie	-Criminalité au détriment de l'environnement, y compris la pollution causée par les navires
-Vol qualifié et vol aggravé	-Trafic de substances hormonales et d'autres facteurs de croissance
-Trafic de biens culturels, y compris les antiquités et les oeuvres d'art	-Abus sexuels et exploitation sexuelle, y compris matériel pédopornographique et sollicitation d'enfants à des fins sexuelles
-Escroquerie et fraude	-Génocides, crimes contre l'humanité et crimes de guerre

c) L'ADN d'Eurojust : coordonner aux quotidien les efforts des enquêteurs et des procureurs des États membres

Selon l'article 85 du TFUE précité, les tâches d'Eurojust, qui doivent faire l'objet d'un règlement, sont les suivantes :

· le déclenchement d'enquêtes pénales, ainsi que la proposition de déclenchement de poursuites conduites par les autorités nationales compétentes ;

· la coordination des enquêtes et poursuites précitées ;

· le renforcement de la coopération judiciaire ;

· le règlement « statutaire » d'Eurojust^12(*) entré en vigueur le 12 décembre 2019 et modifié depuis à plusieurs reprises.

(1) Saisir et geler les avoirs criminels

Eurojust aide, à leur demande, les autorités juridictionnelles des États membres à saisir et à geler les avoirs criminels, en leur fournissant une expertise juridique^13(*), en facilitant les échanges d'information (autorisation d'échanges avec les banques ; points de contact dans les pays tiers...), en coordonnant les opérations (supervision des liens avec les témoins), voire en participant à des équipes communes d'enquête ;

Qu'est ce-qu'une équipe commune d'enquête (ECE) ?

Une équipe commune d'enquête (ou ECE) est un outil de coopération opérationnel international basé sur un accord^14(*) et mis en place pour un objectif défini (ex : démanteler un réseau de narcotrafiquants) et pour une durée limitée. Chaque ECE rassemble, en fonction des besoins, des juges, des procureurs, des policiers ou des gendarmes... d'au-moins deux États membres, afin de lutter contre la criminalité transfrontalière.

(2) Résoudre les conflits de compétences

L'agence Eurojust joue également un rôle clef dans la résolution des conflits de compétences qui peuvent surgir entre juridictions de différents États membres. En effet, une même personne peut faire l'objet, pour les mêmes faits, de procédures pénales parallèles dans différents États membres. Ces dernières sont alors susceptibles de conduire à des jugements définitifs distincts et à violer le principe fondamental du droit pénal « non bis in idem », qui interdit de juger une personne deux fois pour les mêmes faits.

Conformément à la décision-cadre 2009/948/AI du Conseil du 30 novembre 2009^15(*), en cas de conflit de compétences identifié, les autorités des États membres concernés doivent se consulter et échanger les informations nécessaires à la résolution du conflit. Cependant, en cas d'échec de ces premiers échanges, l'agence Eurojust peut être saisie par l'une de ces autorités. Eurojust va alors soutenir les contacts entre parties et les réunir, et après, examen de la situation, les conseiller en leur indiquant quelle juridiction semble la mieux placée pour traiter le dossier concerné.

(3) Soutenir la préparation , l'émission et l'exécution des décisions d'enquête européenne en matière pénale

Eurojust intervient aussi en soutien des autorités compétentes des États membres pour la préparation, l'émission et l'exécution des décisions d'enquête européenne en matière pénale (aide à la rédaction ; analyses juridiques ; amélioration de la communication...).

Ces décisions, prévues à l'heure actuelle par la directive 2014/41/UE du 3 avril 2014^16(*), sont des décisions judiciaires émises ou validées par une autorité judiciaire d'un État membre afin de faire exécuter une ou plusieurs mesures d'enquête spécifiques dans un autre État membre en vue d'obtenir des preuves. Une proposition de directive COM(2026) 313 final, présentée le 23 juin 2026, simultanément aux réformes des mandats d'Eurojust et d'Europol, est en cours de négociation. Elle a pour objet de modifier leurs modalités d'émission et de mise en oeuvre.

La réforme en cours de discussion des décisions d'enquête européenne en matière pénale

Présentée le 23 juin 2026 dans le cadre d'un paquet de textes « justice pénale/police », la proposition de directive COM (2026) 313 final est un texte qui amende la directive 2014/41/UE relative à la décision d'enquête européenne, qui est une « décision judiciaire qui a été émise ou validée par une autorité judiciaire d'un État membre (appelé aussi « État d'émission ») afin de faire exécuter une ou plusieurs mesures d'enquête spécifiques dans un autre État membre (appelé « État d'exécution ») en vue d'obtenir des preuves. »

Cette procédure, largement utilisée par les autorités compétentes des États membres, est considérée par eux comme une procédure pertinente et efficace, mais susceptible d'être amendée sur quelques points. Le premier objectif de la proposition COM(2026) 313 final est de prévoir ces amendements, qui visent, par exemple, à faciliter les interceptions de télécommunications, et les observations transfrontières dans des enquêtes, et à préciser les modalités d'utilisation ultérieure d'éléments de preuve collectés par « l'État d'émission » dans le cadre d'une décision d'enquête européenne (nécessité, dans certains cas, d'obtenir le consentement de « l'État d'exécution » qui a transmis les éléments).

Le second objectif du texte est de favoriser l'utilisation de la visioconférence pour permettre l'audition d'une personne installée dans un État membre, dans le cadre d'une procédure pénale ayant lieu dans un autre État membre, par l'instauration d'une nouvelle « décision européenne de participation à distance. »

(4) Favoriser la coopération européenne dans l'application du mandat d'arrêt européen

Eurojust favorise la coopération européenne dans l'application du mandat d'arrêt européen (« MAE »), procédure judiciaire transfrontière simplifiée de remise aux fins de l'exercice de poursuites pénales ou de l'exécution d'une peine ou d'une mesure de sûreté privatives de liberté, introduite en 2004^17(*). Un mandat émis par une autorité judiciaire d'un pays de l'Union européenne est valable sur l'ensemble du territoire des États membres^18(*).

Eurojust va alors conseiller les autorités compétentes des États membres sur le formalisme à suivre, sur les bonnes pratiques, sur la proportionnalité du dispositif, sur la procédure de remise d'une personne recherchée ou encore sur les motifs de refus d'exécution d'un mandat d'arrêt européen (risques d'atteintes aux droits fondamentaux...). Elle a d'ailleurs produit des lignes directrices (actualisées en 2019) et un bilan de la mise en oeuvre de l'instrument en décembre 2024.

À cet égard, il faut souligner le rôle indispensable des membres nationaux d'Eurojust dans cette coopération judiciaire pénale de tous les jours. Comme déjà précisé, chaque État membre dispose en effet d'un représentant au sein d'Eurojust. Ce membre est accompagné d'un adjoint et d'un assistant.

Au sein d'Eurojust, ces représentants des États membres peuvent :

· faciliter ou soutenir l'émission ou l'exécution de toute demande d'entraide judiciaire et de reconnaissance mutuelle. Si leur droit national le permet et si l'autorité nationale compétente est d'accord, ils peuvent aussi émettre et exécuter de telles demandes ;

· prendre directement contact avec toute autorité nationale compétente de l'État membre ou organisme compétent de l'Union européenne et échanger des informations. Pour ce faire, ces représentants ont accès aux registres judiciaires pertinents de leur État membre^19(*). Il en va de même avec les autorités internationales compétentes, en fonctions des accords passées entre ces dernières et leur État membre ;

· ordonner, demander ou exécuter des mesures d'enquête ;

· participer à des équipes communes d'enquête.

En pratique, cette coopération fonctionne en raison de la confiance mutuelle et des relations interpersonnelles existant entre ces membres nationaux, qui sont bien identifiés de tous les acteurs de des réseaux judiciaires européens, et qui disposent, à la fois, d'un mandat clair confié par leur État membre et d'un statut garantissant la confidentialité de leurs échanges et leur indépendance (ils sont procureurs ou magistrats du siège de formation).

3. Le traitement des dossiers par Eurojust

a) L'ouverture d'un dossier par Eurojust

Eurojust prend en charge un dossier à la suite d'une demande d'entraide d'un État membre ou du Parquet européen (pour les affaires d'atteintes aux intérêts financiers de l'Union européenne). Mais, sur la base d'informations recueillies par les États membres ou d'organes de l'Union européenne (Europol ; Frontex ; Parquet européen ; OLAF...), Eurojust peut aussi s'autosaisir.

b) Le traitement d'un dossier par Eurojust

Si le dossier peut être traité rapidement par Eurojust, cette dernière prépare sa réponse (ex : aide opérationnelle à une équipe commune d'enquête ; recherche ; partage d'informations ; soutien dans l'analyse et le stockage de preuves...) et revient vers l'autorité nationale concernée, afin que celle-ci puisse avancer dans son enquête ou ses poursuites judiciaires. Eurojust clôt alors le dossier ;

Si le traitement du dossier nécessite une coopération avancée dans les enquêtes ou poursuites pénales :

·  les informations du dossier sont analysées (vérifications sur les bases de données pertinentes ; identification de points communs éventuels avec d'autres affaires ; coopération étroite avec Europol) ;

·  des réunions de coordination ont lieu avec les autorités et services compétents des États membres concernés, afin de discuter des instruments pertinents de coopération à mettre en oeuvre (mandat d'arrêt européen ; demande d'entraide judiciaire ; ordre de saisie ou de confiscation d'avoirs), ainsi que des points juridiques soulevés (conflit de compétences ; procédures parallèles ; transfert du dossier ; admission des preuves ; coopération avec un pays tiers) et lever les obstacles éventuels ;

Le cas échéant, un centre de coordination peut être mis en place par Eurojust. L'agence coordonne alors les efforts des autorités compétentes des États membres, assure un suivi de leurs procédures et décisions (arrestations ; perquisitions ; saisies d'avoirs ; auditions de suspects et de témoins ; confiscation d'avoirs...) et les appuie par ses conseils ;

·  si une équipe commune d'enquête (ECE) est constituée par les services de plusieurs États membres, Eurojust lui apporte son soutien ;

·  le choix de l'instrument ayant été arrêté et les différents points de procédure ayant été examinés, une réponse est donnée par Eurojust et le dossier est clos.

