Les premiers enseignements de l'opération "force alliée" en Yougoslavie

Rapport d'information n° 464 (1998-1999) de M. Xavier de VILLEPIN , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 30 juin 1999

N° 464

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 30 juin 1999

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces Armées (1) sur les premiers enseignements de l' opération « force alliée » en Yougoslavie : quels enjeux diplomatiques et militaires ? ,

Par M. Xavier de VILLEPIN,

Sénateur,

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Traités et conventions .

QUELS PREMIERS ENSEIGNEMENTS DES OPÉRATIONS AU KOSOVO ?

Les enjeux politiques et diplomatiques

La crise du Kosovo a favorisé l'appropriation, par des instances diplomatiques comme le groupe de contact et le G8, du rôle de régulateur des conflits traditionnellement dévolu au Conseil de sécurité des Nations Unies. Celui-ci, fragilisé comme instrument et source de légalité internationale pour le recours à la force, doit retrouver cette fonction essentielle en amont de toute opération de rétablissement de la paix et demeurer, en tout état de cause, le cadre exclusif de mise en oeuvre de son règlement final.

D'organisation de défense collective, l'OTAN s'implique désormais comme instrument politico-militaire au service d'objectifs diplomatiques dans la gestion de crises régionales ; cette évolution doit être encadrée dans des limites juridiques (Conseil de sécurité) et géographiques (zone euro-atlantique) précises ;

- la non-participation de la France à l'organisation militaire intégrée n'a pas affecté l'efficacité du concours des forces françaises. Notre pays a, à cette occasion, démontré son aptitude technique à s'intégrer dans un dispositif militaire ad hoc tout en faisant prévaloir le principe de responsabilisation politique et militaire nationale au sein d'une structure militaire dont certains modes de fonctionnement restent marqués par un contexte géostratégique aujourd'hui dépassé ;

- notre position spécifique au sein de l'Alliance ne doit cependant pas occulter certaines interrogations, telles la place qui sera concédée à la France dans les PC de groupes de forces interarmées multinationales (GFIM).

Enfin et surtout, la crise du Kosovo a cristallisé l'expression d'une volonté politique européenne en vue de l'édification d'une défense commune, appuyée sur des outils décisionnels efficaces et des moyens militaires crédibles, capable d'agir avec l'OTAN ou en dehors d'elle. La mise en oeuvre de cette volonté doit se traduire notamment :

- par la définition de critères de convergence dans les politiques nationales de défense et les stratégies budgétaires suivies par les Quinze dans ce domaine ;

- par l'inscription de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris dans ses implications militaires, dans le champ d'application des « coopérations renforcées » créées par le traité d'Amsterdam ;

- par le développement en commun de structures européennes de commandement interarmées projetables, appuyées sur des capacités accrues de renseignement, de communication et de surveillance de théâtre.

Les leçons militaires

Une participation française ambitieuse dans un contexte marqué par l'écart technologique entre Américains et Européens :

- avec un dispositif aérien global qui l'a placée en tête des contributeurs européens à « Force Alliée » (10,9 %), la France a pris une large part aux missions de transport et de soutien (21,8 %), aux missions de reconnaissance (20,2 %) et aux missions offensives (12,8 %) ;

- faute de moyens cependant, nos forces aériennes n'ont pas participé aux missions de commandement aéroporté ou aux missions contre les actions de défense sol-air, tandis que l'absence de missiles de croisière dans nos équipements est, une nouvelle fois, apparue comme une déficience majeure.

Des facteurs limitatifs de capacités ont été mis en lumière qui doivent notamment conduire à faire porter l'effort d'équipement à venir sur :

. l'acquisition de capacités antiradars efficaces ;

. la détention d'armements capables, par tous temps, d'atteindre leurs cibles, compte tenu des contraintes météorologiques à l'emploi des armements guidés laser ;

. la disponibilité de stocks suffisants de munitions ;

. l'accroissement de nos moyens de ravitaillement en vol ;

. l'acquisition d'un nombre accru de drones.

Des choix essentiels de politique de défense ont été validés par la crise :

- la décision, prise en 1996, de professionnaliser nos forces s'est confirmée être un choix indispensable ;

- les programmes d'armements permettant des frappes de précision à grande distance, de jour comme de nuit et par tous temps : missiles de croisière Apache et Scalp-EG, armements air-sol modulaires (AASM) ;

- l'effort accompli par la France pour se doter d'une panoplie relativement complète de moyens d'observation et de renseignement, qui doit, impérativement, être approfondi et renforcé à l'échelle européenne.

Des interrogations budgétaires récurrentes persistent :

- la France consentira-t-elle l'effort nécessaire pour se doter d'un second porte-avions ?

- quelle solution apporter, en construction budgétaire, au financement du surcoût d'opérations extérieures ?

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La guerre du Golfe , conflit pourtant atypique à bien des égards, avait mis en lumière en 1991 d'importantes imperfections de notre système de défense. Puis la réforme d'ensemble de notre appareil de défense , fondée sur la professionnalisation de nos forces et dont le Président de la République a pris l'initiative en 1996, a eu notamment pour objet de réduire ces lacunes. Elle s'est traduite, sur le plan législatif, par les choix essentiels contenus dans la loi de programmation militaire 1997-2002 -dont les objectifs ont été confirmés par la dernière revue des programmes-, par la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, et plus récemment, par le projet de loi, encore en cours d'examen, sur la réorganisation de la réserve militaire.

L' opération « Force alliée » , menée par l'Alliance atlantique du 24 mars au 9 juin dernier, pour répondre à la situation inacceptable que le régime de Belgrade avait créée au Kosovo, conduit, à nouveau, comme toute crise de cette ampleur, à s'interroger sur les enseignements qu'il faut en tirer pour l'avenir. Il convient en particulier de tenter d'évaluer, sereinement mais sans complaisance, si et dans quelle mesure les choix précédemment effectués ont été validés par cette nouvelle crise.

Cela est nécessaire sur le plan militaire , dans la mesure où la France a pris une part particulièrement active aux 79 jours de campagne aérienne contre la Yougoslavie. Cette participation de nos forces à toutes les grandes fonctions nécessaires -qu'il s'agisse des capacités de combat, d'appui sol, de renseignement ou d'observation, de ravitaillement en vol, ou de capacités de recherche des équipages- a-t-elle justifié les choix effectués en matière de professionnalisation mais aussi en matière d'équipements militaires ? Quelles insuffisances a-t-elle fait apparaître et comment y remédier ?

Cela est nécessaire aussi sur le plan des choix diplomatiques et politiques faits tout au long de la crise. La crise du Kosovo doit être en particulier analysée au regard du « nouveau concept stratégique » de l'Alliance atlantique qui a été précisément adopté, lors du cinquantenaire de l'OTAN à Washington, au moment même où les frappes aériennes se poursuivaient sur la Yougoslavie. Si, par ailleurs, la guerre au Kosovo semble avoir favorisé la prise de conscience de nos partenaires sur la nécessité d'une défense européenne -qui s'était déjà manifestée à Saint-Malo entre Français et Britanniques et a été confirmée à Toulouse avec les Allemands et surtout, à quinze, lors du Conseil européen de Cologne le 4 juin dernier-, il importe de mieux analyser l'origine et les perspectives de ces nouvelles prises de position afin de tenter d'en apprécier la solidité et, surtout, d'en définir les modalités concrètes de mise en oeuvre.

Certes, la crise du Kosovo -et celle de l'ex-Yougoslavie en général- est loin d'être terminée. L'accord technique militaire signé le 9 juin par les délégations militaires alliée et yougoslave et l'adoption d'une résolution par le Conseil de sécurité des Nations Unies n'ont marqué que le début d'un long processus en vue d'un règlement politique. Et nul ne doute que de nouveaux enseignements pourront être tirés, le moment venu, de la nouvelle phase des opérations qui a débuté avec le déploiement de la KFOR (Kosovo force).

Mais le déroulement de l' opération « Force alliée » , par sa spécificité et sa durée, constitue déjà, en soi, une source de réflexion particulièrement nécessaire pour l'adaptation future de notre appareil militaire et de notre politique de défense.

C'est dans cette optique, délibérément tournée vers la recherche de solutions utiles pour l'avenir -et non vers une analyse critique, mais souvent stérile, du déroulement au jour le jour des événements- que votre commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées a estimé qu' il n'était pas trop tôt, et qu'il était de son devoir, de tenter d'amorcer la réflexion indispensable sur les leçons de ces opérations.

C'est pourquoi votre commission -après avoir envoyé une délégation représentant tous les groupes politiques en Macédoine et en Albanie les 14 et 15 mai (cf. annexe n° 1 ci-dessous)- a débuté, dès le 9 juin, une série d'auditions dont l'intérêt, quelle que soit l'opinion que l'on puisse porter sur certaines idées émises, lui a paru justifier leur publication, accompagnée d'une analyse synthétique qui se conçoit davantage comme le début d'une réflexion et d'un débat nécessaires -dans lequel le Parlement doit jouer tout son rôle- que comme des conclusions qui seraient nécessairement prématurées.

L'objet du présent rapport est donc volontairement limité . Notre commission n'a aucunement l'intention d'apporter des réponses définitives aux multiples interrogations que l'opération « Force alliée » a légitimement suscitées. Son intention est seulement d' identifier un certain nombre d'interrogations et d' apporter une première contribution à des réflexions qu'elle juge indispensables, même si ces réflexions et ces interrogations justifieront naturellement beaucoup d'autres études, plus approfondies et avec plus de recul, avant de déboucher, le cas échéant, sur de nouvelles décisions.

I. L'ACTION DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE : NOUVELLES MÉTHODES, NOUVEAUX ENJEUX ?

A. UN CADRE DIPLOMATIQUE EN ÉVOLUTION

La crise du Kosovo, dans la longue phase diplomatique qui a précédé les frappes aériennes, a été l'occasion de mettre en lumière le rôle de nouvelles structures de négociations : le « groupe de contact » a ainsi joué un rôle crucial, de même que le Groupe des 7 pays les plus industrialisés, auquel se joint désormais la Russie ( G8 ). L'OTAN a, pour sa part, avant même le déclenchement de l'action militaire, pris une place importante, en s'impliquant comme « soutien » à l'action diplomatique, en décidant de développer progressivement une capacité de menace militaire dans l'hypothèse d'un échec du processus de négociations qui serait imputable aux responsables yougoslaves. Dans ce contexte, le Conseil de sécurité de l'ONU -par delà le rôle concret tenu sur place par le HCR ou l'OSCE, organisation régionale de l'ONU- a davantage fait figure d' instance de légitimation de décisions prises en dehors de lui avant de redevenir, à la faveur du règlement final de la crise au mois de juin 1999, le cadre de légitimité internationale pour le retour à la paix.

1. L'émergence d'instances nouvelles de négociations et de décisions

- Le groupe de contact , qui réunit les représentants de quatre pays européens, Grande-Bretagne, Italie, RFA et France ^{1 ( * )} et ceux des Etats-Unis et de la Russie, est un format de concertation et de négociations, qui fut créé par la conférence de Londres en avril 1994 lors de la crise bosniaque , à la conclusion de laquelle il a largement contribué avant les accords de Dayton-Paris en octobre 1995.

Dès le début de la crise du Kosovo et durant la phase diplomatique qui a précédé la guerre, le groupe de contact a tenu un rôle essentiel en ce qu'il a -selon l'expression de M. Védrine lui-même- « orchestré » les décisions prises, pour aboutir, in fine, aux résolutions successives du Conseil de sécurité.

C'est en effet le groupe de contact qui, dès le mois de mars 1998 (par ses deux premières décisions des 9 et 25 mars), exprima la première réaction de la communauté internationale à la crise qui se développait au Kosovo, en décidant du principe de sanctions contre la Serbie, au cas où elle ne procéderait pas à des mesures de retenue dans sa répression contre la communauté albanaise et ne s'engagerait pas à ouvrir des négociations avec les représentants de cette dernière.

C'est donc en son sein que furent définis les principes qui devaient constituer la trame des négociations futures, à intégrer dans le cadre d'une solution diplomatique au Kosovo : retrait des forces militaires et ouverture de négociations par Belgrade en vue de doter le Kosovo d'une large autonomie dans le cadre de l'intégrité territoriale de la République fédérale de Yougoslavie.

C'est essentiellement à partir de ses travaux que furent prises par la suite les résolutions 1160, 1199 et 1203 du Conseil de sécurité des Nations-Unies.

C'est également sur la base des décisions successives du groupe de contact -qui s'est réuni régulièrement à partir de mars 1998- que les émissaires mandatés par la communauté internationale ont discuté, avec Belgrade, des modalités d'un accord politique à élaborer avec la partie albanaise et qui ont conduit à la convocation, par le groupe de contact lui-même, des parties serbes et kosovares aux réunions à Rambouillet puis à Paris dont l'issue, on le sait, a été négative.

- Le Groupe des 7 pays les plus industrialisés, auquel se joint désormais la Russie (G8), a également tenu dans la crise un rôle novateur. En complément de son ordre du jour traditionnellement consacré aux questions économiques ou monétaires, le G8, en s'impliquant très directement dans la crise kosovare, s'est transformé en un forum de négociations et de décisions dans un domaine relevant des menaces contre la paix. Le plan de paix agréé par le G8 constitue au demeurant le coeur de la dernière résolution du Conseil de sécurité (n° 1244 du 10 juin 1999), à laquelle il est d'ailleurs annexé. Sa composition permet d'associer, aux six pays du groupe de contact, le Canada et le Japon, ce dernier pays tenant une place incontournable dans les décisions relatives aux contributions financières liées au processus de reconstruction économique des pays affectés par la crise.

- Quelles premières conclusions tirer de cette revitalisation opportune du groupe de contact, créé il y a cinq ans, et du rôle nouveau imparti au G8 ?

- Le groupe de contact a été, dans la crise bosniaque comme dans celle du Kosovo, un outil précieux de la volonté d'aboutir . En avril 1994, après que la preuve eût été faite que les négociateurs des Nations Unies ou de l'Union européenne ne pouvaient aboutir à un résultat, « le groupe de contact a été une méthode de négociation inspirée par le désir d'aboutir, en évitant que la volonté politique ne s'enlise alors qu'il y avait urgente nécessité de parvenir à un résultat ^{2 ( * )} . »

- Le groupe de contact constitue par ailleurs un forum diplomatique informel dans son fonctionnement et adaptable dans sa composition . La première caractéristique permet, entre autres, sa convocation sur bref préavis, permettant de dénouer en urgence des situations de blocage. Surtout, sa composition variable permet d'adjoindre, au cas par cas, au noyau de base -les quatre Etats européens, les Etats-Unis et la Russie- d'autres représentants : président de l'Union européenne, représentant de la Commission, ou celui du Secrétariat général des Nations Unies...

- La formule peut être utile pour l'avenir même si son principe encourt parfois quelques critiques :

A l'heure où un consensus se dessine en faveur d'une Europe de la sécurité crédible, l'idée de pouvoir constituer, au sein de l'Union européenne, un groupe d'Etats résolus à agir dans le cadre d'une crise reprend une nouvelle légitimité. Dans cette perspective, la formule du groupe de contact présente, pour ses membres européens, un intérêt particulier : « Le choix d'employer la force dans le cadre européen pourrait conduire à la formation de coalitions de volontaires (...) les pays les plus désireux ou les plus capables de participer à une action armée s'associant pour une entreprise commune. La formule du groupe de contact (...) pourrait permettre aux Etats qui en ont la volonté d'engager des actions modulées sur des « coopérations renforcées » (...) dans le domaine diplomatique ou militaire » ^{3 ( * )} .

Le recours à une telle formule dans le cadre de la PESC pourrait être utile, si l'omission du traité d'Amsterdam, consistant à écarter le « deuxième pilier » du champ des « coopérations renforcées » était rapidement comblée. La nouvelle CIG qui doit se réunir prochainement pour préparer les réformes institutionnelles de la future Union pourrait , à cet égard, ajouter cette question à l'ordre du jour de ses travaux.

Telles que sont aujourd'hui, en effet, articulées les modalités institutionnelles de la PESC, le souci d'efficacité d'une formule « groupe de contact » se heurte aux procédures agréées à quinze. Une difficulté peut surgir à ce stade, les « petits pays » de l'Union, se sentant exclus de ce qu'ils considèrent comme une forme déguisée d'un « directoire des grands », en refusant toute forme d'institutionnalisation. Mais, là encore, la crise du Kosovo a démontré que cette critique -qui avait été maintes fois émises lors de la crise bosniaque- n'a pas été véritablement formulée. L'implication d'autres organisations, et notamment celle de l'OTAN, a permis aux autres membres européens de l'Alliance de tenir tout leur rôle et a constitué, en quelque sorte, un « antidote » à la critique de ce directoire à «quatre plus deux».

- Contrairement aux difficultés qu'avait rencontrées le groupe de contact Bosnie, le groupe de contact Kosovo a permis aux quatre Européens de faire montre d'une réelle solidarité , quant au but à atteindre et aux moyens à utiliser pour ce faire. Cette cohésion européenne au cours de la crise, confortée par les prises de positions de l'Union européenne elle-même mérite d'être soulignée. Elle est à l'évidence à l'origine d'une prise de conscience fructueuse : celle du décalage entre une cohésion politique et une incapacité militaire relative, qui fonde aujourd'hui les espoirs pour une défense européenne crédible.

- Le groupe de contact et le G8 ont également permis de préserver le rôle international de la Russie et de l'intégrer dans la négociation en vue d'un accord final dont la conclusion n'aurait pu se faire sans sa coopération.

- Une ultime observation sur ce point concernera les rapports entre le Conseil de sécurité des Nations Unies, le groupe de contact et le G8 . Ces deux derniers n'ont-ils pas été le substitut discret à l'impossible réforme de l'instance décisionnelle de l'organisation mondiale ? En y associant, aux côtés des quatre membres permanents du Conseil de sécurité, l'Allemagne, l'Italie et le Japon qui ont, on le sait, formulé depuis longtemps le voeu de siéger à New York comme membres permanents et de ne plus être éternellement considérés comme les vaincus du dernier conflit mondial, le groupe de contact et le G8 n'ont-ils pas, opportunément, apporté une réponse pragmatique et efficace à une réforme dont les termes relèvent -on le sait bien- de la quadrature du cercle ?

2. L'engagement progressif de l'OTAN dans la crise : la pression militaire

L'OTAN s'est impliquée dans la crise du Kosovo dès le printemps 1998. Le Conseil de l'Atlantique Nord, réuni le 11 juin en session des ministres de la défense, prit ce jour là les décisions suivantes, en donnant aux autorités militaires de l'OTAN l'instruction :

- de conduire, en Albanie et en Macédoine, en accord avec les deux gouvernements concernés un « exercice aérien approprié » en vue de démontrer la capacité de l'OTAN d'effectuer rapidement une projection de puissance dans la région ;

- d'évaluer et de développer une gamme complète d'options qui, « fondées sur la base juridique pertinente, auront pour objectif de faire cesser ou d'entraver une campagne systématique de répression, (...) d'appuyer les efforts déployés par la communauté internationale et de contribuer à créer les conditions favorables à des négociations sérieuses en vue d'un règlement politique (...) ».

Le 23 septembre 1998, -soit concomitamment à l'adoption par le Conseil de sécurité de la résolution 1199-, l'OTAN menaça la Yougoslavie de frappes aériennes si elle ne cessait pas ses actes de violence au Kosovo et appuya cette menace par un début d'ordre de mobilisation de forces (ACTWARN).

Le 13 octobre 1998, devant la recrudescence des violences dans la province, le Conseil Atlantique a alors autorisé les ordres d'activation (ACTORD) des forces aériennes, dans le cadre de l'opération « Determined force », ceci en vue de soutenir les efforts diplomatiques, qui furent d'ailleurs conclus par la signature, les 15 et 16 octobre 1998, de deux accords concernant, l'un, l'établissement d'une mission de vérification, sur le terrain, dépendant de l'OSCE, signé par le président serbe et le président en exercice de cette organisation, l'autre, la mise en place d'une mission d'observation aérienne au Kosovo « Eagle eye », conclu entre le président serbe et le SACEUR, le général Wesley Clark.

Ces deux accords furent entérinés par la résolution 1203 du 24 octobre 1998 du Conseil de sécurité des Nations Unies, et aboutirent à la suspension de la décision de procéder aux frappes aériennes.

Alors que se préparaient, au début de 1999, les négociations qui devaient conduire, à l'invitation du groupe de contact, serbes et albanais à venir négocier à Rambouillet (6-23 février), puis à Paris (15-18 mars), le Conseil de l'Atlantique Nord décida, le 30 janvier, que le secrétaire général de l'OTAN « pourrait autoriser des frappes aériennes contre des objectifs situés sur le territoire de la République fédérative de Yougoslavie (...) ».

Compte tenu de l'échec des négociations, l' ordre de commencer les frappes aériennes fut donné le 23 mars par le secrétaire général de l'OTAN.

3. Les limites du rôle de l'ONU

Avant la décision du 23 mars 1999 d'engager les opérations militaires, le Conseil de sécurité des Nations Unies avait adopté trois résolutions successives ^{4 ( * )} .

- La première ( n° 1160 ), adoptée le 31 mars 1998 a essentiellement décidé un embargo ciblé contre la Serbie, précisant que « tous les Etats interdiront la vente ou la fourniture à la République fédérale de Yougoslavie (...) d'armements (...) et s'opposeront à l'armement et à l'instruction d'éléments appelés à y mener des activités terroristes. »

- La deuxième ( n° 1199 ), du 23 septembre 1998 , prenant en considération l'intensification des combats, le recours « excessif et indiscriminé » à la force par les unités militaires et policières serbes et les mouvements de réfugiés, comporte des exigences précises , d'application immédiate, adressées aux autorités serbes :

- mettre fin à toutes les actions des forces de sécurité,

- permettre à la Mission de Vérification au Kosovo (MVK), mise en place par l'OSCE, d'exercer une surveillance efficace,

- faciliter le retour des réfugiés,

- progresser vers un calendrier précis pour le dialogue avec la communauté albanaise du Kosovo.

Enfin, au paragraphe 16 de cette résolution, le Conseil décida qu'il lui reviendrait, au cas où les mesures ainsi exigées ne seraient pas prises, « d'examiner une action ultérieure et des mesures additionnelles pour maintenir ou rétablir la paix et la stabilité dans la région ».

- La troisième résolution, n° 1203 , du 24 octobre 1998 , a essentiellement consisté à entériner les mesures prises dans le cadre des accords des 15 et 16 octobre entre le SACEUR et le Président Milosevic, d'une part, et entre ce dernier et le président de l'OSCE, d'autre part, sur la mission de vérification engagée par celle-ci (la MVK) et la mission de surveillance aérienne (Eagle eye ) de l'OTAN.

Sous différents aspects, ces trois résolutions, outre qu'elles relèvent toutes du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, présentent plusieurs caractéristiques communes qui, d'une certaine façon, donnent le sentiment que le Conseil de sécurité de l'ONU a été davantage cantonné dans un rôle quasi « notarial » d'entérinement de décisions prises dans d'autres enceintes plus réduites ou informelles, qu'il n'a initié ou décidé lui-même des mesures qu'il aurait été chargé lui-même de mettre en oeuvre.

Les considérants de ces résolutions, et notamment des deux premières, prennent acte des déclarations faites par les pays du groupe de contact pour appuyer les décisions prises. Plus tard dans le déroulement de la crise, c'est le G8 (ceux du groupe de contact plus le Canada et le Japon) qui, le 6 mai 1999, a présenté les principaux points qui devaient servir de base à un règlement de la crise ; de même, c'est un accord pris au sein du G8 qui, le 8 juin, devait permettre la mise en oeuvre définitive de l'accord, conclu le 3 juin, entre Belgrade d'une part et les représentants de l'Union européenne, de la Russie et des Etats Unis d'autre part, qui constitue l'ossature de l'ultime résolution du Conseil de sécurité du 10 juin 1999 (n° 1244).

A l'égard de l'OTAN, l'ONU s'est ainsi trouvée en position d'être « soutenue », sans l'avoir cependant explicitement requis, par les décisions prises par le Conseil atlantique. Les mesures prises par l'OTAN d'activation des forces en vue de frappes aériennes, destinées à exercer une pression supplémentaire sur Belgrade pour l'inciter à exécuter les demandes exigées par le Conseil de sécurité, ont été prises à l'initiative de l'Alliance, par consensus de ses 16 membres d'alors. On évoquera enfin plus loin, sur le même sujet, les débats qui se sont fait jour quant à la validité juridique de la résolution 1199 pour autoriser le recours par l'OTAN à la force militaire.

Le Conseil de sécurité a cependant pris rapidement ses responsabilités à l'égard du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie . Dès sa première résolution n° 1160 du 31 mars 1998, le Conseil de sécurité a en effet engagé le Procureur du Tribunal pénal international « à commencer à rassembler des informations concernant les actes de violence au Kosovo qui pourraient être de la compétence du Tribunal (...) » , en notant par ailleurs que « les pays membres du groupe de contact communiqueront au Tribunal les informations pertinentes dont ils disposent » (paragraphe 17) . Dans la résolution suivante n° 1199 du 23 septembre 1998, le Conseil de sécurité a « pris note » de la communication du 7 juillet 1998 adressée au groupe de contact par le Procureur du Tribunal pénal international dans laquelle celui-ci estime que la situation au Kosovo constitue un conflit armé selon les termes du mandat du tribunal », établissant ainsi sa compétence pour les crimes de guerre ou crimes contre l'humanité commis dans la province, qui a abouti à l'inculpation de M. Slobodan Milosevic et de plusieurs autres dirigeants yougoslaves.

- La dernière résolution n° 1244 du 10 juin 1999 du Conseil de sécurité, qui précise la structure et les missions de la KFOR, outre qu'elle entérine l'accord réalisé dans le cadre du G8, décide le déploiement de présences internationales civiles et de sécurité, placées sous les auspices des Nations Unies mais dont la réalité de la mise en oeuvre militaire relève de la seule OTAN. Cette disposition a évidemment le soutien de votre commission, l'expérience des forces spécifiquement ONU ayant démontré leurs faiblesses opérationnelles. Elle confirme cependant que, privé de réelle initiative en amont des négociations, le Conseil de sécurité s'est également vu quelque peu déposséder, en aval, de compétences qu'il avait tenté d'exercer dans les précédentes opérations de maintien de la paix, en gérant alors directement la mise en oeuvre militaire de ses résolutions.

La crise du Kosovo a donc placé le Conseil de sécurité des Nations Unies dans un rôle minimal qu'il est cependant seul à pouvoir jouer : celui d'organe de légitimation suprême de mesures prises en dehors de lui, et tendant à permettre l'usage de la contrainte, économique comme militaire, à l'égard d'un Etat responsable d'une menace à la paix.

Cette démarche active de l'OTAN n'est évidemment pas sans lien avec la célébration, politiquement et stratégiquement porteuse, de son cinquantième anniversaire, à l'occasion de laquelle l'Organisation entendait redéfinir son code de conduite et son rôle stratégique.

*

* *

B. L'OTAN : UNE RÉALITÉ OPÉRATIONNELLE, ENTRE LA LÉGITIMITÉ DE L'ONU ET LA NÉCESSITÉ D'UNE EUROPE DE LA DÉFENSE

1. Quelles missions pour l'Alliance du XXIe siècle ?

Le nouveau concept stratégique de l'Alliance, tout en réaffirmant « l'attachement (des alliés) à la défense collective définie à l'article 5 du traité de Washington et au lien transatlantique », met désormais l'accent sur « les nouveaux défis » portés à la sécurité de la zone euro-atlantique, générés dans un cadre régional, par l'instabilité liée aux rivalités ethniques et religieuses, aux litiges territoriaux, aux violations des droits de l'homme ou à la dissolution d'Etats. Ces tensions peuvent déboucher sur des crises ou des conflits armés qui, par leur extension, risquent d'affecter la sécurité de l'Alliance. Il reviendra donc à l'OTAN, éventuellement, en cas de survenance d'une telle crise, « de contribuer à sa gestion efficace, conformément au droit international, ce qui inclut la possibilité de conduire des opérations de réponse aux crises ne relevant pas de l'article 5 » : l'OTAN rappelle sa disponibilité, pour ce faire, à « soutenir, au cas par cas et selon ses propres procédures, des opérations de maintien de la paix et autres opérations menées sous l'autorité du Conseil de sécurité des Nations Unies ou sous la responsabilité de l'OSCE, y compris en mettant à disposition les ressources et le savoir-faire de l'Alliance ».

De telles opérations de gestion de crises ou de réponse aux crises requerront un véritable contrôle politique, exigeant que « les autorités politiques (de l'Alliance) choisissent et coordonnent des réponses appropriées parmi un éventail de mesures à la fois politiques et militaires et qu'elles exercent, à tous les stades, un contrôle politique étroit ».

De même, l'Alliance décidera de telles opérations « au cas par cas et par consensus », ce qui exclut toute automaticité d'engagement en de telles circonstances. Cela étant, comme pour les opérations de défense collective, ces missions non-article 5 nécessiteront les mêmes « qualités politiques et militaires » (cohésion, entraînement multinational et travail de planification préalable) et « seront donc traitées dans le cadre commun de structures et de procédures alliées ».

Concrètement, au plan opérationnel, les dispositions pratiques pour les forces de l'Alliance engagées dans des missions de défense collective ou ne relevant pas de l'article 5 sont fondées sur des « procédures de consultations, une structure militaire intégrée et des accords de coopération » . Plus précisément, ces dispositions comprennent « des plans de forces collectifs, un financement commun, des plans opérationnels communs, des arrangements relatifs à des formations, des quartiers généraux et à des commandements multinationaux, un système de défense aérienne intégrée ».

Il était important par ailleurs de voir comment seraient déterminées les limites géographiques que l'OTAN entendait s'assigner dans le cadre de ses nouvelles missions, compte tenu de sa prétention, souvent dénoncée, à exercer une compétence mondiale.

De fait, « l'approche de la sécurité au XXIe siècle », telle que la définit le nouveau concept stratégique, se fonde sur une « approche globale » de la sécurité qui étend celle-ci aux « facteurs politiques, économiques, sociaux et environnementaux ». Le nouveau concept stratégique précise que les intérêts de sécurité de l'Alliance peuvent être mis en cause par des actes relevant « du terrorisme, du sabotage et du crime organisé », surtout par « la rupture des approvisionnements en ressources vitales », voire de « grands mouvements incontrôlés de population, résultant en particulier de conflits armés ».

Une conception, aussi large, des menaces qui peuvent mettre en cause les intérêts de sécurité de l'Alliance est-elle de nature à affranchir l'OTAN de toute limite géographique ? En d'autres termes, en dehors de la zone OTAN prévue par le traité de Washington, quelle peut être la définition de « l'ailleurs » où l'OTAN pourrait intervenir pour des missions ne relevant pas de l'article 5. Lors d'une conférence de presse, tenue lors du sommet de Washington, le président de la République a précisé la position de la France sur ce point :

« Sur cette affaire de zone, je rappelle que naturellement, quand je dis « ailleurs » pour définir le « ailleurs », la compétence de l'Alliance atlantique reste limitée géographiquement à la zone euro-atlantique, bien entendu. C'est cela le ailleurs ».

Cela étant, le nouveau concept stratégique encadre explicitement les éventuelles implications de l'OTAN, dans l'hypothèse de menaces « globales » à ses intérêts de sécurité, dans des règles de consultation entre alliés plus que dans des engagements formels à agir militairement. « Des arrangements existent au sein de l'Alliance qui permettent aux Etats membres de se consulter conformément à l'article 4 ^{5 ( * )} du traité de Washington et, le cas échéant, de coordonner leurs efforts, notamment face à des risques de cette nature ».

Si les missions ne relevant pas de l'article 5 se verront ainsi limitées géographiquement à une zone au demeurant vaste et parfois troublée puisqu'elle peut s'étendre jusqu'au Caucase, seront-elles également soumises à des limites juridiques ? L'un des aspects importants du nouveau concept stratégique relevait en effet des liens à établir entre l'OTAN et l'ONU, seule instance à même de conférer une légitimité à tout projet de recours à la force militaire dans des opérations ne relevant pas de la légitime défense collective.

2. L'OTAN et l'ONU

Le communiqué du sommet de Washington précise que les opérations de gestion de crises -outre qu'elles seront décidées au cas par cas et par consensus-, le seront également « conformément à l'article 7 du traité de Washington » qui établit en de telles occurrences la suprématie de l'ONU. De même, le paragraphe 15 du nouveau concept stratégique rappelle que « le Conseil de sécurité assume la principale responsabilité quant au maintien de la paix et de la sécurité internationales ».

La France a pu, à juste titre, se prévaloir de ces différentes insertions dans le texte final qui, dans le texte du nouveau concept stratégique comme dans celui du communiqué, font ainsi référence au nécessaire recours au Conseil de sécurité des Nations Unies , préalablement à toute menace de recours ou tout recours à la force -de la part de l'OTAN mais aussi d'autres coalitions d'Etats ou organisations de défense- dans des opérations de gestion de crises. Cette position française fut constante, bien avant le déclenchement de la crise kosovare, mais ces débats prirent une tonalité particulière en avril 1999 à Washington, soit quelques six mois après l'adoption de la résolution 1199 du Conseil de sécurité des Nations Unies - sur laquelle était sensée se fonder le recours aux frappes aériennes sur le territoire de la République fédérale de Yougoslavie.

On sait que cette résolution, placée sous le chapitre VII de la Charte des Nations Unies, intimait à la République fédérale de Yougoslavie de se conformer à un certain nombre d'exigences. Dans le paragraphe 16 de la résolution, le Conseil de sécurité des Nations Unies décidait, au cas où ces exigences n'auraient pas été satisfaites, « d'examiner une action ultérieure et des mesures additionnelles pour maintenir ou rétablir la paix et la stabilité dans la région » . Une telle formulation n'ouvrait certes pas, explicitement, la possibilité d'un recours à la force armée. Notre diplomatie a été légitimement soucieuse, tout à la fois, d'inscrire dans le nouveau concept stratégique une règle d'action précise pour toute préparation de recours à la force armée et d'accepter dans le cas d'espèce, de prévoir, implicitement, une exception à cette règle afin de ne pas laisser se dérouler, au Kosovo, une tragédie humanitaire doublée d'atteintes aux droits fondamentaux, par la commission de crimes de guerre ou de crimes contre l'humanité.

Ce fut le sens d'une intervention du Président de la République française le 6 octobre 1998 ^{6 ( * )} : « (...) la situation humanitaire constitue une raison qui peut justifier une exception à une règle, si forte et si ferme soit-elle. Et s'il apparaissait que la situation l'exige, alors la France n'hésiterait pas à se joindre à ceux qui voudraient intervenir pour assister ceux qui sont en danger ».

L' enjeu d'un tel débat est essentiel pour l'avenir . Il importait que le nouveau concept stratégique ne comprenne pas de disposition indiquant explicitement que l'OTAN pouvait en quelque sorte « s'auto-mandater » pour recourir à la force dans une situation ne relevant pas de la défense collective. La rédaction retenue écarte ce risque, même si, comme M. Jean-Marie Guehenno l'a relevé devant votre commission, l'ambiguïté des formulations ne permet pas de lire, dans le texte issu de Washington, qu'une résolution prévoyant explicitement le recours de la force soit indispensable...

L'exception à la règle qui, en l'espèce, a fait prévaloir, dans une situation extrême, un droit d'intervention humanitaire sur la norme juridique a cependant été conjuguée à un encadrement politique, diplomatique et institutionnel qui permettrait d'éviter de lui conférer valeur de précédent . Cette intervention militaire, transparente dans ses objectifs humanitaires, limitée dans ses modalités, -guerre aérienne- et la nature de ses cibles avait succédé à une intense action diplomatique réunissant les principales puissances et instances concernées -groupe de contact, G8, OSCE, Union européenne, Conseil de sécurité- dont les efforts diplomatiques en faveur de la paix n'ont cessé à aucun moment.

Enfin, dès que les circonstances l'ont permis, à savoir l'attitude enfin positive des responsables serbes, c'est de nouveau au Conseil de sécurité qu'il est revenu de dire les termes d'un retour progressif à la paix, de la reconstruction du pays et du retour des réfugiés.

3. Quels types de forces et quels équipements pour les nouvelles missions ?

Le nouveau concept stratégique a pris en compte le développement de ces nouvelles missions pour engager une réflexion sur l'organisation future des forces de l'Alliance, depuis les modalités de planification jusqu'aux équipements. C'est l'objet d'une ambitieuse « initiative sur les capacités de défense », à l'origine d'un nouveau groupe de travail ad hoc créé au sein de l'Alliance et auquel notre pays participe, destiné à « améliorer les capacités de défense de l'Alliance dans le but de garantir l'efficacité des futures opérations multinationales (...) ». Le Conseil a aussi décidé de mettre en oeuvre avant la fin de l'année un concept de centre logistique interarmées multinational -ce qui constitue une innovation, la logistique relevant le plus souvent de chaque nation participant à une opération- et d'ici à 2002 une architecture de système de communication, commandement et contrôle (C3), creuset d'une future « capacité centrale intégrée de l'Alliance ».

