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29 avril 1999 : Enseignants - Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir ( rapport de commission d'enquête )

 

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B. UNE AUTORISATION BUDGÉTAIRE VIDÉE DE SON SENS

Votre commission d'enquête a déjà insisté sur le fait que la gestion des enseignants, du second degré en particulier, ne garantissait pas l'adéquation entre, d'une part, les besoins réels d'enseignants, et, d'autre part, les effectifs d'enseignants tels qu'ils sont recrutés.

Elle souhaiterait également démontrer que cette gestion n'assure pas non plus une rigoureuse adéquation entre les emplois tels qu'ils sont inscrits en loi de finances et ceux qui sont réellement rémunérés. Le vote du budget par le Parlement est donc en grande partie vidé de son sens, la gestion quotidienne des emplois de l'éducation nationale détournant la lettre et l'esprit du budget de l'enseignement scolaire.

1. Une présentation budgétaire obscure

Les parlementaires sont amenés à se prononcer sur les crédits de l'enseignement scolaire sans disposer de toute l'information requise pour pouvoir appréhender les conditions dans lesquelles sont utilisés les crédits.

La façon dont est traitée la question des emplois dans le " bleu " de l'enseignement scolaire est à cet égard exemplaire.

Le titre III regroupe les crédits affectés aux moyens des services. Les trois premières parties de ce titre concernent les crédits de rémunérations, de pensions et de charges sociales des différentes catégories de personnels, les crédits rémunérant les personnels enseignants des établissements privés sous contrat étant inscrits au chapitre 43-01 à hauteur d'environ 33 milliards de francs. Soit un total d'environ 278 milliards de francs.

Un chapitre de ce document budgétaire est consacré à la présentation des emplois. Est d'abord récapitulée l'évolution du nombre des emplois de personnels titulaires et contractuels. Le " bleu " 1999 précise ainsi que l'enseignement scolaire représente 941.567 emplois, dont 35.271 contractuels. Par rapport à 1998, cela représente 318 emplois supplémentaires, 3.644 titulaires de plus et 3.326 contractuels de moins.

Votre commission d'enquête s'interroge cependant sur la réalité et sur la valeur de ces chiffres. Il s'agit en effet du nombre d'emplois équivalents temps plein, ce qui ne donne pas d'indication sur le nombre de personnes physiques employées par l'éducation nationale, certaines d'entre elles travaillant à temps partiel.

La présentation par agrégat n'est guère plus éclairante. Ainsi, l'agrégat 01 regroupe l'ensemble des moyens de fonctionnement et d'investissement au titre de l'administration centrale et des services académiques. Parmi les indicateurs de moyens ensuite présentés figure le nombre total d'emplois inscrits au budget voté 1998 au titre de cet agrégat. Puis, est indiqué le nombre total de personnels gérés au 1er janvier 1997, soit 1.048.401. Il convient de noter que le document budgétaire mentionne cette fois-ci des personnels et non plus des postes, le nombre indiqué datant toutefois de près de deux ans.

Cependant, dans la présentation des autres agrégats, ne figure plus que le nombre d'emplois inscrits au budget précédent - par exemple 321.548 emplois pour l'agrégat 02 relatif à l'enseignement primaire - sans que jamais plus n'apparaisse le nombre de personnes physiques.

En reprenant la présentation des emplois faite par le " bleu ", il est également possible de s'interroger sur son caractère opératoire. Les emplois - et non les personnes physiques bien-sûr - sont regroupés par chapitre et par article, en précisant les titulaires et les contractuels. Ils sont présentés par corps et par grade, la fourchette correspondante des indices majorés étant indiquée ainsi que l'effectif total.

Or, pour prendre un exemple, quelle est la signification de l'article 50 du chapitre 31-92 qui supporte la rémunération de 121.104 instituteurs dont les indices majorés sont compris entre 288 et 514, quand aucune pondération indiciaire n'est présentée ? Si le coût moyen est retenu, ce calcul rencontre vite ses limites, pour les instituteurs en particulier, dont on peut penser que, en raison de l'extinction du corps, la majeure partie de l'effectif est regroupée sur les indices les plus élevés.

En outre, il apparaît que la gestion des personnels à l'éducation nationale repose sur une approche fonctionnelle étrangère à la nomenclature budgétaire retenue par le " bleu ". Par exemple, la notion d'enseignant du second degré n'existe pas sur le plan budgétaire : seules existent les notions d'agrégé ou de certifié. Les services gestionnaires utilisent cette nomenclature fonctionnelle, et, de ce fait, " s'éloignent " du nombre d'emplois retenus par la nomenclature budgétaire.

Un écart se creuse alors progressivement entre les emplois inscrits en loi de finances et les personnels affectés sur le terrain. Au total, les délégations d'emplois reçues par les rectorats n'ont qu'un caractère indicatif, la référence budgétaire ne contraignant pas l'implantation des postes dans les établissements. Ce phénomène, source de surnombres, sera développé dans le point qui suit.

Certes, les dotations budgétaires en emplois et les effectifs font l'objet d'un rapprochement annuel dans le cadre de l'" enquête masse indiciaire " (EMI), mais les résultats de cette enquête ne sont disponibles que tardivement et semblent n'avoir que des conséquences opérationnelles limitées pour la préparation du projet de loi de finances, dans le cadre des conférences budgétaires.

Votre commission d'enquête souhaiterait une amélioration de la présentation des documents budgétaires, du " bleu " en particulier, annexés au projet de loi de finances en vue de son examen par le Parlement.

Il semble indispensable que soient précisés non seulement le nombre d'emplois relevant de l'enseignement scolaire, mais également le nombre de personnels travaillant dans les services académiques et dans les établissements scolaires, et cela pour chaque degré d'enseignement. Il n'est pas acceptable en effet que la représentation nationale soit conduite à voter un budget sans connaître le nombre de personnes rémunérées par les crédits qui y sont inscrits. Malheureusement, tel est bien le cas.

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