B. UNE AGENCE TRÈS EFFICACE DANS SES MISSIONS D'APPUI ET DE RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION JUDICIAIRE PÉNALE EUROPÉENNE

1. Une agence très efficace dans l'accomplissement de ses missions

En juillet 2025, la Commission européenne a procédé à une évaluation de l'activité d'Eurojust. Selon cette évaluation, « Eurojust apparaît très efficace dans le soutien et le renforcement de la coordination et la coopération entre les autorités nationales en charge des enquêtes et des poursuites, et les procureurs sont tous satisfaits du travail et de l'appui d'Eurojust. »

Cette évaluation a aussi relevé que la coopération de l'agence avec les pays tiers était « de plus en plus efficace », en particulier lorsque cette dernière est fondée sur des accords de coopération.

La coopération d'Eurojust avec les pays tiers

Selon son règlement statutaire, Eurojust peut nouer et entretenir des relations de coopération avec les autorités des pays tiers et avec des organisations internationales (article 50). Il faut même constater que ces relations sont nécessaires pour la résolution de certaines enquêtes pénales. À cette fin, une stratégie de coopération internationale est élaborée par le collège, tous les quatre ans, en concertation avec la Commission européenne. La stratégie actuelle, établie en mars 2024, insiste sur la conclusion d'accords internationaux, sur le renforcement du réseau des points de contacts ou encore, sur le développement de l'engagement d'Eurojust auprès des organisations internationales partageant les mêmes valeurs. Eurojust peut aussi conclure des arrangements de travail.

De là, l'agence peut désigner des points de contact dans certains pays tiers, installer des magistrats de liaison dans des pays tiers ayant signé un arrangement de travail avec elle (article 53), et répondre à des demandes de coopération judiciaire (article 54).

En pratique, comment se manifeste cette coopération internationale ?

Tout d'abord, 12 pays tiers^20(*), dont les États-Unis et le Royaume-Uni, disposent d'un procureur de liaison au sein d'Eurojust afin de faciliter le soutien de leurs autorités aux enquêtes transfrontières soutenues par Eurojust qui les concerneraient.

Par ailleurs, 13 accords de coopération sont en place entre Eurojust et des organes de l'Union européenne^21(*) ou des pays tiers^22(*). Ces accords, qui impliquent une réelle confiance mutuelle entre les signataires, permettent en effet la possibilité d'échanger des informations opérationnelles, dont des données personnelles, de manière systématique.

En outre, en 2021, le Conseil a autorisé la Commission européenne à négocier des accords de coopération judiciaire avec plusieurs pays tiers : Algérie ; Arménie ; Bosnie-Herzégovine ; Égypte ; Israël ; Jordanie ; Liban ; Maroc ; Tunisie ; Turquie. Les négociations sur les accords avec l'Arménie, la Bosnie-Herzégovine et le Liban sont achevées mais les accords ne sont pas encore entrés en vigueur.

Enfin, Eurojust a signé 15 arrangements de travail^23(*), avec 14 pays tiers et avec le bureau de l'association des procureurs ibéro-américains (AIAMP).

Il en va de même pour la coordination de l'agence avec les autres organes de l'Union européenne compétents dans le secteur « justice-affaires intérieures » au premier rang desquels figurent l'agence Europol, le Parquet européen Frontex ou l'Office de lutte antifraude de l'Union européenne (OLAF).

En particulier, Eurojust et le Parquet européen, dont les enquêtes peuvent potentiellement « se chevaucher », doivent entretenir une « relation étroite », fondée sur une coopération mutuelle, dans le cadre de leurs mandats et de leurs compétences respectifs, et sur le développement de liens opérationnels et administratifs (Eurojust a ainsi un accès indirect aux informations des dossiers du Parquet européen ; le Parquet européen peut bénéficier des moyens et de l'appui de l'administration d'Eurojust). Pour les questions opérationnelles qui relèvent de la compétence du Parquet européen, Eurojust informe ce dernier et l'associe à ses activités, en partageant ses informations sur ces affaires avec lui et en demandant son soutien (article 50).

Une telle relation étroite doit être également en place entre Eurojust et Europol, en particulier pour éviter les « doubles emplois inutiles ». Dans ce cadre, Europol bénéficie d'un accès indirect aux informations d'Eurojust (article 49).

2. Un soutien opérationnel effectif24(*)

a) Les saisines d'Eurojust

En 2025, des procureurs de toute l'Union européenne ont demandé un soutien d'Eurojust dans des enquêtes pénales transfrontalières concernant 84 647 suspects, 32,2 milliards d'euros de préjudice, 2 702 dossiers relatifs à des organisations criminelles et 3,1 millions de victimes de la criminalité.

b) Les réponses d'Eurojust

En réponse à ces demandes, Eurojust a :

· ouvert 13 946 dossiers, transmis 13 946 réponses rapides et organisé 656 réunions de coordination ;

· fait vivre la coopération judiciaire européenne en traitant 1 038 dossiers liés à un mandat d'arrêt européen, 6 712 autres relatifs à une décision d'enquête européenne, 4 146 dossiers d'entraide judiciaire et en constituant 412 équipes communes d'enquête.

c) Les résultats opérationnels d'Eurojust

(1) Les résultats opérationnels en 2025

4 443 suspects arrêtés ou remis aux autorités compétentes	1,2 milliard d'euros d'avoirs d'origine criminelle saisis/gelés 31,4 milliards d'euros de stupéfiants saisis^25(*)
1 609 accords de désignation de la juridiction la plus adaptée pour engager des poursuites à l'encontre d'un suspect
6 325 témoins entendus dont 367 auditions en visioconférence

(2) Une activité en nette augmentation

Évolution de l'activité opérationnelle entre 2020 et 2025

	2020	2025
Dossiers en cours	8 799	13 946
Équipes communes d'enquête (ECE)	204	412
Dossiers comportant une décision d'enquête européenne (DEE)	3 159	6 712
Suspects	12 722	84 647
Dossiers liés à des organisations criminelles	1 534	2 702
Préjudice estimé (en milliards d'euros)	14,5	32,2
Victimes concernées	94 651	3,1 millions
Valeur des stupéfiants saisis (en milliards d'euros)	3	31,4
Suspects arrêtés ou remis aux autorités compétentes	2 209	4 443
Accords passés pour désigner la juridiction la plus adaptée pour engager des poursuites à l'encontre d'un suspect	905	1 609

Source : rapport d'activité d'Eurojust 2025

(3) Les dossiers d'Eurojust en 2025 (par type d'infraction)

Les dossiers traités en 2025 illustrent toute la palette des infractions pénales pour lesquelles Eurojust peut apporter son soutien opérationnel aux procureurs des États membres, avec, cependant, une domination des dossiers de criminalité économique et financière (escroquerie et fraude et blanchiment), qui représentent 55 % des dossiers pris en charge et du trafic de drogue (16,8 % des dossiers en cours de traitement).

Dossiers d'Eurojust par catégorie en 2025

Catégories d'infraction	Nouveaux dossiers	Dossiers en cours depuis les années précédentes	Total
Escroquerie et fraude	1 894	2 909	4 803
Blanchiment d'argent	808	1 587	2 395
Trafic de drogue	766	1 434	2 200
Groupes de délinquance itinérante	514	614	1 128
Cybercriminalité	280	481	761
Trafic de migrants	147	239	386
Traite des êtres humains	120	229	349
Corruption	82	222	304
Atteintes aux intérêts financiers de l'UE	114	180	294
Terrorisme	69	144	213
Grands crimes internationaux	26	50	76
Criminalité environnementale	26	44	70
Atteintes à la propriété intellectuelle	19	48	67
Contrefaçon de l'euro	19	19	38
Total	4 884	8 200	13 084

Source : rapport d'activité d'Eurojust 2025

(4) Quelques cas pratiques

En 2025, parmi les affaires les plus importantes traitées par Eurojust, il faut mentionner :

a) Une allégation de blanchiment de fonds illicites provenant de la vente illégale d'une participation majoritaire à des représentants d'un pays tiers par un entrepreneur ukrainien et son fils. Les fonds ont été blanchis par l'achat de biens immobiliers en France et à Monaco. Une fois l'enquête ouverte, les autorités françaises ont gelé des avoirs d'une valeur de 57 millions d'euros dans le but de les restituer à l'Ukraine. Eurojust a mis en place une équipe commune d'enquête (ECE) pour faciliter la coopération judiciaire entre la France, Monaco et l'Ukraine. Plusieurs documents importants ont été saisis et l'entrepreneur, déjà jugé en Ukraine pour atteinte à la sécurité nationale, est désormais également soupçonné de blanchiment d'argent ;

b) Une autre affaire, relative à un trafic de drogue pour une valeur d'au moins 175 millions d'euros dans l'Union européenne, a mis en cause des activités d'entreprises légales, qui, en plus de cacher le trafic, commercialisaient et transportaient des produits licites. Près de 800 agents des forces de l'ordre ont participé à des perquisitions en Hongrie, en Slovaquie, en Allemagne et en Espagne. Eurojust a apporté son soutien à l'opération à une ECE slovaquo-hongroise, en contribuant à l'exécution de mandats d'arrêt européens et de décisions d'enquête européennes. Enfin, un centre de coordination a été institué au sein de l'agence. Cette opération a permis l'arrestation de 22 suspects, dont le chef présumé de l'organisation criminelle, et la saisie de 370 000 euros en espèces, de différents types de drogues, de documents et d'outils de communication ;

c) Enfin, une troisième opération a visé une cible de grande importance, qui dirigeait un trafic d'objets d'art de grande valeur. À la suite d'une perquisition effectuée en 2020 en Bulgarie, 7 000 objets ont été saisis et une enquête a été ouverte. Une journée d'action a alors été prévue pour arrêter les suspects et récupérer les objets volés. Eurojust a facilité l'exécution des demandes d'entraide judiciaire et des décisions d'enquête européenne. Un centre de coordination a, en outre, été installé au sein de l'agence. Des centaines d'opérations coordonnées ont permis l'arrestation de 35 individus en Bulgarie. Des perquisitions ont aussi été menées en France, en Allemagne et en Grèce. Les autorités ont saisi près de 30 000 objets.