Par delà ces deux exemples, cette initiative qui couvre de nombreux domaines : concepts opérationnels, méthodes de planification, capacité des forces... pourrait avoir des incidences industrielles notables en ce qu'elle aboutira, soit à la décision de concevoir des matériels interopérables adaptés -européens, américains ou euro-américains- soit à une série de propositions d'acquisition de matériels, émanant alors prioritairement des Etats-Unis. L'un des enjeux de la réflexion ainsi engagée est bien de savoir si l'exercice doit conduire les Européens à renforcer les capacités collectives de l'OTAN, ou à rendre l'Europe plus autonome dans le domaine de la gestion des crises. Le constat de base sur les limites européennes concernant certaines capacités est en effet partagé tant par l'Alliance que par l'Union européenne.

4. L'appel de l'OTAN au développement d'une identité européenne de sécurité et de défense (IESD)

Le sommet de Washington a consacré une large part du nouveau concept stratégique à la reconnaissance de la pertinence d'une IESD . Dans leur communiqué, les chefs d'Etat et de gouvernement se sont réjouis « du nouvel élan donné au renforcement d'une politique européenne commune de sécurité et de défense par le traité d'Amsterdam ainsi que des réflexions engagées depuis lors au sein de l'UEO et - suite à la déclaration de Saint-Malo- de l'Union européenne (...) ».

Prenant acte « de la résolution de l'Union européenne à se doter d'une capacité d'action autonome » , les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Alliance ont souscrit au projet pour peu toutefois qu'il soit fondé sur quelques principes de base :

- que l'OTAN et l'Union européenne établissent entre elles une consultation , une coopération et une transparence effectives ;

- que les Européens prennent les mesures nécessaires pour renforcer leurs capacités de défense pour de nouvelles missions « en évitant les doubles emplois inutiles » ;

- que les alliés européens non membres de l'Union européenne ^{7 ( * )} soient associés à des opérations de réponse aux crises dirigées par l'Union européenne ;

- que cette extension d'un rôle accru de l'Union en matière de défense, s'appuiera sur un approfondissement des décisions du sommet de Berlin de 1996 relatif au concept de capacités de l'OTAN séparables mais non séparées pour des opérations dirigées par l'UEO.

Ces conditions correspondent en fait assez exactement au refus américain des « trois D ». Refus du « découplage » que traduirait la création d'un « caucus » européen au sein de l'Alliance et dont les pratiques de « transparence, de coopération et de consultation » énoncées dans le nouveau concept stratégique écarteront le risque ; refus de la « duplication » de certains moyens collectifs de l'Alliance, comme les structures de commandement militaire ou les principaux états-majors de planification ; enfin le refus de la « discrimination » de l'Union européenne dans ses actions de sécurité, à l'égard des alliés non membres de l'Union dans la perspective de l'absorption par celle-ci de l'UEO -souci qui concerne en particulier la Turquie qui, à l'heure actuelle, participe à l'UEO mais reste en revanche, pour l'heure, à l'écart du processus d'adhésion à l'Union européenne.

Ce message de disponibilité de l'Alliance au renforcement de capacités proprement européennes de défense a reçu une prompte réponse avec le communiqué du sommet de Cologne qui, après les jalons essentiels constitués en particulier par les déclarations franco-britannique de Saint-Malo et franco-allemande de Toulouse, a lancé une phase importante de relance d'une Europe de la sécurité.

*

* *

C. LA REFONDATION D'UNE POLITIQUE EUROPÉENNE DE SÉCURITÉ ET DE DÉFENSE

1. Les efforts infructueux d'implication de l'UEO pour une visibilité européenne en matière de défense.

L'UEO, créée en 1948 par le traité de Bruxelles, près de dix années avant la mise en place de ce qui allait devenir l'Union européenne et un an avant l'Alliance atlantique, avait initialement pour objet de fonder, entre ses cinq membres originels auxquels se sont ajoutés ultérieurement l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne, le Portugal et la Grèce, une structure de défense collective. Cet aspect de sa raison d'être -définie à l'article V du traité de Bruxelles- fut rapidement vidé de sa substance après la création de l'Alliance Atlantique et de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord à laquelle il revint de facto le rôle d'assurer la défense de l'Europe occidentale contre la menace soviétique.

Dès lors, l'UEO a été cantonnée à un rôle de forum consultatif sur les questions de défense européenne, sans prise sur la réalité, dépourvue qu'elle était par ailleurs de moyens opérationnels.

Cependant, plusieurs gouvernements européens se sont montrés soucieux de conférer à la Communauté européenne puis à l'Europe une meilleure visibilité en matière de défense et de sécurité. La « déclaration de Rome » adoptée en 1984 , considérée comme fondatrice d'une relance de l'UEO préconisait une « meilleure utilisation de l'UEO » pour « renforcer » la « sécurité occidentale ». Concrètement, un calendrier régulier de réunions des ministres des affaires étrangères et de la défense fut décidé, conférant à l'organisation un statut de forum permanent de concertation.

Mais c'est surtout la plate-forme de la Haye , adoptée en octobre 1987, qui constitua l'étape la plus décisive, notamment en liant la réactualisation de l'UEO à la construction communautaire qui « restera incomplète tant que cette construction ne s'étendra pas à la sécurité et à la défense ».

Ce rapprochement croissant entre la logique communautaire, d'une part, et la mise en place d'une entité européenne de sécurité et de défense, d'autre part, se concrétisera d'abord par l' élargissement de sa composition : l'adhésion à l'UEO des nouveaux membres de l'Union européenne tout d'abord : Espagne et Portugal en 1990, puis la Grèce en 1995.

Cette ouverture aux membres de l'Union européenne fut complétée à l'égard de ceux d'entre eux qui avaient un statut de pays neutres -Autriche, Finlande, Suède et Irlande- ainsi que, pour des raisons spécifiques, le Danemark, en tant que membres observateurs .

De même, les membres de l'OTAN non parties à l'Union furent-ils accueillis en qualité de membres associés (Islande, Norvège, Turquie, puis, récemment, la Pologne, la Hongrie et la République tchèque). Enfin, les sept Etats d'Europe centrale et orientale avec lesquels l'Union européenne avait signé un accord d'association devinrent associés partenaires .

• Un embryon de capacités militaires propres.

La réunion du Conseil de l'UEO à Petersberg le 19 juin 1992 fut l'occasion de préciser les missions qui pourraient être confiées à l'organisation en place. Les missions de Petersberg, que l'on pourrait qualifier, par symétrie avec l'OTAN, de « missions ne relevant pas de l'article V », regroupent les opérations humanitaires, de maintien de la paix et de gestion de crises. Pour réaliser ces missions, l'UEO s'est dotée d' instruments à l'ampleur symbolique , mais supposés constituer une base évolutive : un Comité militaire (1998), un état-major militaire dont relèvent la cellule de planification et le centre de situation, et un centre d'observation satellitaire basé à Torrejon (Espagne).

Surtout, à partir de 1993, avec la création de l' Eurocorps , réalisée à l'initiative de la France et de l'Allemagne rejointes ensuite par la Belgique, l'Espagne et le Luxembourg, ces gouvernements européens ont souhaité traduire dans les faits leur capacité à produire des états-majors multinationaux dotés de forces multinationales . Les résultats concrets n'ont pas cependant été à la hauteur des espérances : l' Eurocorps , opérationnel depuis 1995 et dont l'état-major et la structure des forces sont, pourtant, comparables à ceux de l'ARCC (Corps allié de réaction rapide) n'a jamais été, en tant que tel, déployé sur aucun des théâtres d'opérations. Ce ne fut pas davantage le cas de l'état-major d' Eurofor -aux ambitions et au calibre certes plus réduits-, force terrestre opérationnelle rapide regroupant la France, l'Italie, l'Espagne et le Portugal, ni de son pendant maritime, Euromarfor -force aéromaritime méditerranéenne.

• Le soutien de l'OTAN à l'IESD et à l'UEO

L'OTAN s'est par ailleurs progressivement résolue à promouvoir une IESD en son sein. Le nouveau concept stratégique de l'Alliance constitue en quelque sorte le dernier état des offres de moyens et de capacités que l'OTAN est prête à fournir à cette identité incarnée encore, pour l'heure, par l'UEO mais aussi, progressivement, par l'Union européenne elle-même. Cette disponibilité de l'Alliance à l'égard de l'IESD est une réponse concrète à la déclaration faite par les ministres de l'UEO à Maastricht, où celle-ci se fixait comme objectif de renforcer le pilier européen de l'Alliance. Au demeurant, les forces relevant de l'UEO , créées postérieurement à cette déclaration (1991) sont supposées pouvoir être utilisées soit dans un cadre UEO, soit dans un cadre OTAN.

Plus concrètement, les propositions de l'OTAN à l'égard de l'IESD s'articulent autour de quatre points, tels qu'ils ont été réaffirmés par le nouveau concept stratégique :

• créés à partir du sommet de l'Alliance de 1994, les groupes de forces interarmées multinationales, GFIM, sont conçus au sein d'une structure de commandement existante -celles de la structure intégrée de l'OTAN-. Ils sont organisés autour de « noyaux » d'état-major et de moyens de commandement prédésignés, qui rassemblent autour d'eux des modules de forces (troupes et matériels). Ainsi « non détachés » de la structure militaire intégrée au sein de laquelle ils sont constitués, ils en sont « détachables » pour une opération interarmées, notamment pour la gestion de crises. De fait, cette caractéristique les rend utilisables, soit sous « chapeau » OTAN, soit dans le cadre de l'UEO.

Trois noyaux de quartier général de GFIM, auxquels participent quelques officiers français, ont été installés dans chacun des deux commandements régionaux de l'OTAN, ainsi que dans le cadre du commandement atlantique. La mise en oeuvre pratique du concept se heurte cependant à la difficulté de conjuguer deux contraintes apparemment contradictoires :

- le souci de recourir aux états-majors existants pour assurer la formation et l'entraînement des personnels ;

- la nécessité de pouvoir « déformer » ces états-majors, au cas par cas, dans des circonstances difficilement prévisibles pour les adapter aux exigences d'une crise.

Le GFIM, dont le concept est sensé être adapté aux enjeux des crises régionales et aux « nouvelles missions » tant de l'Alliance que, ultérieurement, des Européens eux-mêmes, apparaît donc également comme un moyen de préserver l'outil militaire de l'Alliance ;

• la mise à disposition de moyens collectifs pré-identifiés de l'Alliance au profit d'opérations dirigées par l'Union européenne. C'est la notion de « présomption de disponibilité » de ces moyens qui a été rappelée dans le nouveau concept stratégique ;

• l'accès « garanti » de l'Union européenne à des capacités de planification de l'OTAN pour des opérations dirigées par l'Union européenne. A cette fin, l'OTAN entend poursuivre l'adaptation de son système de planification pour mieux intégrer la disponibilité de forces pour des opérations dirigées, à terme, par l'Union européenne ;

• enfin, l'identification d'une série d'options de commandement européen pour des opérations « Union européenne » renforçant le rôle de l'adjoint européen au SACEUR et lui permettant d'exercer ses responsabilités européennes.

Ces offres seront parallèles au développement -jusqu'alors inexistant- de mécanismes de consultation et de coopération entre l'Union européenne et l'OTAN , à l'instar de ceux déjà développés entre celle-ci et l'UEO.

2. Les ambitions formulées par les traités de Maastricht et d'Amsterdam : des dispositions minimales suspendues à l'expression d'une véritable volonté politique

• Des dispositions minimales....

Le traité sur l'Union européenne adopté à Maastricht en décembre 1991 a institué une politique étrangère et de sécurité commune qui « inclut l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union européenne, y compris la formulation à terme d'une politique de défense commune, qui pouvait conduire, à terme, à une défense commune. »

L'Union européenne pourra demander à l'UEO « d'élaborer et de mettre en oeuvre les décisions et les actions de l'Union qui ont des implications dans le domaine de la défense. »

Le traité d ' Amsterdam a apporté quelques évolutions en matière de Politique étrangère et de sécurité commune (Pesc) : création d'une unité de planification et d'alerte rapide ; création d'un nouvel instrument juridique avec les stratégies communes, qui s'ajouteront aux actions communes et aux positions communes ; désignation, enfin, d'un Haut représentant pour la Pesc.

En matière de défense, le texte d'Amsterdam apporte quelques avancées d'importance inégale : la politique de défense commune fera l'objet d'une définition « progressive » et non plus « à terme » . Surtout, les « missions de Petersberg » sortent du seul giron de l'UEO pour intégrer celui de l'Union européenne, celle-ci ayant désormais accès, à travers l'UEO et ses missions, à une capacité opérationnelle ; enfin l'intégration de l'UEO à l'Union européenne, décrite dans le traité comme une éventualité, nécessitera une décision unanime du Conseil , puis l'accord de chaque Etat membre.

• ... suspendues à l'expression d'une volonté politique enfin au rendez-vous

Les derniers sommets bilatéraux franco-britannique ( Saint-Malo , le 4 décembre 1998) et franco-allemand ( Toulouse , le 29 mai 1999) ont été l'occasion d'exprimer, sur la défense européenne, une résolution et une orientation nouvelles . Les déclarations formulées à l'issue de chacune de ces rencontres ont témoigné d'une volonté, encore inédite de la part de nos partenaires britanniques, de conforter une politique européenne de défense autonome dotée de forces crédibles.

Ces deux dernières initiatives ont débouché sur le sommet européen de Cologne qui, sur la base d'un rapport de la présidence allemande, a tracé des jalons concrets pour une défense européenne, militairement et politiquement crédible.

- La déclaration franco-britannique de Saint-Malo

Celle-ci a exprimé plusieurs idées-forces :

- l'Union européenne doit avoir une capacité autonome d'action , appuyée sur des « forces militaires crédibles » avec les « moyens de les utiliser » et en étant « prête à le faire ». C'est en effet cette disponibilité politique à utiliser les instruments existants qui aura le plus fait défaut jusqu'à présent ;

- pour approuver des actions militaires dans lesquelles l'Alliance ne serait pas engagée en tant que telle, l'Union européenne doit être dotée de structures appropriées -évaluation, renseignement, planification- en évitant les duplications avec les capacités de l'Alliance. L'Union européenne devra pouvoir recourir à des moyens pré-identifiés de l'Alliance ou à des moyens nationaux ou multinationaux extérieurs au cadre de l'OTAN . Cette ouverture britannique à d'éventuelles utilisations d'outils « hors OTAN » constitue l'un des éléments novateurs pour un pays qui, jusqu'alors, privilégiait le cadre atlantique pour toute action militaire, même européenne ;

- toute action de défense européenne privilégiera le cadre institutionnel de l'Union -Conseil européen, Conseil affaires générales et réunion des ministres de la défense- « La variété des positions des pays européens devra être prise en compte » : en effet, dans le cadre des quinze membres de l'Union, comment intégrer à une action européenne les bonnes volontés des pays neutres non membres de l'OTAN (Finlande, Suède, Autriche) ou du Danemark et de l'Irlande, en particulier dans le cadre du maintien, réaffirmé dans la déclaration, des engagements de défense collective auxquels ont souscrit les Etats membres « dans le cadre de l'article 5 du traité de Washington et de l'article V du traité de Bruxelles » ?

- les rapports futurs de l'UEO et de l'Union européenne ne sont qu'évoqués, sur la base de leur « évolution », sans que l'idée de « fusion «  ou d'  « intégration » soit explicitement mentionnée, témoignant du souci de privilégier les aspect pragmatiques de la défense européenne sur son volet institutionnel.

- Le sommet franco-allemand de Toulouse

La déclaration de Toulouse, faite à l'issue du sommet franco-allemand du 29 mai 1999 a conforté l'objectif d'une « avancée majeure » pour une Europe de la sécurité et de la défense, et la détermination des deux pays à « développer de façon concertée les capacités nécessaires à (l') autonomie » européenne en matière de défense dans la perspective de l'intégration de l'UEO dans l'Union européenne. Surtout les deux membres fondateurs du Corps européen ont décidé « d'adapter cette grande unité multinationale, et en priorité son état-major, pour qu'elle constitue à l'avenir un Corps de réaction rapide européen ».

Créé en 1992, entre Français et Allemands, le Corps européen regroupe aujourd'hui les deux pays fondateurs, l'Espagne, la Belgique et le Luxembourg. Bien qu'il ait été considéré comme opérationnel depuis 1995, il n'a jamais été impliqué, en tant que tel, dans aucune des crises européennes, tant en Bosnie qu'au Kosovo, pour lesquelles, cependant, il présentait une configuration parfaitement adaptée : un état-major basé à Strasbourg qui, avec le bataillon de quartier général, regroupe quelque mille personnels dont près de 200 officiers ; de 4 divisions blindées ou mécanisées, de la brigade franco-allemande et d'une compagnie de reconnaissance luxembourgeoise, le tout rassemblant un effectif théorique mobilisable global de près de 50.000 hommes.

Dès sa création, cependant, le Corps européen présentait quelques faiblesses : sa composition à partir de forces prédésignées, essentiellement blindées, d'une part, l'organisation de son état-major, ses effectifs, alors majoritairement composés de personnels appelés, d'autre part, le désignaient davantage pour un engagement de type « centre Europe » que pour une projection en cas de gestion de crises.

La réflexion évolue donc vers un concept plus souple de « réservoirs de forces ». Le Corps européen s'articule autour d'une Force d'intervention légère (FIL) pour les opérations de faible intensité à caractère essentiellement humanitaire (2.000 à 5.000 hommes) et d'une Force d'intervention mécanisée (FIM) à même de réunir 20.000 à 35.000 soldats. L'évolution en cours conduira à donner à son état-major la capacité d'assurer le commandement d'une composante terrestre projetée (comme l'ARCC au sein de l'OTAN) et à y affecter des forces plus facilement projetables.

Nos partenaires allemands n'ont toutefois pas encore engagé de restructurations comparables aux nôtres, et la professionnalisation de l'armée allemande, comme celle de l'armée espagnole, restent à faire, ce qui nécessitera un délai de mise en oeuvre qui sera difficilement inférieur à celui de 6 années que nous avons choisi pour notre propre transition.

Les voeux exprimés à Toulouse devraient donc, pour prendre toute leur signification, être suivis rapidement et, notamment à Bonn, de décisions concrètes.

- Le sommet de Cologne et l'ambition d'une nouvelle défense européenne

La déclaration du Conseil européen de Cologne exprime donc, en réponse aux ouvertures du sommet de l'Alliance, une réelle volonté politique de poursuivre la construction d'une politique européenne commune en matière de sécurité et de défense. Le sommet de Cologne a précisé cette ambition politique en termes de moyens et de capacités tant décisionnels qu'opérationnels : poursuivre un effort de défense soutenu ; renforcer les capacités de renseignement, de projection, de commandement et de contrôle ; adapter, entraîner et mettre en cohérence des forces européennes nationales et multinationales.

De même, le sommet a-t-il insisté sur l' aspect industriel de l'ambition européenne de défense : favoriser la restructuration des industries européennes de défense ; améliorer l'harmonisation des besoins militaires ainsi que la programmation et la fourniture des armements.

S'agissant des rapports futurs entre l'UEO et l'UE , la perspective d'intégration est amodiée, pour laisser la place à la définition future des « modalités de l'inclusion de celles des fonctions de l'UEO qui seront nécessaires à l'UE pour assumer ses nouvelles responsabilités dans le domaine des missions de Petersberg » (gestion de crises). Cette précision rédactionnelle vise notamment l'article V du traité de Bruxelles de 1948 conférant juridiquement à l'UEO la responsabilité de la défense collective de ses membres, garantie qui, précise la déclaration de Cologne, ne devra pas se trouver affectée par l' « achèvement » progressif « de la mission de l'UEO » à la fin de l'an 2000. Au demeurant, la déclaration rappelle que l'Alliance reste le fondement de la défense collective de ses membres ». Le rapport de la présidence allemande précise d'ailleurs que « les engagements pris au titre de l'article 5 du traité de Washington et de l'article V du traité de Bruxelles seront maintenus en tout état de cause pour les Etats membres parties à ces traités ». Seuls quatre Etats de l'Union ne sont pas visés par cette disposition : l'Irlande, l'Autriche, la Finlande et la Suède.

Le dispositif décisionnel dont l'Union européenne devra se doter à l'horizon 2000 pour « assurer le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de Petersberg conduites par l'Union européenne » est précisé par le rapport de la présidence allemande. Il comprendrait un dispositif d'analyse des situations, des sources de renseignement et des moyens de planification stratégique, ce qui suppose :

. des sessions régulières du Conseil « affaires générales » auxquelles pourraient participer les ministres de la défense ;

. un comité politique et de sécurité , organe permanent siégeant à Bruxelles comprenant les représentants compétents en matière politico-militaire ;

. un comité militaire composé de représentants militaires ;

. un état-major de l'Union européenne , appuyé sur un centre de situation, le centre satellitaire et l'institut d'étude et de sécurité.

Enfin, la mise en oeuvre des opérations de gestion de crises dans le cadre de l'Union européenne nécessitera de la part de ses membres de mettre en place des forces adaptées dotées d'une « capacité de projection, soutenabilité, interopérabilité, flexibilité et mobilité » -reprenant en cela les formulations du sommet de Washington concernant la nécessaire évolution des forces alliées.

Surtout, le rapport fait désormais clairement le départ entre les opérations conduites par l'Union européenne avec recours aux moyens de l'OTAN ou sans recours à ceux-ci :

- dans le premier cas, conformément aux décisions prises à Washington, l'Union européenne bénéficiera des dispositions arrêtées à Berlin (concernant notamment les GFIM ), de l' accès garanti aux moyens de planification de l'OTAN, de la présomption de disponibilité pour l'Union européenne de moyens collectifs de l'OTAN préalablement identifiés ;

- dans le deuxième cas, l'Union européenne aura recours aux moyens nationaux de ses membres ou à ses moyens multinationaux préalablement identifiés : soit des structures de commandement nationales prévoyant une représentation multinationale (idée de « nation-pilote »), soit le recours à des structures de commandement existant au sein des forces multinationales (Eurocorps, Eurofor, Euromarfor...).

*

* *

D. LES QUESTIONS PERSISTANTES EN VUE D'UNE DÉFENSE EUROPÉENNE

1. Comment aboutir à une convergence des politiques de défense ?

Le Conseil européen de Cologne a été l'occasion -entre autres décisions- d'appeler les Européens à « poursuivre un effort de défense soutenu, (...) destiné à améliorer l'efficacité des moyens militaires européens(...) ». Par ailleurs, le document adopté à Washington sur l'« initiative sur les capacités de défense », a constaté, en particulier, que les capacités dont disposent de « nombreux alliés » (européens)... pour déployer rapidement leurs forces hors de leur territoire ou pour des opérations prolongées sont encore « relativement limitées ».

L'unanimité entre les deux rives de l'Atlantique est donc apparemment faite sur cette nécessité de renforcer les « ressources » militaires européennes disponibles et de procéder à leur adaptation au nouveau contexte : « capacité de projection, soutenabilité, interopérabilité, flexibilité, mobilité » ^{8 ( * )} . Une partie de ce travail d'adaptation et de renforcement des capacités militaires relèvera certes d'aménagements et de réformes internes, à l'instar de l'adaptation fondamentale réalisée dans notre pays par la professionnalisation et la restructuration de nos armées, destinées à les préparer à des opérations multinationales hors du territoire. Sur ce domaine, une première mise en cohérence européenne s'impose.

L'ambition affichée par les Quinze nécessitera également de prendre conjointement, entre Européens, des décisions pour la création de capacités nouvelles, notamment dans les domaines recensés à Cologne du renseignement, du commandement et du contrôle ou de la capacité de projection. A cet égard, la volonté politique devra se doubler d'un effort financier substantiel .

Ainsi, se dessine progressivement, pour accompagner une volonté politique désormais déterminée, la nécessité d'élaborer une politique commune en matière de défense , notamment dans son volet budgétaire. L'idée -exposée devant votre commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées par M. François Heisbourg- d'une politique budgétaire convergente en matière de dépenses militaires, reposant, à l'instar de ce qui fut fait pour préparer la monnaie unique, sur des critères précis , mérite d'être retenue. Après une évaluation, réalisée entre Européens, des différents domaines qui nécessitent un effort européen et une mise à plat des dépenses militaires réalisées par chaque Etat-membre, il conviendrait de déterminer les principaux critères à prendre en compte :

- déterminer une convergence dans l'accroissement de la part des budgets de défense consacrés à la recherche et au développement et à l'acquisition de matériels , ces deux éléments étant orientés prioritairement vers l'amélioration des capacités de renseignement, de la puissance de feu et la capacité de projection ;

- déterminer une convergence des effectifs militaires des armées de chaque pays membre en les rapportant par exemple à la population totale afin d'éviter les surdimensionnements qui « fixent » des ressources financières qui seraient plus rationnellement utilisables au profit de certaines dépenses d'équipement ;

- fixer un niveau minimal, en pourcentage de chaque PIB national, pour les budgets militaires , afin d'enrayer la tendance à leur diminution régulière.

Ces critères n'ont qu'une valeur d'exemple, mais, avec la monnaie unique, la preuve a été faite qu'en se fixant des objectifs ambitieux à long terme, l'Union européenne est en mesure de se donner une discipline et d'en respecter les exigences. Doter l'Union d'une politique de défense européenne crédible, compatible avec l'OTAN mais dotée de capacités autonomes, constitue une ambition qui doit pouvoir justifier de recourir là aussi -éventuellement à partir d'un premier noyau d'Etats décidés- à une discipline qui soit à la hauteur de l'ambition affichée.

2. Comment donner toutes ses chances au processus décisionnel européen en matière de défense ?

• Elargir le champ d'application des coopérations renforcées aux décisions ayant des implications militaires

Le rapport de la présidence allemande, préparatoire au Conseil européen de Cologne, précise que « les décisions concernant des missions de gestion de crises, en particulier les décisions qui ont des implications militaires ou en matière de défense devront être prises conformément à l'article 23 du traité sur l'Union européenne ». L'article 23 du traité prévoit que de telles décisions seraient « prises par le Conseil statuant à l'unanimité » et ménage la possibilité d'une abstention constructive , en ce que l'abstention d'un ou plusieurs Etats n'empêcherait pas l'adoption des décisions. Un tel Etat peut assortir son abstention d'une déclaration formelle lui permettant de ne pas appliquer la décision tout en n'y faisant pas obstacle. Toutefois, si les Etats adoptant une telle attitude (abstention et déclaration formelle) représentent plus du tiers des voix pondérées, la décision ne peut être prise.

Ce dispositif n'empêche certes pas que des décisions soient prises dans l'hypothèse ou une majorité d'Etats seraient déterminés à agir dans le cadre d'une action européenne « ayant des implications militaires ».

Il importe toutefois que, dans la logique de la volonté exprimée à Cologne et dans le souci d'écarter la tentation du recours prioritaire à l'OTAN, un dispositif plus souple soit mis en place, permettant un positionnement politique européen plus visible, débouchant plus aisément, le cas échéant, sur une implication opérationnelle.

Il serait donc opportun d'inscrire désormais la politique étrangère et de sécurité commune, singulièrement dans ses implications militaires, dans le champ d'application des coopérations renforcées prévues par le traité d'Amsterdam, quitte à assouplir certaines des conditions de leur mise en oeuvre, notamment par la réduction du nombre minimal d'Etats, actuellement fixé à huit, nécessaire au déclenchement d'une coopération renforcée.

• Donner toute leur mesure aux nouvelles instances décisionnelles

Les aménagements institutionnels prévus à Cologne pour mettre en oeuvre un processus décisionnel européen simple et efficace en matière de défense s'articuleront autour :

- d'un conseil « affaires générales » auquel participeraient les ministres de la défense ;

- d'un comité politique et de sécurité, organe permanent siégeant à Bruxelles, sur la base du comité politique prévu à l'article 25 du traité sur l'Union européenne ;

- d'un comité militaire ;

- d'un état-major de l'Union européenne.

Ces éléments s'apparentent, peu ou prou, aux instances existant actuellement à l'UEO -Conseil permanent, comité militaire, état-major international- qui pourraient être, le moment venu, transférés à l'Union européenne dans le cadre de l'intégration programmée de celle-là dans celle-ci après décision unanime du Conseil. De même s'apparentent-ils au dispositif décisionnel de l'OTAN : Conseil de l'Atlantique-Nord au niveau des ambassadeurs, -Comité militaire-, Etat-major international.

Pour leur conférer l'efficacité et la visibilité nécessaires, il conviendrait que le Comité politique et de sécurité rassemble des représentants permanents distincts des actuels représentants permanents de chaque nation auprès de l'Union européenne, et soient exclusivement chargés des questions de politique européenne de défense, à l'instar de ce qui prévaut au Conseil atlantique. De même serait-il souhaitable que les ambassadeurs siégeant à ce comité politique et de sécurité soient, pour tous les Etats membres, distincts de ceux qui siègent au Conseil de l'Atlantique Nord.

3. Quel avenir pour la relation France-OTAN ?

• Une insertion techniquement réussie....

Sur le plan militaire, la France s'est insérée sans difficulté, dans ce premier conflit conduit par l'organisation atlantique, au dispositif OTAN, tant pour les opérations aériennes que terrestres.

Participant à part entière au Conseil atlantique -y compris au niveau des ministres de la défense depuis la décision du 5 décembre 1995- la France est présente également au Comité militaire et 5 officiers français sont insérés dans l'état-major international -contre quelque 25 Britanniques et 40 Allemands cependant.

La France, en revanche, n'étant pas partie aux autres niveaux de l'organisation militaire intégrée, est représentée par des missions militaires placées auprès des différents commandements (SHAPE à Mons et AFSOUTH à Naples), ou par des officiers de liaison. Une équipe française de planification est également insérée dans l'état-major de SHAPE.

Notre pays intervient donc aux différentes étapes, tant pour l'élaboration des plans que pour les opérations elles-mêmes.

- Pour l' élaboration des plans, notre pays intervient :

. pour la définition de l'objectif politique réalisée par le Conseil de l'Atlantique Nord ;

. pour l'approbation du schéma directeur d'opération élaboré par le commandement subordonné - AFSOUTH en l'occurrence ;

. pour l'approbation du plan d'opération par le Comité militaire ;

. pour l'approbation finale du plan d'opérations par le Conseil de l'Atlantique Nord ;

- Sur les opérations , la décision de mettre en oeuvre un plan, prise par le Conseil de l'Atlantique Nord, ne peut l'être sans l'accord de la France. Il faut rappeler que les forces françaises engagées dans une opération OTAN demeurent toujours sous commandement opérationnel du chef d'état-major des armées qui délègue le contrôle opérationnel au SACEUR, celui-ci donnant délégation aux commandements subordonnés.

Enfin, des éléments de liaison français auprès des commandements subordonnés ont pour mission de vérifier que les missions assignées aux unités françaises sont conformes aux règles d'engagement acceptées par la France. Dans le cas contraire, ils rendent compte au chef d'état-major des armées, qui les fait annuler.

Au cours de la campagne aérienne au Kosovo, la France a introduit, dans le cycle habituel de préparation des frappes, une consultation systématique de l'état-major des armées sur les missions assignées à ses propres unités avant chaque mission. Au vu, d'une part, des missions imparties aux appareils français par l'OTAN et, d'autre part, des règles d'engagement définies par l'autorité politique, le Chef d'état-major des armées pouvait ainsi refuser que des appareils français participent à l'attaque de telle ou telle cible.

• ... qui conforte la singularité française...

La spécificité de la position française par rapport à l'organisation militaire intégrée n'est pas sans lien avec la « valeur ajoutée » politique que cette singularité apporte.

- Elle a démontré sa pertinence dans la relation bilatérale privilégiée France-Etats-Unis, aussi bien que dans le cadre des pays les plus impliqués -Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Allemagne et Italie-, pour la prise en compte de préoccupations spécifiques liées, par exemple, aux choix des catégories de cibles.

- Elle a permis également d'avoir prise sur certaines initiatives du SACEUR dont la pente naturelle est de faire prévaloir ses propres priorités sur celles que souhaitent privilégier les instances politiques.

- Notre pays s'est ainsi fait l'avocat d'une plus grande responsabilisation nationale sur le plan militaire. Cette attitude a suscité l'intérêt d'autres alliés, comme l'Allemagne, qui ont pu, à l'occasion du conflit au Kosovo, mesurer le degré de souveraineté délégué par eux aux instances militaires suprêmes de l'Organisation.

La crise du Kosovo aura donc finalement conforté la singularité française, en mettant en avant une culture de responsabilisation nationale et de primauté du politique , qui devront trouver, à l'avenir, une traduction concrète dans les nécessaires aménagements et adaptations que l'OTAN engagera, compte tenu du nouveau contexte dans lequel elle évoluera.

• ... mais n'exclut pas quelques interrogations.

Confortée par la crise, cette position singulière n'en suscite pas moins des interrogations :

- à l'évidence, le statut de la France dans l'OTAN ne saurait faire école. Aucun de nos alliés n'entend procéder à une révision de son statut actuel qui le conduirait à adopter une attitude comparable à celle que nous conservons. N'y a-t-il pas là, à l'heure où l'OTAN s'élargit, un risque d'isolement , en particulier à l'égard des nouveaux membres de l'organisation, surtout depuis que notre réforme des armées et la crise qui vient de se produire ont démontré notre disponibilité -au demeurant nécessaire- à participer, sans états d'âme particuliers, à des opérations de gestion de crises dans un cadre multinational, sous commandement OTAN ? N'est-elle pas de nature à nourrir une suspicion « de principe » chez nos alliés, qui risquerait de dévaloriser notre engagement, déjà ancien, en faveur d'une capacité militaire européenne distincte de l'OTAN ?

- dans le contexte précis de l'élaboration et de la mise en oeuvre des groupes de forces interarmées multinationales (GFIM), qui sont sensées être la pierre angulaire de la future structure des forces de l'Alliance et la clé de la coopération de l'OTAN avec l'Union européenne en matière de défense, pourrons-nous tenir toute la place à laquelle nous prétendons ou bien notre spécificité conduira-t-elle nos alliés à ne nous y concéder qu'une participation limitée ?

- enfin, notre absence des états-majors intégrés où s'élaborent certains des modes et des règles de travail de l'organisation -planification stratégique, commandement...-, qui vont voir leurs structures profondément réformées à l'avenir, ne risque-t-elle pas de pénaliser les propositions que nous sommes capables d'avancer dans les différents domaines de standardisation, de simulation, de doctrine d'emploi, etc... alors même qu'elles peuvent avoir, en aval, pour certaines d'entre elles, des incidences industrielles non négligeables, en particulier dans le cadre de l'initiative sur les capacités de défense ?

II. LES PREMIERS ENSEIGNEMENTS MILITAIRES DE L'OPÉRATION « FORCE ALLIÉE »

A. LES LEÇONS IMMÉDIATES D'UN CONFLIT FONDÉ SUR L'EMPLOI DE L'ARME AÉRIENNE

Par delà le débat sur la légitimité et l'efficacité de la stratégie purement aérienne adoptée durant l'opération « Force alliée », l'arme aérienne a parfaitement confirmé son adaptation à la gestion de crises. Par la rapidité de son déploiement d'abord. Par sa souplesse d'emploi ensuite, qui permet de faire évoluer, en permanence, les points d'application des frappes, de choisir les catégories de cibles, d'interrompre, éventuellement, au dernier moment, les missions engagées. Sa capacité d'adaptation permet enfin -au prix des améliorations techniques plus ou moins rapides à travers, notamment, les programmes d'urgence- d'acquérir des capacités nouvelles diversifiant d'autant les menaces pesant sur l'adversaire.

Ces caractéristiques font de l'arme aérienne un outil particulièrement précieux pour la gestion politique d'une crise en permettant une adaptation et une réaction rapides aux évolutions qui peuvent se dérouler, parallèlement, sur le terrain diplomatique.

1. Les missions aériennes effectuées

L'action aérienne sur le territoire de la RFY a impliqué, de la part de l'OTAN, un total maximal de 786 aéronefs, toutes catégories confondues. Parmi les alliés, la France a consenti un effort considérable en déployant 97 aéronefs de toute nature, dont 76 avions de combat ; dans le cadre des seuls alliés européens, notre pays a mis en oeuvre, en terme de capacités aériennes, le premier dispositif.

Le tableau ci-après récapitule, par type de mission et type d'aéronef, la contribution de la France au sein du dispositif OTAN, entre le 24 mars et le 31 mai 1999.

Types de missions	Otan	France	%
Missions offensives (Mirage 2000 D, Jaguar, Super Etendard)	8 676	1 110	12,8 %
Défense aérienne (Mirage 2000 C)	5 551	396	7,1 %
Reconnaissance (Mirage IV, F 1 CR, Etendard IV P, drones Crécerelle et CL 289	1 371	277	20,2 %
Renseignement électronique (C160 Gabriel, DC 8 Sarigue)	527	43	8,2 %
Ravitaillement en vol (C135)	6 265	518	8,3 %
Détection aéroportée (SDA E 3 F)	798	47	5,9 %
SEAD (Missions anti-radars)	3 731	0	0,0 %
Commandement aéroporté	258	0	0,0 %
Transport et soutien (C 160, C 130, A 310)	5 499	1 200	21,8 %
Divers (C SAR, Forces spéciales)	446	12	2,7 %
TOTAL	33 122	3 603	10,9 %

On relèvera que notre pays a effectué, en pourcentage, davantage de missions offensives et surtout de reconnaissance et de soutien par rapport à sa moyenne de participation ; en revanche, faute de moyens adaptés, nos forces n'ont pu participer ni aux missions de commandement aéroporté, ni à celles destinées à la suppression de la défense aérienne ennemie (SEAD ^{9 ( * )} ).