3. Une agence au coeur des réseaux judiciaires européens

Eurojust anime plusieurs réseaux de coopération judiciaire européens, qui visent à nouer des contacts personnels, à débattre de l'actualité judiciaire pénale européenne ou à favoriser la coopération sectorielle, et à échanger expériences et bonnes pratiques. On peut citer :

· le Forum consultatif, qui a été mis en place en décembre 2010. Il se réunit avec le soutien logistique d'Eurojust. Il rassemble les procureurs généraux et les directeurs des administrations en charge de la politique pénale des États membres ;

· le réseau des équipes communes d'enquête, mis en place en 2005, qui regroupe les experts nationaux détachés dans ces équipes. Eurojust et Europol en assurent le secrétariat ;

· le réseau « Génocide », établi en 2002 par le Conseil de l'Union européenne. Il vise à renforcer la coopération opérationnelle entre les autorités compétentes des États membres pour enquêter sur les « crimes de droit international » (génocide ; crimes contre l'Humanité ; crimes de guerre) et les poursuivre devant les tribunaux internationaux. Ces poursuites peuvent aussi avoir lieu devant les juridictions de certains États membres, lorsque ces dernières ont obtenu la compétence universelle en droit pénal^26(*). Eurojust accueille les réunions de ce réseau et en assure le secrétariat depuis 2011. Elle participe aux travaux avec le statut d'observateur, tout comme Europol et le procureur de la Cour pénale internationale (CPI) ;

· le réseau judiciaire européen ou RJE, qui date de 1998, et regroupe les magistrats ou procureurs désignés par les États membres comme points de contact destinés à faciliter la coopération entre États membres dans le domaine de la justice pénale. Au sein de chaque délégation de chaque État membre, l'un d'entre eux est désigné coordinateur national. Ils ont également un rôle de transmission d'informations et de conseil dans la phase de préparation d'un recours ou d'une procédure, en réponse à une demande d'entraide. Le secrétariat du réseau est assuré par Eurojust ;

· le réseau judiciaire européen de lutte contre la cybercriminalité, instauré en 2016 ;

· le réseau judiciaire européen contre la criminalité organisée, établi en 2024 sur la base des conclusions du Conseil de l'Union européenne et sur proposition de la Commission européenne. Ce réseau rassemble, là encore, les procureurs et magistrats spécialisés et vise à améliorer leur travail commun afin de face efficacement à la complexification des tactiques de réseaux criminels ;

· enfin, Eurojust accueille les procureurs de liaison de 12 pays associés.

4. Un soutien important à l'Ukraine, dans la perspective du jugement à venir des crimes de guerre commis sur place

L'Ukraine est un pays associé à Eurojust depuis 2016. À la suite du début de la guerre d'agression menée par la Russie contre l'Ukraine, Eurojust a développé plusieurs initiatives de soutien aux autorités ukrainiennes.

Eurojust coordonne, avec le procureur près la Cour pénale internationale (CPI)^27(*), l'équipe commune d'enquête (ECE) qui mène des investigations sur les soupçons de crimes de droit international^28(*) commis par les forces russes en Ukraine. Ces crimes ont été mis en lumière, en avril 2022, après la découverte de centaines de corps de civils assassinés et parfois torturés à Boutcha. L'Ukraine, six États membres^29(*) et Europol participent également aux enquêtes de cette ECE dont les travaux doivent préparer d'éventuelles poursuites devant la CPI et dont la durée d'action a été prolongée de deux ans, le 29 février 2024. Le soutien d'Eurojust est à la fois juridique, financier, logistique et opérationnel.

En complément, Eurojust organise des réunions de coordination, afin d'harmoniser et de partager les preuves recueillies par les équipes d'enquête et les investigations de certains États membres. Ces derniers, dont l'Allemagne, la Suède ou l'Espagne, ont ouvert des enquêtes nationales pour crimes de guerre et crimes contre l'humanité commis en Ukraine. Ces pays recourent au principe de la « compétence universelle », qui autorise des États à poursuivre et juger des auteurs de crimes internationaux sur leur territoire, quel que soit le lieu où ces crimes ont été commis ou la nationalité des auteurs et des victimes.

Afin d'apporter un soutien supplémentaire aux autorités ukrainiennes, Eurojust a demandé et obtenu une modification de son mandat afin d'accueillir une base de données dédiée aux preuves de crimes de droit international en Ukraine. Cette extension de son mandat, effective via le règlement (UE) 2022/838^30(*), est devenue opérationnelle en février 2023. Ce faisant, les services d'enquête et juridictions de différents États, dont l'Ukraine, ont confié des centaines d'éléments de preuve de tels crimes à Eurojust, à des fins d'analyse et de stockage sous divers formats (vidéos, enregistrements, images satellites).

Eurojust a aussi mis en place le centre international pour la poursuite du crime d'agression contre l'Ukraine, qui a commencé ses travaux en juillet 2023. Son rôle est de préparer les dossiers pour de futures poursuites pénales contre les responsables identifiés, devant un tribunal spécial sur les crimes en Ukraine. Ce tribunal spécial, qui devrait voir le jour dans le cadre du Conseil de l'Europe, a obtenu un soutien politique à Lviv le 9 mai 2025, sous forme d'une déclaration politique, et a fait l'objet d'une décision du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe le 14 mai 2025.

Par ailleurs, Eurojust a lancé le projet des autorités nationales contre l'impunité en octobre 2024, afin de renforcer la coopération entre les organisations de la société civile et les autorités en charge des enquêtes poursuites pénales contre les crimes de droit international dans les États membres et les pays associés, dont l'Ukraine.

Enfin, l'agence participe à la « task force » européenne chargée de saisir les avoirs des responsables et personnes morales russes et biélorusses faisant l'objet de sanctions de l'Union européenne. Elle effectue un travail essentiel d'identification des individus et entreprises sous sanction et appuie le traitement des dossiers contentieux liés à des violations du droit de l'Union européenne.

C. LA VOLONTÉ D'ADAPTER LE FONCTIONNEMENT D'EUROJUST AUX ÉVOLUTIONS EN COURS DE LA CRIMINALITÉ

1. La criminalité en Europe se joue des frontières et connaît de profondes mutations

Le statut actuel d'Eurojust a été adopté en 2018 et est entré en vigueur en 2019. Certes, depuis cette entrée en vigueur, le règlement « Eurojust » a été amendé à trois reprises, par le règlement (UE) 2022/838 précité, pour permettre à l'agence de collecter, d'analyser et de conserver les preuves liées aux génocides, crimes contre l'humanité, crimes de guerre et infractions pénales connexes, dans le contexte de la guerre en Ukraine, par le règlement (UE) 2023/2131, afin d'actualiser et de rationaliser l'échange d'informations numériques concernant les enquêtes et poursuites en matière de terrorisme entre les autorités nationales des États membres et Eurojust, et par le règlement (UE) 2025/2082, afin de reporter de deux ans la mise en place du nouveau système informatisé de gestion des dossiers d'Eurojust.

En revanche, depuis sept ans, aucune modification du mandat d'Eurojust n'a été adoptée sur la coordination des enquêtes et des poursuites pénales contre la criminalité transfrontière.

Or, depuis l'adoption de ce statut amendé en 2019, la criminalité organisée connaît de profondes mutations. Comme l'a démontré le rapport SOCTA 2025 d'Europol^31(*), les grands réseaux criminels actifs dans l'Union européenne :

· sont technologiquement plus experts, alors que la numérisation de la société leur offre de nouvelles opportunités d'activités criminelles (cyberattaques ; vols de données ; « rançongiciels » ...) et rend plus difficile la surveillance de leur fonctionnement par les enquêteurs (communications chiffrées ; usage de cryptomonnaies pour se financer...) ;

· sont aussi plus interconnectés, non seulement entre groupes criminels de différentes parties du monde, mais également entre acteurs criminels et acteurs hostiles aux États membres de l'Union européenne ;

· sont également plus violents ;

· recourent de plus en plus à de jeunes mineurs pour perpétrer délits et crimes ;

· recherchent toujours plus à investir dans des activités légales - en particulier commerciales - pour pouvoir « blanchir » l'argent de leurs activités criminelles et servir de « paravent » à ces dernières.

2. L'évaluation de l'action d'Eurojust en juillet 2025 a conclu à un bilan très satisfaisant, tout en préconisant quelques améliorations de gouvernance

Ainsi que le prévoyait l'actuel règlement « Eurojust », entré en vigueur en 2019, l'action de l'agence entre 2019 et 2024 a été évaluée par la Commission européenne en juillet 2025.

Cette évaluation, comme cela vient d'être rappelé, a d'abord souligné qu'Eurojust est « très efficace dans son soutien son renforcement de la coordination et de la coopération entre les autorités nationales compétentes pour mener des enquêtes et les poursuites »^32(*) et que les autorités nationales en charge des poursuites pénales étaient unanimement satisfaites de leur travail avec elle.

Simultanément, dans cette évaluation, la Commission européenne a, en particulier^33(*) :

· dénoncé le manque de clarté de certains articles du statut d'Eurojust et la continuation de certaines « méthodes de travail » « antérieures à la mise en place d'un règlement européen » définissant le statut d'Eurojust, au sein de l'agence ;

· estimé que les membres nationaux désignés pour siéger au collège d'Eurojust étaient nommés pour leurs compétences juridiques et qu'ils ne présentaient pas tous une expérience dans les domaines du management et de l'administration ;

· constaté qu'Eurojust avait des difficultés pour mettre en place des opérations compatibles avec les budgets attribués par le cadre financier pluriannuel (CFP), les demandes budgétaires annuelles de l'agence excédant, en moyenne, de 30 à 40 % les plafonds budgétaires ;

· regretté le retard pris par Eurojust dans la mise en oeuvre de la numérisation de ses pratiques.

La Commission européenne, dans l'analyse d'impact de la présente proposition de règlement^34(*) a également souligné :

· que l'agence et les autorités nationales compétentes faisaient face à des lacunes persistantes d'information quand elles enquêtent sur des crimes transfrontières et des menaces identifiées ;

· que le soutien opérationnel d'Europol demeurait trop limité et trop fragmenté.

3. Réforme globale d'Eurojust contre amendements au statut : les différences de projets entre Commission européenne et États membres

a) Pour la Commission européenne, une réforme globale d'Eurojust est nécessaire afin de contribuer à une « architecture européenne de sécurité intérieure plus intégrée et plus opérationnelle » 35(*)

La réalité d'une nécessaire adaptation d'Eurojust aux évolutions de la criminalité n'est contestée par aucun acteur de la coopération judiciaire pénale en Europe. L'agence a d'ailleurs fait l'objet de plusieurs réformes au cours des dernières années.

Un large consensus existe entre la Commission, le Parlement européen et les États membres pour donner à l'agence de conforter ces actions de coordination des enquêtes pénales transfrontières, de faciliter les échanges d'informations entre autorités compétentes des états membres et pour assurer des poursuites pénales cohérentes dans l'Union européenne et, si nécessaire, au-delà.

En revanche, la Commission européenne souhaite aller bien au-delà. Elle a en effet pour projet de mettre en place une « architecture européenne de sécurité intérieure plus intégrée et plus opérationnelle »^36(*) dont les contours ont été posés dans la stratégie « ProtectEU » présentée en avril 2025^37(*).

Les objectifs généraux de la Commission européenne sont les suivants :

· augmenter les échanges, en particulier de données personnelles, et les interconnexions entre agences et organes de l'Union européenne compétents dans les domaines de la justice, de la sécurité intérieure et de la politique migratoire^38(*) ;

· accroître les compétences de ces organes, afin de les faire évoluer, à traités européens constants, de structures d'appui et de renfort aux autorités compétentes des États membres vers des agences en voie d'autonomisation ;

· modifier la gouvernance de ces agences et organes afin d'y renforcer son influence au détriment de celle des États membres.

C'est bien cette vision globale qui a fondé la proposition de révision du mandat d'Eurojust et celle du statut de l'agence « jumelle », Europol^39(*), ainsi que la refonte des règles de protection des données personnelles dans les traitements auxquels procèdent les organes de l'Union européenne compétents dans le secteur « Justice-affaires intérieures » (règlement dit RPDUE)^40(*), présentées les 23 et 24 juin derniers.

C'est le même esprit qui inspire le projet de réforme du statut de l'agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex)^41(*), qui a été présentée le 27 octobre dernier, ainsi que la révision à venir du statut du Parquet européen^42(*) et celle de la directive sur la protection des intérêts financiers de l'Union européenne (dite « directive PIF »). ^43(*)

Ce faisant, les dispositions et innovations prévues dans la présente proposition de règlement doivent être analysées dans ce cadre global car elles n'ont pas le même impact prises individuellement ou dans ce contexte de mutation profonde de l'architecture européenne de sécurité intérieure.

b) Pour une majorité d'États membres, des amendements au règlement « Eurojust » actuel étaient suffisants

Une majorité d'États membres de l'Union européenne, dont la France, considère que l'action actuelle d'Eurojust est très satisfaisante et que les lacunes relevées par l'évaluation précitée de la Commission européenne pouvaient être résolues par de simples amendements au règlement actuel.

Dès le mois de janvier 2026, la France, épaulée par l'Allemagne, l'Autriche et la Belgique avertissaient la Commission européenne de leur attachement au mode actuel de gouvernance d'Eurojust parce qu'il garantit une coopération étroite de l'agence avec les autorités nationales et son indépendance. Ils estimaient simultanément que certaines décisions non stratégiques pouvaient être transférées, du collège au conseil exécutif d'Eurojust.

Ils proposaient également un cadre juridique plus souple pour la constitution et l'activité des équipes communes d'enquête (ECE), le renforcement de la capacité de l'agence à effectuer des vérifications croisées dans les données de différentes affaires, le développement de ses capacités numériques, ou encore, le rassemblement des différents réseaux judiciaires européens dans un cadre juridique commun.

Signalons que le Sénat s'est aussi exprimé en faveur de la préservation du modèle actuel de l'agence qui fonctionne. Dans sa résolution européenne n° 42 du 23 janvier 2026 sur le programme de travail de la Commission européenne pour 2026, il a exprimé deux « lignes rouges » :

· d'une part, les réformes statutaires annoncées des agences européennes Eurojust, Europol et Frontex ne doivent pas être sources de « nouvelles dépenses excessives » ;

· d'autre part, ces réformes doivent conforter ces agences comme des organes d'appui aux États membres et non les transformer en « structures opérationnelles autonomes ». Dans ce cadre, le Sénat a considéré que « l'efficacité et la souplesse de fonctionnement actuelles d'Eurojust [devaient] être absolument préservées car elles sont à l'origine des succès de l'Europe en matière de coopération judiciaire pénale. »^44(*)

C'est dans ce contexte que la réforme du statut d'Eurojust a été présentée, le 24 juin dernier.

II. LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT COM(2026) 580 FINAL ÉTEND LES COMPÉTENCES D'EUROJUST ET BOULEVERSE SA GOUVERNANCE

A. L'EXTENSION DES COMPÉTENCES D'EUROJUST

Présentée comme une « réforme ciblée », la proposition de règlement COM(2026) 570 final vise cependant à remplacer le règlement statutaire actuel d'Eurojust et comprend trois fois plus d'articles.

Il tend tout d'abord à actualiser le mandat de l'agence en étendant les missions de l'agence (article 13) ^45(*). En pratique, Eurojust serait désormais habilitée à agir contre les « menaces hybrides » (article 5), qui seraient liées aux infractions pénales relevant déjà de sa compétence. La Russie est clairement visée.

Cependant, il faut noter que ces menaces, qui cumulent de facto toutes les actions et tentatives de déstabilisation, effectives ou potentielles, des États membres et/ou de l'Union européenne (cyberattaques ; sabotages ; désinformation...) ne sont pas définies dans le droit de l'Union européenne.

En outre, Eurojust pourrait désormais aussi soutenir les enquêtes et poursuites pénales ouvertes contre la cybercriminalité, les violences de genre, la violation des mesures restrictives de l'Union européenne (c'est-à-dire, des sanctions infligées par cette dernière), les crimes d'agression (infraction pénale de droit international ajoutée aux crimes de génocide, de crimes contre l'humanité et de crimes de guerre) et aurait aussi une mission nouvelle d'assistance aux victimes (annexe I).

B. LE BOULEVERSEMENT DE LA GOUVERNANCE D'EUROJUST

La proposition de règlement modifierait profondément la gouvernance de l'agence.

Celle-ci est aujourd'hui dirigée par un collège (comprenant un représentant par État membre), qui adopte les décisions stratégiques et le budget d'Eurojust, tout en supervisant sa gestion, assurée par un conseil exécutif (qui prépare les décisions du collège) et par un directeur administratif (qui est aujourd'hui, le magistrat français, Vincent Jamin). Le président d'Eurojust, qui est élu, tout comme ses deux vice-présidents, au sein du collège, préside les réunions de ce dernier et représente Eurojust à l'extérieur.

La réforme :

· supprimerait un vice-président ;

· cantonnerait le collège aux fonctions opérationnelles d'Eurojust, tout en lui enlevant la définition des priorités stratégiques ;

· instituerait un conseil d'administration qui prendrait en charge la définition des priorités stratégiques, le vote du budget et la gestion administrative de l'agence. Il serait composé d'un représentant par État membre et d'un représentant de la Commission européenne. Au sein de ce conseil, la Commission européenne disposerait d'un « quasi-droit de veto ». L'article 11 de la proposition de règlement prévoit en effet que le conseil d'administration devrait reporter l'adoption d'une proposition de décision si la Commission européenne soulevait de « sérieuses préoccupations » concernant une proposition de décision présentée au conseil d'administration sur des questions liées au règlement délégué (UE) 2019/71541 de la Commission, qui porte règlement financier-cadre des organismes créés en vertu du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et du traité Euratom, ainsi qu'au statut des fonctionnaires et au régime applicable aux autres agents de l'Union européenne. Dans un délai de 15 jours, le conseil d'administration devrait alors réexaminer cette proposition, le cas échéant modifiée. La proposition ne pourrait alors être adoptée qu'à une majorité des deux tiers de ses membres, incluant le représentant de la Commission européenne, ou à la majorité des quatre cinquièmes des représentants des États membres ;

· substituerait également le conseil d'administration au collège pour désigner le directeur administratif de l'agence, sur la base d'une liste de candidats établie par le conseil exécutif.