Il est par ailleurs intéressant de comparer le nombre de sorties offensives effectuées à l'occasion du conflit du Kosovo (du 24 mars au 10 juin 1999), avec le bilan de ce qui avait été fait au cours de la guerre du Golfe .

	Guerre du Golfe 17/01/91 - 28/02/91	Kosovo 24/03/99 - 10/06/99
Avions de combat déployés	1 470	786 (le 18 mai)
Pourcentage d'avions de combat français	2,7 %	10,5 %
Activité totale	107 411 sorties	31.280 sorties réalisées (hors transport).
Sorties offensives	66 650	19 150
Durée de la campagne aérienne	43 jours	79 jours
Sorties offensives/jour	1 580	Moyenne quotidienne 400 (maximum de 430 le 31 mai)

Le pourcentage d'avions de combat français (10,5 %) est à rapporter à la participation aérienne étrangère . Celle-ci lors de la guerre du Golfe s'élevait, pour les Etats-Unis et la Grande-Bretagne respectivement à 82 % et 4 %. Le conflit du Kosovo a conduit à un engagement à hauteur de 65,2 % pour les Etats-Unis, de 4,8 % pour la Grande-Bretagne, 5,3 % pour l'Italie, 2,1 % pour l'Allemagne, les quatorze autres alliés totalisant 12,1 %.

2. Les facteurs limitatifs aux capacités des forces

a) La défense sol-air adverse.

Si les systèmes anti-aériens de moyenne portée de l'armée yougoslave, essentiellement fixes (SA 2 et SA 3), ont été mis hors d'état dès les premiers jours de la campagne aérienne, tel n'a pas été le cas des systèmes de courte et de très courte portées, très difficiles à localiser grâce à leur capacité de dilution dans l'environnement et leur mobilité tactique. La volonté de l'Alliance de ne pas mettre en danger la vie de ses pilotes a conduit ceux-ci à opérer à une altitude supérieure à 5 000 mètres, ce qui a compliqué l'exécution des missions rendues très tributaires des conditions météorologiques, d'autant que la volonté de limiter les dommages collatéraux imposait de ne tirer que dans des conditions de bonne visibilité. La défense sol-air a ainsi permis aux forces yougoslaves de conserver une certaine liberté d'action.

Cette défense antiaérienne a également permis aux forces yougoslaves de modeler les formes d'action de l'aviation alliée : la basse altitude est restée interdite aux avions et les hélicoptères de combat ont dû rester au sol . Et la neutralisation des défenses sol-air a employé un nombre élevé de moyens très onéreux et gros consommateurs de soutiens. Elle a nécessité le recours à des munitions coûteuses dont l'utilisation par temps nuageux était impossible.

b) La nécessité de capacités d'action contre les défenses sol-air

La capacité d'action contre les défenses sol-air, dite SEAD (Suppression of Enemy Air Defense), vise à neutraliser (par brouillage électronique) ou détruire (par missiles) la menace anti-aérienne ou les moyens de l'ennemi permettant de détecter et d'acquérir les cibles et de guider ses missiles et ses canons. Si les Etats-Unis sont les seuls à disposer des deux volets de la panoplie anti-radars (capacités de brouillage offensif, et missiles spécifiques), seuls quelques autres alliés disposent de ces derniers, missiles HARM ou ALARM, mais dont l'efficacité réelle est souvent contestée. En effet, ces missiles sont inopérants lorsque le radar ennemi a cessé d'émettre. Les forces yougoslaves, en n'utilisant leurs radars que de façon intermittente, ont ainsi pu déjouer les capacités des missiles anti-radars de l'Alliance. Comme l'a relevé le général Rannou, chef d'état-major de l'armée de l'air : « l'avenir est à un système anti-radar capable d'enregistrer les coordonnées de la cible, une fois l'émission éteinte ».

La France ne dispose en effet à ce jour d'aucun de ces types d'armements , ayant davantage misé sur l'auto-protection de ses appareils grâce à des systèmes de brouillage et de leurrage. L'expérience a toutefois démontré la nécessité de pouvoir, en amont des missions aériennes de bombardements, neutraliser ou détruire ce potentiel de menaces.

Une réflexion est à engager dans ce domaine, par les industriels et les responsables militaires, pour doter les armes aériennes européennes de cette double capacité d'action contre les défenses sol-air, notamment par le concept de missiles à guidage sur position mémorisée, efficace après qu'un radar a cessé son émission, afin de les affranchir, à l'avenir, du nécessaire concours d'appareils américains dans la conduite de telles campagnes aériennes. Il est également nécessaire de développer une gamme de brouilleurs offensifs.

c) Les limites du guidage laser

Les conditions météorologiques qui ont prévalu durant la campagne aérienne au Kosovo ont largement influé sur le bon déroulement des missions. Les armements de précision à guidage laser ont ainsi vu leur utilisation réduite, compte tenu de la fréquence de la couche nuageuse sur le théâtre des opérations. En effet, le passage d'un nuage ou d'une fumée émise par des destructions précédentes, fait perdre à la munition sa désignation laser et contribue à la dévier de l'objectif assigné. Le souci de préserver les pilotes en imposant des vols à haute altitude et la volonté de ne tirer qu'en cas de certitude d'atteindre la cible visée ont ainsi conduit à l'annulation de nombreuses attaques.

On voit ainsi apparaître la nécessité de pouvoir passer du mode de désignation-laser de l'objectif à celui de la « préassignation » de l'objectif , par enregistrement de ses coordonnées géographiques.

Par delà ces limites à l'usage de l'armement laser liées aux conditions météorologiques, d'une part, et à la stratégie retenue d'exclure les vols à basse altitude, d'autre part, un progrès dans l'utilisation de ces armements pourra être obtenu par un recours aux drones . L'utilisation de ces derniers pour la désignation laser de l'objectif permettra une moindre prise de risques pour les pilotes et une efficacité accrue. Apte à se placer au plus près de la cible ou à plus basse altitude que le -ou les- avions tireurs, le drone donnera une meilleure vision de l'objectif. Le drone Hunter, de fabrication israélienne -parfaitement adapté à cette capacité- a fait l'objet d'expérimentations en ce sens au CEAM (centre d'expérimentations aériennes militaires) de Mont-de-Marsan pendant le déroulement des opérations mais n'a pu finalement être testé au combat.

d) La gestion de l'espace aérien

L'OTAN a toujours veillé à ne pas provoquer de gêne à l'activité aérienne civile, malgré le nombre important de mouvements dans des zones habituées à une activité aéronautique civile très dense. Cette cohabitation a été permise par la nouvelle précision de navigation de tous les aéronefs , grâce au GPS (Global positionning system), l'omniprésence des SDA (systèmes de détection aéroportés, AWACS) et le fait que les opérations se sont principalement déroulées au départ et dans la zone de responsabilité d'un pays de l'OTAN relativement bien équipé de moyens de gestion de l'espace aérien.

Sur d'autres théâtres, il ne serait pas nécessairement possible de profiter de ces moyens fixes, imposant alors un recours plus large aux SDA -que certains pays européens possèdent- et surtout au GPS -sous contrôle américain.

En ce qui concerne l'identification d'avions ennemis éventuels , de nouveaux systèmes sont en cours de développement aux Etats-Unis, en particulier le NCTR (« non cooperative target recognition ») qui équipe déjà des appareils de défense aérienne. La France, comme les autres nations européennes, devra faire un effort dans ce domaine pour se doter de cette capacité de double identification .

3. Les adaptations nécessaires

a) La nécessité de disposer au niveau européen de structures de commandement interarmées

La guerre du Kosovo a mis en lumière la carence due à l'inexistence actuelle, en dehors de l'OTAN elle-même, de capacités européennes de commandement qu'offrirait une véritable structure de commandement interarmées multinationale.

La mise en place d'une structure européenne indépendante de commandement interarmées projetable , dotée de capacités adaptées aux dimensions et à la variété des forces déployées dans le cadre d'opérations du type de celles réalisées sur le théâtre Kosovo-Albanie-Macédoine, s'inscrirait dans la logique induite par les décisions politiques, récemment prises au niveau européen, d'être en mesure de préparer et de conduire des opérations en dehors du cadre Otan.

Cela supposerait d'adosser cette structure sur des SIC (systèmes d'information et de commandement) européens permettant la maîtrise de l'information en temps réel , l'acquisition ou le renforcement de capacités européennes de renseignement, de surveillance de théâtre, et l'accès conjoint aux données. S'agissant des opérations aériennes, la crise a également démontré la nécessité de disposer d'une capacité de désignation d'objectifs (« targeting ») qui s'inscrit dans une action très politique de gestion de la crise : il importe désormais de disposer en propre d'une panoplie de moyens d'acquisition et d'analyse des cibles potentielles dont seuls les Etats-Unis disposent actuellement.

b) Des stocks de munitions insuffisants

Les stocks de munitions de l'armée de l'air et de la Marine sont rapidement apparus susceptibles de devenir insuffisants, notamment pour ce qui est des bombes guidées laser (BGL), de grande précision et d'un coût d'acquisition élevé, ce qui a conduit à les recompléter en armements guidés laser américains . Lorsque la configuration des cibles s'y prêtait -large surface à traiter, pas de risques collatéraux...-, il a été recouru à des bombes « lisses » non guidées de fabrication française mais, face à l'insuffisance des stocks, il a été nécessaire de procéder, en cours de campagne, à l'acquisition de bombes américaines (MK 82, 250 kg), au demeurant peu onéreuses. Si ces armements présentent un degré de précision évidemment moindre que les bombes guidées, leur utilisation a cependant été largement optimisée par le Mirage 2000 D, dont le système de navigation particulièrement performant vers la cible assignée lui a permis de délivrer des bombes non guidées -y compris par mauvais temps-, sur des objectifs définis par leurs coordonnées géographiques. La conjonction du couple Mirage 2000 D-bombes lisses non guidées présente donc un avantage certain, compte tenu du faible coût unitaire de la munition. Compte tenu de l'incertitude prévisible concernant la disponibilité des ressources financières adaptées pour permettre et la reconstitution de stocks de munitions et leur maintien à un niveau convenable, le réalisme pourrait conduire en ce domaine à envisager, au niveau européen, la constitution en commun de stocks et d'assurer une capacité de réactivité industrielle qui, là encore, permettrait de s'affranchir du nécessaire recours aux ressources américaines.

c) La nécessité de disposer d'une gamme complète d'armements aériens

Le conflit du Kosovo a démontré l'utilité, pour nos aéronefs, d'être en mesure d'emporter, selon la mission et les caractéristiques de son environnement -défense sol-air, météorologie, caractéristiques de la cible elle-même- de trois types d'armements auxquels il a été recouru dans le cadre de l'opération « Force alliée » -les bombes lisses non guidées, les armements guidés laser, les bombes à guidage par inertie et GPS-, sans oublier notre capacité future en matière de missiles de croisière.

• L'armement guidé laser tout d'abord présente un triple intérêt : la cible visée est précisément et préalablement identifiée ; la précision du tir est inférieure à cinq mètres ; enfin, l'évaluation du dommage est instantanée. Ces qualités l'emportent sur les contraintes, déjà recensées : largage à une distance relativement proche de la cible ; nécessité d'un ciel dégagé, sauf à délivrer la bombe sous la couche nuageuse ce qui rend l'aéronef vulnérable à la défense sol-air adverse. D'où la nécessité de poursuivre, voire d'accroître l'acquisition d'armements guidés laser français, sauf à procéder à l'achat « sur étagère » de sytèmes de guidage laser adaptables sur une bombe classique.

• La disponibilité de bombes lisses non guidées a également prouvé sa pertinence, pour les frappes tout temps, lorsqu'elles sont associées à des appareils ayant cette capacité (à l'heure actuelle Mirage 2000 D).

• L'opération « Force Alliée » a par ailleurs démontré l'intérêt des armements à guidage par inertie et GPS. Les Etats-Unis ont eu recours au JDAM (Joint Direct Attack Munition), kit de guidage adapté sur un corps de bombe classique. Nos forces ne disposeront d'un armement comparable, avec l'AASM (Armement Air-Sol modulaire) qu'à partir de 2004.

• Parmi les alliés, seuls les Etats-Unis fabriquent à ce jour des missiles de croisière , les Britanniques ayant acquis des « Tomahawk » américains. Ce monopole a contribué à écarter, au Kosovo, les autres alliés européens, et notamment la France, des stratégies de frappes relevant de l'utilisation de cette capacité. En effet, l'armée de l'air française ne disposera de ses premiers missiles de croisière qu'en 2001 (Apache), ou 2003 (SCALP EG).

Le missile Apache antipiste constituera l'un des principaux armements tactiques du Mirage 2000 D et du Rafale. Tiré à distance de sécurité (140 km) il aura pour mission grâce à 500 kg de sous-munitions, la neutralisation des bases aériennes ennemies par la destruction des pistes d'atterrissage et l'interdiction des aires bétonnées au moyen de charges classiques.

Il sera équipé d'un système de navigation par inertie avec recalages autonomes qui lui permettra de réaliser des approches à très basse altitude en suivi de terrain programmé. Son radar assurera également la détection et l'identification de l'objectif. Les 100 exemplaires prévus ont fait l'objet d'une commande globale en 1997 et les livraisons s'étaleront de 2001 à 2003.

Le missile SCALP-EG (emploi général), emportant une charge unique de 400 kg, est un missile air-sol largué à distance de sécurité (400 km maximum), destiné à la destruction d'objectifs d'infrastructures militaires, logistiques ou économiques. Ce missile, destiné au Mirage 2000 D et au Rafale, entrera en service en 2003. Une commande pluriannuelle portant sur 450 exemplaires pour l'armée de l'air et 50 pour la marine est intervenue en décembre 1997. La cible totale de SCALP-EG sera de 500 exemplaires. On notera que la Royal Air Force, qui a manifesté un besoin convergent, se dotera d'un missile très comparable au SCALP-EG, le Storm Shadow, sur la base d'un total de 900 exemplaires.

Le programme d' armement air-sol modulaire (AASM) est commun à l'armée de l'air et à la marine. Il permet de valoriser des armements classiques -bombes de 250 kg ou de 1 000 kg- par l'adjonction d'un kit de guidage et d'un kit d'accroissement de portée. Doté de capacités multicibles, sa portée -inférieure à celle de missiles de croisière- est de 15 kilomètres en très basse altitude et 60 km en haute altitude. Cet armement peut être emporté par tout type d'aéronef et tiré, de jour comme de nuit, par tout temps. L'appel d'offre international lancé par la DGA devrait conduire à une commande groupée de 500 unités à la fin de cette année pour une livraison au début de 2004.

• On sait que les Etats-Unis ont eu recours à certains armements visant moins à détruire un objectif qu'à le neutraliser temporairement, comme les bombes au graphite. Ce type d'armes, adapté à la gestion de crises, pourrait, utilement, compléter nos capacités à l'avenir.

• S'agissant des capacités de défense aérienne , le couple Mirage 2000-5/Mica, retardé pour des raisons budgétaires, n'a pu être déployé, à quelques mois près, lors des opérations. Il aurait permis, du fait de ses possibilités de poursuite et d'engagement multicibles, de conférer une meilleure efficacité à nos patrouilles de défense aérienne, qui ont été effectuées par les Mirage 2000C. Il aurait en effet alors été possible, soit de diminuer le nombre de sorties pour la même capacité, soit d'augmenter de façon significative cette dernière à nombre de sorties égal.

d) Un nombre insuffisant de ravitailleurs en vol

L'un des facteurs ayant limité le nombre quotidien de frappes a davantage été le nombre insuffisant de ravitailleurs que le nombre d'avions capables d'effectuer des tirs. Les C 135 de l'armée de l'air ont effectué près de cinq sorties par jour et les Etats Unis ont été amenés à renforcer en permanence le nombre de ravitailleurs présents sur le théâtre, qui représentaient une moyenne de un sixième de l'ensemble des aéronefs de la coalition.

Pendant longtemps, l'armée de l'air s'est contentée de douze, puis de onze ravitailleurs. C'était à l'époque où seuls les Mirage IV des Forces aériennes stratégiques étaient ravitaillables et où la tenue d'alerte consommait en permanence un certain nombre de ravitailleurs.

La flotte de combat étant désormais entièrement ravitaillable en vol et les missions ayant considérablement évolué, il a fallu augmenter le nombre de ravitailleurs, qui a été porté de onze à quatorze, pendant qu'un certain nombre de C 160 étaient eux aussi dotés de la capacité ravitailleur et/ou ravitaillé. Cet effectif est désormais insuffisant. Il ne s'agit d'ailleurs pas seulement d'un problème français mais européen : la capacité nationale, même insuffisante, demeure très supérieure à celles des autres pays qui ne possèdent pas, ou presque, de ravitailleurs.

Il est à noter que la capacité de ravitaillement des Super Etendard entre eux et le fait que le porte-avions pouvait opérer à relativement faible distance des objectifs a permis à l'aéronautique navale d'effectuer ses missions d'assaut sans peser en termes de capacité de ravitaillement en vol.

B. LES AUTRES ENSEIGNEMENTS DE LA CRISE

1. La validation du choix de la professionnalisation

La réforme en cours des forces armées concerne principalement les personnels. La décision de professionnalisation, prise à l'initiative du Président de la République en 1996, découle directement des enseignements tirés de la guerre du Golfe. Alors que la mutation n'est pas encore terminée, il était indispensable d'analyser la façon dont le nouveau modèle d'armée professionnalisée a répondu, durant la première partie de la crise du Kosovo, aux besoins liés à la projection de nos forces sur un théâtre extérieur.

a) Un déploiement et des relèves organisées sans difficultés majeures

La projection des forces à partir de la mer ou de plates-formes aéronautiques européennes s'est appuyée sur des unités déjà totalement professionnalisées de l'armée de l'air et de la marine. Afin d'éviter les difficultés rencontrées lors de la guerre du Golfe, les unités opérationnelles de ces deux armées ont été en effet professionnalisées en priorité et disposent d'ores et déjà des effectifs que leur assignait la réforme.

A mi-parcours de son processus de professionnalisation, l'armée de terre se trouve, en revanche, dans une situation plus délicate.

• Les modalités de déploiement

- Le déploiement de 2 700 marins à bord des bâtiments opérant en mer Adriatique dans le cadre d'unités pour lesquelles les capacités d'intervention extérieures constituent la vocation première, n'a pas rencontré de problème particulier.

- Les unités de l' armée de l'air projetées en Italie, fortes de 979 personnes à la fin mai 1999, ont pu bénéficier, durant cette crise, de plates-formes aéronautiques aux normes européennes où l'essentiel du soutien était fourni par l'Italie. De ce fait, les besoins en personnels de soutien présentaient un caractère limité et l'armée de l'air a pu aisément les pourvoir en recourant à des militaires techniciens de l'air (MTA), au nombre de 121 -hommes du rang engagés avec un contrat court principalement affectés à des tâches de soutien ou de protection.

Les unités aériennes proprement dites sont des formations composées, par nature, de professionnels et leur projection n'a, en conséquence, guère soulevé de difficultés.

De ce point de vue, toute comparaison avec la guerre du Golfe s'avère hasardeuse car, au cours de ce conflit, l'armée de l'air avait dû mettre en place des bases aériennes autonomes -dont elle assurait notamment la défense sol-air- et couvrir ainsi des fonctions consommatrices d'effectifs.

- La loi de programmation 1997-2002 fixe enfin à l'armée de terre, à l'horizon 2015, la capacité de projeter 30 000 hommes sur un théâtre, pour une durée d'un an avec des relèves très partielles (ce qui suppose un effectif total de 35 000 hommes), tandis que 5 000 hommes relevables peuvent être engagés sur un autre théâtre (ce qui suppose un effectif de 15 000 hommes environ).

Le conflit du Kosovo a conduit au déploiement progressif, à partir du mois de décembre 1998, de 3 000 hommes en Macédoine . Le noyau initial se constituait des 800 soldats français de la « force d'extraction » (sur un effectif total de 1 700 hommes).

Devant l'aggravation de la situation et la perspective du retrait de la totalité des observateurs de l'OSCE (la KVM), la France a renforcé ce premier échelon, en février 1999, pour porter son effectif à 3 000 hommes environ. Parallèlement, un deuxième échelon blindé-mécanisé était prépositionné à Miramas, puis placé en alerte. Ce dispositif est devenu par la suite la French Framework Brigade (FFB), contribution française à la KFOR . Au cours du conflit, il a été renforcé ponctuellement pour répondre aux besoins de la force, plus particulièrement dans le domaine de l'acquisition du renseignement.

Par ailleurs, face à l'afflux de réfugiés, l'opération « Trident humanitaire » a permis la mise en place en Albanie de l' Albanian Force (AFOR) au sein de laquelle la France assure le rôle de nation pilote de la Task Force South depuis le milieu du mois d'avril 1999 avec un détachement de 900 hommes .

Au total, l'armée de terre entretient hors métropole une force d' environ 21 000 soldats de métier dont 16 000 sont relevables tous les quatre mois. Il faut ajouter 300 professionnels environ participant, avec les autres armées, au renforcement du dispositif Vigipirate et de sécurité générale. En effet, aux 8 000 hommes qui devraient constituer le contingent français de la KFOR, il convient d'ajouter les 3 000 hommes de la SFOR en Bosnie, les 1 000 hommes déployés en Albanie et les 8 500 hommes déployés au sein des forces de souveraineté et de présence (DOM-TOM et continent africain). L'armée de terre a donc dépassé la limite de ses capacités de projection à ce stade de la professionnalisation . Ainsi, ce niveau d'engagement pourrait nécessiter quelques aménagements du dispositif outre-mer et ne pourrait être maintenu très longtemps sans avoir de conséquences préjudiciables pour l'entraînement des forces.

Il faut toutefois noter que si l'essentiel des contraintes porte sur la capacité de l'armée de terre à engager simultanément des effectifs importants sur plusieurs théâtres d'opérations, la nécessité d'assurer la représentation de l'armée de terre au sein des états-majors multinationaux sur les théâtres extérieurs peut être source de difficultés. En effet, au-delà des postes de responsabilité élevée, le plus grand nombre de postes de poids dans les états-majors multinationaux correspondent à des officiers du grade de lieutenant-colonel brevetés et parlant couramment l'anglais. Les officiers ayant ce profil se trouvent également dans les états-majors nationaux et dans les régiments. L'armée de terre se doit donc d'arbitrer entre des priorités de nature différente.

• Les conditions de la relève

- Sur le plan technique, la relève au sein du groupe aéronaval déployé en Adriatique, en dehors de l'unique porte-avions, n'a pas soulevé de difficultés, un bâtiment en remplaçant un autre, nombre pour nombre, avec son équipage organique.

En revanche, sur le plan humain, la capacité de résistance de l'équipage du Foch, resté en mission pendant quatre mois avec une seule escale de quelques jours, a été mise à l'épreuve. La fatigue induite par les effets conjugués de la durée, de l'intensité et de la nature de l'action au combat a été forte, en particulier pour le personnel préparant ou assurant les missions aériennes.

La marine a engagé sur le théâtre, en termes de pilotes et de techniciens, les deux tiers de ses capacités aériennes embarquables. Les relèves autorisées par le dernier tiers ne permettent pas de maintenir raisonnablement un tel dispositif en place pour une durée très significativement plus longue. Pour mémoire, l'US Navy relève ses groupes aériens embarqués tous les six mois. Dans le cas particulier des Etendard IV PM, aucune relève n'est possible sans diminuer de façon importante le volume engagé.

- Dans la mesure où les effectifs des personnels air engagés au sol à l'extérieur du territoire national sont restés modestes, leur relève s'est déroulée dans de bonnes conditions. Cependant, un nombre important d'aviateurs demeurés en métropole a également été concerné par différentes missions, directement ou indirectement, liées aux opérations aériennes au Kosovo.

La relève des personnels navigants air intervient en principe tous les 45 jours. Il était initialement prévu deux équipages par avion de combat. Ce chiffre a dû être porté à trois pilotes par avion pour les Mirage 2000 C engagés dans les missions de défense aérienne, du fait de la durée moyenne très importante (de l'ordre de 6 heures) et du nombre de ces missions. La révision du taux d'équipage par avion , imposée par le rythme des opérations, et la nécessité, en conséquence, de densifier certains escadrons des forces devront être prises en compte au moment où l'armée de l'air s'apprête, dans le cadre de la professionnalisation, à procéder sur les années 2000, 2001 et 2002 à une réduction des effectifs de sous officiers et d'officiers.

- La durée de séjour retenue pour les personnels de l'armée de terre étant de quatre mois, la totalité de la brigade déployée en Macédoine, unités de combat et état-major, a été relevée au cours des mois d'avril et mai. Cette relève, prévue dès l'envoi des premiers éléments en Macédoine, s'est inscrite dans le cycle normal des activités. Ce niveau d'engagement devra toutefois être maintenu sans remettre en cause le processus de professionnalisation et tout en conservant le niveau d'entraînement indispensable. Les dispositions prises par l'armée de terre dans le domaine de la montée en puissance de la professionnalisation -mise en place de manière parallèle pour tous les régiments- et dans l'organisation des cycles d'activités visent à permettre de surmonter ces contraintes pendant la période de transition.

b) Une professionnalisation inachevée mais parfaitement justifiée

- Pour la marine , la professionnalisation a changé radicalement les données du déploiement pour une mission de crise ou de guerre. Lors de la guerre du Golfe, les limitations imposées à l'emploi des appelés avaient entraîné des contraintes non négligeables sur la préparation des forces. La professionnalisation de ses bâtiments lui a permis de faire face à la crise sans difficultés sur le plan des personnels. Les unités employées dans le cadre de la crise du Kosovo comportaient à l'origine quelque 600 appelés remplacés après la mise en oeuvre de la professionnalisation -prioritaire pour ces bâtiments- par du personnel d'active, dont 200 « engagés contrat court marine » qui opèrent notamment sur le pont d'envol du porte-avions, où ils assurent la manoeuvre des appareils.

- Compte tenu des personnels engagés dans l'opération « Force alliée » et bien que l'année 1999 doive conduire l' armée de l'air à un format proche de celui prévu en 2002, la professionnalisation est restée sans incidence au regard de ses conditions d'engagement. En effet, les aviateurs directement engagés, navigants ou au sol, sont depuis longtemps déjà des professionnels dans leur immense majorité.

- La capacité de l' armée de terre à projeter ses forces et à les entretenir pour des missions de longue durée a doublé depuis la guerre du Golfe . Il faut rappeler qu'alors la division Daguet, forte de 12000 hommes, n'avait pas été relevée. Dans les mêmes conditions - hypothèse d'une crise grave - l'armée de terre pourrait aujourd'hui projeter entre 17 000 et 20 000 hommes et, à l'échéance de la loi de programmation, 25 000 hommes.

Tous théâtres confondus et en dehors de l'hypothèse d'une crise grave , l'armée de terre avait, au moment de la guerre du Golfe, une capacité d'engagement évaluée à 6 000 hommes relevables. La professionnalisation a permis de porter aujourd'hui cette capacité à 12 000 hommes . Au terme du processus, près de 17 500 hommes relevables pourront être projetés sur des théâtres extérieurs. Ces capacités de projection, il faut le souligner, comprennent l'engagement à titre individuel de réservistes comme spécialistes en renfort d'état-major.

Il faut cependant noter que la capacité de projection n'évolue pas strictement en phase avec l'augmentation du nombre des engagés. En effet, ceux-ci se trouvent dans toutes les composantes de l'armée de terre alors que la constitution d'une force donnée ne fait appel qu'à certaines spécialités. De plus, les jeunes engagés ne sont opérationnels qu'après une période de formation de six mois, voire plus dans certaines spécialités.

L'armée de terre est donc bien dans une logique de montée en puissance qui devra permettre à terme l'engagement d'une force cohérente de 50 à 60 000 hommes dans le cas d'une crise extrême où aucune relève n'est envisagée.

Aujourd'hui, dans un tel cas de figure, l'armée de terre ne pourrait engager que 30 000 hommes sans véritable possibilité de relève et pour une durée sans doute inférieure à un an.

- La force déployée en Macédoine et en Albanie dans cette période transitoire a préfiguré les caractéristiques générales que revêtira toute force terrestre mise sur pied en fin de refondation de l'armée de terre. Elle a été, en effet, caractérisée par trois traits majeurs :

• - une adaptabilité permanente aux missions confiées à la force grâce au principe de la modularité . La force terrestre a, en effet, fortement évolué au cours du temps. De la force d'extraction, de décembre à février, jusqu'à sa structure actuelle pour constituer une force de paix, elle est passée par une phase intermédiaire au cours de laquelle elle s'est déployée sur la frontière de la Macédoine (tout en assurant des missions humanitaires) jusqu'à son entrée au Kosovo. Armée initialement par des unités parachutistes et un fort détachement de l'aviation légère de l'armée de terre (ALAT), garants, dans le cadre de sa mission d'extraction, de sa souplesse d'emploi, elle s'est vue renforcée par des moyens modernes de recherche du renseignement (CL 289, Crécerelle et Horizon) ainsi que par des moyens de combat adaptés à ses missions de protection de la Macédoine et d'appui à la recherche du renseignement. Enfin, avec l'arrivée du deuxième échelon et des moyens lourds, elle a pris sa forme définitive pour une intervention dans un environnement qui pourrait s'avérer hostile ;
• - une complète professionnalisation du personnel permise par un plan de professionnalisation cohérent. En effet, toutes les composantes de la force, ainsi que les relèves programmées, sont constituées de soldats de métier, y compris dans le domaine du soutien et des systèmes de commandement, malgré les difficultés en la matière ;
• - une totale faculté à s'engager d'emblée grâce à une organisation maîtrisée des périodes d'entraînement. Ainsi, les deux grandes unités (6° DLB et 2° DB), qui arment l'essentiel des postes ouverts au sein de la force, étaient en période de préparation opérationnelle au deuxième semestre 1998 avant d'assurer l'alerte et d'être engagées.

. L'emploi des réservistes

Aucune des armées n'a fait un appel important aux réservistes . L'éloignement relativement faible du théâtre d'opérations et la durée limitée des opérations de pont aérien a permis de ne pas user prématurément les équipages de transport et n'a pas nécessité de recourir aux pilotes réservistes de la force aérienne de projection. Un plus grand éloignement du théâtre d'opérations comme le prolongement des opérations à haute intensité auraient certainement amené plus près des limites d'emploi, conduisant à poser la question des rotations d'équipages.

Comme la marine, l'armée de l'air a fait appel ponctuellement à des réservistes pour assurer la continuité du service ou le renforcement des permanences liées aux opérations. L'armée de terre, quant à elle, a envoyé quelques réservistes sur le théâtre pour des missions ponctuelles d'expertise dans le domaine des affaires civilo-militaires (9 pour des durées de 15 à 20 jours).

. Les appelés

Quant aux appelés, s'ils ne tiennent pas dans cette crise des emplois directement liés aux opérations, ils n'en continuent pas moins, au sein de chacune des trois armées, d'être indispensables au soutien général des moyens mis en oeuvre.

. Les relations avec l'OTAN

Il faut enfin souligner ici que l'intégration de personnels dans une coalition impose, plus encore que pour les matériels, l' interopérabilité des hommes . Celle-ci ne s'obtient qu'au prix d'une formation spécifique. Le particularisme français vis-à-vis de l'OTAN ne semble pas avoir soulevé de difficultés majeures au regard de l'intégration des moyens des armées françaises dans les dispositifs de la coalition. Les procédures et les modalités d'emploi de l'OTAN sont maîtrisées par les trois armées.

Pour l' armée de l'air , les navigants comme les personnels au sol présentent un niveau tout à fait comparable à celui des autres pays contributeurs. En particulier, la totalité des aviateurs exposés aux opérations (navigants et contrôleurs) possède une très bonne maîtrise non seulement de la langue anglaise, mais aussi des procédures.

La Marine a, une nouvelle fois, démontré sa capacité à coopérer avec les forces de l'OTAN par l'application des accords existants. C'est, notamment, sans difficultés qu'une frégate britannique a été placée pendant quatre mois sous le contrôle opérationnel du groupe aéronaval. Les forces aéronavales françaises ont montré dans ce dispositif interallié l'excellente cohérence de leur posture, conférée principalement par les capacités clés apportées par le porte-avions et le SNA.

L' armée de terre , pour sa part, a connu, à l'occasion de cette crise, une expérience inédite. En effet, la France a été désignée comme nation pilote pour la mise sur pied de la force d'extraction. Cette position lui a donné la responsabilité de constituer la force à partir des propositions de participation des différents pays alliés contributeurs, de la déployer et de la faire vivre. Dans ce cadre, l'état-major français de la force d'extraction a utilisé non seulement les procédures opérationnelles de l'Alliance, mais aussi, pour la première fois, ses procédures administratives. En Albanie, la Task Force South a englobé également des détachements d'autres pays.

Le niveau d'interopérabilité atteint doit être maintenu et même accru, notamment pour faire face aux relèves indispensables. Outre les entraînements spécifiques, cette exigence suppose une participation accrue aux exercices de l'Alliance et aux exercices bi- ou multinationaux avec les pays amis. La réduction des activités imposée par les contraintes qui pèsent sur le titre III apparaît à cet égard très préoccupante , s'agissant en particulier de l'entraînement de haut niveau en ambiance intégrée (Red Flag, Strong Resolve...) ou directement lié aux missions de combat (tactical leadership program).

2. La nécessaire acquisition par les Européens de capacités de renseignement autonomes

Le domaine du renseignement figure parmi ceux dans lesquels les capacités militaires françaises ont le plus évolué depuis la guerre du Golfe .

Cette dernière avait été l'occasion de constater nos insuffisances et elle avait grandement contribué à conforter les orientations visant à assurer une meilleure coordination et une plus grande cohérence globale de la fonction du renseignement et à tenter de réduire, par l'acquisition de capacités nouvelles, l'extrême dépendance à l'égard des sources américaines.

Ces orientations ont été confirmées par le Livre blanc puis par l'actuelle loi de programmation militaire. Depuis lors, la panoplie française s'est enrichie de matériels qui ont apporté une contribution significative au recueil du renseignement lors des opérations du Kosovo .

Toutefois, ces réels progrès ne remettent pas en cause le constat global de la disproportion entre ces capacités et celles des Etats-Unis , et du déséquilibre, au profit de ces derniers, dans la maîtrise de l'information.

La relance de la coopération européenne dans le domaine du renseignement, et singulièrement de l'observation spatiale, constitue donc plus que jamais un enjeu fondamental au regard de l'accession des pays européens à une plus grande autonomie de décision.

a) Une panoplie française diversifiée mais encore modeste

Avant de décrire les différents moyens techniques mis en oeuvre dans le domaine du renseignement, il paraît nécessaire de rappeler le caractère essentiel de la composante humaine de ce dernier, que ce soit dans la recherche du renseignement ou dans son interprétation. Ce facteur s'est révélé important dans le cas du conflit du Kosovo puisqu'en dehors des aspects techniques tels que le ciblage et la préparation des missions, l'analyse des images et des informations relatives aux choix des cibles et à l'évaluation des dommages était essentielle pour permettre à l'autorité politique d'élaborer ses décisions.

Aussi ne peut-on que souligner ici la nécessité de poursuivre le renforcement , prévu par la loi de programmation, des moyens humains des services de renseignement et l'amélioration des conditions d'exercice, au sein de chaque armée, de la fonction « renseignement ».

Sur le plan technique, la contribution française au recueil du renseignement a reposé sur un ensemble de moyens spatiaux et aériens complémentaires qu'aucun autre pays européen n'est actuellement en mesure de mettre en oeuvre.

• Le renseignement d'origine spatiale

Bien que constituant la principale novation par rapport à la guerre du Golfe, le renseignement d'origine spatiale a pris une part relativement limitée dans cette contribution française.

Il reposait sur les images recueillies par le satellite d'observation optique Hélios I A , entré en service en juillet 1995, dont l'utilité en termes d'autonomie de décision s'est révélée dès septembre 1996, lors de la crise américano-irakienne. Hélios IA a participé au repérage des cibles et des mouvements d'unités ou de réfugiés sur le terrain ainsi qu'à l'évaluation des dommages provoqués par les frappes. Seules sources, pour la France, de renseignement spatial d'origine militaire, ses images ont pu être complétées par celles, de moindre résolution, fournies par des satellites civils , que ce soit le satellite français SPOT ou des images acquises auprès de satellites civils américains ou russes par le centre satellitaire de l'UEO situé à Torrejon.

Si Hélios I A constitue dans la panoplie française un apport essentiel, son rôle durant le conflit du Kosovo a été limité, pour plusieurs raisons :

- il ne possède qu'une capacité de jour et par temps clair, alors que la région est restée sous un couvert nuageux durant plus de la moitié de la durée des opérations,

- sa cadence de renouvellement des images est réduite,

- la densité de la végétation et la dispersion des unités serbes rendaient difficiles l'exploitation des images.

Face à ce constat, on peut observer que le lancement, prévu à la fin de l'année, du satellite Hélios I-B permettra, grâce aux deux satellites en orbite, d'accroître le volume d'images tout en améliorant leur fréquence de renouvellement. La livraison d'une station de théâtre transportable capable de recevoir et de traiter les images doit également permettre d'étendre les possibilités d'exploitation du renseignement d'origine spatiale.