C. DE NOUVEAUX OUTILS POUR FAVORISER LA RÉACTIVITÉ D'EUROJUST

À cet égard, il faut noter que la proposition de règlement :

· instituerait de nouveaux outils de coopération : plateformes de coopération judiciaire (article 27) ; centres d'expertise... ;

· clarifierait ses modalités de coopération avec Europol (article 57) : arrangement de travail ; échanges d'informations pertinentes ; possibilité de demander une assistance à Europol (recoupements de données ; analyse opérationnelle...) ;

· sécuriserait juridiquement ses modalités d'intervention dans des dossiers pouvant aussi relever du Parquet européen : son intervention serait possible dans les dossiers concernant les États membres qui ne participent pas au Parquet européen (Danemark ; Irlande) ou, pour ceux qui y participent, dans les dossiers au sujet desquels le Parquet a décidé de ne pas intervenir (article 5) ;

· sécuriserait aussi sa mission de collecte, de traitement et de stockage d'éléments de preuve (article 29)^46(*) ;

· étendrait le pouvoir d'initiative propre reconnu à Eurojust, via leurs membres nationaux (par exemple, pour demander l'ouverture d'une enquête pénale ou l'engagement de poursuites pénales sur des faits précis). Cette extension lui permettrait de demander aux autorités nationales compétentes d'étendre le champ de leurs enquêtes à d'autres pays, de procéder à des recoupements dans les bases de données pertinentes, de se coordonner entre elles, etc.

Dans le cadre de ce pouvoir d'initiative étendu, les autorités nationales compétentes des États membres concernés devraient répondre sans retard injustifié aux demandes présentées par des membres nationaux en vertu du paragraphe 2, et aux avis motivés visés aux paragraphes 3 et 4. Elles pourraient refuser de se conformer à ces demandes ou ne pas suivre ces avis lorsque cela porterait atteinte à des intérêts essentiels de sécurité nationale, compromettrait le succès d'une enquête ou de poursuites en cours ou mettrait en danger la sécurité d'une personne ;

· donnerait un accès indirect à ses informations aux autres organes de l'Union européenne compétents dans le domaine « justice-affaires intérieures » (article 55) et actualiserait ses règles de protection des données en cohérence avec l'évolution du RPDUE et du cadre juridique d'Europol. En effet, le régime juridique de protection des données personnelles d'Europol serait, autant que possible, aligné sur celui du règlement (UE) 2018/1725 précité (RPDUE), qui fait lui-même l'objet d'une modification en cours de négociation qui a été présentée en même temps que la réforme d'Europol (voir encadré infra).

La réforme en cours de négociation du règlement (UE) 2018/1725 (RPDUE)

Cette réforme, présentée le 24 juin dernier en même temps que celle du statut d'Europol, vise, à titre principal :

- à compléter les dispositions de son chapitre IX pour étendre au traitement des données opérationnelles à caractère personnel, la compétence des délégués à la protection des données (articles 43 à 45 du règlement (UE) 2018/1725), la tenue de registres des activités de traitement aux données opérationnelles à caractère personnelle (article 87 bis du règlement (UE) 2018/1725), les règles de coopération entre autorités compétentes (chapitre VII) et celles relatives aux recours, à la responsabilité et aux sanctions (chapitre VIII) ;

- à aligner le régime juridique des transferts internationaux de données opérationnelles à caractère personnel^47(*) sur celui qui existe déjà dans la « directive justice-police » (articles 94 à 94 quinquies du règlement (UE) 2018/1725) ;

- à intégrer le Parquet européen dans le champ d'application du chapitre IX du règlement (UE) 2018/1725 précité (article 2 de ce règlement) ;

- à préciser les pouvoirs du Contrôleur européen de la protection des données (CEPD) pour le traitement des données opérationnelles à caractère personnel (pouvoir d'enquêter et d'imposer des amendes administratives (article 66) ; régime des notifications des violations de données à caractère personnel (notification d'une violation de données à caractère personnel seulement si elle est susceptible d'engendrer un risque élevé pour les droits et libertés de personnes physiques ...)) et d'unifier le cadre juridique applicable à son activité au sein du règlement (UE) 2018/1725 (suppression des dispositions relatives au CEPD dans les textes statutaires Europol, Eurojust...). En effet, à l'heure actuelle, ses compétences divergent en fonction des organes européens concernés (Europol ; Eurojust...) et n'existent même pas à l'égard de Frontex ;

- à harmoniser, autant que possible, les dispositions du règlement (UE) 2018/1725 relatives au traitement des données opérationnelles avec celles de la proposition de règlement « omnibus numérique », qui limiteraient la portée des dispositions du RGPD. Cette harmonisation implique la transformation de l'interdiction actuelle des décisions individuelles automatisées (y compris le profilage) en autorisation sous conditions et la mise en place de garanties dont, a minima, une intervention humaine de la part du responsable de traitement (article 77 du règlement (UE) 2018/1725).

Cette réforme suppose aussi l'élargissement des motifs de restriction du droit d'accès d'une personne à ses données, en cas de demande manifestement infondée ou excessive (article 78 du règlement (UE) 2018/1725)et l'extension du délai de notification d'une violation de données opérationnelles à caractère personnel, de 72 heures aujourd'hui à 96 heures (article 92 du règlement (UE) 2018/1725). Pour rappel, le Sénat a adopté une résolution européenne n° 144 sur l'omnibus numérique », le 19 juin dernier, dans laquelle il a rappelé que « l'objet du RGPD (n'était) pas en soi la protection des données, mais la protection des libertés et droits des personnes qui sont concernées par ces données » et a souligné que les « révisions proposées au RGPD [dans « l'omnibus numérique »] (étaient) trop substantielles et potentiellement dangereuses ». Il a cependant soutenu l'extension, de 72 à 96 heures, du délai de notification des incidents relatifs aux données personnelles, estimant qu'elle donnerait davantage de temps aux délégués à la protection des données pour remplir leurs missions.

III. LA PROPOSITION D'AVIS MOTIVÉ

A. L'OBJECTIF DE L'AVIS MOTIVÉ : AMENER LES NÉGOCIATEURS DE LA PROPOSITION À LA MODIFIER POUR LA RENDRE COMPATIBLE AVEC LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ

Consacré par le traité de Maastricht, le principe de subsidiarité est un principe selon lequel une action ne doit être réalisée au niveau de l'Union que si les objectifs de l'action ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les États membres et si l'Union est plus efficace à agir. Le principe de subsidiarité a donc pour finalité de préserver les compétences des États contre une intervention non justifiée des institutions de l'Union.

Le principe de subsidiarité est défini à l'article 5 paragraphe 3 du traité sur l'Union européenne (TUE) : « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union ».

Dans les domaines de compétences partagées entre États membres et Union européenne, l'exercice de la compétence non exclusive revient donc en principe aux États, sauf preuve apportée par l'Union que son intervention se justifie au regard des deux conditions posées : l'action des États membres est insuffisante pour atteindre l'objectif européen souhaité et l'action européenne a une plus grande efficacité.

En pratique, les traités européens (article 5 du TUE précité et protocole n° 2 annexé aux traités) et la Constitution (article 88-6) confient le contrôle de subsidiarité aux parlements nationaux des États membres de l'Union européenne. Ainsi, les projets d'actes normatifs de la Commission européenne sont transmis aux parlements nationaux qui disposent d'un délai strict de 8 semaines pour formuler leurs observations. Dans ce délai, tout parlement national peut adresser aux institutions de l'Union un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet ne respecte pas le principe de subsidiarité.

Lorsque des avis motivés sur un texte ont été adoptés par au moins un tiers des voix attribuées aux parlements nationaux^48(*), ou un quart pour les projets d'actes relatifs à la coopération policière ou judiciaire en matière pénale (Chaque chambre dispose d'une voix pour les parlements bicaméraux ; chaque parlement monocaméral dispose de deux voix), le projet doit être réexaminé (c'est ce que l'on appelle le « carton jaune »).

L'institution dont émane le projet d'acte législatif (le plus souvent, la Commission européenne) peut décider, soit de maintenir le projet, soit de le modifier, soit de le retirer, en motivant cette décision.

L'objectif du Sénat est ici d'obtenir, soit par la Commission européenne elle-même, soit via les discussions en cours au Conseil et au Parlement européen, des modifications du projet initial afin de lever les incompatibilités de la réforme avec le principe de subsidiarité, relevées dans le B) ci-dessous.

B. PLUSIEURS DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT COM(2026) 570 FINAL SUSCITENT DES INTERROGATIONS AU TITRE DU CONTRÔLE DE SUBSIDIARITÉ

1. Un soutien réitéré à Eurojust et à ses personnels, un appui au principe de la réforme

La proposition d'avis motivé souligne tout d'abord le soutien du Sénat à l'agence Eurojust et à ses personnels, en rappelant leur rôle majeur dans les succès de la coopération européenne judiciaire pénale.

Il précise aussi que, dans son principe, la présente réforme de l'agence est pertinente pour tenir compte des évolutions rapides de la criminalité transfrontalière en Europe.

Il rappelle enfin les sous-entendus de la réforme de l'agence, qui s'inscrit dans une démarche plus globale de la Commission européenne, qui veut « redessiner » l'architecture européenne de la justice pénale et de la sécurité intérieure.

2. Le rejet d'un projet de gouvernance contraire aux compétences des États membres et à l'indépendance d'Eurojust

Sur ce point, le projet d'avis motivé estime tout d'abord que le bouleversement envisagé de la réforme de la gouvernance d'Eurojust proposé par les articles 6 à 15 et 19 à 23 de la proposition de règlement, dans sa version initiale, n'est pas compatible avec le principe de subsidiarité.

Cette évolution est contraire aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, pour plusieurs raisons :

a) la proposition bouleverserait cette gouvernance afin de placer désormais l'agence sous l'influence déterminante de la Commission européenne (création d'un conseil d'administration, où la Commission européenne obtiendrait un « quasi droit de veto », et qui assumerait désormais la définition des priorités stratégiques ; marginalisation du « collège » qui serait désormais cantonné à l'exécution des mesures opérationnelles...). Or, aux termes des traités européens, la Commission européenne ne dispose pourtant pas de compétence opérationnelle et stratégique en matière de justice pénale, à la différence des États membres ;

b) l'article 85 du TFUE fait bien d'Eurojust, une agence de « soutien » et de « renfort » de la coordination et de la coopération des « autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites relatives à la criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres », et non une agence autonome. Ainsi, la réforme envisagée romprait le lien structurel d'Eurojust avec ces autorités nationales, qui n'est ni accessoire ni superflu, mais nécessaire à l'accomplissement de sa mission de soutien opérationnel. Ce sont bien les priorités opérationnelles des juridictions et des parquets nationaux des États membres qui définissent celles d'Eurojust ;

c) Ces changements feraient aussi peser un risque sérieux sur l'indépendance d'Eurojust, dont les membres sont amenés à suivre, soutenir et coordonner, des affaires pénales sensibles ;

d) Enfin, vantée comme une mesure de simplification et d'amélioration du travail d'Eurojust, cette réforme entraînerait au contraire, une complexification de la prise de décision et des charges administratives et financières supplémentaires (avec l'instauration d'un niveau supplémentaire de décision).

Pour l'ensemble de ces raisons, le collège d'Eurojust, de manière inédite, a d'ailleurs critiqué ce volet de la réforme, pour les raisons précitées, dans un avis présenté au Conseil le 15 juillet dernier. Selon cet avis, la réforme envisagée engendrerait une complexification de la prise de décision au sein de l'agence et constituerait « un fardeau administratif ». La modification proposée apparaît contraire à l'article 85 du TFUE, qui fait d'Eurojust une agence d'appui et de renfort aux enquêteurs et aux procureurs des États membres, et non un organe rattaché à la Commission européenne, qui ne dispose pas de compétence pour soutenir ou coordonner des enquêtes ou des poursuites pénales

Le projet d'avis rappelle également qu'une majorité d'États membres, conduite par la France, l'Allemagne, l'Autriche et la Belgique, a rejeté le projet de nouvelle gouvernance d'Eurojust dans les négociations en cours au Conseil de l'Union européenne.

Ces États membres ont conduit la présidence irlandaise à poursuivre les discussions sur la réforme, sur la base d'une proposition alternative de nouvelle gouvernance, qui tend à répondre aux critiques de l'évaluation de 2025 sur les modes de gestion actuels tout en respectant le principe de subsidiarité : pas de création d'un conseil d'administration : maintien des prérogatives stratégiques et budgétaires actuelles du collège ; attribution de toutes les tâches auxquelles le collège ne peut faire face au conseil exécutif ; participation (avec droit de vote) du directeur administratif de l'agence aux décisions de ce conseil.

Le présent projet d'avis motivé propose de soutenir cette alternative.

3. Le refus d'une extension des compétences d'Eurojust à la lutte contre les « menaces hybrides »

Au sujet de l'extension des compétences d'Eurojust, prévue par l'article 5 de la proposition, la proposition d'avis motivé constate que l'extension annoncée des pouvoirs de l'agence à la lutte contre la cybercriminalité et les violations de mesures restrictives de l'Union européenne - c'est-à-dire des sanctions infligées par cette dernière à des personnes physiques ou morales -, ne semble pas poser de difficulté, en raison de la nature transfrontalière de ces infractions et de leur lien avec des enquêtes pénales. Ces critères seront aussi mis en oeuvre concernant la possibilité de l'agence d'offrir son soutien aux enquêtes et aux poursuites pénales des autorités compétentes des États membres contre les violences de genre.

En revanche, l'élargissement des pouvoirs d'Eurojust à la lutte contre les « menaces hybrides » liées aux infractions pénales relevant déjà de sa compétence, prévu par l'article 5, apparaît contraire au principe de subsidiarité et doit à ce titre être supprimé.

En effet, faute d'une définition précise en droit de l'Union européenne, ce concept « fourre-tout » et sans plus-value opérationnelle, que l'on retrouve également inscrit dans les projets de réforme des statuts d'Europol et de Frontex, constitue une source d'insécurité juridique et de confusion des pouvoirs.

Il permettrait en effet de justifier une intervention « tous azimuts » d'Eurojust, d'Europol et, indirectement, de la Commission européenne, dans les décisions opérationnelles en matière de sécurité. Cette extension de compétences les autoriserait en particulier à s'immiscer dans les échanges d'informations, dans les actions et dans les contentieux éventuels relatifs aux services de renseignement des États membres. Ceux-ci relèvent pourtant exclusivement de la sécurité nationale, qui est de la seule responsabilité des États membres selon l'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne (TUE). Les échanges et les actions des services de renseignement n'entrent pas dans le champ de compétences d'Eurojust et ne doivent pas y entrer. Le présent avis appelle les autorités françaises à maintenir cette « ligne rouge » dans la suite des négociations.

*

La commission des affaires européennes du Sénat a, en conséquence, adopté la proposition de résolution européenne portant avis motivé suivante :

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE PORTANT AVIS MOTIVÉ SUR LA CONFORMITÉ AU  PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ DE LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL RELATIF À L'AGENCE PDE L'UNION EUROPÉENNE POUR LA COOPÉRATION JUDICIAIRE EN MATIÈRE PÉNALE (EUROJUST), MODIFIANT LE RÈGLEMENT (UE) 2018/1726 ET LE RÈGLEMENT (UE) 2024/982, ET ABROGEANT LE RÈGLEMENT (UE) 2018/1727 - COM(2026) 570 FINAL

(1) Vu l'article 88-6 de la Constitution,

(2) Vu l'article 73 octies du Règlement du Sénat,

(3) Vu le règlement (UE) 2018/1727 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l'Agence de l'Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) et remplaçant et abrogeant la décision 2002/187/JAI du Conseil,

(4) Vu la nouvelle stratégie de sécurité intérieure de l'Union européenne (ProtectEU), en date du 1^er avril 2025 - COM(2025) 148 final,

(5) Vu l'évaluation de l'activité d'Eurojust, présentée par la Commission européenne le 2 juillet 2025, SWD(2025) 182 final,

(6) Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la décision d'enquête européenne en matière pénale et la décision européenne de participation à distance (refonte) - COM(2026) 313 final,

(7) Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2018/1725 du Parlement européen et du Conseil relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l'Union et à la libre circulation de ces données - COM(2026) 316 final,

(8) Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'Agence de l'Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) et abrogeant le règlement (UE) 2018/1727 - COM(2026) 570 final,

(9) Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'Agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol), modifiant le règlement (UE) 2018/1726 bet règlement (UE) 2024/982, et abrogeant le règlement (UE) 2016/794 - COM(2026) 580 final,

(10) Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes (refonte) - COM(2026) 1030 final,

(11) Le Sénat émet les observations suivantes :

(12) L'article 5 du traité sur l'Union européenne (TUE) stipule que l'Union européenne ne peut intervenir, en vertu du principe de subsidiarité, que « si, et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union » ; ceci implique d'examiner, non seulement si l'objectif de l'action envisagée peut être mieux réalisée au niveau communautaire, mais également si l'intensité de l'action entreprise n'excède pas la mesure nécessaire pour atteindre l'objectif que cette action vise à réaliser ;

(13) Le Sénat exprime tout d'abord son soutien à l'agence européenne de coopération en matière de justice pénale, Eurojust, qui a pour mission d'appuyer et de renforcer les services et autorités nationales en charge des enquêtes et des poursuites pénales transfrontières conformément à l'article 85 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) ;

(14) Il partage les conclusions de la dernière évaluation d'Eurojust présentée en juillet 2025, selon laquelle cette dernière est très efficace dans l'accomplissement de sa mission de soutien et de renforcement de la coordination et de la coopération entre les autorités nationales chargées de la justice pénale. Cette efficacité se manifeste au quotidien par l'organisation de réunions de coopération entre autorités nationales sur des dossiers transfrontières, afin d'éviter des conflits de juridictions et de les inciter à « unir leurs forces », mais aussi par la mise en place d'équipes communes d'enquête (ECE), par le soutien à l'exécution des mandats d'arrêt européens (MAE) ou par le rôle pivot joué par Eurojust dans les échanges de bonnes pratiques, les retours d'expérience et la confiance mutuelle entre acteurs européens de la « chaîne pénale ». Eurojust incarne ainsi la « valeur ajoutée » européenne dans la lutte contre les réseaux criminels actifs en Europe, qui ne connaissent pas de frontières ;