D'autre part, les limitations rencontrées durant l'opération « Force alliée » démontrent l' utilité de la possession d'une capacité infrarouge pour l'observation de nuit, prévue dans le cadre du programme Hélios II à l'horizon 2003 , ainsi que d'une capacité d'observation « tout temps » initialement envisagée, à l'horizon 2005, dans le cadre du programme franco-allemand d'observation radar Horus mais aujourd'hui très compromise en raison du désengagement de l'Allemagne.

Enfin, le conflit a montré la nécessité d'une complémentarité entre le renseignement d'origine spatiale , utile mais pas toujours exploitable au niveau opérationnel, et l'observation par voie aérienne qui s'est révélée, en l'occurrence, plus adaptée aux conditions du terrain.

• Le renseignement d'origine aérienne

Si la France a réalisé 10,8 % de l'ensemble des sorties aériennes de la coalition, sa part -on l'a relevé- s'établit à 20,2 % des missions de reconnaissance aérienne et à 8,2 % des missions de reconnaissance électronique.

La généralisation de l'emploi des drones d'observation et la première utilisation, lors du conflit, du radar Horizon installé sur un hélicoptère Cougar, constituent les deux principales novations dans le domaine du renseignement par vecteurs aériens.

- La reconnaissance aérienne stratégique et tactique

La reconnaissance aérienne stratégique a reposé sur les Mirage IVP affectés aux missions de très haute altitude et permettant d'obtenir des photographies d'une résolution de 50 cm. Il s'agit donc d'un équipement complémentaire d'Hélios offrant une grande souplesse d'emploi qui s'est avéré extrêmement utile, d'autant qu'il a constitué le seul appareil d'origine non américaine capable d'effectuer certaines missions. Cet appareil ne dispose pas toutefois de moyens de transmissions de données et sa durée de vie, désormais limitée, pose le problème du maintien de cette capacité.

La reconnaissance aérienne tactique s'est essentiellement appuyée sur les Mirage F1 CR qui ont été largement utilisés avec leurs différents types de capteurs : caméras optiques ou infrarouges, « pod » ASTAC permettant la détection et la localisation des radars de veille ou de défense sol-air, « pod » d'imagerie numérique DESIRE. Les Etendard IVP de l'aéronautique navale ont également effectué des missions de reconnaissance tactique de jour et par beau temps. Les missions de cet appareil seront reprises, à partir de l'an 2000, par le Super-Etendard.

- L'utilisation des drones d'observation

Véhicules aériens sans pilote, excluant ainsi tout risque humain, les drones présentent en outre l'avantage de pouvoir assurer des missions de plus longue durée ou plus risquées que les avions et d'être réutilisables.

C'est au cours de la guerre du Golfe que l'armée française avait eu la première occasion d'utiliser un drone d'observation, le MART, qui avait fourni d'importants renseignements d'ordre tactique.

L'emploi des drones s'est généralisé -on l'a relevé (cf. A ci-dessus)- lors de la campagne aérienne au Kosovo afin de détecter et de localiser les réfugiés puis de compléter le renseignement aérien dans l'évaluation des dommages occasionnés aux forces serbes. Il a permis de compenser partiellement l'impossibilité d'engager des appareils pilotés à basse altitude compte tenu de la menace que continuait d'exercer la défense antiaérienne yougoslave.

Certains de ces appareils se montrent plus adaptés que les avions pour le recueil du renseignement tactique dans la proximité des lignes alors que d'autres, capables d'une très grande autonomie à haute altitude, assurent une surveillance globale de même type que celle offerte par les satellites tout en ayant une souplesse d'emploi beaucoup plus grande.

La capacité de la France repose sur les drones tactiques Crecerelle, destinés à travailler à proximité de la ligne des contacts et capables de transmettre en temps réel de l'imagerie visible ou infrarouge, et les CL 289 Piver, drones rapides travaillant dans la profondeur. Ces matériels sont en service au 7 ^ème régiment d'artillerie, rattaché à la Brigade de renseignement et de guerre électronique.

Les drones demeurent toutefois fragiles et vulnérables. Sur les 13 drones français engagés, 5 ont été perdus en vol (2 CL 289 et 3 Crecerelle), notamment en raison de la nature du terrain qui exigeait une programmation extrêmement précise.

- La reconnaissance électronique

L'armée de l'air a mis en oeuvre l'un de ses deux Transall C160 Gabriel appartenant à la 54 ^e escadre de Renseignement air et chargés du recueil de renseignement d'origine électromagnétique (ROEM). Cet appareil dispose de capteurs capables d'assurer une écoute du trafic radio, radiotélétype, radar et téléphonique. Le DC8 Sarigue, qui dispose d'équipements équivalents, a également été engagé. Cet appareil, dont l'armée de l'air dispose d'un seul exemplaire, devrait prochainement être remplacé par le Sarigue nouvelle génération.

La marine a, pour sa part, mis en oeuvre ses moyens de recueil embarqués sur avion de patrouille maritime, bâtiments de surface et sous-marin.

- Le système Horizon

L'armée de terre a pour sa part utilisé deux hélicoptères Cougar équipés du système radar Horizon , entré en service au cours du conflit, le 19 avril. Ce radar aéroporté doit permettre, à partir d'une altitude de 4.000 mètres, de détecter jusqu'à 150 km au-delà des lignes de contact les flux de véhicules adverses. Dérivé du prototype « Orchidée », testé durant la guerre du Golfe, le système Horizon a permis de donner une meilleure vue des actions yougoslaves en deçà des frontières et notamment des vols d'hélicoptères rarement détectables par d'autres moyens. Dans le futur, ce système permettra également de guider des hélicoptères d'attaque vers des objectifs localisés par son radar.

Au terme de cet aperçu des moyens mis en oeuvre pour la recherche de renseignement, plusieurs conclusions peuvent être tirées :

- tout d'abord, quelle que soit la qualité des capteurs utilisés, la valeur du renseignement repose sur les conditions dans lesquelles il est transmis à l'autorité politique ou militaire qui prend la décision ; à cet égard, la possession de systèmes de transmission de données en temps réel , des aéronefs de reconnaissance vers les stations sol ou des centres d'analyse vers les centres de décisions multiplie l'efficacité des moyens mis en oeuvre. L'acquisition de tels systèmes, dont nous sommes actuellement dépourvus , suppose néanmoins des moyens extrêmement sophistiqués devant concilier une très grande sécurité et de hauts débits de transmission d'information ;

- ensuite, l'expérience du conflit a montré la complémentarité entre l'ensemble des moyens concourant au recueil du renseignement . Chacun de ces moyens possède des caractéristiques propres en matière de vulnérabilité, de profondeur d'action, de soumission aux aléas météorologiques ou de capacité d'observation de jour et de nuit, qui en rendent l'emploi plus ou moins utile ou possible selon les circonstances et les objectifs recherchés. La capacité de renseignement suppose donc une gamme suffisamment large de capteurs offrant des solutions adaptées à chaque type de situation et permettant le recoupement du plus grand nombre d'informations ;

- enfin, bien que disposant d'une gamme assez large d'équipements, moins vaste que celle des Etats-Unis mais beaucoup plus importante que celle des autres pays européens, la France est sévèrement limitée, dans ses capacités, par le faible nombre d'exemplaires de chacun de ces équipements . Cette limitation physique ne permet pas d'assurer la permanence de l'observation et impose un emploi parcimonieux qui se ressent sur le nombre et le renouvellement des informations obtenues.

b) Une indispensable relance de la coopération européenne

Malgré les progrès réalisés par la France dans le développement de ses moyens dévolus au renseignement, le conflit aura d'abord illustré l'écrasante suprématie américaine en la matière.

Cette suprématie repose :

- sur une gamme extrêmement large d'équipements (satellites radars et optiques, satellites d'écoute, satellite météo et système de navigation GPS, moyens aériens de reconnaissance, drones d'observation) qui se complètent et se confortent,

- sur le nombre de chacun de ces matériels , qui permet de multiplier les zones observées et d'assurer une présence permanente sur les objectifs.

Dans le seul domaine spatial, les Etats-Unis ont pu tabler sur une douzaine de satellites militaires, la seule capacité non américaine étant apportée par la France avec Hélios I qui -on l'a souligné- ne pouvait fournir des images que de jour et par temps clair.

Il n'est pas besoin d'insister sur les inconvénients que présente, au sein d'une coalition, un tel déséquilibre entre un pays qui maîtrise l'information et d'autres ne disposant que d'infimes capacités permettant de vérifier ou d'infirmer ces informations. A l'évidence, il y a là un facteur qui pèse lourdement sur le degré d'autonomie de décision des pays dépourvus de capacités propres.

Grâce à Hélios I, programme auquel l'Espagne et l'Italie se sont associés, la France a pu expérimenter dès septembre 1996, lors de l'opération « Desert Strike » déclenchée par les Etats-Unis en Irak, l'avantage qu'il y avait à posséder des capacités de renseignement en matière spatiale. Il semblerait qu'à l'occasion du conflit du Kosovo, la capacité de reconnaissance autonome de la France ait été particulièrement appréciée par ses alliés européens qui ont pu mesurer, grâce à la communication des renseignements obtenus, l'intérêt de disposer d'une source d'information indépendante.

Ce constat devrait favoriser -du moins faut-il l'espérer- une relance de la coopération européenne dans le domaine du renseignement, après les échecs enregistrés au cours de la période récente.

Cette coopération doit tout d'abord porter sur le domaine spatial , dans lequel la France se retrouve aujourd'hui isolée en Europe, du fait de la défection allemande sur les programmes Hélios II et Horus.

Rappelons que le système Hélios II doit normalement permettre d'assurer la continuité du service, en 2003, d'Hélios I en améliorant les performances de ce dernier par une capacité infrarouge permettant l'observation de nuit, par une augmentation du nombre d'images et une réduction des délais d'acquisition de l'information et par une meilleure résolution. Au prix d'un effort budgétaire accru et d'un décalage de la date d'entrée en service du système, la France a dû compenser le retrait allemand de ce programme, alors que les autres participations européennes -espagnole, belge ou italienne- restent à confirmer.

En revanche, le programme d'observation radar Horus , qui devait procurer une capacité d'observation « tout temps » à l'horizon 2005 paraît aujourd'hui compromis, l'Allemagne n'ayant pas donné suite à la coopération dont le principe avait pourtant été arrêté en décembre 1995 au sommet de Baden-Baden sur la base d'une prise en charge du financement à hauteur de 60 % par l'Allemagne et de 40 % par la France.

La France ne pouvant seule supporter le coût d'un programme lourd tel que Horus, l'évolution technologique permettrait de s'orienter vers l'étude de constellations à base de petits satellites d'un coût très inférieur, dont l'acquisition pourrait être envisagée à partir de 2008.

On peut se demander néanmoins s'il n'existe pas, en matière d'observation spatiale, un effet de seuil, qui accroît considérablement l'intérêt d'un tel système du moment qu'il repose sur un nombre suffisant de satellites complémentaires assurant la permanence de l'observation. Dans cet esprit, les coopérations limitées mises en oeuvre pour Hélios I et envisagées pour Hélios II ou Horus pourraient avoir intérêt à être notablement élargies, dans le cadre d'un programme spatial européen plus ambitieux.

La volonté exprimée à Cologne par les pays de l'Union européenne de se doter de capacités militaires propres devrait, en toute logique, créer un contexte plus favorable à une relance de la coopération européenne dans le domaine spatial. Il est cependant peu encourageant qu'aucune allusion n'ait été faite aux programmes spatiaux lors du sommet franco-allemand de Toulouse, même si la déclaration sur l'Europe de la défense adoptée le jour même par les deux pays évoque les « moyens autonomes nécessaires pour décider et agir face aux crises ».

Au-delà des seuls programmes spatiaux, l'affirmation, lors du Conseil européen de Cologne, de la volonté commune des pays européens de disposer d'une capacité d'action autonome ne pourra faire l'impasse, si elle veut se concrétiser, sur les capacités de renseignement, à la base de toute action militaire et garantes de l'autonomie de décision.

3. Le second porte-avions : une problématique relancée

Au travers des appareils embarqués sur le porte-avions Foch, l'aéronautique navale a pris une part significative dans l'activité aérienne des forces françaises, tant dans les missions offensives que dans le domaine de la reconnaissance.

Cet apport de l'aviation embarquée au potentiel de frappes aériennes réalisé pose une nouvelle fois la question de la permanence du groupe aéronaval et de la commande d'un second porte-avions.

a) Le bilan de l'emploi du groupe aéronaval

Arrivé en Adriatique dès le 29 janvier 1999 avec son groupe aérien, pleinement opérationnel, le porte-avions Foch a pris la tête de la Task Force 470 composée de la frégate antiaérienne Cassard, d'une frégate britannique (le Somerset puis le Grafton), du sous-marin nucléaire d'attaque Améthyste (puis Emeraude), du pétrolier-ravitailleur Meuse et d'un bâtiment atelier polyvalent (le Jules Verne).

Outre la surveillance aérienne et maritime en Adriatique, le rôle du groupe aéronaval était triple :

- participation aux missions offensives des 16 Super Etendard armés de bombe à guidage laser et de missiles guidés laser AS30L,

- participation aux missions de reconnaissance des 4 Etendard IVP ,

- mise à disposition de 2 Super Frelon pour des missions CSAR (Combat Search and Rescue), c'est-à-dire de récupération de pilotes éjectés en territoire ennemi.

Au total, l'aviation embarquée a -rappelons-le- effectué 878 missions opérationnelles dont plus de 400 missions offensives et autant de missions de protection et de soutien.

L'opération « Force alliée » a ainsi illustré la souplesse d'emploi de l'aviation embarquée, grâce à la mobilité et à l'autonomie du porte-avions qui lui a permis de répondre rapidement aux demandes urgentes (appui rapproché et CSAR notamment) en se plaçant au plus près des objectifs ou en zone météorologiquement plus favorable, les appareils n'étant pas en outre dépendant de moyens extérieurs de ravitaillement en vol.

Cet emploi du porte-avions lors de la crise du Kosovo appelle deux types de réflexions.

- D'une part, doit-on considérer que les avantages procurés par le groupe aéronaval par rapport au dispositif aérien basé à terre sont suffisamment substantiels au regard de l'importance des moyens mis en oeuvre et des personnels engagés ? S'il peut être utile d'opérer un bilan coût/avantages des deux dispositifs, on ne pourrait sans doute pas en tirer de conclusions définitives compte tenu des caractéristiques du conflit, à savoir la relative proximité des objectifs par rapport au dispositif aérien basé à terre, lui-même très proche de la France. Il est clair que pour des théâtres plus éloignés, le porte-avions offre de grandes capacités de projection aérienne et que l'utilisation des eaux internationales lui permet de s'affranchir de toute contrainte diplomatique, alors que le stationnement au sol exige l'accord de l'Etat concerné et la disponibilité de plate-formes.

On peut rappeler à cet égard qu'au début de la guerre en Bosnie, le gouvernement italien n'avait pas autorisé le stationnement d'avions armés sur son territoire, ce qui rendait l'emploi opérationnel d'appareils français impossible depuis leur base en territoire national. Dans le même ordre d'idées, le refus de la Turquie et de l'Arabie saoudite de permettre l'usage de leurs bases avait contraint les Américains à envoyer le porte-avions USS Enterprise dans le golfe arabo-persique pour l'opération Desert Strike II, en septembre 1996.

Ces différents exemples illustrent la complémentarité entre moyens aériens basés à terre et moyens aériens embarqués , qui ne répondent pas exactement aux mêmes situations d'emploi.

- Une deuxième question a trait à la capacité du porte-avions d'accomplir des missions opérationnelles de longue durée. Entre son appareillage et son retour à Toulon, le 3 juin, et hormis une brève escale à Trieste du 22 au 26 avril, le Foch est resté à la mer plus de 4 mois, mais, indépendamment de l'évolution de la crise, son retour à Toulon était prévu au début du mois de juin pour une période de huit semaines nécessaire à la réparation et à l'entretien de ses installations, et notamment des catapultes à vapeur permettant le décollage des appareils. En effet, celles-ci disposent d'un potentiel d'utilisation déterminé qui, compte tenu du rythme des activités aériennes (soit au total 2 200 catapultages), arrivait à épuisement et nécessitait une remise à niveau. Cette indisponibilité aurait conduit à interrompre les missions assurées par le porte-avions et, le cas échéant, à renforcer les moyens aériens d'un dispositif basé à terre déjà saturé.

On relèvera toutefois que les catapultes du porte-avions nucléaire Charles de Gaulle disposeront d'un potentiel supérieur à celles du Foch, ce qui devrait permettre d'assurer un plus grand nombre de missions sans immobilisation du bâtiment.

b) La nécessité d'un second bâtiment pour assurer la disponibilité permanente du groupe aéronaval

Le recours à des moyens aériens embarqués lors de la crise du Kosovo redonne, si besoin était, son actualité à la question de la permanence du groupe aéronaval et de la commande d'un second porte-avions.

La décision, prise en 1998, de retirer définitivement le porte-avions Foch du service actif dans quelques mois a consacré l' abandon du concept dit de « quasi-permanence » du groupe aéronaval , qui reposait sur la « mise en sommeil » du Foch et sa réactivation lors de la première période d'indisponibilité majeure du porte-avions Charles de Gaulle en 2004-2005.

Ainsi la Marine ne disposera-t-elle, pour une période relativement longue de douze ans au minimum , que d'un seul porte-avions. Compte tenu des périodes d'entretien, et des remises en condition du groupe aérien, on peut considérer qu'en moyenne cet unique exemplaire ne sera disponible qu'aux deux tiers du temps.

Le porte-avions Charles de Gaulle devrait connaître une première immobilisation de six mois dès la fin 2001 puis une indisponibilité d'environ quinze mois en 2004-2005 pour changement du coeur nucléaire, cette opération revenant avec une périodicité de sept à huit ans.

Il reste à déterminer si cette situation, qui affecte fortement la capacité opérationnelle de la Marine, peut perdurer ou s'il est indispensable, par la commande d'un second porte-avions dans le cadre de la prochaine loi de programmation militaire, de rétablir une permanence aérienne à la mer assurée durant près de 35 ans par le Clemenceau et le Foch.

On sait que la construction d'un second porte-avions nucléaire représenterait un coût sensiblement inférieur d'au moins 25 % à celui du premier exemplaire. Elle pourrait même s'inscrire, moyennant le redimensionnement de certaines capacités, dans une enveloppe inférieure à 12 milliards de francs.

Evoquant devant votre commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, les contraintes financières qui pèseront sur la prochaine loi de programmation militaire, M. Alain Richard, ministre de la défense, a constaté « qu'un seul porte-avions permettait déjà de réaliser d'importantes missions» et il a émis l'hypothèse qu'un choix pourrait être opéré entre ce second bâtiment et un nombre accru de frégates ou de transports de chalands de débarquement (TCD).

Même s'il convient de garder à l'esprit les nécessités imposées par le renouvellement de la flotte, et notamment des frégates anti-aériennes, il faut bien constater que la non-réalisation d'un second porte-avions conduirait à s'interroger sur la cohérence des décisions publiques , les efforts entrepris dans le cadre du programme du porte-avions nucléaire ne prenant tout leur sens que si le groupe aéronaval comporte deux bâtiments assurant la permanence aérienne à la mer.

C'est sans doute la cohérence même du modèle de Marine qui serait affectée si, durant plusieurs décennies, le groupe aéronaval comportait un seul porte-avions indisponible au tiers du temps.

Par ailleurs, en conclusion de leur Strategic Defense Review, les Britanniques paraissent désormais convaincus du rôle irremplaçable des porte-avions pour la gestion des crises et la projection de puissance. Leur intérêt se porte sur un type de bâtiment proche du notre par son tonnage (40.000 tonnes) et surtout sa capacité à emporter des avions à long rayon d'action, grâce aux moyens de catapultage et aux brins d'arrêt, et non plus des avions à décollage vertical dont le rayon d'action est beaucoup plus limité.

La similitude des concepts d'emploi français et britannique ainsi qu'une certaine coïncidence calendaire, puisque les échéances pour la commande (2002) et la livraison (2012) sont les mêmes dans les deux pays, ouvrent des perspectives de coopération technique favorables. Encore faudrait-il être assuré de l'intérêt véritable des Britanniques pour une telle coopération.

A l'heure où dans le prolongement de la déclaration de Saint-Malo, le Royaume-Uni semble vouloir s'impliquer dans la construction d'une Europe de la défense, le choix qui sera opéré par les Britanniques non seulement sur l'installation de catapultes mais également sur le type d'avions embarqués -JSF en coopération avec les Américains ou Rafale marine- sera déterminant pour confirmer ces perspectives de coopération technique avec la France.

Si l'hypothèse de l'abandon du second porte-avions devait finalement se confirmer , elle impliquerait de renoncer en grande partie à la notion de souveraineté qui s'attache à son emploi. Il s'agirait alors de faire le pari politique d'un possible partage capacitaire dans un cadre européen et de trouver avec nos alliés, en particulier britanniques, un moyen de garantir au mieux une permanence européenne des capacités de projection aérienne à la mer , prémices d'une politique européenne de défense en devenir.

4. La gestion de l'après-conflit : une priorité confirmée

La signature des accords de Kumanovo, en permettant l'entrée des forces terrestres au Kosovo dans un contexte semi-permissif, a changé la nature des opérations militaires. Malgré les risques importants et les incertitudes qui pèsent sur la suite de l'opération Trident, il faut donc évoquer d'ores et déjà l'après-conflit. La résolution 1244 du Conseil de sécurité définit d'ailleurs le cadre de la présence civile au Kosovo. Deux grands domaines, à cet égard, méritent l'attention : les affaires civilo-militaires et le maintien de la loi et de l'ordre civil.

a) Les affaires civilo-militaires : la nécessité d'une participation française active

. L'aide humanitaire

Les armées n'ont pas vocation à mener des actions de longue durée dans le domaine humanitaire. Toutefois, leur organisation, leurs capacités logistiques importantes les destinent à jouer un rôle important pour faire face à une situation de crise . A titre d'exemple, le camp de Stenkovac en Macédoine -qu'une délégation de votre commission a visité le 14 mai dernier- a été monté dans l'urgence et soutenu initialement par des unités de la FFB (French framework brigade) qui ont ensuite passé le relais à un détachement de la Sécurité civile puis à une ONG. L'ampleur de la catastrophe humanitaire au Kosovo conduit à penser qu'une participation des forces armées est indispensable pour relancer une vie normale.

Leur action peut être orientée vers la réparation provisoire des infrastructures afin de permettre le déploiement de l'aide aux populations et les flux logistiques nécessaires. Il s'agit de dégager les axes routiers encombrés par des destructions, de les rétablir sommairement, voire de construire des ponts provisoires. Il paraît, en effet, important de ne pas laisser certaines zones isolées du reste du territoire. Des moyens analogues à ceux mis en oeuvre pour la construction et le soutien des camps de réfugiés pourraient par ailleurs être engagés afin de permettre à la population de se réinstaller dans ses foyers. Enfin, les capacités de transport militaires seront sans doute nécessaires avant que les autorités chargées de coordonner l'aide humanitaire par la résolution 1244 soient en mesure d'assumer leur mission. Il faudra aussi veiller à la distribution de cette aide car l'expérience a montré qu'une part non négligeable de celle-ci était détournée par des organisations mafieuses ou distribuée dans des conditions contestables.

Mais, parallèlement à cette action humanitaire, il nous faut impérativement être présents dans les organismes qui vont préparer la reconstruction , non seulement du Kosovo, mais aussi des pays voisins, à commencer par la Macédoine et l'Albanie.

. La reconstruction

Le « soutien de la reconstruction des infrastructures clés et d'autres pans de l'économie » est confié à la Mission des Nations unies pour le Kosovo par la résolution 1244. L'expérience bosniaque a montré l'importance des actions civilo-militaires dans ce domaine. En effet, la reconstruction proprement dite sera, d'une façon générale, précédée par une remise en état sommaire par les militaires . Ces derniers paraissent en conséquence bien placés pour informer nos entreprises des marchés ouverts par le chantier de la reconstruction. La reconstruction du Kosovo ne doit pas faire oublier l'importance des besoins en Albanie, en particulier dans les domaines de la santé, de l'éducation et de l'aménagement des réseaux en eau. Le commandant de la Task Force South est -votre commission l'a constaté- d'ailleurs très sollicité par les autorité locales sur ce point. Ses moyens sont limités et sa mission est autre. Aussi est-il urgent que des entreprises prennent le relais en s'appuyant sur les bonnes relations qui ont été établies entre les autorités locales et le contingent français avant que celui-ci ne soit relevé .

Il est donc souhaitable, et même nécessaire, qu'un contact puisse s'établir entre les armées et les sociétés françaises intéressées .

Il serait en effet regrettable que notre présence économique dans le cadre de la reconstruction, ne soit pas à la mesure de la contribution militaire française au retour à la paix dans cette région. Nos partenaires se montrent très actifs dans ce domaine. Certes le MEDEF international a mis en place une cellule consacrée à la reconstruction du Kosovo afin de faire descendre l'information vers les entreprises. Par ailleurs, des réservistes présents au sein du Commandement des opérations spéciales (COS), jouent un rôle précieux d'intermédiaire -dans le droit fil, du reste, des orientations du projet de loi portant organisation de la réserve militaire adopté par le Sénat en mai dernier.

Il est toutefois indispensable que soit créée une structure légère dotée d'une logistique propre et chargée de coordonner les initiatives ou de donner les impulsions nécessaires quand la situation le requiert. La désignation d'un « Monsieur Reconstruction » placé à la tête de cette structure doit assurer la visibilité tant vis-à-vis de nos entreprises que des autorités civiles du Kosovo, du rôle de la France dans l'effort de reconstruction. Il faut aujourd'hui agir vite afin que ne soit pas répété le relatif effacement de la France dans les actions civilo-militaires conduites en Bosnie .

Le dernier volet de la reconstruction passe par la mise en place d'une administration civile . L'expertise française est vaste en la matière et l'expérience de la coopération conduite depuis dix ans avec les pays nouvellement indépendants devrait être mise à profit, mais il ne fait aucun doute que le France entrera ici aussi en concurrence avec les pays anglo-saxons qui cherchent à promouvoir leur système juridique.

. Le déminage

Dernier aspect des affaires civilo-militaires, le déminage dont il est question ici est totalement différent de celui qui a été effectué lors de l'entrée des forces françaises au Kosovo. Il s'agissait alors de dégager un passage sûr pour les véhicules. Dorénavant, il convient de nettoyer tout le territoire des mines qui y ont été posées et des munitions tirées pendant le conflit mais qui n'ont pas explosé. Dans ce domaine aussi, l' expérience française est grande. Ses sapeurs ont mené de multiples opérations de ce genre au Koweït, au Cambodge, au Liban ou en Angola. Ces opérations très particulières requièrent une grande expérience que seules possèdent les armées, ou, dans une période récente, des sociétés employant d'anciens militaires. Il faut enfin rappeler qu'après la signature de la Convention d'Ottawa, la France a choisi d'apporter une aide au déminage humanitaire par la fourniture de banques de données et éventuellement par la formation du personnel militaire.

b) Les enjeux de la participation de la gendarmerie au maintien de la loi et de l'ordre civil.

La résolution 1244 du Conseil de sécurité prévoit dans son alinéa 11i que la présence civil, prévue à l'alinéa 5, a pour responsabilité de maintenir la loi et l'ordre civils, y compris par la mise en place de forces de police locales et, en attendant, par le déploiement de personnel de police international au Kosovo.

Pour leur part, les accords de Rambouillet, auxquels la résolution fait explicitement référence, détaillent les missions de police et de sécurité publique civile incombant à la « mission de mise en oeuvre » :

a) contrôler, observer et inspecter les personnels chargés de faire appliquer la loi, y compris ceux du service des douanes et de la police des frontières, leurs activités et leurs installations, ainsi que les organes, structures et procédures qui y sont associées ;

b) conseiller les personnels et les forces chargées de faire appliquer la loi, y compris ceux du service des douanes et des unités de la police des frontières et, si nécessaire, édicter des directives contraignantes en coordination avec la KFOR pour les amener à respecter le présent accord, et notamment ce chapitre ;

c) participer à la formation du personnel chargé de faire appliquer la loi et l'encadrer ;

d) évaluer, en coordination avec la KFOR, les menaces à l'ordre public ;

e) fournir conseils et orientations aux autorités gouvernementales sur la manière de faire face aux menaces pour l'ordre public et sur l'organisation de services civils efficaces de maintien de l'ordre ;

f) accompagner les personnels des parties chargés de faire appliquer la loi dans l'exercice de leurs fonctions, si la mission de mise en oeuvre le juge nécessaire ;

g) révoquer ou sanctionner les agents des forces de sécurité publique des parties pour des motifs justifiés ;

h) demander à la communauté internationale un soutien approprié en matière de maintien de l'ordre afin de permettre à la mission de mise en oeuvre de s'acquitter des fonctions qui lui sont assignées dans le présent chapitre .

La gendarmerie , qui a une bonne expérience de ce type de mission après ses engagements en Haïti, au Salvador, au Cambodge, en Bosnie et en Albanie, est parfaitement adaptée à cette mission . Son action présente un double caractère, civil et militaire. Dans le cadre du volet militaire , au sein de la SFOR, outre la prévôté, elle déploie deux pelotons de gendarmerie de surveillance et d'investigations (PGSI). Dans le cadre du volet civil , au sein du groupe international de police (International Police Task Force / IPTF), elle contrôle et conseille les forces de police locales. Les PGSI renseignent le commandement en assurant les relations entre les civils et les militaires. En outre, ils assurent une présence dissuasive, sans pour autant se substituer à la police locale ou à l'IPTF. Si les gendarmes agissant au sein du groupe international de police en Bosnie ne portent pas d'armes, il ne saurait en être de même au Kosovo et la résolution 1244 autorise d'ailleurs l'armement des forces de police civile.

Les besoins, dans ce domaine, apparaissent plus importants qu'au moment des accords de Rambouillet dans la mesure où toutes les forces de police et de sécurité yougoslaves ont quitté la province. Les missions d'ordre public et de surveillance des frontières devraient initialement incomber à des éléments de la police internationale. Lors des précédentes opérations, les gendarmes français n'ont pas assuré le maintien de l'ordre. Dans la même logique, la gendarmerie ne pourra donc pas participer à toutes les missions de la police internationale. Il n'en demeure pas moins que sa présence est indispensable. En effet, c'est au delà de la période transitoire que se situe la mission essentielle de la force de police internationale. Il s'agit pour elle de former une police locale qui agisse selon les normes des pays démocratiques.

Les gendarmes agiront d'abord au sein de la KFOR. Cela leur permettra de connaître le milieu environnant et de se faire connaître. Le détachement de gendarmerie sera ensuite redéployé dans le cadre de la présence civile, quand celle-ci sera opérationnelle.

Il reste à savoir si la gendarmerie a les moyens d'assurer les missions dans les opérations extérieures auxquelles sont affectés près de 400 hommes tout en assurant toutes ses missions, de plus en plus lourdes, sur le territoire national. Le choix d'un escadron de gendarmerie mobile pour former l'ossature du détachement permet au moins de limiter les perturbations dans les brigades.

5. La question récurrente du financement des surcoûts des opérations

a) Le coût des opérations militaires liées à la crise du Kosovo

Au total, titre III et titre V confondus, les dépenses supplémentaires liées à l'intervention militaire française dans le cadre de la crise du Kosovo, dépassent au mois de juin 1,4 milliard de francs. Sur l'ensemble de l'année 1999 , elles pourraient atteindre près de quatre milliards de francs (2,4 milliards au titre III, 1,6 milliard au titre V).

Le surcoût enregistré au 15 juin dérive pour le tiers des dépenses de rémunérations et charges sociales (RCS) -soit 440 millions de francs. De décembre à juin, l'armée de terre a progressivement déployé en Macédoine, 3.000 militaires et, en Albanie, un contingent à vocation humanitaire fort de 900 militaires. Depuis mars, l'armée de l'air a stationné en Italie un millier de personnes tandis que la marine réunissait quelque 2.500 militaires en mer Adriatique.

Le surcoût de l'opération militaire peut être imputé pour un autre tiers aux munitions effectivement consommées - soit 379 millions de francs- et pour le solde aux dépenses liées à l' emploi des équipements .

Toutefois, l'évaluation avancée ici ne prend pas en compte plusieurs autres sources de dépenses.

En premier lieu, l' utilisation intensive des équipements au cours de la crise constitue un facteur évident de surcoûts.

Elle peut d'abord conduire à procéder à une révision anticipée de certains matériels. C'est ainsi que la visite complète des catapultes du Foch devait être entreprise alors qu'elle n'était pas prévue compte tenu du retrait prochain du service actif du bâtiment.

Par ailleurs, un dépassement des dépenses au titre de l' entretien programmé du matériel (EPM) est prévisible. Même si, en la matière, l'approche de chaque armée diffère, compte tenu de la diversité des matériels, le surcoût peut toutefois être évalué au regard de normes annuelles d'utilisation du matériel.

De ce point de vue, le Foch, par exemple, a consommé 95 % de son potentiel annuel en seulement cinq mois d'activité -soit 217 % de la norme sur une telle durée. Or le bâtiment devra réappareiller afin de satisfaire le maintien en condition opérationnelle du groupe aéronaval dans les disciplines qu'il n'a pas entretenues au cours du premier semestre comme l'assaut à la mer de nuit.

En second lieu, le remplacement des équipements génèrera des dépenses supplémentaires. Il faudra prendre en compte les pertes et destructions de matériels -notamment les drones. Dans la perspective du recomplètement des munitions , les armées ont par ailleurs dû procéder à des commandes complémentaires dont la valeur n'est pas encore précisément évaluée, mais dépasse en tout état de cause plusieurs centaines de millions de francs.

L' urgence de certains achats ne manquera pas, il faut le souligner, de soulever quelques difficultés au regard de la réglementation relative aux marchés publics.

Enfin, et surtout, au surcoût lié aux opérations intervenues sur la période de décembre-juin, s'ajouteront les dépenses entraînées par le déploiement du contingent français au sein de la KFOR au Kosovo . Une force de 7.000 militaires français prend ainsi la suite de la force de Macédoine. L'effectif de la marine est ramené à 600 militaires, tandis que, pour l'heure, le personnel de l'armée de l'air va largement décroître.

Le déploiement, sur la durée, d'une force française importante invite, dès lors, à s'interroger sur les conditions de prise en charge budgétaire des dépenses liées à cette présence.

b) Une solution à prévoir en construction budgétaire

La loi de programmation 1997-2002 avait prévu une clarification du mode de financement des opérations extérieures. Elle avait ainsi distingué -rappelons-le- deux catégories d'opérations extérieures :

- les opérations extérieures dites « courantes », qui revêtent un caractère permanent, seront provisionnées en loi de finances initiale ;

- les opérations extérieures dites « exceptionnelles » seront couvertes par des ouvertures de crédits complémentaires en cours d'exécution.

En principe, les opérations extérieures « courantes » recouvrent principalement la présence de forces militaires françaises sur le continent africain, tandis que les opérations comme celles conduites en ex-Yougoslavie devraient bénéficier des ouvertures nettes de crédit.

Dans la pratique, le financement des surcoûts entraînés par les opérations extérieures combine ou fait alterner les moyens suivants :

- les redéploiements internes ou mesures d'économies au sein du budget de la défense ;

- les ouvertures de crédits complémentaires en cours d'exécution ; ainsi, le dernier collectif budgétaire avait-il procédé en décembre dernier à une ouverture de 265 millions de francs destinés à abonder les chapitres d'alimentation et de fonctionnement liés aux opérations extérieures ;

- l' inscription en loi de finances initiale de crédits budgétaires , intervenue pour la première fois dans le projet de budget pour 1998 afin de provisionner (à hauteur de 260 millions de francs) une partie de l'indemnité de sujétion pour service à l'étranger -ISSE-. Dans la loi de finances initiale pour 1999, la provision a été réduite à 160 millions de francs compte tenu notamment du désengagement des forces françaises en République centrafricaine.

Au regard de ces différents modes de financement, l'intervention française au Kosovo appelle deux observations :

- d'une part, il est indispensable que la prise en charge des surcoûts repose sur l'ouverture de crédits supplémentaires et non sur des mesures d'économie internes alors même que les armées sont déjà soumises à un cadre budgétaire très contraignant ;

- d'autre part, dans la mesure où cette opération, comme du reste la présence française au sein de la SFOR paraît appelée à se prolonger, n'est-il pas temps d'inscrire dans la loi de finances initiale les provisions nécessaire ? Pour votre commission, dès lors qu'il est possible de prévoir avec une certaine assurance le montant des dépenses liées à une opération extérieure poursuivie d'année en année, une bonne application des principes budgétaires devrait conduire à la mise en place dans le projet de budget d'une enveloppe substantielle en lieu et place des provisions actuelles, purement symboliques .

LES CONCLUSIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

1° - Au terme de cette analyse, il importe d'abord de redire l'ambition nécessairement limitée de la présente étude qui n'a pas pour objet d'apporter des réponses définitives, mais seulement d' identifier quelques unes des principales questions posées par l'opération « Force alliée » et d'apporter, sans délai, une première série de réflexions à un débat important pour l'avenir de notre système de défense.

Il va de soi qu'il ne peut s'agir là que d' une première esquisse de bilan , alors même que la crise au Kosovo est loin d'être achevée et que l'engagement terrestre qui est désormais en cours sera lui-même source d'importants enseignements. Mais, si une nouvelle phase de cette crise est engagée, on peut espérer que la phase la plus lourde des opérations militaires soit, depuis l'arrêt des frappes aériennes, derrière nous. Et l'intensité même de ces quelques 80 jours d'opérations aériennes justifiait de tenter, d'ores et déjà, un certain nombre de leçons, même si elles doivent être confirmées et précisées.

Par ailleurs, la démarche de votre commission a été résolument constructive et tournée vers l'avenir. Son souci n'a pas été de se livrer à une analyse critique des conditions du déclenchement et du déroulement quotidien du conflit du Kosovo. Il a été, principalement, d'identifier et de souligner les forces et les faiblesses mises en lumière par l'engagement de notre pays durant cette crise , sur le plan militaire mais aussi sur le plan politique et diplomatique.

2° - Sur le plan militaire et opérationnel , la participation française à l'opération « Force alliée » peut d'ores et déjà faire l'objet de nombreuses réflexions , qui justifieront, le moment venu, un certain nombre de décisions pour améliorer l'efficacité de notre système de forces.

Au titre des enseignements positifs de ces opérations figure assurément, en premier lieu, le comportement exemplaire des soldats français qui, toutes armes confondues, ont fourni une nouvelle illustration de leur compétence, de leur détermination et de leur efficacité et qui doivent trouver ici l'expression de la reconnaissance de notre Haute Assemblée.

Les opérations liées à la crise du Kosovo ont également -de l'avis unanime- entièrement validé le choix fait par notre pays en 1996, sous l'impulsion du Président de la République, d'engager la professionnalisation complète de nos forces armées. Les difficultés qui ont été, encore, rencontrées sont seulement imputables au fait que le processus en cours ne sera achevé qu'en 2002 et qu'en particulier l'armée de terre se trouve aujourd'hui à mi-chemin de sa professionnalisation. Mais cette réforme majeure de notre défense a trouvé là, si besoin était, une nouvelle démonstration de sa nécessité.

Mais la campagne aérienne en Yougoslavie a aussi mis en lumière de nombreuses insuffisances, en qualité ou en quantité, de notre système de forces.

C'est le cas dans des domaines liés directement à des opérations qui ont été fondées sur l'emploi de l'arme aérienne et qui ont notamment souligné :

- la nécessité de capacités anti-radars efficaces,

- les limites du guidage laser et la nécessité de capacités tout temps,

- les insuffisances des stocks de munitions,

- la nécessité de moyens de ravitaillement en vol plus importants,

- la place acquise désormais par les drones dans la panoplie des équipements nécessaires,

- et l'urgence d'enrichir nos armements aériens par des missiles de croisière et des armements air-sol modulaires.

Les opérations au Kosovo ont en outre confirmé un certain nombre de lacunes dont l'existence avait déjà été décelée -et d'ailleurs soulignée, à deA, par les rapporteurs de notre commission des affaires étrangères et de la défense- mais dont l'importance s'est trouvée à nouveau fortement soulignée. Il s'agit notamment :

- de l' importance décisive des moyens d'observation et de renseignement et de l'acquisition indispensable, en ce domaine, de capacités autonomes par les Européens, malgré les progrès accomplis par notre pays -seul en Europe...- depuis la guerre du Golfe ;

- et de la problématique relancée du second porte-avions compte tenu du rôle du Foch durant la crise, de l'incohérence qui consiste à ne disposer que d'un seul bâtiment de ce type, mais aussi de l'incidence budgétaire de la commande d'un second porte-avions.

D'autres questions, enfin, comme les moyens de transport aérien militaire , n'ont pas été soulignées, en raison de ses spécificités, par l'opération « Force alliée ». Elles demeurent néanmoins parmi les renforcements indispensables de notre système de défense.

Ce sont tous ces points, analysés de manière approfondie et appréciés à leur juste mesure, qui devront faire l'objet des décisions nécessaires, à l'occasion notamment de la prochaine loi de programmation -qui doit couvrir les années 2003 à 2008 et dont les premiers travaux préparatoires devraient commencer prochainement.

3° - Mais l'enseignement majeur des opérations au Kosovo réside assurément dans l'écart considérable qui sépare les capacités militaires américaines et européennes.

Cet écart est imputable, dans certains domaines, à un retard technologique , qui risque de surcroît de s'accentuer dans les prochaines années du fait d'un effort américain en matière de recherche globalement trois fois plus élevé que celui des Européens.

Mais il résulte aussi, plus généralement, d'un effort global de défense des Européens insuffisant , en tout cas très inférieur à celui des Américains, puisque les Etats-Unis consacrent à leurs équipements militaires deux fois plus de crédits que l'ensemble des pays européens.

C'est pourquoi la première leçon politique de la crise du Kosovo doit être, pour les Européens, l'exigence de bâtir enfin concrètement une Europe de la défense, dotée de moyens opérationnels crédibles. C'est là, bien sûr, l'enjeu majeur pour l'avenir.

Sur le plan politique, le dernier conflit en Yougoslavie paraît avoir favorisé -au moins dans les déclarations...- une prise de conscience de nos partenaires européens. Les déclarations de Cologne, après celles de Saint-Malo et de Toulouse, semblent à cet égard illustrer l'existence, aujourd'hui, d'un contexte politique favorable. La France, naturellement, doit faire tout ce qui est en son pouvoir pour saisir cette opportunité -peut-être historique- et inciter nos partenaires -en particulier britanniques- à passer rapidement des intentions affichées aux réalisations concrètes.

Mais il est clair que le développement de capacités européennes autonomes et l'édification, progressive mais effective, d'une véritable défense européenne ne peuvent que se heurter, en l'état actuel des choses, à des budgets militaires européens notoirement insuffisants , particulièrement chez certains de nos voisins.

Comment y remédier ? L'idée de « critères de convergence » pour la défense est séduisante et mérite d'être mise en oeuvre. Sans doute le réalisme ne permet-il pas d'espérer un accroissement spectaculaire et spontané de l'effort de défense de nos partenaires européens. Mais, sachons-le : sans des procédures efficaces et des engagements contraignants , même s'ils doivent être progressifs et s'inscrire dans la durée, l'Europe de la défense ne restera qu'un inépuisable sujet de discours. Les Européens ont démontré, avec l'euro, leurs capacités à se mobiliser pour des enjeux majeurs. Et il n'y a sans doute aujourd'hui pas d'enjeu plus important pour la construction européenne que la mise en place, enfin concrète, d'une véritable Europe de la sécurité et de la défense.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITIONS

1. M. Jean-Marie Guehenno, président du conseil d'administration de l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN)
(le 9 juin 1999)

Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs, merci de me faire l'honneur de parler devant votre commission. Je vais essayer de faire le lien entre les documents adoptés au dernier sommet de l'Alliance et la crise que nous vivons, qui n'est pas véritablement terminée. C'est le seul moyen, lorsque l'on réfléchit sur ces questions de défense européenne, d'arriver à des réponses concrètes. La défense européenne sera le produit des circonstances historiques autant que des négociations diplomatiques.

Pour traiter ce sujet, je vais aborder, avant de conclure sur les perspectives d'avenir, trois points qui me semblent être particulièrement importants dans le concept stratégique tel qu'il a été adopté au dernier sommet de l'Alliance à Washington et les relier à la crise au Kosovo :

1° - les relations entre l'Otan et l'Onu,

2° - l'extension des missions de l'Alliance,

3° - la prise en compte de l'identité européenne de sécurité et de défense.

Premier point : la relation entre l'Onu et l'Otan

Dans toutes les négociations qui ont précédé le sommet, alors que les diplomates rédigeaient les différents communiqués et déclarations, une pression continue tentait de faire affirmer que l'Otan en tant que telle pouvait être un organe de légitimation du recours à la force. Cette position s'est heurtée à la résistance de la France, mais également, de la plupart des pays de l'Otan, qui se méfiaient, pour différentes raisons, d'une telle extension, certains, je dirais, pour de mauvaises raisons, par crainte d'être entraînés plus loin qu'ils ne voudraient, par une sorte d'abstentionnisme, d'autres, pour des raisons de principe, et ce fut notre cas.

Je crois qu'effectivement, aller dans le sens américain aurait été dangereux, et on le voit, notamment, avec les derniers développements de la crise, vis à vis de la Russie pour laquelle une telle affirmation de principe aurait été une humiliation politique supplémentaire, inutile à un moment où ce pays est dans une situation extrêmement difficile.

Sur ce point, la conclusion obtenue au sommet de l'Otan est bonne, et là peut-être vais-je vous surprendre, je dirais qu'elle est bonne parce qu'ambiguë. La position qui aurait consisté à s'enfermer dans une interprétation trop formelle de l'autorité de l'ONU, n'aurait pas non plus été une solution idéale. Voulons-nous vraiment que toute action militaire soit limitée à la légitime défense ou à la légitime défense étendue à un allié ?

Devrions-nous écarter la possibilité d'une action militaire si nous nous trouvions dans une situation où la Russie ou la Chine auraient basculé dans une hostilité radicale à notre égard qui interdirait toute intervention sortant du cadre de la légitime défense, alors même que notre conscience nous interdirait de rester passifs ?

La solution adoptée au paragraphe 15 du concept stratégique est bonne car elle réaffirme un principe tout en ménageant certaines ambiguïtés : « le Conseil de sécurité des Nations unies assume la principale responsabilité quant au maintien de la paix et de la sécurité internationale et, à ce titre, joue un rôle crucial en contribuant à la sécurité et à la stabilité de la région euro-atlantique ». Dans le communiqué du sommet, les formules sont voisines : on parle de rôle primordial du Conseil de sécurité. Il me semble qu'à cet égard le début de dénouement de la crise auquel nous assistons en Yougoslavie reflète les mêmes ambiguïtés et, pour l'avenir, n'est pas un mauvais exemple : l'idée que l'expérience du Kosovo serait généralisable, que l'Otan a acquis une sorte de droit automatique à intervenir ici ou là est abandonnée, compte tenu des difficultés rencontrées. Personne ne peut dire que cette opération a été sans tache, ni se réjouir d'une crise qui a laissé un million de réfugiés sur les routes. Le sentiment mitigé que tout le monde conservera de cette opération fait que le triomphalisme qui avait suivi la guerre du Golfe n'est pas de mise dans cette affaire. Le fait que, maintenant, pour légitimer une présence durable au Kosovo on tient à avoir une résolution du Conseil de sécurité, qui a réinséré la Russie dans le jeu, confirme l'autorité de l'ONU, et montre combien la voie empruntée est étroite. D'un côté on reconnaît que, face à des situations humanitaires dramatiques, il faut aller au-delà du principe de souveraineté mais, d'un autre côté, on ne peut le faire qu'avec beaucoup de précautions et, quand on s'installe dans la durée, la sanction du Conseil de sécurité est absolument souhaitable pour garantir la légitimité de la chose.

D'ailleurs, quand nous avons, nous Français, cherché les bases juridiques de notre opération militaire, nous avons essayé de la relier à la résolution 1199 du Conseil de sécurité qui vise le Chapitre VII de la charte des Nations unies.

Je pense, pour conclure sur ce point, que nous sommes condamnés à vivre dans l'ambiguïté. Nous sommes dans un siècle qui a inventé l'arme nucléaire c'est-à-dire la confirmation absolue de la souveraineté des Etats. Qui peut vouloir attenter à la souveraineté d'un Etat disposant de l'arme nucléaire ? Quand quelque chose se passe en Tchéchénie, nous mettons dans notre poche nos principes. Mais nous sommes aussi dans le siècle de l'holocauste, avec le sentiment que face à certaines situations on ne peut dire « vérité en deçà des Pyrénées erreur au-delà ». Face à l'inhumanité, l'abstention paraît immorale et généralement irréaliste, même si je ne vais pas jusqu'à parler du « devoir d'ingérence ». Nous sommes condamnés à vivre dans cette tension et cette crise en a été une illustration. Le concept stratégique, à cet égard, navigue dans une ambiguïté dont nous ne pouvons pas véritablement sortir.

Le deuxième point : l'extension des missions

Le concept stratégique n'apporte pas autant de nouveautés qu'il paraît pour le fonctionnement futur de l'Alliance atlantique. Certes, il dresse un catalogue impressionnant de tous les sujets liés à la sécurité internationale mais il reste en même temps dans le cadre de l'article 4 du traité. A chaque fois que l'on évoque d'éventuelles opérations, il est rappelé que c'est par consensus et au cas par cas. D'un côté, on ouvre l'éventail le plus large possible, de l'autre côté, les règles de l'Otan étant ce qu'elles sont, notamment celle de l'unanimité, quand il s'agira de passer à l'acte sur une opération précise, les verrous politiques ne manqueront pas.

On insiste sur la zone euro-atlantique, par opposition à l'idée d'une globalisation de l'Alliance qui s'intéresserait aussi bien à une crise en Corée, entre le Pakistan et l'Inde, ou autre... Cette idée est très largement gommée, même si elle n'est pas expressément écartée.

Ceci dit, plus que les énumérations abstraites de communiqués, compteront les évaluations politiques que les membres de l'Alliance tireront de cette crise. A cet égard, il me semble qu'au moment de tirer les leçons politiques de la crise que nous vivons, on s'apercevra que le verre était autant à moitié vide qu'à moitié plein. A moitié plein car on peut être satisfait que face à une situation difficile, finalement, l'Alliance ait maintenu dans l'ensemble une certaine unité. Tous ceux qui ont vécu cette crise de l'intérieur ont vu chaque jour la précarité du consensus de l'Alliance et ont pu se faire une idée de ce qui adviendrait si celle-ci s'impliquait dans des sujets où les intérêts fondamentaux des Etats membres ne sont pas en jeu. Il me semble que les responsables politiques, et notamment les Américains, y regarderont à deux fois avant d'impliquer l'Alliance de façon un peu large.

D'un côté, les Etats-Unis ont donc obtenu, à travers le concept stratégique, une satisfaction de principe, puisque l'éventail des sujets que peut traiter l'Alliance est très large. En même temps, la réalité politique ne permet pas d'imaginer qu'en conséquence l'Alliance est devenue le directoire où toutes les questions vont être traitées sous l'autorité des Etats-Unis. On voit d'ailleurs dès maintenant, dans les sondages faits aux Etats-Unis, que le soutien du peuple américain à l'engagement militaire de leur pays au Kosovo a diminué de façon assez significative et, à long terme, il faudrait plutôt s'inquiéter du risque que les Etats-Unis ne veuille pas mettre le doigt dans telle ou telle affaire où nous souhaiterions qu'ils l'y mettent, que craindre qu'ils ne nous embarquent dans une multitude d'opérations où nous ne voudrions pas être embarqués.

Troisième point : la question de l'identité européenne de sécurité et de défense

Sur le plan des principes, je pense qu'un certain nombre de progrès ont été réalisés lors du dernier sommet. Ces progrès se trouvent consignés plus dans le communiqué du sommet que dans le concept stratégique. Au point 10 de ce communiqué, se trouvent affirmés un certain nombre de principes qui peuvent être utiles dans l'avenir pour le développement d'une défense européenne.

1° la garantie de l'accès de l'Union européenne à des capacités de planification de l'Otan pouvant contribuer à la planification militaire d'opérations dirigées par l'Union européenne.

2° la présomption de disponibilité, au profit de l'Union européenne, de capacités et de moyens de l'Otan pré-identifiés en vue d'opérations dirigées par l'Union européenne. Présomption est moins fort que garantie mais c'est tout de même un progrès.

3° l'identification d'une série d'options de commandement européen pour des opérations dirigées par l'Union européenne qui renforcerait le rôle de l'adjoint au SACEUR en lui permettant d'assumer pleinement et de manière effective ses responsabilités européennes.

Ces trois points sont l'aboutissement d'efforts de la diplomatie française depuis un certain nombre d'années et posent des principes importants pour l'avenir. Ceci dit, l'honnêteté intellectuelle m'oblige évidemment à ajouter que, dans toute négociation au sein de l'Otan, les Etats-membres se heurtent à la sensibilité turque qui a toujours trouvé dans l'UEO le moyen de mettre le pied dans la porte de l'Union européenne et qui, dans toute discussion relative à la mise à disposition des pays de l'Union des moyens de l'Otan, essaie de jouer de son droit de veto pour s'insérer de force dans les dispositifs européens. A toutes les étapes de la négociation, cette position turque réapparaît et peut, dans certains cas, être utilisée par les Etats-Unis, s'ils n'ont pas trop envie de céder aux demandes européennes.

Plusieurs leçons sont à tirer de la crise que nous vivons :

1° l'augmentation de l'influence européenne dans l'Otan n'aura de sens que s'il y a des capacités européennes réelles. A cet égard, il faut avoir malheureusement l'honnêteté de reconnaître que nos capacités sont encore insuffisantes et que, par exemple, le coût de cette guerre sera financé plus sur les crédits d'équipement des différents ministères de la défense concernés que par une contribution additionnelle. Pour l'avenir, ce n'est pas une très bonne chose car ce conflit montre la disproportion entre les moyens américains et les moyens européens. Aucun schéma politique, même le meilleur, ne pourra supprimer cette disproportion. Par conséquent, les institutions que nous bâtirons ne vaudront que par les moyens que nous serons capables de mettre derrière.

2° En ce qui concerne la tactique à suivre, en France, le débat, depuis des années, est de savoir s'il faut faire évoluer l'Otan du dehors ou du dedans. Selon moi, la combinaison des deux s'impose. D'une part, nous n'arriverons jamais à convaincre nos différents partenaires européens de dupliquer en dehors de l'Otan un certain nombre de moyens que, par souci d'économie, ils considèrent comme existant à l'intérieur de l'Otan. L'idée d'une réforme de l'intérieur du système de planification, et par conséquent d'un renforcement des moyens de l'adjoint au SACEUR de façon permanente -et cet aspect est essentiel- est une bonne idée. Il faut que l'Union européenne puisse, en amont d'une crise, se tourner vers des états-majors de planification qui lui proposent des schémas, des options sur lesquels elle puisse prendre des décisions réfléchies et informées et non pas agir de façon ad hoc.

La réforme de l'intérieur est nécessaire, indispensable, souhaitée par nos partenaires européens. Pour faire aboutir cette réforme, il faut qu'il y ait une pression et, il est donc utile de l'extérieur de bâtir des embryons de possibilités de planification qui ne soient pas ceux du SACEUR, de telle manière que quand une réforme n'avance pas on puisse dire aux Etats-Unis que s'ils n'infléchissent pas leur position sur ce point nous serons obligés de développer nos propres moyens, non seulement de façon autonome, mais en allant d'un bout à l'autre de la chaîne.

La présomption de disponibilité n'aurait pas été obtenue si certains pays de l'Alliance, comme le nôtre, n'avaient pas eu la volonté de construire en dehors de l'Alliance quand ce n'était pas possible de construire en dedans. Les deux tactiques sont complémentaires l'une de l'autre.

*

Pour conclure sur le bilan provisoire de cette crise : par rapport au concept stratégique, il apparaît très nettement que l'Alliance, pour parler comme M. de La Palice, c'est une alliance, ce n'est pas une communauté politique. Nous l'avons vu tout au long de cette crise. Une alliance est quelque chose de très important, mais de moins fort qu'une communauté, où le débat politique se forme et se développe dans un corps politique. Il est clair qu'entre des électeurs californiens, des électeurs français ou des électeurs italiens, le débat politique prend des formes très différentes.

Le fait que l'Alliance ne soit pas une communauté politique a des conséquences pour l'avenir, d'où l'importance pour les Européens et pour les Américains du renforcement de la construction politique européenne. Je suis peut-être un peu optimiste sur ce point mais je crois que peu à peu, les Américains sont conduits à constater que la rhétorique de la communauté transatlantique restera une rhétorique si elle n'est pas appuyée sur un pilier européen qui procède par paliers en partant des nations et en allant vers le cercle plus large qu'est l'alliance qui construit des identités politiques propres.

L'instauration de relations stabilisées et équilibrées entre les Etats-Unis et l'Europe commande que se forge une union politique plus forte au niveau européen. A cet égard, l'Europe a joué dans cette crise un rôle qui n'est pas négligeable sur le plan politique. Quand il s'est agi de ramener les Russes dans le jeu, ce qui était indispensable pour arriver à la conclusion de cette crise, l'Europe, et la présidence européenne en l'occurrence, ont joué leur rôle avec beaucoup d'habileté pour permettre que le débat américano-russe se passe de façon constructive au lieu de se faire dans une logique d'affrontement. On a donc pu constater là l'émergence d'un rôle politique important de l'Europe qui est à comparer à nos déboires au début de la crise yougoslave, mais il y a encore beaucoup de chemin à faire. Je pense que les plus intelligents des décideurs américains reconnaîtront l'utilité d'avoir un partenaire européen plus fort politiquement qu'il ne l'est aujourd'hui.

Cela étant dit, je crois que beaucoup de difficultés sont devant nous. On a vu qu'il était difficile de maintenir un consensus au sein de l'Alliance dans la phase militaire des bombardements. Qu'en sera-t-il face aux difficultés politiques qui nous attendent dans la gestion au jour le jour de l'occupation du Kosovo, des relations avec l'UCK, de la stratégie à long terme avec M. Milosevic s'il ne devait pas être chassé du pouvoir...? Il y a toute une série de questions politiques fondamentales qui se posent. Si nous ne disposons pas des institutions et de la volonté d'arriver à un point de vue européen concerté, nous risquons de nous diviser entre Européens et, d'une façon dangereuse, avec les Etats-Unis.

Je pense pour ma part, et je conclurai sur ce point, que la relation à long terme entre l'Union européenne et les Etats-Unis ne peut être qu'une relation d'influence réciproque. Aujourd'hui, nous sommes dans une situation déséquilibrée, où il est évident que l'influence américaine sur l'Europe est infiniment plus grande que ne peut l'être l'influence des Européens sur les Etats-Unis. Cela tient à l'histoire, à l'insuffisance de nos moyens, etc... C'est une évidence sur laquelle il n'est pas besoin d'insister. Dans le long terme, si l'on veut bâtir un consensus européen, ce sera sur l'idée que les Etats-Unis restent accrochés à notre continent et il est donc légitime qu'il y ait une sorte de négociation permanente avec les Etats-Unis sur un certain nombre de questions d'intérêt commun. Cette négociation doit se faire de façon équilibrée. Nous devons être en mesure d'avoir notre mot à dire sur toutes les orientations stratégiques des Etats-Unis pour éviter l'unilatéralisme. L'enjeu de l'avenir c'est cela : sur la base d'une influence mutuelle et réciproque, je crois qu'un accord est à long terme possible. Il dépend de notre volonté de construire les moyens de notre influence. Ce ne sont pas les Etats-Unis qui le feront à notre place. Nous devons mener ce combat avec nos propres forces, avec ténacité et avec l'idée, non pas de nous poser en nous opposant, mais d'exister dans une sorte de revendication, que je qualifierai de démocratique, d'être les maîtres de notre destin dans un monde où il n'y a aucune raison que nous l'abandonnions à d'autres.

M. Michel Caldaguès - Monsieur le président, j'ai beaucoup apprécié la clarté de votre exposé jusque dans la définition des ambiguïtés.

J'aurai trois questions :

1° vous avez évoqué l'ambiguïté, dans la déclaration consécutive au sommet de Washington, des relations entre l'Otan et l'Onu. J'ai lu avec une extrême attention la déclaration et le communiqué : ambiguïté est le moins qu'on puisse dire, le mot-clé de « primauté » est une sorte de salut solennel et le reste du texte réserve à l'Otan la possibilité de s'autodéterminer. Ne pensez-vous pas que cela peut avoir un effet de contagion dangereux ? A terme, ne risque-t-on pas de voir, de par le monde, des organisations qui n'auraient pas la dimension de l'Otan et qui agiraient dans son esprit ? Ce type de prolifération ne signifierait-il pas l'éclatement des Nations unies ?

2° Les moyens que fournit l'Otan à ses partenaires sont tellement parfaits qu'on peut considérer que le concept de défense nationale est maintenant dépassé. Qu'en pensez-vous en tant que président du conseil d'administration de l'IHEDN ?

3° Vous avez déclaré qu'il faudrait plutôt s'inquiéter de l'hypothèse dans laquelle les Américains n'interviendraient pas là où l'on voudrait qu'il interviennent plutôt que de l'hypothèse contraire. Croyez-vous qu'à partir de tels sentiments on peut disposer de l'énergie morale nécessaire pour constituer une défense européenne indépendante ? N'est-ce pas précisément parce que la plupart des pays européens ont nourri ce sentiment depuis longtemps que nous n'avons jamais été capables de constituer une force de défense européenne ?

Pire encore, quand nous avons forgé les instruments de cette défense, nous ne les avons pas utilisés, comme le Corps européen ou comme l'Eurofor.

M. Claude Estier - J'ai beaucoup apprécié l'exposé de M. le Président Guehenno qui pose les problèmes actuels. Je voudrais revenir sur cette question de l'ambiguïté entre l'Otan et l'Onu et vous demander votre opinion sur l'application concrète de cette ambiguïté. Que va-t-il se passer avec la force internationale qui va entrer au Kosovo ? Selon l'accord de paix proposé par le G8 et qui doit faire l'objet d'une résolution du Conseil de sécurité, elle doit être placée sous l'autorité de l'Onu avec une participation très importante de l'Otan. Cette ambiguïté que vous évoquez ne risque-t-elle pas de se traduire par une double chaîne de commandement, que nous avons déjà connu et qui n'a pas été très heureuse. Comment la surmonter pour disposer d'un commandement homogène et efficace ?

M. Aymeri de Montesquiou - Il faut peut-être s'interroger sur l'utilité de l'Otan. A l'origine, c'était la réponse au pacte de Varsovie. L'Otan n'est-elle pas exclusivement une façon, pour les Etats-Unis, d'exprimer le droit d'ingérence ? Il semblerait d'ailleurs que ce soit aujourd'hui les seuls à avoir ce droit d'ingérence.

Lorsque vous dites qu'il est prévu que les moyens de l'Otan soient mis à disposition des Européens, cela veut-il dire hors forces américaines ? N'y a-t-il pas là une ambiguïté, différente de celle que vous avez soulignée, dans la mesure où l'on se demande si l'on aura vraiment l'indépendance d'utilisation de ces moyens ?

Pour en revenir à la défense européenne et nationale, il y a dix millions de Serbes, 150 millions d'Européens. Etant donné la différence de niveau de vie et de capacités économiques, n'est-il pas ahurissant que l'Europe n'ait pas pu seule résoudre ce problème ?

La question se pose de l'utilité de mettre 1 franc dans la défense à partir du moment où nous sommes incapables d'utiliser cette défense.

M. Christian de la Malène - Je joins mes remerciements et mes compliments à ceux des précédents orateurs. J'ai apprécié l'optimisme de M. Guehenno sur l'évolution des choses et sur cette alliance, nécessaire mais déséquilibrée, que nous cherchons à rééquilibrer, alors que les Américains cherchent à maintenir le déséquilibre. Le concept stratégique défini à Washington marque, même si on l'analyse en profondeur, un élargissement des compétences. Le paragraphe 4, qui énonce une longue série de nouvelles tâches, donne raison aux Etats-Unis. Les événements, eux, donnent raison aux Européens. Les Américains ont marqué un point, mais sur la lettre du traité, les événements ont donné raison aux Européens dans la réalité quotidienne. Vous espérez que les Européens sauront utiliser ce constat pour obtenir un rééquilibrage et que les Américains comprendront que c'est leur intérêt. Je le souhaite sans en être convaincu car je pense profondément que sur le moyen et le long terme les intérêts de l'Europe et les intérêts des Etats-Unis sont opposés parce que le conflit mondial, par delà les crises identitaires, est un conflit économique. L'opposition entre l'Europe et les Etats-Uni,s c'est l'opposition entre deux ensembles qui se ressemblent et qui se battent sur le même terrain. Ils sont complémentaires quand il s'agit de l'arme atomique mais ceci reste abstrait. Tandis que la vie économique est quotidienne et que le conflit est quotidien. Je ne suis pas convaincu que cette vision, qui met en face, d'une part, une Europe qui se cherche et qui se trouve et, d'autre part, les Etats-Unis qui veulent maintenir leur situation, se dénoue dans le sens optimiste.

M. Xavier de Villepin , président - En ce qui concerne l'avenir de l'UEO, êtes-vous favorable à l'idée de son intégration dans l'Union européenne ? Que va devenir l'article V, relatif à l'obligation de défense collective, du traité de Bruxelles ? Qu'en est-il du calendrier et que vont devenir les moyens ? Ils ne sont pas importants mais vous connaissez très bien, Monsieur le président, ce sujet car vous avez été ambassadeur auprès de l'UEO.

M. Jean-Marie Guehenno - Concernant la question de l'ambiguïté des relations entre l'Onu et l'Otan et le risque de voir d'autres pseudo-organisations régionales disposer de la capacité militaire et politique suffisante pour envisager, comme pourrait le faire l'Otan, une intervention militaire dans le règlement d'un conflit sans mandat des Nations unies -on pourrait imaginer qu'un jour une communauté des Etats indépendants rajeunisse, à l'intérieur de cette communauté, la doctrine Brejnev pour se livrer à des interventions en utilisant le précédent-,  je n'y crois pas trop, à ce stade, compte tenu de la faiblesse profonde de la communauté des Etats indépendants, et je ne vois pas aujourd'hui tellement d'organisations qui aient la capacité politique et militaire d'utiliser le précédent qui aurait été créé. Mais il est tout à fait exact que c'est un argument qui a été avancé à juste titre par tous ceux qui ne voulaient pas établir le principe de la légitimité de l'Otan comme fondement d'un nouvel ordre international car cela pouvait être un exemple dangereux.

S'agissant des moyens nationaux de défense, le communiqué rend un coup de chapeau, à plusieurs reprises, aux efforts des nations. Ce thème n'est cependant pas propre à ce dernier communiqué ou au concept stratégique. Depuis un certain nombre d'années, les membres de l'Alliance, y compris la France, ont insisté sur la notion de force multinationale et l'Allemagne est heureuse de souligner que toutes ses forces sont intégrées dans des structures multinationales. Nous ne sommes pas opposés à cette idée et nous la voyons dans un domaine plus européen que transatlantique. Il y a là une ambiguïté sur le mot « multinationales », comme les diplomates les aiment quand ils sont en désaccord.

Pour répondre à votre question, Monsieur Caldaguès, en tant que président de l'IHEDN, il me semble que la volonté d'une expression nationale d'un effort de défense nationale n'est pas incompatible avec le souci d'inscrire cet effort dans des structures plus larges. C'est le sens de notre démarche européenne où nous ne mettons pas notre patriotisme et notre fierté de Français dans la poche mais au service d'une idée plus large qui est la construction européenne.

Vous avez également posé la question du risque de démobilisation des Européens si on leur dit que les Américains risquent de se désintéresser de leurs affaires. En m'exprimant devant un public averti comme le vôtre, je n'aurai pas le même langage que si j'étais dans un débat politique public. La communication politique sur ce sujet doit être faite certainement avec précaution. Il est vrai qu'un certain nombre d'Etats européens et d'opinions européennes se sont commodément reposés sur la présence américaine pour se désintéresser de la défense. Je crois qu'aujourd'hui l'argument se retourne. M. de La Malène va me trouver optimiste, mais il y a des frémissements et une certaine inquiétude chez nos partenaires européens : la crainte que les Américains ne soient pas là quand on les attend et qu'il faille commencer à faire un effort de réflexion propre.

Un autre exemple : les Britanniques n'ont jamais baissé la garde en matière de défense. Dans l'évolution britannique vers la défense européenne telle qu'elle s'est manifestée à Saint-Malo, il y a certainement une part d'inquiétude sur l'évolution à long terme des Etats-Unis, sur l'idée qu'il faut avoir des stratégies complémentaires et sur le fait qu'on ne peut mettre tous les oeufs dans le panier de la relation avec les Etats-Unis.

M. Estier m'a posé la question des arrangements qui vont présider à l'organisation de la force au Kosovo. Je ne suis pas au courant des détails de la négociation, mais il me semble qu'il y a une volonté de ne pas répéter le système de la double clé, qui a été une recette de paralysie, mais on s'orientera plutôt vers un système de la double casquette, c'est-à-dire qu'il y aura une unité de commandement. C'est un point clé de la négociation en cours et de la résolution du Conseil de sécurité. La question qui va se poser -et j'avoue mon ignorance des derniers développements- c'est la rédaction exacte de cette résolution. Quelles contraintes imposera-t-elle à la gestion au jour le jour des opérations militaires ? L'expérience douloureuse de la Yougoslavie de ces dernières années fait que, sur ce point, les responsables politiques de l'alliance, en Europe comme aux Etats-Unis, seront très vigilants et les précautions seront prises pour qu'il n'y ait pas de paralysie.

M. Xavier de Villepin , président - Je voudrais évoquer deux difficultés : la relation Otan-Russie : qui va définir combien d'hommes pour la Russie sur le terrain du Kosovo ? Et la position des Serbes qui voudraient maintenir quelques personnes sur le terrain compte tenu des risques que fait courir l'UCK pour l'ordre public.

M. Jean-Marie Guehenno - Dans les accords de Dayton, on a mal organisé la relation entre pouvoir militaire et pouvoir civil. Les relations entre l'Union européenne et les forces de l'Otan posent des problèmes de fond dans la gestion au jour le jour. Le développement de l'infrastructure civile suppose, dans la situation conflictuelle qui est celle de la région, qu'on puisse s'appuyer sur la force militaire. Une mauvaise articulation entre civil et militaire est un élément de faiblesse. Au moment des accords de Rambouillet, la structure politique et civile mise en place a été étudiée dans le détail mais elle est maintenant peu claire et cela constitue un point sensible.

MM. de Montesquiou et de La Malène ont posé la question fondamentale de l'utilité de l'Otan et de la nature de la relation entre les Etats-Unis et l'Europe.

Personnellement, tout en reconnaissant l'âpreté des rivalités économiques entre entreprises et le fait que ces rivalités sont appuyées par les gouvernements, je pense qu'en même temps, quand on regarde le monde tel qu'il est aujourd'hui, cette compétition économique, qui doit se faire dans le cadre d'un certain nombre de règles, n'est en rien assimilable à la « guerre ». Elle n'est pas à un jeu à somme nulle, elle contribue à la vitalité des Etats-Unis comme à celle de l'Europe. Mais surtout, quand on voit l'évolution du monde, des pays comme la Chine qui sont loin d'être des démocraties, et des pans entiers de la planète qui sont très éloignés de nos valeurs démocratiques -même si, dans chacun de ces pays, des hommes et des femmes luttent pour défendre les valeurs démocratiques-, il me semble qu'entre les Etats-Unis et l'Europe il existe un terrain commun qui est fondamental. Nous sommes les héritiers du siècle des lumières et d'une certaine conception du monde, qui a pris des formes différentes, parce que les Histoires de chacun sont différentes mais toujours enrichissantes. Au-delà de la rhétorique des communiqués, un certain nombre de valeurs communes, de chaque côté de l'Atlantique, méritent d'être défendues pour donner sa pertinence à une alliance qui dépasse les rivalités économiques. Les menaces de la guerre froide ont disparu et les rivalités économiques sont encore plus visibles. Mais si l'on se projette dans l'avenir, on voit qu'un certain nombre d'intérêts communs nous unissent.

Il est bon de conserver une alliance qui structure politiquement les relations entre les Etats-Unis et l'Europe. Il est cependant regrettable que, du fait de l'histoire, cette alliance ait essentiellement une dimension militaire alors que beaucoup de problèmes ne se règlent pas aujourd'hui uniquement par la force armée. L'Europe souffre avec les Etats-Unis d'un déséquilibre entre les mécanismes institutionnels qui permettent d'articuler les questions de défense en Europe et les mécanismes politiques qui sont fragiles. Un des éléments de ce déséquilibre politique est le fait que, dans l'Otan aujourd'hui, l'Union européenne n'existe pas en tant que telle. Les institutions qui nous relient aux Etats-Unis ne sont pas idéales par rapport aux problèmes que nous avons à affronter aujourd'hui. Mais l'Otan reste irremplaçable si l'on veut continuer d'impliquer les Etats-Unis dans une relation privilégiée avec l'Europe. On ne va pas bâtir à partir de zéro aujourd'hui une nouvelle alliance qui serait plus politique que militaire. Nous n'avons donc pas d'autre choix que de faire évoluer l'Alliance atlantique de façon à ce qu'elle soit plus adaptée à notre relation avec ce pays.

M. de Montesquiou a posé la question des moyens de l'Otan, américains ou autres, qui pourraient être mis à notre disposition. Effectivement, c'est une question clé, qui appelle deux réponses :

1° il s'agit tout d'abord des structures et des procédures qui composent l'Otan. Quand on parle de mise à disposition de moyens européens dans le cadre de l'Alliance, on fait référence aux moyens de planification qui existent à Mons, c'est-à-dire tout ce qui est autour du Saceur. La question est de savoir si l'adjoint européen au Saceur peut faire un pointillé à l'intérieur de cette masse que représente l'état-major de Mons pour qu'il y ait un noyau européen et qui ait une relation directe avec l'Union européenne ;

2° il s'agit par ailleurs de tout ce qui nourrit les moyens de l'Otan. J'en reviens à la problématique que j'évoquais tout à l'heure en disant qu'il faut agir à la fois du dedans et du dehors. L'Otan est nourrie de renseignements qui viennent des services américains qui sont infiniment plus développés que tous les services européens réunis. Si nous voulons obtenir un flot d'informations américaines qui alimente nos états-majors, il faut nous mettre en mesure de collecter nos propres informations pour peser sur les Etats-Unis à cet égard, sinon le flot restera un petit ruisseau. Ce ne sont pas les Américains qui vont bâtir la défense européenne pour nous. C'est à nous de le faire dans un esprit de négociation et d'établissement d'un équilibre qui nous soit plus favorable.