(15) Tout comme l'évaluation précitée, le Sénat constate cependant un nouveau besoin d'adaptation du mandat de l'agence pour faire face aux évolutions structurelles rapides des réseaux criminels actifs dans l'Union européenne, qui sont désormais plus violents, plus actifs « en ligne » (cyberattaques ; vols de données ; communications sur le « dark web » ; financement par les cryptomonnaies...) et plus interconnectés. Eurojust, tout comme Europol, doit être en mesure de relever ces défis. Le Sénat prend note également des observations émises par la Commission européenne dans cette évaluation sur la gouvernance actuelle d'Eurojust, qui dénonce, à titre principal, des structures de gouvernance complexes et un processus décisionnel laborieux ;

(16) Pour tirer les leçons de ces évolutions, la Commission européenne a présenté, le 24 juin dernier, une réforme globale du mandat de l'agence Eurojust, alors que de nombreux États membres, dont la France, estiment que des amendements au règlement Eurojust actuel auraient été suffisants ;

(17) Cette réforme doit être analysée dans le cadre de la volonté très ambitieuse de refonte de l'architecture européenne de la justice pénale et de la sécurité intérieure, défendue par la Commission et reprise partiellement dans la nouvelle stratégie de sécurité intérieure de l'Union européenne (ProtectEU). En effet, cette démarche fonde également les projets de réforme des statuts d'Europol et de Frontex, en attendant celle du Parquet européen, ainsi que la révision des règles européennes de traitement des données personnelles par les organes de l'Union européenne travaillant dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Elle vise, à la fois, à doter ces organes européens de pouvoirs supplémentaires afin de favoriser leur autonomie, à faciliter les échanges de données personnelles entre eux et avec des tiers, et à renforcer l'influence de la Commission européenne au sein de ces organes, au détriment de celle des États membres ;

(18) Concernant la réforme du statut d'Eurojust, plusieurs mesures prévues semblent, dans leur principe, aller dans le bon sens. Il en va ainsi de l'extension des compétences d'Eurojust à la lutte contre la cybercriminalité ou les violations des mesures restrictives de l'Union européenne, ainsi que l'assistance aux victimes. Il en va de même pour le renforcement des outils d'échange et d'analyse de l'agence (plateformes de coopération judiciaire ; centres d'expertise...), pour la clarification de ses relations avec Europol et pour l'élargissement de ses possibilités de coopération, tant avec les pays tiers qu'avec les organisations internationales ;

(19) Le Sénat prend également acte avec satisfaction de la publication d'une analyse d'impact pour éclairer la réforme proposée et en justifier la nécessité et la proportionnalité. Il rappelle sa demande répétée de publication systématique d'une telle analyse pour chaque nouveau projet de règlement ou de directive ;

(20) Cependant, plusieurs dispositions de la proposition de règlement COM(2026) 570 final semblent contraires au principe de subsidiarité et devraient être supprimées ou réécrites pour cette raison ;

(21) Il en va ainsi, en premier lieu, des articles 6 à 15 et 19 à 23 de la proposition initiale de règlement qui modifieraient profondément la gouvernance de l'agence ;

(22) À l'heure actuelle, Eurojust est dirigée par un collège, composé de représentants des États membres, qui sont procureurs ou magistrats du siège de formation. Il lui revient de définir les choix stratégiques de l'agence et de voter son budget, en fonction des priorités soulignées par les autorités nationales compétentes. Ce collège élit aussi en son sein le président d'Eurojust, et deux vice-présidents, qui ont pour mission de représenter l'agence. Le collège est aidé par un conseil exécutif, au sein duquel siège le président, qui prépare ses décisions, et par un directeur administratif, en charge de la gestion quotidienne de l'agence ;

(23) La proposition de règlement bouleverserait cette gouvernance en marginalisant l'influence des États membres, du fait de la création d'un conseil d'administration auquel seraient confiés la définition des priorités stratégiques et le vote du budget au détriment du collège, qui ne conserverait que l'exécution des tâches opérationnelles. De plus, le conseil d'administration serait désormais en charge de la désignation du directeur administratif de l'agence en lieu et place du collège. En complément, au sein de ce conseil, la Commission européenne y disposerait d'un « quasi-droit de veto » sur certaines décisions. L'article 11 de la proposition de règlement prévoit en effet que le conseil d'administration devrait reporter l'adoption d'une proposition de décision si la Commission européenne soulevait de « sérieuses préoccupations » concernant une proposition de décision présentée au conseil d'administration sur des questions liées au règlement délégué (UE) 2019/71541 de la Commission, qui porte règlement financier-cadre des organismes créés en vertu du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et du traité Euratom, ainsi qu'au statut des fonctionnaires et au régime applicable aux autres agents de l'Union européenne. Dans un délai de 15 jours, le conseil d'administration devrait alors réexaminer cette proposition, le cas échéant modifiée. La proposition ne pourrait alors être adoptée qu'à une majorité des deux tiers de ses membres, incluant le représentant de la Commission européenne, ou à la majorité des quatre cinquièmes des représentants des États membres. Enfin, l'un des deux postes actuels de vice-président d'Eurojust serait supprimé ;

(24) La modification proposée apparaît contraire à l'article 85 du TFUE, qui fait d'Eurojust une agence d'appui et de renfort aux enquêteurs et aux procureurs des États membres, et non un organe rattaché à la Commission européenne, qui ne dispose pas de compétence pour soutenir ou coordonner des enquêtes ou des poursuites pénales ;

(25) Pour les autorités françaises, au regard de la sensibilité des dossiers judiciaires en cause, une telle réforme, qui donnerait un rôle désormais prépondérant au conseil d'administration au sein duquel pourraient sièger des personnalités n'ayant pas le statut de magistrat, ferait peser un risque sérieux sur l'indépendance de fonctionnement d'Eurojust, sur la confidentialité des échanges internes entre magistrats et, plus généralement, sur la confiance mutuelle entre autorités nationales des États membres compétentes en matière de justice pénale ;

(26) De manière inédite, le collège actuel d'Eurojust a d'ailleurs critiqué ce volet de la réforme, pour les raisons précitées, dans une note présentée au Conseil de l'Union européenne, le 15 juillet 2026, soulignant qu'elle entraînerait une complexification de la prise de décision au sein de l'agence et constituerait « un fardeau administratif » ;

(27) En outre, sous l'impulsion de la France, de l'Allemagne, de l'Autriche et de la Belgique, une large majorité d'États membres a manifesté son opposition à cette réforme de la gouvernance d'Eurojust lors des négociations en cours au sein du Conseil. Cette opposition a conduit la présidence irlandaise du Conseil à écarter ce projet de nouvelle gouvernance au profit d'une alternative présentée par la France et les États membres précités, qui abandonnerait toute création d'un conseil d'administration, préserverait les compétences stratégiques du collège, confierait l'ensemble des tâches que le collège ne peut assumer au conseil exécutif, et intégrerait le directeur administratif de l'agence au sein de ce conseil exécutif, avec droit de vote. Cette proposition semble à même de rénover la gouvernance de l'agence de manière pertinente sans contrevenir au principe de subsidiarité ;

(28) Concernant l'extension des compétences d'Eurojust, prévue par l'article 5 de la proposition de règlement, l'extension annoncée des pouvoirs de l'agence contre la cybercriminalité et les violations de mesures restrictives de l'Union européenne - c'est-à-dire des sanctions infligées par cette dernière à des personnes physiques ou morales - ne semble pas poser de difficulté au regard du principe de subsidiarité, en raison de la nature transfrontalière de ces infractions et de leur lien avec des enquêtes pénales. Il en va de même pour la possibilité qui serait ouverte à l'agence d'offrir son soutien aux enquêtes et aux poursuites pénales des autorités compétentes des États membres contre les violences de genre, dès lors que cette compétence serait limitée aux violences de genre présentant une dimension transfrontière ;

(29) En revanche, l'élargissement des pouvoirs d'Eurojust à la lutte contre les menaces hybrides liées aux infractions pénales relevant déjà de sa compétence, prévu à l'article 5, paraît contraire au principe de subsidiarité et doit être supprimé à ce titre. En effet, faute d'une définition précise en droit de l'Union européenne, ce concept « fourre-tout » et sans plus-value opérationnelle, que l'on retrouve également inscrit dans les projets de réforme des statuts d'Europol et de Frontex, constitue une source d'insécurité juridique et de confusion des pouvoirs. Il permettrait de justifier une intervention « tous azimuts » d'Eurojust, d'Europol et, indirectement, de la Commission européenne, dans les décisions opérationnelles en matière de sécurité. Cette extension de compétences les autoriserait en particulier à s'immiscer dans les échanges d'informations, dans les actions et dans les contentieux éventuels relatifs aux services de renseignement des États membres. Or ceux-ci relèvent exclusivement de la sécurité nationale, qui est de la seule responsabilité des États membres aux termes de l'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne (TUE). Les échanges et les actions des services de renseignement n'entrent pas dans le champ de compétences d'Eurojust et ne doivent pas y entrer ;

*

(30) En conséquence, pour ces motifs, le Sénat considère que la proposition d'acte législatif COM(2026) 570 final n'est pas conforme à l'article 5 du traité sur l'Union européenne (TUE) et au protocole n° 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité annexé au TUE et au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

EXAMEN EN COMMISSION

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne :

· M. Nicolas de MAISTRE, préfet, chef du service « justice-affaires intérieures » ;

· M. Pierre BECKERS, conseiller justice pénale.