Monsieur le président, vous avez posé la question de l'UEO. Il ne faut pas jeter le bébé avec l'eau du bain. Depuis 1998, le traité de l'UEO peut être dénoncé avec un an de préavis par ses membres, mais les divergences entre les Européens étant trop fortes, on ne peut obtenir aujourd'hui un article V dans le cadre de l'Union européenne. Cela ouvrirait une crise avec les Etats-Unis puisque cela pose le problème de l'allié de dernier ressort. Nous sommes donc obligés à ce stade de rester dans une certaine ambiguïté, même si nous devons faire pression pour aller dans le sens d'un article V à l'intérieur de l'Union européenne, ce qui serait une manière de faire évoluer l'Otan en mettant les Etats-Unis devant leurs responsabilités. Quand on dit, par exemple : nous défendons la Norvège qui n'est pas dans l'Union européenne et nous ne défendons pas la Finlande parce qu'elle n'est pas dans l'Otan, c'est de la théorie, si demain la Finlande était envahie par la Russie il ne serait pas possible de ne pas intervenir.

Les pays membres de l'UEO devraient faire une déclaration qui établirait un lien avec l'Union européenne, en disant qu'ils renoncent à leur droit de dénoncer le traité tant qu'il n'y aura pas un article V dans le traité de l'Union européenne. Ce serait une manière d'établir une passerelle entre les deux institutions qui serait politiquement significative.

S'agissant des capacités propres de l'UEO, je crains qu'elles ne soient bien limitées. Mais il faut faire attention aux conditions d'intégration de l'UEO, qui a sa propre culture de défense alors que l'Union européenne, qui a plutôt tendance à s'occuper de problèmes agricoles, etc..., ne possède pas cette culture. Encore une fois, il ne faudra pas jeter le bébé avec l'eau du bain au moment où l'UEO sera intégrée dans l'Union européenne. Tout dépendra de la façon dont M. Javier Solana va développer ses services et des moyens dont ils disposera. L'important est de constituer, à l'intérieur de l'Union européenne, un noyau ou une masse critique ayant une vraie culture de défense.

On oppose toujours le supranational et l'intergouvernemental. Des étapes intermédiaires restent à franchir. Il est important qu'il y ait une permanence politique à Bruxelles. Pendant une période encore longue, il y aura une logique intergouvernementale avec des représentants qui continueront à recevoir des instructions de leur capitale. Néanmoins, le fait que des délégations européennes vivent ensemble dans une même ville contribue à ce qu'une dynamique de groupe se crée, avec une obligation d'aboutir.

La manière dont le comité politico-militaire va se développer à Bruxelles sera un test : il ne faut pas qu'il soit simplement une instance subalterne de quelques fonctionnaires qui préparent des dossiers pour les directeurs politiques. Il faut qu'une dynamique de groupe ne s'instaure pour permettre une interaction efficace entre délégations européennes.

M. le Président - Monsieur Guehenno, nous vous remercions vivement.

2. M. François Heisbourg, président du Centre de politique de sécurité à Genève (le 9 juin 1999)

Mesdames, Messieurs, je voudrais aborder trois questions et faire trois remarques.

Pourquoi M. Milosevic a-t-il cédé ? Cette affaire aurait-elle pu être menée plus vite et mieux ? Quelles sont les responsabilités pour le cas où on arriverait à la conclusion que l'on aurait pu aller plus vite ?

1° Pourquoi M. Milosevic a-t-il cédé ? Il n'y a pas de réponse claire. Je me contenterai à ce stade d'aligner les facteurs en notant qu'ils ont commencé, à un moment donné, à converger dans le temps, c'est-à-dire dans les 15 à 20 derniers jours :

- l'inculpation de M. Milosevic par le tribunal pénal international de la Haye est une affaire qui a eu pour effet d'empêcher la communauté internationale de céder à la tentation de négocier avec lui. Dès lors que cette inculpation était signifiée, nous étions pratiquement contraints d'imposer nos conditions à M. Milosevic ;

- l'évolution de la position russe, avec ce qu'on appelle le lâchage de Milosevic par les Russes. Il s'est avéré par la suite que M. Tchernomyrdine avait été désavoué par d'autres responsables politiques russes. Mais sur le moment, M. Milosevic a dû se sentir très mal ;

- le troisième facteur, non négligeable, a été l'annonce par les pays de l'Otan, au niveau politique et militaire, de la mise en place d'une cinquantaine de milliers de soldats en Macédoine. Ceci s'est passé il y a près de trois semaines ;

- le quatrième facteur est bien entendu la poursuite des opérations aériennes et le fait notamment que ces opérations, en raison de l'amélioration des conditions météo et de la montée en puissance du nombre d'avions et de missions conduites par l'Otan, ont fini par causer des pertes tangibles dans les forces serbes au Kosovo entraînant une agressivité accrue sur le terrain de l'UCK, entraînant aussi le retour chez eux de réservistes serbes qui estimaient qu'ils n'avaient pas à rester plus de deux mois au Kosovo, entraînant enfin les manifestations des familles de réservistes soucieuses de voir revenir les leurs.

Ces différents facteurs, que je me suis contenté d'aligner, et dont nous ignorons encore le poids qu'ils ont représenté dans la décision de M. Milosevic se sont présentés à peu près en même temps à un moment donné.

2° Cela aurait-il pu aller plus vite et mieux ? Par « mieux », je veux dire de manière à ne pas se trouver dans cette situation affreuse de près d'un million d'expulsions du Kosovo, de centaines de milliers de personnes chassées de leur foyer restant au Kosovo, et d'un nombre indéterminé de personnes tuées au Kosovo même.

Ma réponse à cette question est claire : oui et ceci sous deux aspects :

Le premier aspect concerne l'erreur stratégique. L'erreur de départ a été de tout placer sur le simple espoir que M. Milosevic signe sa reddition au bout de deux, trois ou quatre jours de bombardement en pensant qu'il avait besoin d'un baroud d'honneur pour pouvoir signer. L'espoir était sympathique, d'autant qu'il y avait des indices qui le fondaient. Mais nous avons su dès la première nuit que cet espoir n'était pas réellement fondé, les défenses aériennes serbes n'ayant pas déclenché le feu d'artifice auquel on aurait pu s'attendre. La très grande surprise fut qu'il n'y avait eu aucune préparation à une stratégie alternative pour le cas où l'espoir se serait révélé infondé. Il a fallu un mois à l'Otan pour faire monter en cadence le rythme des opérations aériennes. C'est à partir du sommet de Washington le 24 avril, un mois après le début des opérations, que le nombre d'avions et le nombre des missions ont commencé à augmenter. Ceci, ainsi que d'autres indices, telle l'absence de mesures d'embargo dans le domaine pétrolier, confirme clairement que nous avons été pris par surprise et nous n'avons aucune excuse puisque nous étions à l'origine de cette surprise dont nous avons été les victimes.

La deuxième critique faite fréquemment et, à juste titre, à l'égard de la stratégie est le refus délibéré des pays de l'Alliance de préparer et de mettre en place les moyens d'une intervention terrestre. Je pèse mes mots. Je ne dis pas -et sur ce chapitre je suis prudent- qu'il fallait absolument y aller de vive force sans aucune forme de procès ; mais il fallait mettre en place une opération terrestre, pour deux raisons :

Première raison : raison d'efficacité militaire. Il fallait contraindre les forces serbes à se concentrer et à se déployer pour faire face à une éventuelle opération terrestre de manière à ce que les frappes aériennes puissent porter contre elles. Au lieu de cela, les forces serbes, sachant qu'elles n'avaient rien à craindre, puisqu'il avait été clairement dit qu'une opération terrestre était hors de question, se sont dispersées dans la nature tandis que nos avions passaient une grande partie de leur temps à taper sur l'infrastructure économique civile de la Serbie plutôt que sur ses moyens militaires.

A la lecture des bilans des opérations aériennes à grande échelle depuis une soixantaine d'années, les opérations conventionnelles qui ont pu avoir une efficacité stratégique politique sont celles qui ont en priorité frappé les moyens militaires de l'adversaire davantage que ses moyens civils.

Deuxième raison : en ne préparant pas les moyens terrestres, nous nous privions de la possibilité de réagir rapidement à un changement de circonstances. Nous n'avons pas, au moment où je vous parle, le nombre d'hommes souhaitable pour accompagner de la meilleure façon le retrait des forces serbes du Kosovo. A Rambouillet, il avait été prévu d'envoyer 28 000 soldats au Kosovo. Nous en sommes, en Macédoine, aux alentours de 14 à 15 000. Il s'est avéré qu'il en faudrait 50 000. Pourquoi cela n'a-t-il pas été progressivement mis en place ? Nous savions que pour une opération comme celle-ci il fallait des moyens de cet ordre.

S'agissant des responsabilités opérationnelles ou institutionnelles qui découlent de la nature de l'Otan et de son mode de fonctionnement, il est apparu, à l'occasion de cette première opération militaire majeure, qu'elles n'étaient pas tout à fait adaptées à la situation. La répartition des rôles entre politiques et militaires a été consternante : les ambassadeurs se réunissaient pour discuter des plans de frappe et les militaires pour parler politique. Ce n'est pas comme cela que l'on fait la guerre. Un travail de réorganisation sera nécessaire au sein de l'Alliance. On a pu constater que l'Otan n'était ni un état-major, ni un conseil de guerre politique, mais une bureaucratie.

Les responsabilités nationales et en particulier la responsabilité américaine sont de trois ordres :

1° la fixation des gabarits de sécurité dans le cadre de la guerre « zéro perte » : si les avions de combat ont été invités à demeurer à 15 000 pieds d'altitude, ce n'était pas sous la pression des Européens. Cette contrainte opérationnelle a pesé dans les dommages collatéraux. Elle a pesé aussi et surtout dans le manque d'efficacité des frappes aériennes contre les objectifs militaires au Kosovo, notamment pendant la période où la météo était mauvaise.

2° la détermination américaine du zéro perte, zéro mort et le fait de refuser de nommer la guerre est une responsabilité partiellement partagée. Les Français, les Allemands et parfois même les Britanniques n'ont pas été les derniers à expliquer qu'il ne s'agissait pas d'une guerre, que les bombardements n'étaient pas des bombardements mais des frappes. Où est la différence ? Il est difficile de conduire avec sérieux et de vaincre rapidement dans une guerre que l'on refuse de nommer.

3° la responsabilité américaine s'est manifestée aussi, et là encore elle est partagée, dans le refus de la préparation d'une opération terrestre. Je suis convaincu -mais saura-t-on jamais qui aura eu tort ou raison dans cette affaire ?- que si, au départ, les Etats-Unis avaient envisagé la préparation d'une opération terrestre, la France ne se serait pas mise en travers de ce schéma, tout en établissant une distinction entre préparation et conduite d'une opération terrestre.

Pourquoi ai-je mis l'accent sur la responsabilité américaine alors qu'à certains égards cette responsabilité était partagée ? Pour une raison prospective et non pas rétrospective. Elle tient au débat qui a commencé à se dérouler aux Etats-Unis et qui prendra de l'ampleur dans les prochaines semaines.

La presse américaine regorge d'articles de journalistes d'investigation qui ont interrogé des militaires, des responsables exécutifs, etc... sur le thème : « si tout cela ne s'est pas passé comme on l'aurait voulu, c'est parce que l'on a fait la guerre dans le cadre d'une alliance. Il aurait fallu que nous ayons directement la main comme dans la guerre du Golfe. On ne nous y reprendra plus ! ». Il va y avoir aux Etats-Unis un bouc émissaire qui sera le multilatéralisme, non plus onusien, dont on sait la méfiance des Américains à son égard, mais le multilatéralisme atltantique, et on va s'apercevoir que les Etats-Unis vont devenir plus unilatéralistes, y compris vis à vis de l'organisation multilatérale qu'est l'Otan.

Pourquoi ce débat va-t-il prendre de l'ampleur ? Parce qu'il ne pouvait pas se dérouler autrement qu'à fleuret moucheté pendant la conduite des opérations. Nous allons découvrir, lorsque nous entrerons au Kosovo, l'étendue du désastre, les Oradours par dizaines, les cadavres dont je ne saurais dire le nombre... Ce sera très spectaculaire et très dur. Le débat sera relancé : comment et pourquoi a-t-on dû en passer par là pendant 80 jours ?

*

En conclusion, je ferai trois observations :

Ma première observation pourra surprendre. Je n'ai pas été le dernier à dire le mal que je pensais de la guerre « zéro mort » et du caractère surréaliste des bavures constatées pendant ce conflit dont certains exigeaient un degré d'incompétence remarquable. Quels qu'aient été les défauts de stratégie dans cette affaire, quelles qu'aient été l'étendue parfois de l'incompétence ou de la déresponsabilisation manifestées dans ce conflit, il reste que l'on a assisté à un vrai tournant dans l'art de faire la guerre. C'est le premier conflit important dans lequel la plupart des armes employées ont été des armes de très grande précision. La capacité de détruire avec une très forte assurance les objectifs que l'on s'est assignés avec un niveau de pertes collatérales extrêmement limité par rapport à ce qui fut le cas il y a 10, 20 ou 30 ans, c'est une vraie nouveauté. Elle a été occultée par une mise en oeuvre pas toujours excellente, par une déresponsabilité et par des problèmes de stratégie. Néanmoins, il y a eu là un vrai changement dans l'art de la guerre.

Ma deuxième observation concerne les Européens. Je rappellerai que ces événements ont illustré la faiblesse des Européens devant un conflit se produisant sur leur continent, par rapport à un allié américain dont les intérêts étaient moins directement en jeu dans cette affaire que les nôtres. Il est, pour moi, tout à fait extravagant que près de 75 % des avions mis en oeuvre aient été américains, que 4/5è des munitions larguées aient été américaines alors que les Européens dépensent collectivement 60 % de ce que dépensent les Américains dans le domaine de la défense. Est-ce trop ou pas assez ? On peut en débattre. En contrepartie, nous n'avons pas 60 % des moyens américains (frappe de précision, renseignement, moyens de projection de forces, moyens de commandement et de contrôle). Nos moyens se limitent à 5, 10 ou 20 %. Nous dépassons 60 % sur le nombre des militaires des pays membres de l'Union européenne (1,9 million contre 1,4 aux Etats-Unis). Quelque part, le sens commun tendrait à nous faire penser que c'est 500 000 de trop du côté européen. Nous avons dépensé plus d'argent sur les effectifs que sur les moyens militaires de l'après-guerre froide.

Ma troisième observation concerne la France. J'ai souligné les responsabilités américaines. Ne nous voilons pas la face. Nous avons été, malgré une rhétorique parfois différente, collés aux Américains dans cette affaire, notamment dans le refus d'organiser une opération terrestre. Nous n'avons, à aucun moment, suivi les Britanniques dans le sens d'un plaidoyer pour une alternative stratégique.

Concernant la France, tout ce qui vient de se passer tend à me confirmer, en tant qu'expert, que les réformes militaires lancées en 1996 par le Président de la République étaient absolument nécessaires. Nous sommes maintenant au milieu du gué : trois années de réformes faites, trois années de réformes à faire. Ce n'est pas le moment de lever le pied. Il faut « pousser les feux ». Le changement dans l'art de faire la guerre doit nous confirmer dans cette entreprise.

Pour finir mon exposé, je voudrais souligner deux points :

1° Les Européens doivent bien entendu faire un effort collectif au sein de l'Union européenne dans les sens définis, d'une part, à Saint-Malo en décembre et, d'autre part, à Cologne il y a quelques jours. Pour ma part, je plaide pour l'application mutatis mutandis de la méthode des critères de convergence aux questions de défense, à l'échelle européenne, non pas pour déboucher sur une armée unique mais sur une convergence des structures et des politiques de défense.

2° J'espère que nous allons vers un bon accord sur le Kosovo. J'attends que le Conseil de sécurité se prononce et que les Serbes exécutent ce qu'ils doivent exécuter. Cette guerre ne sera gagnée que si les Kosovars sentent qu'ils peuvent rentrer au pays. S'ils ne rentrent pas, cela voudra dire que nous avons passé un mauvais accord et que nous avons perdu la guerre. Il faut maintenir une vigilance de tous les instants dans l'application des accords approuvés par le Conseil de sécurité et dont la mise en oeuvre nous revient pour partie.

M. le Président - Merci, Monsieur le Président, de cet exposé.

M. Michel Caldaguès - Monsieur le président, vous avez déploré que l'Alliance n'ait pas manifesté, au début des opérations, sa volonté de préparer une opération terrestre.

Je note que se borner à donner des signes de préparation n'eût pas été satisfaisant. La gesticulation finit toujours par ressembler à une gesticulation. Je crois comprendre que vous estimez que la volonté de réaliser une opération terrestre était indispensable au succès de cette opération.

Croyez-vous qu'un Gouvernement puisse s'engager dans une guerre meurtrière sans que les intérêts vitaux de son propre pays soient en cause, y compris dans le cas d'une armée professionnalisée car il m'a semblé qu'ici ou là on faisait assez bon marché de la vie des soldats sous prétexte que c'était leur métier ?

Concernant les moyens proprement européens, vous avez souligné la disproportion manifeste avec les moyens aériens américains. Les moyens matériels ont-ils dans cette affaire une telle importance ou n'y entre-t-il pas en quelque sorte un élément de « culture militaire », ce qui voudrait dire qu'avec les mêmes moyens on n'est pas forcément prêt à faire la même politique. La culture militaire française aurait-elle pu s'accommoder d'une guerre aérienne consistant à détruire un potentiel économique, potentiel civil dans une large mesure ? Les Allemands ont fait Londres et Conventry, les Anglais ont fait Dresde, les Américains ont fait Hiroshima. A-t-on un exemple relativement récent d'une guerre dans laquelle les Français, en première ligne, ont fait peu de cas des dommages civils ? Je crois qu'il n'en existe pas. Je me demande si, dans une guerre qui serait l'affaire propre de l'Europe et donc l'affaire propre de la France, une politique identique aurait pu être menée.

M. Robert Del Picchia - La force supposée de l'armée serbe a peut-être pu être un facteur qui a freiné une intervention terrestre. Certains avancent des chiffres fantastiques en potentiel humain et en matériel énorme, évoquent une armée rodée qui fonctionne très bien, tandis que d'autres ont des positions différentes : leur matériel n'est pas en état de fonctionner, les hommes ne sont pas très motivés..., et pensent que cela aurait été plus facile que ce que l'on redoutait. La capacité des forces serbes aurait-elle été un facteur d'empêchement d'une intervention terrestre ? Quelles sont vos estimations à ce sujet ?

M. Christian de La Malène - Je voudrais féliciter l'orateur. Il a souligné la faillite de l'Otan, dans sa stratégie, dans son organisation, dans sa communication et le partage des tâches entre militaires et civils. Elle provoque d'ailleurs aux Etats-Unis une campagne contre le multilatéralisme.

Constatant cette faillite et regardant l'Europe, n'y a-t-il pas une contradiction à dire que l'Europe peut et doit s'organiser ? Si l'Otan ne fonctionne pas, pourquoi l'Europe fonctionnerait-elle ? C'est beaucoup plus difficile ! Nous savons bien que les coalitions sont difficiles à mettre en oeuvre. Vouloir corriger une Otan défaillante avec une Europe qui n'est pas faite est contradictoire.

M. Paul Masson - Je souscris, Monsieur Heisbourg, aux conclusions que vous avez pertinemment relevées s'agissant du fonctionnement de l'Otan. Comment voudrions-nous essayer de faire fonctionner l'Alliance alors que l'ensemble des matériels confiés aux forces européennes seront des matériels normalisés « Otan  », notamment pour les nouveaux adhérents ? Comment ne pas constater que les armes de très grande précision, comme l'ont démontré les objectifs atteints, sont la vraie nouveauté de la guerre au Kosovo et en même temps le grand vide de la technologie européenne, en matière d'observation satellite notamment, par rapport aux Américains ? Comment ne pas constater à cet égard le refus qu'a toujours exprimé l'Europe de faire une réflexion majeure destinée à éviter qu'elle soit le fournisseur de soldats, laissant à l'Amérique le soin de la modernisation de l'arme, de la maîtrise de la technologie et de la recherche. En définitive, je crois que le défaut majeur de l'Otan ne fait que refléter l'énorme disproportion entre la capacité de réflexion américaine et la carence absolue de l'Europe quand il s'agit de réfléchir à l'unification de ses propres structures. Est-il encore temps d'envisager de regagner le terrain perdu ?

M. Xavier de Villepin - Vous avez, Monsieur le Président, très justement souligné les écarts de chiffres entre l'Europe et les Etats-Unis s'agissant des moyens militaires mis en oeuvre.

Je ne voudrais pas être pessimiste, mais je vois les écarts grandir, tout d'abord parce que les Américains se sont depuis longtemps lancés dans des programmes de recherche et ensuite parce qu'ils ont recommencé à augmenter leur budget de défense. Il commence à y avoir aux Etats-Unis une unanimité rare entre les grands partis pour augmenter le budget de la défense alors que je ne vois rien de tel en Europe. Le domaine de la défense est devenu un thème politique, mais je crains que nous n'ayons de plus en plus des budgets contraints et que nous ne payons le retard accumulé sur les grands programmes.

Je citerai deux exemples : les Anglais se retirent du programme « Horizon » qui a subi certains contretemps et des inquiétudes se font jour sur la commercialisation de l'hélicoptère Tigre. Nous allons nous trouver à l'automne prochain devant des budgets de la défense plus contraints qu'avant car il reste, et M. Strauss-Kahn ne s'en cache pas, des problèmes de déficit en Europe, des critères de convergence dans le domaine monétaire...

M. François Heisbourg - Monsieur Caldaguès, en ce qui concerne l'opération terrestre :

- il ne faut pas bluffer, de la même façon qu'il ne faut jamais exclure toute éventualité. C'était une grave erreur de voir nos responsables, dans les différents pays de l'Alliance, dire que jamais nous ne ferions d'opération terrestre. Cela aurait été également une erreur de dire qu'on envoyait des troupes en Macédoine et en Albanie tout en disant que l'on ne s'en servirait jamais.

Quelques jours avant le commencement des bombardements, j'étais de passage au quartier général de l'Otan à Mons et je demandai où en était la mise en place des 28 000 soldats de la force Kosovo prévue dans les accords de Rambouillet. Les bombardements n'avaient pas commencé mais 12 000 soldats étaient déjà sur le terrain en Macédoine et en Albanie. Mes interlocuteurs répondirent qu'il n'y avait aucun problème pour la mise en place de cette force : les Français allaient doubler leurs effectifs, les Américains avaient une escouade à bord d'un navire amphibie, etc... et que rien n'empêchait dans les jours qui suivaient de mettre en place la plupart des 28 000 soldats prévus. Je demandai très naïvement  pourquoi cela ne se faisait pas le plus rapidement possible et l'on me répondit que rien ne pressait.

Je dois dire que rien ne nous empêchait de mettre en place la totalité des forces prévues avant le début des bombardements. Cela ne préjugeait pas l'emploi de ces soldats et nous aurions été dans une situation de confort plus grand, quel que soit le scénario, y compris le scénario d'aujourd'hui pour l'entrée au Kosovo. S'il y avait eu des forces terrestres en nombre suffisamment respectable pour amener les Serbes à concentrer leurs forces, l'efficacité militaire des frappes aériennes aurait été plus importante. On peut penser, dans la mesure où la guerre aérienne a pesé dans la décision de M. Milosevic de céder, que cela aurait dû jouer. Si l'efficacité de ces frappes avait été plus importante, peut-être aurait-il cédé plus tôt, sans avoir, nous, à répondre à la question : est-on prêt à y aller ?

Cela m'amène à la question de la culture militaire. Je n'ai trouvé qu'un précédent, naval en l'occurrence, comme exemple de destruction relativement massive de civils dans un laps de temps bref au cours d'une opération militaire conduite par les Français : le bombardement d'Haïphong en novembre 1946 qui a fait 8 ou 10 000 morts.

Je ne crois pas qu'il y ait une grande différence de culture entre les pays occidentaux. Je rappelle que nous avons participé sans sourciller au démantèlement de l'infrastructure économique serbe. Ce n'était pas ma préférence en tant qu'analyste. Nous aurions dû courir plus de risques pour aller taper sur les soldats serbes au Kosovo. Cela aurait été préférable à une campagne qui, en définitive, était dirigée contre des infrastructures non militaires. Empêcher l'eau de couler dans les robinets des immeubles à Belgrade n'a pas de rapport avec le domaine strictement militaire. S'il s'agissait de faire mal aux civils pour qu'ils se retournent contre Milosevic, je comprendrais la logique, mais je ne vois aucun précédent historique accréditant ceci comme étant une stratégie particulièrement efficace.

En ce qui concerne la valeur des forces serbes, voilà une question qui restera sans réponse car nous n'avons pas eu à subir l'épreuve. Je me situe à mi-chemin entre ceux qui pensent que ce sont des soldats bien entraînés et ceux qui disent que ce sont des soudards qui brûlent, violent et chassent les civils. Il y avait certainement parmi les troupes serbes des soldats aguerris et plutôt bien équipés. Il y avait aussi beaucoup de réservistes qui ne pensaient qu'à rentrer chez eux une fois leurs deux mois de réserve terminés, dans une situation où la guerre n'était pas déclarée. Si l'opération avait dû être conduite, je pense que, dans certains endroits, nous aurions eu une résistance extrêmement dure et, dans d'autres endroits, l'opposition aurait fondu comme beurre au soleil.

S'agissant de l'Otan et l'Europe, pour regrouper les questions posées par MM. Masson, de La Malène et le président de Villepin, j'évoquerai tout d'abord les paradoxes sur la réforme de l'Otan. Le premier -et c'est un vrai paradoxe- c'est que la France a des raisons encore plus fortes aujourd'hui que naguère de s'impliquer dans l'Otan. Je viens de décrire une Otan qui a réalisé une contre-performance dans laquelle les Américains jouent un rôle déterminant. Mais, face à l'unilatéralisme américain, je préfère encore que nous nous investissions dans une organisation multilatérale qui, quelque part, contraigne les Américains, plutôt que de ne pas les voir aux côtés de nos partenaires européens. C'est la raison pour laquelle j'ai été favorable à la décision de principe, prise en 1995 par le Président de la République, d'intégrer une Otan rénovée, le mot « rénovée » étant essentiel. Les Européens ne pourront y peser que s'ils font ensemble un effort tout à fait majeur.

Je ferai à ce propos plusieurs observations.

Il y a des choses que l'Union européenne sait faire et d'autres qu'elle ne sait pas faire. Ni fédération européenne, ni Etats unis d'Europe, l'Europe est largement dans une logique intergouvernementale. Nous ne savons pas très bien gérer au jour le jour une crise en évolution rapide, qu'elle soit économique, sociale ou militaire. Je ne m'attends pas du tout à des miracles en matière de Pesc. A l'inverse, les Européens savent fixer en commun des objectifs à long terme, notamment dans le domaine de l'agriculture et des marché intérieurs ou dans celui de la monnaie et je pense que nous pourrons le faire dans le domaine militaire.

Tout d'abord, en ce qui concerne les questions de matériels et de technologie, il y a certes des sujets d'inquiétude mais, avant de les aborder, il faut rappeler que les normes Otan, très honnêtement, ne posent pas de problème. Elles ne jouent pas de façon particulièrement favorable aux Américains ou par rapport à tel ou tel Européen. Nous savons fabriquer du matériel aux normes Nato, les Britanniques et les Allemands aussi. La différence, ce n'est pas la norme, ce sont les autres aspects.

Vous avez eu raison de rappeler, en ce qui concerne les pays d'Europe centrale et orientale, le lobbying frénétique des Américains en matière de vente d'armement à l'égard des marchés des trois nouveaux membres de l'Alliance atlantique, et notamment de certaines sociétés américaines comme Lockheed. Le responsable de la stratégie de Lockheed, M. Jackson, avait pris la tête du Political Action Committee for the enlargement of Nato. C'est comme si en étant chez Matra, j'avais pris l'initiative de créer un intergroupe parlementaire pour l'entrée des PECO dans l'Otan avec à la clé un langage peu subtil sur le thème : « chers amis Hongrois -ou chers amis Polonais-, vous avez intérêt à acheter notre quincaillerie si vous voulez que le Sénat ratifie votre entrée dans l'Otan ». Force est de constater qu'après plusieurs années de lobbying américain particulièrement brutal, les PECO n'ont pas beaucoup acheté de matériel militaire. Ils n'ont pas donné la priorité au militaire. D'autre part, lorsqu'ils ont acheté, ils ont en grande partie acheté aux Européens. La Hongrie a acheté beaucoup, en matière de défense aérienne, aux Français. Les missiles air-air et les rétrofits roumains ont profité aux Français et, subsidairement, aux Israéliens. La Pologne a passé des contrats de maintenance de la flotte de Mig aux Allemands et des missiles antichars aux Israéliens. Les Tchèques n'ont pas acheté grand chose à qui que ce soit, et ainsi de suite...

En fait, ces pays qui sont très démunis au niveau budgétaire n'ont pas fait de folie et n'ont pas particulièrement privilégié les Américains. Les Roumains, à un moment donné, avaient été tentés d'acheter des hélicoptères aux Américains, mais le FMI et la Banque mondiale se sont interposés et ont menacé la Roumanie de ne pas renouveler les prêts si elle faisait cette dépense jugée inutile et totalement exagérée.

En ce qui concerne la possession de la technologie, il y a une bonne nouvelle et une mauvaise nouvelle.

Au niveau de la technologie -mais pas toujours au niveau industriel et encore moins en terme de matériel déployé-, s'agissant de la maîtrise des savoir-faire, dans la plupart des domaines, les Européens possèdent ces savoir-faire. Ce n'est pas faute de savoir-faire des satellites d'observation que nous n'avons qu'un satellite d'observation militaire européen « Hélios I » -par ailleurs très satisfaisant- c'est par manque de moyens. Ce n'est pas faute de maîtrise technologique que nous n'avons pas eu pendant la guerre du Kosovo un modèle de missile de croisière aéroporté digne de ce nom, mais parce qu'il a été commandé quinze ans plus tard que ceux des Américains.

La bonne nouvelle : dès lors que la priorité budgétaire à l'échelle européenne serait mise sur la recherche-développement, sur l'acquisition de matériel, sur le maintien en condition opérationnelle de forces plus petites qu'elles ne le sont en général dans les Etats européens, du moment où nous concentrerons nos moyens, nous aurons le patrimoine technologique nécessaire.

La mauvaise nouvelle -et je rejoins, Monsieur le président, ce qui est sous-jacent dans votre question- au train où vont les choses, nous n'en serons pas là dans dix ans. Les Européens dépensent à peu près 30 % de ce que dépensent les Américains dans le domaine de la recherche et du développement militaire. C'est très inquiétant s'agissant des moyens pour demain, dans dix ou quinze ans. Que faut-il faire ? J'esquisserai très brièvement et tout simplement deux pistes.

La première piste concerne les critères de convergence . Quels pourraient-ils être ?

Le premier critère est un critère de structure du budget de défense . Prenons, pour employer une expression de « business », comme étalon ou comme bench-mark, ce qui se fait chez les Britanniques, qui ont de loin les forces armées les plus adaptées aux besoins de l'après-guerre froide en Europe aujourd'hui. Il faut (dans un délai de cinq à dix ans, car les temps de réponse sont très longs en la matière) faire en sorte que les budgets de défense privilégient, à un degré comparable à ce qui existe chez les Britanniques, la R & D, l'acquisition et le maintien en condition opérationnelle des forces. La plupart de nos partenaires européens sont très loin de cette bench-mark. La France, pas tant que cela.

Le deuxième critère concerne la convergence démographique . Le bench-mark est britannique là encore. Il consiste à réduire le volume des effectifs militaires en pourcentage de la population des pays européens à un niveau comparable au pourcentage qui existe chez les Britanniques. Je note que la divergence en la matière va de 1 à 5 entre le pays le plus économe en effectifs qu'est le Royaume-Uni et le pays le plus « extravagant » en la matière qui est la Grèce. La France, en 2002, ne sera pas très loin du bench-mark.

A cela s'ajouterait un engagement, à effet immédiat, de cesser de réduire les budgets de défense . Je ne vais pas jusqu'à dire qu'il faut de façon volontariste promouvoir l'augmentation des budgets de la défense. Ce serait politiquement totalement irréaliste, y compris, comme cela a été relevé tout à l'heure, à cause de la contrainte que représente l'Euro. Je compte bien davantage sur l'effet d'émulation qui se produira inévitablement quand aura été créé un conseil des ministres de la défense de l'Union et que ces derniers se retrouveront périodiquement dans le cadre de l'Union pour, chaque année, faire le point sur leurs activités. Certains ministres de la défense seront ravis de pouvoir se retourner vers leur ministre des finances ou leur premier ministre pour dire que leurs budgets sont trop bas et qu'ils sont montrés du doigt. A Rome, à Berlin ou ailleurs, il faut arrêter de réduire le budget. Il faut au contraire l'augmenter.

La deuxième grande piste concerne les procédures d'acquisition d'armements .

Les Etats ont une responsabilité particulière en ce qui concerne la réforme des méthodes d'acquisition de matériel militaire. D'une part, il faut bien entendu généraliser beaucoup plus que cela n'a été fait jusqu'à présent dans les pays d'Europe continentale le recours à la concurrence. Les Britanniques ont montré le bon exemple. Contrairement à une idée largement reçue en France, il n'y a pas, au Royaume Uni, un seul char d'assaut, un seul véhicule blindé d'infanterie, un seul navire, un seul avion de combat américain. Il y a du nucléaire américain et des hélicoptères de combat américains, mais la composition des forces armées britanniques est moins américanisée que celles d'Allemagne, d'Italie, des Pays-Bas, de Belgique ou d'Espagne. Le recours à la concurrence, ce n'est pas seulement la porte ouverte aux Américains.

Il faut procéder rapidement à la ratification du traité portant création de l'organisme conjoint de coopération en matière d'armement (OCCAR), non seulement pour gérer les programmes en coopération, dont nous connaissons les difficultés. Les programmes de coopération inter-gouvernementale ne sont pas plus faciles à définir aujourd'hui qu'il y a trente ans. C'était même plus facile il y a trente ans car il n'y avait qu'un seul ennemi. Aujourd'hui, la situation est tellement plus complexe, car il s'agit de mettre d'accord des gouvernements, des politiques, des industriels, des états-majors sur des programmes inter-gouvernementaux gérés à la « gosplan » ; nous ne ferons probablement pas de progrès en la matière. Par contre, tel ou tel gouvernement membre de l'OCCAR pourrait demander à cette organisation, qui a la capacité de passer des contrats d'armement, de gérer tel ou tel programme, notamment par le recours à la concurrence pour la sous-traitance des grands programmes nationaux. Le programme de frégates anti-aériennes Horizon, en tant que programme de coopération, est un échec. Qu'est-ce qui empêcherait la France et l'Italie, ensemble ou séparément, et le Royaume-Uni, malgré le désaccord sur leur programme, de demander à l'OCCAR de passer des contrats de sous-traitance de nos divers programmes nationaux et d'essayer d'établir un maximum de cohérence en ce qui concerne les équipements de bord de ce navire. L'OCCAR, de fil en aiguille, se substituerait, dans certains cas, aux délégations nationales pour l'armement, telles qu'elles existent dans nos différents pays. Il faut que face aux trois ou quatre grands groupes industriels de défense qui sont en train de se mettre en place en Europe, les quinze gouvernements aient une demande d'armement aussi unifiée que possible. L'embryon d'outil qui permet d'unifier cette demande c'est l'OCCAR. Pour cette raison, j'espère que les quatre pays membres grands producteurs d'armes arriveront à se mettre d'accord pour ratifier ce traité. Ce traité est bon car court et clair. Il permet beaucoup de choses. Je n'ai rien vu venir au calendrier parlementaire et je ne sais pas pourquoi. Il n'y a pas de désaccord à ma connaissance entre les quatre capitales (Berlin, Londres, Paris et Rome) sur ce sujet.

M. le Président - Merci beaucoup.

3. M. Jean-Claude Mallet, secrétaire général de la défense nationale (S.G.D.N.) (le 16 juin 1999).

Mesdames, Messieurs, je vous remercie de m'avoir convié à m'exprimer sur l'état de nos travaux, tant sur l'Europe de la défense que sur la lecture que l'on peut faire de la question de la défense européenne à travers le dossier du Kosovo. Je le fais librement, mais en ayant le souci de rappeler que beaucoup d'études sont encore en cours et inachevées. Le ministre de la défense doit vous en entretenir prochainement.

Je suis très heureux de pouvoir m'exprimer pour la première fois devant vous en tant que secrétaire général de la défense nationale et serai très attentif à vos questions.

Il est important pour nous de connaître les réactions de la représentation nationale aux développements politiques que l'on a connus depuis six à huit mois concernant l'Europe de la défense, et la lecture qui en est faite, à la suite de la première phase du conflit du Kosovo.

Je ferai le point sur les développements intervenus depuis le mois d'août dernier dans le dossier de la défense européenne, avant de donner un éclairage sur le Kosovo et je dirai un mot de la problématique générale...