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* ¹ Décision 2002/187/JAI du Conseil.

* ² SWD(2025) 182 final.

* ³ Ou Internet clandestin. Il s'agit de la partie « cachée » d'Internet, qui est uniquement accessible via des navigateurs spécifiques et fédère un ensemble de sites Web qui nécessitent une autorisation spécifique pour y accéder. Les sites concernés offrent un anonymat complet à leurs utilisateurs grâce à des logiciels de chiffrement.

* ⁴ Une cryptomonnaie (ou un cryptoactif) est une monnaie numérique ou virtuelle qui n'a pas de support physique (ni pièce ni billet) et qui fonctionne de manière décentralisée sur internet.

* ⁵ Règlement (UE) 2016/794 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l'agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) et remplaçant et abrogeant les décisions du Conseil 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI et 2009/968/JAI.

* ⁶ Cette définition d'Eurojust avait été posée par le rapport d'information « Europol et Eurojust : perspectives d'avenir » (rapport n°477 (2013-2014)) de MM. André Gattolin, Dominique Bailly, Pierre Bernard-Reymond et Colette Mélot au nom de la commission des affaires européennes du Sénat, en date du 17 avril 2014.

* ⁷ Décision 2002/187/JAI.

* ⁸ Règlement (UE) 2018/1727 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 relatif à l'Agence de l'Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) et remplaçant et abrogeant la décision 2002/187/JAI du Conseil.

* ⁹ Le directeur administratif d'Eurojust participe aussi aux réunions, sans droit de vote, et le Parquet européen peut y être représenté dans les mêmes conditions. En outre, lorsque le collège exerce ses fonctions de management, un représentant de la Commission européenne siège en son sein.

* ¹⁰ Le collège prend en principe ses décisions par consensus. Si ce dernier est impossible, le collège prend ses décisions à la majorité.

* ¹¹ Selon l'article 83 du TFUE, ces domaines de criminalité sont : le terrorisme ; la traite des êtres humains et l'exploitation sexuelle des femmes et des enfants ; le trafic illicite de drogues ; le trafic illicite d'armes ; le blanchiment d'argent ; la corruption ; la contrefaçon de moyens de paiements ; la criminalité informatique ; la criminalité organisée.

* ¹² Règlement (UE) 2018/1727 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 relatif à l'agence de l'Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) et remplaçant et abrogeant la décision 2002/187/JAI du Conseil.

* ¹³ Eurojust a ainsi publié, en 2019, un rapport de « cas pratiques » sur le recouvrement des avoirs criminels. Cette expertise est aussi mobilisée pour s'assurer de la légalité des procédures mises en oeuvre, pour appuyer les États membres dans la préparation des documents juridiques permettant le gel ou la confiscation d'avoirs...

* ¹⁴ Résolution 2017/C 18/ 01 du Conseil relative à un modèle d'accord pour la création d'une équipe commune d'enquête.

* ¹⁵ Décision-cadre 2009/948/JAI du Conseil du 30 novembre 2009 relative à la prévention et au règlement des conflits en matière d'exercice de la compétence dans le cadre des procédures pénales.

* ¹⁶ Directive 2014/41/UE du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 concernant la décision d'enquête européenne en matière pénale.

* ¹⁷ Le mandat d'arrêt européen a été institué par la décision-cadre 2002/584/JAI du 13 juin 2002.

* ¹⁸ En France, la procédure est régie par le chapitre IV du titre X du Livre IV de la partie législative du code de procédure pénale (articles 695-11 à 695-58).

* ¹⁹ Casiers judiciaires ; registres des personnes arrêtées ; registres d'enquêtes ; registres d'ADN ; autres registres tenus par les autorités publiques de leur État membre si les informations concernées sont nécessaires à l'accomplissement de leurs missions.

* ²⁰ Albanie ; États-Unis ; Géorgie ; Islande ; Macédoine du Nord ; Moldavie ; Monténégro ; Norvège ; Royaume-Uni ; Serbie ; Suisse ; Ukraine.

* ²¹ Europol ; OLAF.

* ²² Albanie ; États-Unis ; Géorgie ; Islande ; Liechtenstein ; Macédoine du Nord ; Moldavie ; Monténégro ; Norvège ; Serbie ; Suisse ; Ukraine.

* ²³ Bolivie ; Chili ; Corée du sud ; Costa Rica ; Égypte ; Émirats arabes unis ; Équateur ; Irak ; Nigéria ; Panama ; Paraguay ; Pérou ; République dominicaine ; Uruguay.

* ²⁴ Les données chiffrées de ce chapitre sont issues du rapport annuel 2025 d'Eurojust.

* ²⁵ 3 064 642 comprimés ; 353 111 kg de cocaïne ; 167 208 kg drogues de synthèse ; 163 730 kg de cannabis ; 4 385 kg d'héroïne.

* ²⁶ En France, conformément aux articles 689 et suivants du code de procédure pénale, cette compétence est reconnue au cas par cas aux juridictions, sur la base de critères stricts.

* ²⁷ La CPI a en effet ouvert, le 2 mars 2022, une enquête sur la situation en Ukraine, pour « crimes de guerre, [...] crimes contre l'humanité et [...] génocide commis par quiconque sur quelque partie du territoire ukrainien que ce soit ».

* ²⁸ Génocide ; crime contre l'Humanité ; crimes de guerre.

* ²⁹ Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie et Ukraine, puis Roumanie.

* ³⁰ Règlement (UE) 2022/838 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2022 modifiant le règlement (UE) 2018/1727 en ce qui concerne la préservation, l'analyse et la conservation, au sein d'Eurojust, des éléments de preuve relatifs aux génocides, aux crimes contre l'humanité, aux crimes de guerre et aux infractions pénales connexes.

* ³¹ Rapport d'évaluation de la grande criminalité organisée dans l'Union européenne (Serious and Organised Crime Threat Assessment).

* ³² Évaluation de l'agence Eurojust, document de travail de la Commission européenne, SWD(2025) 182 final, 2 juillet 2025, p 47.

* ³³ Évaluation précitée d'Eurojust, 2 juillet 2025, p 48 à 50.

* ³⁴ SWD(2026) 580 final.

* ³⁵ Analyse d'impact de la proposition de règlement COM(2026) 580 final, SWD(2026) 580 final, 24 juin 2026, p 8.

* ³⁶ Analyse d'impact de la proposition de règlement COM(2026) 580 final, SWD(2026) 580 final, 24 juin 2026, p 8.

* ³⁷ COM(2025) 148 final.

* ³⁸ La stratégie ProtectEU mentionne explicitement Europol, Eurojust, Frontex, le Parquet européen, l'Office de lutte antifraude de l'Union européenne (OLAF), l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne, l'Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux (ALBC), l'Autorité douanière de l'Union européenne, l'agence eu-LISA (en charge des systèmes d'information à grande échelle de l'Union européenne dans le secteur « Justice-affaires intérieures ») et l'agence de l'Union européenne pour la cybersécurité (ENISA).

* ³⁹ Proposition de règlement COM(2026) 580 final du 24 juin 2026.

* ⁴⁰ Proposition de règlement COM(2026) 314 final du 23 juin 2026.

* ⁴¹ Proposition de règlement COM(2026) 1 030 final du 27 octobre 2026.

* ⁴² Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en oeuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen.

* ⁴³ Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal (dite directive « PIF »).

* ⁴⁴ Cette résolution européenne a été adoptée par le Sénat à l'initiative de sa commission des affaires européennes, sur le rapport des sénateurs Jean-François Rapin, alors président de la commission, et Didier Marie.

* ⁴⁵ L'article 4 de la proposition de règlement détaille les missions de l'agence en 13 points, parmi lesquels il faut mentionner, l'appui aux autorités nationales compétentes chargées des enquêtes et des poursuites pénales contre la criminalité grave, comme c'est le cas à l'heure actuelle, mais aussi à celles des organisations internationales (associées). Eurojust voit aussi son rôle affirmé dans le traitement et l'échange d'informations opérationnelles pertinentes, dans la vérification de liens éventuels entre des investigations en cours, dans la collecte et le stockage d'éléments de preuves liés aux crimes internationaux (cette mission étant déjà mise en oeuvre dans le cadre de la guerre en Ukraine), dans le gel et la saisie des avoirs criminels.

* ⁴⁶ Cette mission est déjà une réalité, en particulier pour les éléments de preuve de crimes de droit international commis à l'heure actuelle dans la guerre en Ukraine.

* ⁴⁷ Le transfert est nécessaire à l'exercice de sa mission par le responsable de traitement ; l'autorité de pays tiers ou l'organisation internationale destinataire des données, est compétente en matière répressive ou de justice pénale ; lorsque les données à transférer ont été communiquées par un État membre, nécessité d'une autorisation préalable de ce dernier pour procéder au transfert ; le transfert doit être basé sur une décision d'adéquation ou de garanties appropriées contenues dans un instrument juridique contraignant (accord international ; accord de coopération et, en l'absence de tels décisions ou instruments, si certains critères sont remplis (transfert nécessaire à la sauvegarde des intérêts vitaux de la personne concernée ou d'une autre personne, à la sauvegarde des intérêts légitimes de la personne concernée, à la prévention d'une menace grave et immédiate pour la sécurité publique d'un État membre ou de pays tiers, ou, dans des cas particuliers, à l'exercice de la mission du responsable de traitement (articles 94 bis à 94 quinquies nouveaux du règlement (UE) 2018/1725).

* ⁴⁸ Chaque chambre d'un parlement bicaméral dispose d'une voix et chaque parlement monocaméral dispose de deux voix.