Un bref rappel chronologique tout d'abord : les principales inflexions que l'on retrouve dans la déclaration de Cologne et le rapport annexé à cette déclaration sur la défense européenne ont été annoncés dans un discours du Président de la République aux ambassadeurs, fin août dernier, puis dans le discours du Premier ministre à l'IHEDN, en septembre.

A l'époque, les deux plus hautes autorités de l'exécutif français avaient annoncé qu'elles souhaitaient que, dans les mois suivants, se développe une dynamique en matière de défense européenne, avec à l'esprit que la ratification du traité d'Amsterdam, l'arrivée en Allemagne d'une nouvelle équipe, peut-être une nouvelle dynamique dans la relation franco-allemande, et la préparation du sommet de Cologne pour le mois de juin 1999, créeraient une configuration dans laquelle le thème de la défense européenne pourrait se développer.

On a parlé à l'époque, par exemple, de l' « initiative française » destinée à mettre en place une réunion régulière des ministres de la défense de l'Union européenne pour traiter de ces questions. C'est le point qui avait été le plus relevé dans la presse...

Puis, nous avons eu parallèlement, en septembre-octobre, un développement important de la crise du Kosovo, et une initiative de M. Blair, qui avait annoncé une inflexion de la position de la diplomatie britannique en matière d'Europe de la défense, désormais favorable à l'intégration de l'Union de l'Europe occidentale dans l'Union européenne.

Ceci avait été considéré comme un signe de plus grande proximité des positions de Londres avec celles de Bonn et de Paris dans ce domaine.

Une étape majeure du mouvement qui a conduit aux décisions de Cologne a été, le 4 décembre, à l'occasion du sommet franco-britannique, l'adoption de la déclaration de Saint-Malo, qui avait pour caractéristique de concrétiser un rapprochement des thèses françaises et britanniques en matière de mise en oeuvre d'une véritable capacité autonome des Européens dans le domaine de la politique de défense commune, appuyée sur des forces militaires crédibles, avec les moyens de les utiliser dans le cadre de l'Union européenne.

Ceci a ensuite été décrit avec plus de détails dans des discussions franco-britanniques, puis dans des discussions franco-allemandes et frano-germano-britanniques, pour aboutir essentiellement aux conclusions de Cologne, avec un passage par le sommet franco-allemand de Toulouse le 29 mai, au cours duquel une déclaration a confirmé notre intention de faire du sommet de Cologne une étape importante dans la construction de l'Europe de la défense.

Par ailleurs, Français et Allemands ont également annoncé que l'un de leurs objectifs en termes de capacité européenne concrète était la transformation du corps européen en un corps européen de réaction rapide.

Après Toulouse, le Conseil européen de Cologne a été l'occasion d'adopter une déclaration solennelle des chefs d'Etat et de Gouvernement, ainsi qu'un rapport, approuvé par les chefs d'Etat et de Gouvernement européens, préparé par la présidence allemande et largement inspiré par les idées françaises, britanniques et allemandes, sur la base des principes arrêtés à Saint-Malo.

On retrouve dans le rapport de la présidence allemande, qui a été approuvé, les mêmes termes que dans la déclaration de Cologne, presque mot pour mot, sur les objectifs généraux et politiques que se fixent les Européens et les capacités européennes en la matière.

Quelles sont donc les orientations à mettre en oeuvre ?

Tout d'abord, il s'agit d'inscrire les efforts consentis en matière de défense européenne dans le cadre général de la politique étrangère et de sécurité commune, telle qu'elle est définie dans le traité d'Amsterdam.

Il est dit de façon très explicite, à la fois dans les textes de Saint-Malo et de Cologne, que l'un des objectifs majeurs de la diplomatie française que constitue la mise en place progressive d'une politique de défense commune depuis un grand nombre d'années -et notamment depuis le traité de Maastricht- devra se développer dans le cadre institutionnel de la PESC.

Cela signifie en particulier, pour les Français, les Britanniques et les Allemands, que les règles de fonctionnement de cette défense commune devront obéir au cadre intergouvernemental. Ceci est clairement affiché dans les déclarations de Saint-Malo et on trouve une référence, plus discrète, à ce cadre intergouvernemental dans les textes de Cologne.

Le troisième élément porte sur la responsabilité clairement affirmée du Conseil européen, constitué des chefs d'Etat et de Gouvernement qui, dans tous nos pays, sont aussi chefs des armées et qui ont la responsabilité éminente en matière de défense et d'engagement des forces armées. Il est naturel que nous ayons défendu les prérogatives du Conseil européen en matière de directives et de direction générale de la future politique de défense commune. Ceci se traduit d'ailleurs dans le traité d'Amsterdam par l'article J.3, réaffirmé avec beaucoup de force et de détails dans les textes de Cologne.

Enfin, le quatrième élément de ce cadre général est la reconnaissance du fait -et c'est important par rapport à l'OTAN- que le cadre de l'Union européenne devrait permettre aux Européens de gérer ensemble, à l'occasion d'une crise par exemple, les aspects non seulement politiques et militaires, mais aussi économiques et humanitaires.

La personnalité juridique et politique de l'Union européenne en tant que telle lui permet de traiter l'ensemble des volets d'une crise. On sait aujourd'hui que les crises auxquelles on a à faire face depuis la chute du mur de Berlin ont cette dimension multiforme.

Par rapport à l'OTAN, organisation militaire, cette diversité des dimensions, cette pluralité des facettes de l'action de l'Union européenne est un atout que nous devons utiliser pleinement, notamment au niveau des chefs d'Etat et de Gouvernement.

Les textes de Cologne fixent par ailleurs des objectifs, que je rappelle rapidement : la mise en place d'une capacité autonome d'action des Européens -ces mots ont tout leur poids- appuyée sur des forces militaires crédibles et le renforcement de la base industrielle et technologique de défense, appuyée notamment sur les restructurations industrielles. C'est un volet qu'il ne faut pas négliger dans la politique de défense commune future.

L'action opérationnelle des forces armées représente la colonne vertébrale des décisions qui ont été prises, mais toute une série d'autres volets intéresse également la politique de défense commune, qu'il s'agisse du volet industriel ou du volet militaire, avec la question de l'harmonisation des besoins, des calendriers et des équipements futurs des pays de l'Union européenne. Ceci n'a pas été omis, bien au contraire, dans la déclaration de Cologne du 3 juin dernier.

Quels sont les moyens évoqués dans ces textes ?

La déclaration, tout autant que le rapport annexé de la présidence allemande, décrivent un certain nombre de ces moyens : processus de décision, capacités militaires, effort de défense.

Le processus de décision, d'après le rapport annexé, qui n'est pour l'instant qu'une première orientation, mais qui a été approuvée, doit comprendre au moins un Conseil des ministres des affaires étrangères et, le cas échéant, des ministres des affaires étrangères et de la défense, un comité de politique et de sécurité, qui sera un organe nouveau, créé à Bruxelles pour gérer ces questions de politique extérieure et de sécurité commune ou de politique de défense commune, un comité militaire de l'Union européenne et un état-major de l'Union européenne.

Je ne reviens pas sur les autres éléments.

Il s'agit donc d'un processus de décision aussi clair que possible appuyé sur la chaîne que constituent le conseil, le comité politique et de sécurité, le comité militaire et l'état-major européen.

Les moyens de l'Union européenne doivent également comprendre des capacités en matière de renseignement, de commandement, de projection et d'analyse de situation.

Ce sont des capacités qui relèvent du niveau de la planification stratégique, du commandement stratégique. A Toulouse, puis en marge même de Cologne, le jour où se réunissait le Conseil européen, une réunion des cinq pays du corps européen a approuvé un objectif et un calendrier pour une transformation du corps européen, unité qui regroupe les moyens des divisions de quatre pays -Allemagne, France, Espagne et Belgique, le Luxembourg n'étant pas contributeur à hauteur d'une division- en corps de réaction rapide.

Enfin, le dernier volet est constitué par un appel assez net, au paragraphe 2 de la déclaration de Cologne, en direction des Etats afin qu'ils poursuivent et renforcent leur effort de défense, de façon à ce que les objectifs de capacités qui figurent dans le rapport et dans les déclarations puissent être effectivement atteints. Ce n'est pas un hasard si cette introduction de la référence à un effort de défense soutenue des pays de l'Union européenne a été réalisée dans le texte de Cologne.

Un certain nombre de questions sont laissées ouvertes par ces textes, comme celle des membres associés : au-delà des Quinze, quel est le périmètre et comment gérer cette pluralité d'Etats associés à l'Union européenne, très souvent présents autour de la table de l'UEO ? Comment faire en sorte que ces pays soient associés, notamment dans des opérations de gestion de crise ou de maintien de la paix, sans que cela affaiblisse la vitalité et l'efficacité du processus de décision à Quinze ?

Second type de question : comment éviter que les efforts européens ne soient perçus par beaucoup de nos partenaires, notamment dans le domaine de la planification, des états-majors et du commandement, comme des "duplications" -terme traditionnel dans le débat entre l'Union européenne et l'OTAN- des moyens de l'Organisation atlantique ?

Je mentionne un autre élément qu'il faut prendre en compte : le devenir de l'article V du traité de l'Union occidentale, relatif à l'engagement de sécurité collective, souscrit par tous les membres adhérents au traité de l'UEO. Il est clair que ces engagements devront être maintenus. Une orientation est déjà donnée en ce sens dans le rapport de la présidence allemande.

Le conflit du Kosovo se déroule au moment où s'élaborent ces textes, qui donnent l'impression d'être un peu théoriques, mais qui constituent une véritable avancée diplomatique par rapport à la situation antérieure. Ces textes, qu'on va devoir mettre en oeuvre dans les mois à venir, vont en quelque sorte subir un passage au crible de la pratique. Naturellement, je ne pourrai aller très loin aujourd'hui dans ce domaine, mais je puis néanmoins rappeler quelques éléments.

Comment l'Union européenne peut-elle être vue à travers la crise du Kosovo ? Je rappelle d'abord que la dynamique de Saint-Malo et de Cologne est en partie née de la situation au Kosovo. Les Britanniques n'ont jamais caché que la crise des mois de septembre et octobre, qui avait conduit à un premier accord avec le président Milosevic, conclu sous l'égide américaine par M. Holbrooke, avait été pour eux l'occasion d'une très forte frustration.

D'une certaine façon, cette dynamique est issue du constat que les Européens ne pouvaient rester inactifs et impuissants face à une telle crise sur leur continent.

En second lieu, l'Europe s'est fortement manifestée dans le processus qui a conduit à la co-présidence franco-britannique des négociations de Rambouillet. Ces négociations ont échoué, mais il s'agissait en quelque sorte d'une tentative de la dernière chance pour éviter d'avoir à recourir à la force, comme nous avons dû finalement le décider le 23 mars dernier

Dans la conduite de ce processus diplomatique, dans la définition du cadre qui reste le cadre de référence du règlement politique de la crise du Kosovo, les Européens ont fait preuve d'unité et même d'un certain sens du leadership dans la négociation, même si celle-ci n'a pu être totalement concrétisée, dans les conditions dramatiques que vous connaissez.

Sur le plan de la gestion militaire, on parvient à un bilan contrasté. Il est clair que la gestion militaire des opérations aériennes a largement reposé sur les capacités militaires et sur les capacités de commandement et de renseignements américaines, mais il est également clair que la contribution européenne n'a pas été nulle, notamment pas celle de la France, puisque nous avons, pour notre part, fourni en permanence entre 12 et 13 % de l'ensemble des moyens.

Je crois qu'il ne faut pas non plus trop caricaturer les chiffres dont je dispose sur les proportions, même s'il est vrai qu'ils sont en faveur des Américains. En moyenne, les Américains ont fourni les deux-tiers des moyens aériens. Dans le soutien, ravitaillement, soutien logistique des appareils et environnement des opérations aériennes, cette proportion s'élève à 75 %.

Par contre, quand on regarde les moyens d'attaque au sol, la proportion des moyens européens est plus importante.

Dans la mise en oeuvre du plan de paix dans les opérations terrestres, les rapports sont inversés.

Dans la force qui se déploie aujourd'hui au Kosovo, et qui va comprendre environ 50.000 hommes, il y a 7.000 Américains et quelques centaines de Canadiens. 42.000 hommes au moins sont Européens, et le commandement de l'opération a été confié au général britannique Jackson, appuyé par des adjoints français et allemands.

Ce sont bien les Européens qui vont fournir l'essentiel de l'opération militaire de maintien de la paix sur place, y compris dans le commandement.

Je ne parlerai pas ici du volet civil, qui est sûrement un élément très important de la contribution européenne.

Voici donc un tableau contrasté de la crise du Kosovo. Les différents instruments que j'ai évoqués, dont la mise en place a été décidée à Cologne, ne sont pas encore établis, mais l'on peut considérer, si l'on se réfère aux accords de Dayton, que les Européens ont pesé d'un poids nettement plus important dans la gestion politique du dénouement, dans la dimension diplomatique et dans la gestion militaire de la crise que lors des événements de Bosnie en 1995.

Quelques éléments de problématique pour conclure...

Quel est l'enjeu de la décision de Cologne pour l'Union européenne et pour les Etats européens ? Il s'agit bel et bien de mettre en place un processus de décisions et des capacités crédibles, compatibles avec l'Organisation atlantique.

Nous ne parviendrons pas à créer un système de décisions et de capacités crédible si nous n'avons pas un système clair et simple de décision au sein de l'Union européenne.

L'une des forces de l'Organisation atlantique réside dans le fait qu'elle repose sur un Conseil, avec des ambassadeurs plénipotentiaires qui, dans le domaine de compétences qui est celui de l'Organisation atlantique, qui fait souvent l'objet de débats, sont appelés à prendre des décisions.

Il y a un Conseil atlantique, un Comité militaire et une chaîne militaire.

Nous devons créer, au sein de l'Union européenne, un système qui ait le même type de rapidité, de crédibilité et d'efficacité dans la prise de décision et dans la mise en oeuvre.

C'est la responsabilité des puissances militaires principales de faire en sorte que ce processus soit clair et crédible. Cela signifie aussi des moyens et des capacités crédibles. Dans le domaine du commandement, de la planification stratégique et de l'éclairage nécessaire aux décisions qui seront prises sur le plan politique par le Conseil des ministres de l'Union européenne, les ministres doivent également pouvoir disposer d'instruments crédibles en termes de capacités.

Cela veut dire aussi que les capacités des forces -forces européennes, forces multinationales, forces nationales -évoquées dans les déclarations-, existent. D'où l'insistance que Français et Allemands ont mis à propos de la transformation du corps européen...

En second lieu, nous devons gérer en permanence la position française vis-à-vis de nos principaux partenaires européens, y compris nos partenaires non-membres de l'Alliance atlantique, comme la Suède.

Il faut aussi convaincre nos alliés -et je crois que nous avons fait des progrès dans ce domaine, sans quoi la déclaration de Cologne n'aurait pas eu lieu- qu'une capacité autonome est nécessaire, tout comme est nécessaire une capacité à utiliser les moyens de l'Organisation atlantique.

Ce n'est pas un secret de dire que les Américains ont pu être surpris par la démarche britannique, par la déclaration de Saint-Malo et par la démarche qui a abouti à Cologne. Mais ils l'ont acceptée, en tout cas au niveau le plus élevé de l'administration américaine, car il est difficile de plaider pour un meilleur partage du fardeau et de refuser que les Européens s'organisent dans le cadre de l'Union européenne.

Cette contradiction permanente, qui est au coeur même de la position américaine vis-à-vis de la défense européenne ou de l'Europe de la défense, on la retrouve ici mais, chaque fois que l'on remonte au niveau du président, les réactions, par rapport à ces projets, ne me paraissent pas négatives.

Enfin, indépendamment des constructions institutionnelles ou politiques, il faut prendre garde au concret. Ce qui est concret, c'est l'état-major européen. Une des clefs de la réussite de notre système est de savoir si les Européens s'entendront pour que le Conseil des ministres et le comité militaire puissent s'appuyer sur un état-major européen avec des attributions, des compétences et des moyens suffisants.

L'autre clef, ce sont les forces, d'où l'enjeu du corps européen, mais aussi d'autres capacités européennes en matière de renseignement, de capacités de projection ou de logistique.

Ce sont aussi les équipements : les programmes en coopération aboutissent à ce que les équipements de la défense sont de moins en moins réalisés au plan national, et de plus en plus par des firmes européennes, dans le cadre de programmes de coopération européens.

Ces éléments doivent être renforcés. Il ne faut pas non plus oublier le volet qui concerne l'armement dans la définition de la politique de défense commune. Il est géré à plusieurs niveaux, dans le cadre des Quinze, mais aussi dans le cadre des forces spécifiques des pays industriels les plus puissants, soit à six -les six pays les plus engagés dans le domaine de l'aéronautique, des missiles et de l'espace- soit à quatre ou cinq, dans le cadre de l'organisation commune de la coopération en matière d'armement (OCCAR) creuset de la programmation européenne.

Je vous remercie de votre attention.

M. le président - Merci, La parole est aux commissaires...

M. Michel Caldaguès - Monsieur le Secrétaire général, vous avez fait un exposé très intéressant sur l'architecture institutionnelle existante ou à créer en matière de politique européenne de défense et de sécurité commune.

Je relève cependant le goût pour les architectures internationales, qui conduit quelquefois à ne rien mettre dedans, tant on se préoccupe du contenant au détriment du contenu !

Prenons le cas du Corps européen : j'ai en mémoire des déclarations qui attestaient que le corps européen serait opérationnel en octobre 1994. Il est opérationnel depuis 1994, et l'on se préoccupe aujourd'hui de l'activer !

Vous avez parlé d'un état-major européen : je ne comprends plus ! Il y a l'Eurofor ! Je croyais que cet état-major devait intervenir un jour ; il est question de se doter d'un état-major européen !

C'est un peu comme dans les théâtres des villes reculées, où ce sont les mêmes qui repassent, une fois sous l'uniforme des archers, une autre fois sous la robe des moines, etc. ! On ne comprend pas très bien...

Je voudrais également évoquer ce que vous dites à propos du processus de décision. Vous avez évoqué la nécessité d'une capacité autonome d'action des Européens en disant qu'il fallait que celle-ci corresponde à une autonomie de décision. Ne croyez-vous pas que le mot "processus de décision", en matière militaire, comporte une contradiction dans les termes ?

En effet, est-il possible d'avoir un processus de décision suffisamment efficace dans un cadre collégial et multinational qui est source de lenteur, alors que l'action militaire nécessite justement une capacité d'action et de réaction rapide ? N'est-ce pas un vrai problème ?

Par ailleurs, j'évoque le problème politique d'une capacité de décision autonome au plan européen

Vous l'avez dit, l'installation militaire au Kosovo est à prédominance européenne. Or, qui négocie l'implantation de cette force militaire sur le terrain ? Le secrétaire d'Etat adjoint américain, en direct avec Moscou ! Aucun représentant de l'OTAN -et encore moins de l'Union européenne- n'est présent !.

M. Aymeri de Montesquiou - Je reprendrai sous une autre forme les propos de notre collègue Caldaguès.

Il me semble, Monsieur le Secrétaire général, que vous avez une vision très favorable de la situation ! Vous nous parlez de Saint-Malo comme d'une étape importante, avec un revirement anglais, mais ceci ne semble pas confirmé par les faits puisque le Royaume-Uni s'est dissocié du programme "Horizon".

Vous avez parlé de l'uniformisation des matériels de défense : on ne voit pas bien quel est le calendrier d'unification des satellites, des frégates et des hélicoptères. Chaque pays défendant son propre modèle, quand pourra-t-on avoir un modèle commun ? Quand peut-on passer à un calendrier d'unification ?

A votre avis, quelle sera la décision du Royaume-Uni s'il doit choisir entre une position pro-européenne et pro-américaine ? Pour ma part, je crains que M. Blair ne choisisse pas dans "l'esprit de Saint-Malo".

On est intervenu au Kosovo pour des problèmes humanitaires et de droits de l'homme, et non pour le pétrole ; au Kurdistan, le problème est identique. Imaginez-vous que les Européens puissent intervenir indépendamment des Etats-Unis ? Il ne me semble pas !

Il y a là un déséquilibre extraordinaire : l'Union européenne représente 375 millions d'habitants pour 10 millions de Serbes. Nous avons un niveau de vie trois fois supérieur. C'est le meilleur démenti à l'optimisme de vos propos. S'il y avait vraiment une PESC dans l'esprit des membres de l'Union européenne, on aurait été à même de résoudre nous-mêmes ce problème.

M. Paul Masson - Monsieur le Secrétaire général, j'observe toutefois qu'il est désagréable de constater que la négociation se fait directement entre les Américains et les Russes, alors que le partage sur le terrain s'opérera manifestement au dépend des secteurs déjà prédéterminés par un accord entre les différents partenaires. Sans doute les Français abandonneront-ils une partie de leur zone au profit des Russes. Tout ceci illustre bien l'incapacité où sont les Européens de pouvoir, dans l'état actuel, assumer leur rôle.

Ceci étant, mes questions sont complémentaires et peut-être plus terre-à-terre...

Une approche financière de ces problèmes de défense européenne commune a-t-elle déjà été effectuée ? Je suis à peu près convaincu que l'exigence de défense va très vite se télescoper avec les impératifs budgétaires, et que les différents ministres des finances vont commencer à trouver que tout ceci coûte bien cher. En définitive, après les grandes déclarations et la création de quelques comités, il se pourrait qu'on n'aille guère plus loin, au nom de l'obligation de l'équilibre financier global ; on va le voir rapidement en France, lorsque les coûts de l'affaire du Kosovo seront connus.

En second lieu, je souhaiterais savoir s'il a été question, à un moment ou à un autre, de l'arme nucléaire. La France conserve-t-elle ou entend-elle conserver la plénitude du contrôle de celle-ci, ou a-t-elle toujours envisagé de chercher une autre voie avec les Britanniques et les Allemands ? Je crois connaître la réponse, mais j'aimerais avoir quelques développements sur ce point.

M. Christian de La Malène - Monsieur le Secrétaire général, la défense commune, la défense européenne, sont à la mode. Pourquoi ?

Les Européens -et d'autres- ne sont pas satisfaits de ce qui s'est passé au Kosovo, ni de la stratégie suivie par l'OTAN. On est intervenu, suivant en cela une stratégie de l'OTAN à zéro mort, parce que le malheur des Kosovars était insupportable. Si cette stratégie n'avait pu être suivie, s'il avait fallu que l'on déplore une dizaine de morts, alors les Kosovars n'auraient plus intéressé personne : cela serait devenu supportable !

Cela pose donc la question du sens et de la justification de la stratégie de l'OTAN et cela pousse naturellement vers la défense commune.

La seconde raison tient à ce fameux partage du fardeau. Naturellement, les Américains sont toujours prêts à parler de partage du fardeau. Maintenant que l'affaire, sur le plan militaire, est provisoirement terminée, ils sont prêts à passer le fardeau que représente 50.000 hommes. Ceci va coûter très cher pendant très longtemps, et les Américains ne tiennent pas tellement à payer. C'est pourquoi ils ne sont que 7.000 ! Pour tout le monde, la guerre était une guerre américaine, mais maintenant les affaires ont pris leur pente, et on peut payer !

C'est un partage du fardeau qui pousse à la défense européenne, et j'en arrive aux questions relatives à celle-ci. La défense européenne, c'est beaucoup d'argent. Elle impose des duplications et, pour nos partenaires, c'est une affirmation du déséquilibre des forces en Europe. C'est l'affirmation qu'il existe de grands pays et de petits pays, et jamais les petits pays n'accepteront. C'est pour cela qu'ils trouvent que l'Amérique est préférable à la France, à la Grande-Bretagne ou à l'Allemagne !

Ces problèmes ne sont pas réglés : ils le sont sur le papier, comme l'a dit M. Caldaguès, mais pas pour le reste.

Je ne partage donc pas votre optimisme. La défense est à la mode mais -et je le regrette- la défense ne fera pas beaucoup de progrès, pour les raisons que j'ai dites : le coût, la duplication et l'équilibre des forces en Europe.

M. Hubert Durand-Chastel - Monsieur le Secrétaire général, comme vous l'avez signalé, on a relevé la faiblesse des moyens européens dans les frappes aériennes.

Il semble toutefois qu'on ait pris conscience du fait qu'il est fondamental d'avoir les moyens de notre politique.

La situation actuelle, telle qu'elle est, a été obtenue en particulier grâce à l'influence des Russes. Or, on a l'impression qu'on remet en cause leur position dans les forces d'occupation, auxquelles ils tiennent beaucoup : on vient de voir ce qui s'est passé à l'aéroport de Pristina.

Or, on ne fera rien dans les Balkans, dans le futur, ni dans l'Est européen, sans les Russes. On en aura besoin de plus en plus dans cette région, surtout maintenant que les guerres ont un aspect plus humanitaire et moins politique qu'autrefois.

Je me demande si ce n'est pas le moment pour les Européens de faire une bonne manière aux Russes, à un moment où leur situation intérieure est particulièrement préoccupante et paralyse leur pays.

M. le président - Monsieur le Secrétaire général, je terminerai par trois questions.

La première portera sur le partage des rôles entre les Américains et les alliés. Les Européens auraient-ils pu mener une opération comme celle du Kosovo avec leurs seules forces militaires ? Le partage des rôles a-t-il été raisonnable ou non ?

En second lieu, quels ont été, selon-vous, les moyens qui nous ont manqués, à nous, Français ? Il est vrai que la France s'est militairement bien comportée et que l'on peut rendre hommage à nos pilotes -ce que nous avons fait- mais certains moyens techniques ne nous ont-ils pas fait défaut ?

La troisième question rejoint votre exposé : on commence à parler de critères de convergence dans le domaine militaire, comme nous en avons eu dans le domaine monétaire. Cette expression vous paraît-elle sérieuse ? Peut-on bâtir ces critères comme on peut mesurer l'inflation dans le domaine économique ?

M. Jean-Claude Mallet - Merci. Certaines questions appellent des éclairages de ma part.

Un point général tout d'abord. On m'a demandé de vous présenter l'état des travaux sur la défense européenne, et si je vous ai fait cette présentation qui a pu vous paraître excessivement institutionnelle, la démarche française, elle, n'est pas institutionnelle.

On a abouti à un échafaudage qui vous paraît peut-être abstrait, mais si l'on ne prévoit pas la façon dont les décisions seront prises en matière de défense ou de gestion des crises, il ne se passera rien et l'Union européenne ou le Conseil européen seront mis à l'écart, comme ce fut le cas en Bosnie.

La démarche française, depuis l'été dernier, est très pragmatique et met l'accent, dans les discussions avec nos partenaires britanniques, sur les éléments liés aux capacités de commandement, à l'analyse des situations, au renseignement, à la planification stratégique ou opérationnelle.

Nos partenaires allemands ont souhaité -et je crois qu'ils ont eu raison- bénéficier de la dynamique lancée à la fin de l'année dernière en matière de gestion de crise.

C'est pourquoi je vous ai fait cette description.

Pour ma part, mon optimisme quant à la position de fond des Britanniques n'est pas excessif. Cela fait plusieurs années que je traite de ces questions, et je ne suis pas convaincu que nos partenaires britanniques soient lancés à fond dans une construction européenne qui réponde pleinement à nos conceptions. Néanmoins, il y a un mouvement, peut-être imperceptible, pour certains, mais dont on aurait tort de ne pas essayer de tirer parti.

Cela ne veut pas dire que nous sommes dupes de ce que peut être un jeu britannique à plusieurs dimensions, à la fois vis-à-vis des Américains et des Allemands. Mais je pense que nous n'avons pas de raisons de rester à l'écart ou de bouder un début de rapprochement, qui peut permettre un plus grand effet de levier dans le dialogue au sein de l'Union européenne.

En second lieu, je ne suis pas optimiste quant à la rapidité de la concrétisation de ces décisions. Dans ce domaine de la défense, pour des raisons multiples, notamment historiques, les évolutions risquent d'être lentes. On sait combien de temps il a fallu pour construire une monnaie commune. Si l'on veut construire une défense commune, avec des critères de convergence notamment, cela nécessitera également un certain temps. De ce point de vue, je pense que nous avons intérêt à conserver une politique nationale de défense très forte.

Les avancées diplomatiques à Cologne sont cependant incontestables ; elles devront se traduire dans les faits. Cela dépendra de la volonté politique exprimée au plus haut niveau. Je pense que cela prendra du temps ; en tout état de cause, cela peut prendre, pourquoi pas, jusqu'à dix ans.

L'approche française a été très prudente. A Saint-Malo, nous avons accompagné la dynamique nouvelle souhaitée par les Britanniques qui avaient pris les devants. A Cologne, ce sont les Allemands. Personne n'aurait compris, alors que des avancées se présentaient sur le plan politique, que nous ne les nourrissions pas, dès lors, de nos propres idées dans le domaine de la défense européenne.

Je voudrais maintenant apporter quelques éléments de réponse sur les mécanismes évoqués par M. Caldaguès... Le corps européen est déjà opérationnel. Il est parfaitement possible de le déployer sur un théâtre d'opération. On compte 50.000 hommes et quatre ou cinq divisions ou éléments organiques de divisions. C'est un des plus gros instruments militaires disponibles sur le plan opérationnel en Europe.

Il a été décidé qu'on allait le transformer en une capacité de réaction rapide. Une bonne partie des éléments du corps d'armée, notamment allemands, sont dotés de matériels destinés au combat lourd en centre-Europe, avec un taux de conscrits très important. L'idée est de faire évoluer l'état-major du corps européen et sa capacité à répondre sur le modèle de l'état-major de l'ARCC, qui a déjà été utilisé en Bosnie et au Kosovo. C'est donc l'évolution de cette capacité qui est programmée.

L'Eurofor, qui a été cité, est un état-major de quelques dizaines d'officiers. Il peut être augmenté et permettrait de commander une division ou une division et demie sur un théâtre d'opération. L'état-major de l'Union européenne, dont j'ai parlé, est un état-major de planification stratégique, à l'image de celui qui existe dans le cadre de l'OTAN, avec un nombre d'officiers qui reste à déterminer, mais qui ne sera pas inférieur à 150, afin d'être en mesure de préparer des plans d'opérations et, en premier lieu, l'analyse stratégico-opérationnelle, au bénéfice du comité militaire et des responsables politiques de l'Union européenne.

On trouve, aujourd'hui, un embryon de cet état-major de planification stratégique à l'UEO. Il reste donc à le constituer à partir de l'expérience déjà accumulée dans la cellule de planification de l'UEO et des objectifs qui figurent dans les textes de l'Union européenne, afin de pouvoir disposer d'une capacité de planification et de commandement en termes de commandement stratégique ou de niveau équivalent.

S'agissant du rôle de l'Union européenne, celle-ci n'a pas été absente de la conclusion du conflit. On était bien dans un dialogue à trois ! On a cité les Russes et les Américains, mais c'est le président finlandais, qui va assurer la présidence de l'Union européenne à compter du 1er juillet, qui est allé porter le plan de paix à M. Milosevic, et qui est revenu au sommet de Cologne avec l'accord de celui-ci. L'Union européenne était donc très présente et à sa place dans ces discussions !

En revanche, il est vrai que la discussion actuelle destinée à régler le problème du contingent russe se déroule, à la demande des Russes, d'abord entre Russes et Américains.

M. le président - Le fait que les Russes aient un secteur peut changer le problème ! Nous avons toujours été contre la partition du Kosovo -et le ministre l'a dit ici même. S'il existait une zone protégée serbe, l'avenir serait très différent de ce qui a été prévu !

M. Jean-Claude Mallet - Le Gouvernement et le Président partagent totalement ce point de vue. Il n'est pas question de prêter la main à un quelconque schéma qui, sur le plan territorial, aboutirait à un risque de partition. Cela fait partie de nos principes. Je pense que ces principes sont partagés par les Américains. Je suis assez optimiste quant aux solutions envisageables. Nous avons un certain nombre de principes que nous voulons faire respecter dans la mise en oeuvre du plan de paix, des structures de commandement et de l'organisation sur le terrain.

Je pense que les choses vont aller assez vite, car les Russes sont pressés par le sommet du G 8, qui a lieu la semaine prochaine, et sont donc amenés à accepter une discussion.

Je peux difficilement m'étendre plus sur les négociations en cours. Sachez toutefois que nous ne sommes pas inactifs et que nous ne serons certainement pas absents de leur solution.

Quant aux autres questions, en particulier sur l'unification de la position européenne, vous avez raison de souligner qu'il se produit souvent des décalages assez importants. Cependant, les Européens prennent des positions communes de façon croissante. Encore une fois, je pense que nous devrons traiter progressivement d'une harmonisation de la PESC, non seulement dans le domaine de la défense, mais également dans celui de la politique étrangère.

Je le vois dans le domaine des exportations d'armements. Vous savez que le SGDN a la lourde tâche de suivre et de contrôler les exportations d'armements, dans un cadre interministériel qu'il anime. En principe, ce type de décision relève traditionnellement de la souveraineté de chaque Etat. Mais, même dans ce domaine, on commence à connaître un début de rapprochement.

S'agissant des coûts et des problèmes de critères de convergence que vous avez évoqué, Monsieur le Président, on commence, notamment dans le cadre de l'UEO, à parler en effet de réflexions sur les critères de convergence.

Je ne puis encore vous dire où cette réflexion conduira, c'est encore trop tôt : j'ai toutefois déjà relevé comme un signal positif le fait que la déclaration de Cologne a permis, pour la première fois depuis longtemps, de reparler des problèmes posés par l'effort de défense à consentir par les pays de l'Union européenne, s'ils souhaitent mettre en commun une partie de leur politique de défense. Cette question n'est pas résolue et sera à l'ordre du jour des mois à venir, jusqu'à la présidence française.

Vous m'avez interrogé sur nos capacités durant le conflit du Kosovo, nos lacunes éventuelles. Un bilan est en cours d'établissement et sera présenté au Premier ministre et au Président de la République. Certains éléments ont pu manquer, comme les satellites tout temps ou les missiles de croisière. Le fait est que ceux qui ont été utilisés au Kosovo étaient exclusivement américains. Si cet atout nous a fait défaut, je rappelle que les missiles de croisière Scalp EG sont prévus dans notre programme militaire, à partir de 2002-2003.

Si l'on considère les différentes performances des moyens français et européens dans la campagne aérienne qui vient de s'achever, le bilan n'est pas si mauvais. Je rejette l'assertion selon laquelle il s'agissait d'une stratégie purement américaine. Je pense qu'il y a en fait eu une décision collective de basculement vers l'action aérienne dans des conditions tragiques, puisqu'on passait d'une situation de crise à une situation de guerre. Mais il y a bel et bien et bien eu, notamment dans le dialogue franco-américain, un partage des rôles et une vraie discussion dans la préparation et la conduite des opérations. C'est donc une stratégie que la France, le Président de la République, le Gouvernement ont assumée. Nous avons même fourni un deuxième contingent de moyens aériens.

En revanche, il est vrai, et nous n'en sommes qu'au début, et c'est pourquoi je ne souhaite pas m'étendre sur ce sujet, car je pense que le ministre de la défense désirera vous en faire part lui-même, quand les réflexions conduites au sein du ministère de la défense seront achevées- qu'en termes de stratégie militaire, de stratégie de moyens et de réflexions sur les grands équilibres géopolitiques, il y aura des conséquences à tirer de la crise du Kosovo.

Il faudra également revenir sur l'articulation entre les Nations-Unies, l'Union européenne, les Etats-Unis et la Russie. Il est trop tôt pour en parler -et ce n'était pas le sujet sur lequel vous m'avez invité à m'exprimer aujourd'hui, Monsieur le président- mais ces analyses sont en cours et devront être présentées à la représentation nationale.

M. le président - Merci.

4. M. Pascal Boniface, président de l'Institut des relations internationales et stratégiques et directeur de la publication « Relations internationales et stratégiques » (le 16 juin 1999)

Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs, c'est toujours non seulement un plaisir, mais également un honneur, que d'être auditionné par la commission.

Je vous livrerai brièvement quelques réflexions sur les premières séries de conséquences et de conclusions que l'on peut tirer sur cette phase de la guerre qui s'est terminée il y a maintenant une semaine, et qui a duré 78 jours.

Je pense que le problème principal que soulève cette guerre est celui de la légitimité, et c'est sur ce sujet que l'ensemble des débats ont été conduits, aussi bien sur le plan national qu'international. Il est désormais indispensable, lorsqu'on conduit une action militaire, qu'elle soit considérée comme légitime par l'opinion publique, par les représentants de la Nation, mais également à l'extérieur des frontières.

Cette guerre est née d'une contradiction inhérente aux deux piliers de l'ordre international depuis 1945, qui ont assuré la stabilité du monde pendant cinquante ans et qui sont aujourd'hui devenus incompatibles.

Ces deux piliers qui ont permis la reconstruction du monde sur les ruines du nazisme étaient d'une part le respect de l'intégrité territoriale des Etats, en réaction au viol de ce principe par le nazisme et par l'Italie fasciste, et également celui du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes.

C'est à l'abri de ces deux piliers incontestés de l'ordre international que s'est développée une certaine stabilité de 1945 à nos jours, sur fond de compétition Est-Ouest.

Le problème vient du fait que ces deux piliers se montrent parfaitement incompatibles depuis une dizaine d'années. Au Kosovo, ils l'étaient totalement. Si l'on privilégiait l'un, on laissait Belgrade faire ce qu'il voulait : le Kosovo fait en effet partie du territoire yougoslave, les occidentaux ne l'ayant pas remis en cause. Si l'on mettait en avant le principe du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, on intervenait pour protéger une population qui était menacée.

C'est ce dernier choix qui a était fait, et ceci amène un autre type de contradiction entre la légalité de l'usage de la force et la moralité de cet usage.

Si l'on avait appliquér la légalité au sens strict du terme, la guerre n'aurait pas eu lieu. Les pays de l'OTAN n'étaient pas menacés. Il n'y avait pas atteinte à leur intégrité territoriale. L'article 5 ne pouvait donc jouer, pas plus que l'article 51 de la charte des Nations-Unies, la Yougoslavie n'attaquant aucun pays extérieur.

Il a donc fallu qualifier la situation d'atteinte au maintien de la paix et de menace grave pour le maintien de la paix pour légitimer, plus que pour légaliser, une intervention militaire qui allait prendre une grande ampleur.

Enfin, la dernière contradiction est inhérente à l'ensemble des démocraties occidentales. De plus en plus, nos forces armées sont préparées pour la projection, et l'on voit qu'il est de plus en plus compliqué politiquement de projeter des forces.

Lorsque, dans les années 1980, notre défense était principalement assise sur la défense territoriale, il n'y avait même pas de débat pour savoir si l'on devait ou non envoyer les troupes combattre au Tchad ou au Liban.

Il y a eu là un débat beaucoup plus important, au sein de la Nation, sur le fait de savoir s'il fallait ou non -et de quelle façon- participer à cette action militaire.

Les forces armées, non seulement en France, mais également dans l'ensemble de l'Europe et aux Etats-Unis, sont donc formatées pour la projection, mais la projection devient quelque chose qui, politiquement, est de plus en plus sensible. L'utilisation de la force doit s'entourer de précautions politiques qui n'étaient pas de mise auparavant.

Certaines armées sont donc équipées pour la projection, mais il est plus difficile de les mettre en oeuvre.

Au passage, je note que cette guerre clôt définitivement le débat sur le service national. On voit bien que le service national n'avait plus d'utilité militaire, et que les forces armées mises en jeu ne pouvaient être celles du service national.

Majoritairement, les Français étaient favorables aux frappes aériennes. S'il y avait encore eu une conscription, avec un risque d'envoi d'un contingent au Kosovo, je crois qu'il y aurait eu peu de débats sur l'utilisation de la force armée sur ce théâtre extérieur. Ni matériellement, pour des questions d'utilisation de la force, ni politiquement, le service national n'aurait renforcé la donne militaire française dans cette affaire.

La décision de supprimer le service national prise il y a maintenant trois ans par le Président de la République préfigurait donc bien le mouvement en cours sur la projection des forces. Le débat est clos, mais je crois que c'est un problème historique qui ne sera désormais plus relancé dans la configuration géopolitique actuelle.

On voit également, avec cette intervention, qu'il y a à la fois intérêt et inconvénient à agir en coalition. Le fait d'agir de façon collective, par le biais d'une alliance, donne plus de légitimité à l'action militaire.

Le fait que dix-neuf pays, malgré tout de cultures différentes, soient unanimes sur le principe de l'intervention militaire -bien qu'il puisse y avoir des modalités d'interprétation- confère une légitimité très forte à cette action. On voit mal dans quelles circonstances la France pourrait aujourd'hui intervenir seule militairement sur un champ d'action, en tout cas en Europe.

On pourrait peut-être l'imaginer en Afrique, pour la protection de nos concitoyens, ou à l'extérieur, lors d'une opération très spécifique mais, de plus en plus, nos forces armées seront utilisées de façon collective, en coalition avec d'autres pays, Alliance atlantique ou autres. Il faut donner à l'intervention militaire, pour des questions de légitimité, une sorte d'onction internationale, et ne pas se contenter d'une décision nationale.

L'onction internationale rend moins contestable l'usage de la force, lorsqu'il ne s'agit pas de défendre son territoire et, de plus en plus, nous aurons à agir de façon collective, par le biais de l'OTAN, de l'ONU ou, éventuellement, de l'OSCE, si cette dernière prend une vigueur qu'elle n'a pas pour le moment.

On voit également bien les inconvénients : il faut quotidiennement négocier à plusieurs la façon dont se déroulent les opérations. Si, politiquement, la chose est rendue plus facile, militairement elle est plus compliquée, puisque ceci implique un contrôle de la conduite des opérations et des négociations permanentes.

S'agissant des relations entre l'ONU et l'OTAN, la France s'est battue durant plusieurs mois pour que l'usage de la force relève d'une décision de l'ONU. Nous avons mis cette demande de côté pour ce qui concerne le Kosovo et s'est engagé par la suite tout un débat pour savoir quelle était la règle et quelle était l'exception. Peut-être chaque règle souffre-t-elle des exceptions, mais il fallait savoir qui fixerait la règle et qui établirait les exceptions. Si les Américains avaient défini les exceptions, cela aurait évidemment conféré une tournure assez peu agréable à nos propres positions.

Ceci a été l'un de mes plus grands soucis, l'urgence risquant de compromettre une architecture globale qui pouvait être utilisée dans de nombreux autres conflits et pour de nombreuses autres dispositions.

Je pense qu'on peut se féliciter, in fine, que l'ONU ait été réintégrée dans le jeu, grâce à la France, mais aussi grâce à la plupart des autres pays européens. Nous avons sauvé l'essentiel en imposant aux Américains que l'Organisation des Nations-Unies soit un des acteurs du règlement du conflit. Peut-être la leçon sera-t-elle retenue pour l'avenir, et qu'on y réfléchira à deux fois avant de mettre en oeuvre des décisions qui enlève à l'ONU toute responsabilité.

De même, la Russie a été exclue du début de la guerre et du règlement, alors qu'elle participait au groupe de contact. Elle a été réintroduite à plusieurs reprises et s'est réintroduite à sa façon, en envoyant la première ses soldats à Pristina, mais on a bien vu, durant ces 78 jours, qu'il était difficile de trouver une solution à un conflit européen à laquelle ne participe pas la Russie. S'il y a deux excès à éviter, c'est bien de vouloir totalement exclure la Russie, ou de lui donner un droit de veto sur nos actions.

Il ne s'agit pas de lui donner un poids supérieur à son poids réel, mais pas non plus de penser qu'elle est devenue quotité négligeable. Le fait de la traiter comme un partenaire, certes difficile, et à qui il faut tenir un langage de vérité, n'est pas une question de principe : il y va de notre intérêt.

Pour ce qui concerne le débat politique intérieur français, ce qui me frappe c'est que la cohabitation a plus facilité l'intervention militaire qu'elle ne l'a empêchée.

J'ai le sentiment, en tant qu'observateur extérieur, que la cohabitation a un peu réduit les éventuelles interrogations de chaque famille politique. Les deux acteurs principaux, le Président de la République et le Gouvernement, étant sur la même ligne, l'espace de contestation devenait moins grand et alors que, souvent, il est dit parmi les commentateurs que la cohabitation empêche l'action, dans ce cas précis, elle m'a plutôt parue faciliter l'action qui a été entreprise.

Par ailleurs, on voit que le soutien de l'opinion publique a été un souci constant des autorités françaises. On a ainsi assisté à ce qui s'était passé pendant la guerre du Golfe : s'assurer à chaque instant, au quotidien, que la population française continuait à soutenir la participation de nos forces à cette opération militaire.

Je crois que c'est maintenant quelque chose auquel on n'échappera plus. Chaque action militaire d'une certaine envergure demandera un soutien massif de l'opinion publique. Il me semble difficile d'entreprendre aujourd'hui une action militaire d'envergure en dépit des réticences ou avec l'opposition de la majorité des Français. On assiste à une irruption de l'opinion publique dans la conduite de la guerre, qui n'existait pas dans la période antérieure.

Milosevic a perdu pour deux raisons. Tout d'abord, il a perdu la bataille de la "victimisation". S'il n'avait pas expulsé les Kosovars après le début des frappes, les opinions publiques occidentales se seraient beaucoup plus divisées. Ce qui a cimenté les gouvernements et les opinions publiques, c'est la vue des réfugiés.

Par ailleurs, Milosevic a voulu déstabiliser les pays voisins et l'Alliance en expulsant un million de Kosovars. S'il les avait simplement gardés sur le territoire, au bout de quinze jours, l'opinion publique aurait demandé l'arrêt des bombardements sur la Yougoslavie. C'est pour cela qu'il a perdu la guerre et qu'il a échoué dans sa tentative de diviser les pays occidentaux. A aucun moment il n'a pu diviser suffisamment les gouvernements européens dont pourtant un certain nombre était formé de coalitions de forces politiques dont il n'était pas acquis qu'elles demeurent soudées en temps de guerre.

La transformation la plus importante est celle des Verts allemands, venus à la politique par le pacifisme et par l'opposition au déploiement de Pershing américains sur leur territoire, dans les années 1980. Certains dans leurs rangs sont même allés jusqu'à réclamer une intervention terrestre.

Les images des réfugiés ont donc soudé les coalitions, et il n'a pas été possible de jouer sur la division. C'est pourquoi l'OTAN pouvait continuer ses frappes très longtemps.

Les frappes ont, au début, renforcé Milosevic, mais fini par jouer en faveur de la coalition, qui ne pouvait pas ne pas gagner la guerre. Le seul danger était la division. Le tout était de savoir à partir de quand le temps allait cesser de jouer pour Milosevic et en faveur de l'Alliance.

Le paradoxe, maintes fois relevé, est que l'OTAN est intervenue sans être attaquée, mais au nom de valeurs et non au nom de la défense territoriale. A l'avenir, la ligne de partage sera beaucoup plus difficile.

La conséquence la plus positive de ce conflit concerne l'Europe de la défense. Il peut paraître paradoxal, puisqu'il s'agit d'un conflit mené par l'OTAN, où l'Europe pèse peu, que les combats aient été menés pour 85 % d'entre eux par des moyens américains et que les moyens européens n'ont pas été décisifs dans la façon dont ce conflit a été mené.

Cela peut également paraître curieux, dans la mesure où l'on connaît le poids américain au sein de l'OTAN.

Si la guerre a été menée grâce à des moyens américains, elle a cependant été cogérée à égalité par les Américains et les Européens.

En effet, pour des raisons de légitimité, les Américains ne pouvaient agir sans un soutien européen. On peut penser que si les Européens n'avaient pas cogéré cette guerre, la Yougoslavie aurait subi des bombardements aériens beaucoup plus intensifs.

Bizarrement, jamais le poids européen n'a été aussi fort. Paradoxalement, ce qui est ressenti en Europe, c'est une absence et une volonté de combler cette absence, et jamais les pays européens ne m'ont semblé aussi prêts à faire plus pour aller vers une plus grande autonomie par rapport aux Etats-Unis.

Le moment était bien choisi, après le sommet de Saint-Malo, l'Allemagne ayant par ailleurs moins peur d'elle-même et redécouvrant les joies de l'intervention stratégique. Les Allemands sont en effet moins réticents à exercer leur puissance, les Britanniques ne pensent plus uniquement en termes atlantiques, mais également en termes européens, et nous, Français, intégrons le fait qu'une Europe forte nécessite une Allemagne elle-même plus puissante et une Grande-Bretagne plus présente.

Ceci venant à la suite des accords de Saint-Malo, et dans un débat assez intense en Europe, on peut penser que l'idée, mainte fois évoquée, de pilier européen de la défense et de PESC, a connu un effet accélérateur, du fait de la guerre au Kosovo où, malgré leur poids relativement important, les Européens ont ressenti l'absence de moyens militaires. Qu'aurait-on fait si les Américains n'avaient pas voulu venir ?

Si la guerre a été gagnée relativement facilement, la paix sera beaucoup plus difficile à mettre en oeuvre. Les difficultés commencent d'ailleurs. Bien sûr, il existe une façon de les résoudre, en laissant tous les Serbes quitter le Kosovo, comme cela est en train de se passer, puis de déclarer le Kosovo indépendant dans deux ou trois ans.

Il sera toutefois difficile d'expliquer aux Serbes qu'on a fait la guerre non contre eux mais contre Milosevic s'il n'y a plus un Serbe au Kosovo d'ici trois mois ! Le maintien d'une présence serbe au Kosovo est donc l'un des enjeux essentiels pour légitimer cette guerre a posteriori, comme elle a été légitimée a priori par la volonté de protéger les Kosovars.

L'OTAN doit également demeurer vigilante et ne pas laisser l'UCK "en roue libre", d'une part parce que les Kosovars modérés seront les premiers à en souffrir et d'autre part parce que Rugova sera mis à l'écart.

Par ailleurs, les Serbes risquent d'être victimes de règlements de comptes, alors que tous n'ont pas eu un comportement inadmissible pendant la guerre. Si l'on veut montrer aux Serbes qu'ils n'ont pas que des ennemis, l'enjeu d'une présence serbe au Kosovo est donc essentiel.

Je crois qu'il faut être conscient que si cette guerre a été présentée très souvent comme une guerre du bien contre le mal, elle a pu être perçue différemment dans le monde, non seulement en Yougoslavie, en Russie ou en Chine, mais également en Inde, au Brésil, en Afrique du Sud ou ailleurs. Cette guerre, en dehors du monde musulman et du monde occidental, a plus été vécue comme la guerre des forts contre les faibles que comme la guerre des bons contre les mauvais ou de la justice contre la barbarie, et il faut en tenir compte pour éviter un triomphalisme déplacé, qui pourrait amener quelques désagréments.

Il faut également faire attention, car si le Kosovo devient indépendant -et je vois mal comment il ne le sera pas d'ici quelques temps- il sera difficile, si l'on applique le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes aux Kosovars, de ne pas le laisser s'appliquer aux Serbes de Bosnie ou à d'autres entités dans la région.

Bien sûr, on pourra dire que ceci remettrait en cause un édifice fragile, mais c'est déjà fait, et le problème de la prolifération étatique et du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes est un problème qui risque de se poser encore longtemps. Pour éviter les débordements, il faut penser que notre présence militaire dans la région durera assez longtemps, de même qu'il a fallu une présence américaine en Europe très longtemps après 1945.

Malheureusement, le départ rapide de cette force internationale risque plus d'annoncer d'autres guerres qu'une réconciliation qui, nécessairement, prendra un certain temps.

S'agit-il d'un modèle de guerre future ou de la dernière guerre du siècle ? Il s'agit certainement d'un modèle de guerre future, qui illustre la difficulté d'utiliser la force à l'extérieur et la nécessité d'obtenir un soutien constant de l'opinion. En Europe, je ne vois pas d'autres façons d'intervenir. Il n'y a pas vraiment d'autres raisons comparables. Avant le début du conflit, il y a eu 2.000 morts au Kosovo. Or, il y en a eu 8.000 en Irlande du Nord, 30.000 au Kurdistan, 100.000 en Tchétchénie, sans qu'il y ait intervention. La répression de l'INTIFADA a fait 1.600 morts sans provoquer trop d'émotions.

Milosevic est bien sûr coupable, mais il est faible avant tout. C'est sa faiblesse qui a justifié l'intervention occidentale, plus que sa culpabilité, culpabilité dont il n'a malheureusement pas le monopole.

Il n'est pas certain que toutes les populations opprimées se voient rapidement aidées dans le futur ; ce serait faire preuve d'un optimisme déplacé que de penser qu'à partir d'aujourd'hui, le droit d'ingérence va s'exercer de façon totale. Il est d'ailleurs très discutable et s'exerce toujours dans un seul sens : il n'y a en effet pas de droit d'ingérence des faibles dans les affaires des forts... C'est un critère extrêmement délicat à mettre en oeuvre, car on ne sait pas qui le détermine. Je ne vois pas de peuple opprimé susceptible de recevoir rapidement une aide équivalente à celle qu'ont reçue les Kosovars.

En fait, c'est la crédibilité de l'OTAN qui était surtout en jeu. Si l'OTAN est intervenue, c'est parce qu'il y a eu les accords de Rambouillet, et également pour solder dix ans de conflit en ex-Yougoslavie. Milosevic a payé un certain nombre de factures qu'il n'avait pas honorées auparavant, et qu'on lui a présentées en bloc, essentiellement pour préserver la crédibilité de l'OTAN, à l'aube de son cinquantième anniversaire. Ce qui était en jeu, c'était plus la crédibilité de l'OTAN que le sort des Kosovars.

M. le président - Merci de cet exposé plein de bon sens.

La parole est aux commissaires...

M. Christian de La Malène - Monsieur le Président, je voudrais m'associer à vos remerciements et à vos félicitations concernant les réflexions qui viennent de nous être livrées, et que je partage pour une grande part.

Vous avez, Monsieur le Directeur, assez longuement insisté sur la légitimité. Elle est au coeur de ce débat, comme elle est au coeur des débats futurs. Pourquoi sommes-nous intervenus ?

Nous sommes intervenus parce que la situation au Kosovo, nous a-t-on dit, -et nous l'avons cru-, était insupportable. Mais vous avez conclu en disant qu'on était en réalité intervenu pour solder dix ans de conflits et pour justifier l'OTAN.

Nous n'avons cependant accepté d'intervenir que parce que nous ne courrions aucun risque ! Si nous en avions courus, si nous avions risqué des pertes humaines, nous aurions trouvé la situation déplorable, mais supportable !

Je voulais savoir si vous partagiez ce sentiment.

M. André Boyer - Monsieur le Directeur, vous avez évoqué, en l'annonçant comme une probabilité, un statut d'indépendance pour le Kosovo. Jusqu'alors, on ne parlait que d'autonomie. Mais il apparaît à l'évidence que la tragédie réelle du Kosovo et la réaction des Serbes qui quittent la province feront que cette notion d'autonomie sera excessivement difficile à mettre en oeuvre. A quel moment pourra-t-on selon vous le prévoir ?

Mme Danielle Bidard-Reydet - J'ai beaucoup apprécié l'exposé de M. Boniface et j'ai deux questions à lui poser.

La première rejoint l'autonomie du Kosovo. Le point de départ a été l'autonomie substantielle. On a également parlé d'indépendance. Je n'ai pas entendu citer le mot de "partition" : où en est-on ?

Ma deuxième question concerne la reconstruction. On sait que les oppositions ethniques sont souvent liées à des inégalités profondes de développement. Où en est-on de la réflexion sur la reconstruction de la Serbie, du Kosovo et également de l'Albanie, l'un des pays parmi les plus pauvres d'Europe, de façon à éviter, dans quelques années, que les mêmes causes ne produisent les mêmes effets ?

M. Emmanuel Hamel - Monsieur le Directeur, avez-vous le sentiment que les Etats-Unis vont freiner le mouvement vers la création d'une Europe de la défense ? Ils ont de nombreux moyens pour le faire.

Deuxièmement, est-ce que la connaissance que vous avez de la situation politique russe, et d'après ce que vous savez de l'état matériel et psychologique de l'armée, justifiait vraiment qu'on ait fait appel à eux pour essayer d'accélérer la fin des combats face à la Serbie ? Cela présentait-il plus d'inconvénients de les laisser à l'écart?

M. le président - J'ai une question à vous poser de la part de M. Dulait.

Je la lis... : "Des dépêches récentes ont fait état de la prise en charge par les Américains d'une partie des travaux du « huitième corridor » qui devait relier, avant la fin 2000, l'embouchure du Danube au canal d'Otrente. Pouvez-vous nous donner des précisions sur cette réalisation et, plus généralement, sur l'importance de la signification de telles actions américaines ?".

J'en viens à mes questions. Cette guerre a une caractéristique : c'est une guerre aérienne. Peut-on dire aujourd'hui qu'une guerre peut-être gagnée par l'aviation ?

Deuxième question : vous avez parlé de M. Milosevic. Comment va se présenter la succession ? Peut-on tirer des enseignements de la position de Saddam Hussein en Irak ? N'y a-t-il pas des personnalités dangereuses dans son entourage ?

Enfin, s'agissant des relations entre la France et l'OTAN, comment analysez-vous les avantages et les inconvénients de l'exception française au sein de l'OTAN ? Il y avait autrefois les Espagnols ; maintenant, nous sommes seuls. N'y a-t-il pas un hiatus entre la place réduite occupée par les militaires français à Bruxelles, et l'importance de leur rôle sur le terrain ?

M. Pascal Boniface - Je suis entièrement d'accord avec M. de la Malène. Les Tchétchènes ont payé un prix plus important que les Kosovars, mais la Russie avait des armes atomiques. Il aurait donc été risqué de venir au secours des Tchétchènes.

On peut dire que l'on viendra au secours de tout peuple opprimé, sauf s'il est opprimé par un membre de l'OTAN, par un pays qui possède des armes nucléaires ou qui détient une certaine puissance.

L'irruption de la morale dans le champ des relations internationales est plus un instrument qu'une fin ; la morale surgit surtout lorsqu'il y a un intérêt à agir et que l'on veut le légitimer. Malheureusement, il faut bien constater que ce n'est pas au nom de la morale que les Etats agissent : l'intérêt l'emporte encore, et s'il y a un risque, ce qui était illégitime devient donc supportable.

S'agissant de la question du sénateur Boyer, même si, officiellement, il s'agit d'une autonomie et que l'on reste dans le cadre de la Yougoslavie, je crois que l'indépendance est inscrite dans la réalité. La question que l'on peut se poser est de savoir si elle aura lieu dans deux ou dans dix ans, mais l'indépendance du Kosovo est désormais inéluctable.

Ce n'est pas forcément bon, car si tous les peuples réclament un Etat indépendant, cela risque de devenir difficile à gérer !

Bizarrement, ceux qui combattaient Milosevic au nom de principes éthiques admettent que chaque peuple ait son propre territoire, sur lequel il n'y aura pas d'autres nationalités que la leur. Le nettoyage ethnique n'est pas le monopole de Milosevic dans la région. Apparemment, l'UCK s'en accommode fort bien, et Tudjman l'a pratiqué sans en subir les inconvénients en Croatie.

C'est là une situation dangereuse, non seulement sur le plan des principes, mais aussi sur celui de la cohabitation. A chaque fois qu'on a voulu séparer les ethnies, on n'a pas eu de paix pour autant : regardez Israël et les pays arabes, l'Inde et le Pakistan.

L'autonomie substantielle est une façon de concilier le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, mais elle est dépassée. Elle reste valable si elle se fait de l'intérieur, mais non si elle est assurée par une force extérieure. On voit que les accords de Rambouillet, avec une présence des troupes de l'OTAN qui pouvaient passer par le territoire yougoslave, amenaient l'indépendance du Kosovo.

Concernant la partition, je crois que si l'on avait envisagé celle-ci avant le début de la guerre, peut-être aurait-on évité cette guerre. On refuse la partition en disant que ce serait accorder une victoire à Milosevic. Peut-être : il a tout perdu et n'a donc plus rien à réclamer, mais au départ, peut-être les Kosovars et les Serbes auraient-ils pu se mettre d'accord sur la partition. On a voulu l'éviter parce que cela rappelait de mauvais souvenirs aux Allemands, mais peut-être l'a-t-on fait par principe, sans voir à quoi pouvait mener cette position.

La partition est certainement à condamner si elle a lieu dans le sang, mais si elle se déroule de façon négociée, comme en Tchécoslovaquie, je ne vois pas où est le problème !

M. le président - Comment peut-on découper un tel territoire ? La partition présenterait de nombreuses difficultés.

M. Pascal Boniface - Si les Serbes avaient fait des propositions de partition avant le début des conflits, peut-être les Kosovars s'en seraient-ils accommodés pour avoir leur indépendance. Maintenant, à quoi bon ? Ils auront de toute façon l'indépendance et la totalité du territoire, mais avec la perspective de rester sous intégrité territoriale yougoslave. La perspective d'une indépendance, fusse partielle géographiquement, aurait pu être plus tentante pour eux à l'époque.

Dès le début des frappes, j'ai été plutôt favorable à la partition. Il valait mieux une partition immédiate et arrêter les combats. Je me méfie toujours des signataires de pétitions et des moralistes, qui refusent les solutions réalistes et veulent une solution pure.

C'est comme la justice de Kant : il faut avoir les mains blanches, mais quand on n'a pas de main, c'est difficile ! A force de chercher une solution idéale, entre temps, d'autres se font massacrer...

Quant à la question de la reconstruction, elle rejoint un peu celle du président de Villepin sur la succession de Milosevic. On n'envisage pas d'aider les Yougoslaves tant que Milosevic sera au pouvoir. Maintenant que les bombardements ont cessé, on peut de nouveau être opposant. Auparavant, on était traître.

Tous les opposants serbes étaient contre les bombardements. Aujourd'hui, l'opposition, dans la meilleure formule, mais aussi dans la pire, peut reprendre la tête.

Certes, chacun peut souhaiter que Milosevic quitte le pouvoir. Ceci étant, 50 % de la population yougoslave est en dessous du seuil de pauvreté. Si Milosevic est encore au pouvoir en octobre, que fera-t-on ? On peut dire que le fait de ne pas promettre d'aide est un moyen de pression supplémentaire pour que les Yougoslaves poussent Milosevic à partir, mais je crois qu'il faut sérieusement s'interroger sur les alternatives, et ne pas permettre ce qui se passe en Irak.

J'étais favorable à l'intervention militaire en Irak, mais je dois admettre que l'on joue contre nos intérêts en laissant la population irakienne dans un tel état. C'est inadmissible, non seulement sur le plan de la morale, mais également sur le plan des intérêts. Ne recréons donc pas un second Irak au coeur de l'Europe !

On est en train de se fabriquer des ennemis. Quelle peut être la vision du monde occidental qu'auront les élites irakiennes dans dix ans ? Ils ne peuvent nous percevoir comme des bienfaiteurs de l'humanité !

Il est clair qu'en tant que Français, nous n'arrivons pas à faire entendre notre différence à propos de l'Irak. Nous sommes toujours soupçonnés de vouloir faire du commerce, alors qu'on peut être sûr que ce ne seront pas les compagnies françaises qui seront les premières là-bas !

J'en viens à votre question sur les Américains et sur l'Europe de la défense : ne comptons pas sur eux pour réaliser l'Europe de la défense, ni l'Europe tout court ! Imposons-leur ! Nous avons fait l'euro : les Américains s'en accommodent, mais ils n'y ont pas aidé.

Pour la défense, c'est autre chose : nous avons déjà l'OTAN. Il est plus difficile de réaliser la défense européenne qu'une monnaie commune, qui n'existait pas. Cela ne signifie pas qu'il faille rompre l'Alliance atlantique, mais avoir, à terme, un véritable partenariat, et non une situation qu'un auteur américain comme Brejinski décrit lui-même comme une situation de vassalité de l'Europe à l'égard des Etats-Unis.

Pour cela, il ne faut compter que sur nous-mêmes. Les Américains pourront s'y adapter, mais ils ne susciteront pas ce mouvement. Je ne vois d'ailleurs pas pourquoi ils le feraient.

Avait-on besoin des Russes ? Militairement, non, mais politiquement, ceci privait Milosevic de sa dernière alternative possible. Le poids militaire des Russes dans l'affaire n'est pas important, mais lorsqu'ils ne sont plus avec Milosevic, il est vraiment contraint d'accepter le plan arrêté par le G 8.

J'en viens à la guerre aérienne. Oui, on peut gagner une guerre avec l'aviation. Ceux qui réclamaient une intervention terrestre ont été démentis. Le tout est de savoir ce qu'on entend par "gagner une guerre". Ceux qui ont dit, après le début des conflits, que ces bombardements allaient renverser Milosevic, ont également été démentis par les faits. Les bombardements l'ont plutôt renforcé.

On peut donc gagner une guerre par attrition, en affaiblissant tellement l'adversaire qu'il n'a plus qu'à se rendre ou à cesser le combat, mais il n'aurait pu y avoir de gage territorial ou de gain. Tout dépend de l'objectif de la guerre.

On ne peut proposer de solution diplomatique ou de solution militaire : il y a un couplage des deux. C'est toujours une solution diplomatique qui va venir régler une situation militaire. La solution diplomatique peut également être mise en oeuvre par un chantage militaire. La guerre aérienne consistait à épuiser l'adversaire. Le risque était qu'il reste en place...

S'agissant des relations entre la France et l'OTAN, de la guerre du Golfe à celle du Kosovo, la France a tenu son rang, aussi bien que les autres pays européens intégrés dans l'OTAN. Politiquement, notre avis a été aussi important sur la façon de mener la guerre. Techniquement, nous avons moins de militaires dans les états-majors, et bien des militaires français en souffrent effectivement, mais y gagnerait-on davantage quant à l'influence politique que nous pouvons avoir sur la conduite des opérations en étant dedans : je n'en suis pas certain -pas maintenant en tout cas !

Aujourd'hui, les Européens sont prêts à faire un pas vers l'Europe de la défense. Je ne suis pas sûr que ce soit le meilleur moment pour réintégrer l'OTAN, alors que d'autres sont prêts à autre chose, qu'il s'agisse d'Européens fidèlement atlantistes, comme la Grande-Bretagne ou l'Allemagne, ou d'autres, qui sont disponibles, auxquels on pense moins, comme les Autrichiens, les Suédois, ou les Finlandais qui, eux, n'intégreront jamais l'OTAN, surtout après ce qui s'est passé au cours des trois derniers mois.

Je crois donc que notre intérêt -et l'intérêt des Européens- est de conserver cette position particulière, bien que certains militaires français n'apprécient pas cette position -mais cela dure depuis 33 ans !

M. André Boyer - Les Serbes préfèrent-ils rester présents au Kosovo ou que l'on reconstruise réellement leur pays, dans les conditions évoquées précédemment ?

M. Pascal Boniface - Je crains que l'aide économique accordée à la Yougoslavie ne soit pas à la hauteur des besoins.

Peut-être a-t-on manqué le coche en réintégrant la Yougoslavie sur la scène économique mondiale après les accords de Dayton.

Une Serbie prospère pourrait faire son deuil du Kosovo, mais je crains que l'aide soit trop comptée pour que la Serbie puisse devenir prospère rapidement. En effet, en France, les trente glorieuses ont largement aidé à oublier la décolonisation.

M. Emmanuel Hamel - Je vous remercie.

J'ai personnellement été très frappé que les gouvernements européens aient dû insister auprès des Etats-Unis pour obtenir leur participation dans l'intervention au Kosovo, nos moyens militaires n'étant pas suffisants.

Avec la connaissance que vous avez de tous les aspects non seulement diplomatiques et politiques, mais aussi techniques et militaires du dossier, si l'Europe voulait aujourd'hui se doter des moyens lui permettant, dans une autre opération, d'intervenir seule, cela supposerait un effort de combien de dizaines de milliards de francs ?

M. Pascal Boniface - Environ un demi-point de PNB sur dix ans, en plus de l'effort militaire actuel.

M. Emmanuel Hamel - Vraiment ?

M. Pascal Boniface - Oui. Je ne suis pas sûr que cette somme, qui peut vous paraître minime, apparaisse également minime aux électeurs, et je crains que l'autonomie stratégique européenne ne soit pas suffisamment fédératrice pour que les citoyens français ou européens puissent accepter cette dépense.

Il y a d'autres façons d'y arriver : aujourd'hui, pour tous les pays européens de l'OTAN, les dépenses militaires sont de 170 milliards de dollars ; pour les Etats-Unis, à eux seuls, ils sont de 270 milliards de dollars. Mais les Etats-Unis ont aussi des obligations que nous n'avons pas : ils sont par exemple présents en Asie, alors que nous ne le sommes pas...

M. Emmanuel Hamel - A combien faudrait-il passer pour gagner notre autonomie d'intervention ?

M. Pascal Boniface - Ce qui manque, ce sont principalement les capacités d'intervention et de projection. Cela impliquerait 0,5 point sur dix ans pour être à niveau. On peut le faire à moins, en prenant un peu plus de temps.

M. le président - Est-ce que vous prenez en compte l'avance technologique américaine ? C'est une question qui me préoccupe tout particulièrement. L'Europe, pour rattraper ce retard, devrait développer les compétences et les moyens de production adéquats.

M. Pascal Boniface - En quoi l'avance technologique était-elle utile ? Les Apache sont peut-être un merveilleux outil, mais ils sont si merveilleux qu'on a peur de les détruire et on ne s'en sert pas.

Les Etats-Unis ont peut-être une avance technologique très forte, mais il y a eu des dommages collatéraux, pour ne pas employer le terme de "bavures". Pour contraindre un pays à céder, ce n'est pas la peine d'avoir des instruments aussi sophistiqués que les Américains : les instruments à l'échelle européenne, nos avions de combat et nos missiles, peut-être avec un peu plus de capacités d'observation et de projection, me paraissent tout à fait à la hauteur du défi militaire yougoslave !

M. le président - Je vous remercie.

5. M. Thierry de Montbrial, membre de l'Institut, directeur de l'Institut français des relations internationales (IFRI) (le 23 juin 1999).

Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs, je propose de vous livrer quelques éléments de réflexion concernant l'après-guerre, mais je crois que, pour bien réfléchir sur ce point, il faut revenir sur les causes de cette guerre, puisqu'on n'hésite plus à employer ce mot qu'on a tenté d'éviter pendant deux mois. Il faut essayer de bien comprendre d'où l'on vient, car on n'en a pas fini avec les Balkans.

Je crois également que, pendant le déroulement de la guerre, aussi bien sur le plan diplomatique que militaire, il s'est passé un certain nombre de choses dont il y a des enseignements à tirer.

Je commencerai donc par traiter de la situation précédant la guerre. On parle toujours de la « poudrière » des Balkans, d'imbroglio : c'est vrai, les Balkans sont compliqués. La meilleure image que j'emploierai, est celle de la Corse à la puissance 10 ou 20 ! La Corse à la puissance 10, cela signifie beaucoup de problèmes en perspective !

Le Kosovo lui-même est d'une complexité effrayante. On commence à comprendre que le Kosovo est un ensemble de clans, un monde que nous ignorons totalement. Nous ne dominons pas la situation en Corse, où l'on compte environ 200.000 habitants ; là, nous avons à faire à ce genre de problèmes à grande échelle et avec des milieux que nous ne connaissons fondamentalement pas.

Sans remonter trop loin, je voudrais rappeler que, même s'il est incontestable que le régime de Milosevic est abominable, même s'il est incontestable que Milosevic, dès la fin des années 1980, a soufflé sur les braises du nationalisme, il existait une situation antérieure. Elle n'est pas née spontanément !

Du fait de l'évolution démographique qui faisait que les Serbes étaient de plus en plus minoritaires dans cette province, il y avait à leur encontre, dans les années 1980, des manifestations de rejet, par les Albanais, de plus en plus humiliantes et violentes. On a donc assisté à une réaction des Serbes contre le sentiment minoritaire qu'ils éprouvaient de manière de plus en plus douloureuse.

Je n'excuse pas les exactions qui ont été commises, mais je rappelle qu'il y a une origine à cette histoire. En effet, la Serbie, comme l'ensemble de cette région, a été "congelée" politiquement depuis la fin de la première guerre mondiale. Les Serbes en sont restés à un certain nombre de réflexes qui nous paraissent largement décalés, mais les vieilles cordes du nationalisme primaire fonctionnaient très bien à la fin des années 1980 et au début des années 1990. Si Milosevic les a exploitées comme il l'a fait, c'est évidemment parce que le terrain s'y prêtait.

Il existe un autre point sur lequel je voudrais aussi insister. Contrairement à ce qu'on nous a dit, je crois qu'on n'a pas négocié à Rambouillet.

Je pense plutôt, comme Kissinger, qu'il y a eu un ultimatum mais pas de véritables négociations. Fort peu de gens ont lu le texte de Rambouillet. Mais il comprenait certaines clauses, par exemple, les clauses numéros 7 et 8 qui transformaient non pas le Kosovo, mais la totalité du territoire de la Yougoslavie, dans son sens actuel, en un protectorat militaire de l'OTAN.

L'article 7 stipulait ainsi que le personnel de l'OTAN bénéficiait de l'immunité contre toute forme d'arrestation ou d'investigation par les autorités de la République fédérale de Yougoslavie, et que les personnels, vaisseaux, bateaux, avions, etc., avaient un droit de circulation totalement libre et sans restriction sur l'ensemble du territoire de la Yougoslavie. De tels articles donnaient aux autorités de l'OTAN un accès souverain sur l'ensemble du territoire de la Yougoslavie.

Je pense que ces conditions n'étaient acceptables par aucune autorité serbe. Il ne s'agit pas là du régime de Milosevic, mais de l'autorité serbe.

Bien entendu, aujourd'hui, il est trop tôt pour en débattre sereinement. Les historiens, dans quelques temps, examineront tout ceci calmement. Mais je pense personnellement qu'il n'y a pas eu de véritables négociations et que ceci s'explique par le cours des choses, la dynamique des egos, le syndrome personnel entre Holbrooke et Milosevic, et le fait que les gouvernements n'aient pas abordé le problème de manière très organisée.

La dynamique diplomatique vis-à-vis de la Yougoslavie semble avoir été improvisée et, comme souvent dans l'histoire, les phénomènes que l'on observe sont plus le résultat d'une séquence un peu aléatoire d'événements que le fruit de plans mûrement envisagés et rationnellement conçus.

Milosevic ne voulait rien entendre, nous dit-on. Pour moi, c'est un postulat, ce n'est pas démontré. C'est d'autant moins démontré que, par le passé, on a négocié avec lui et que, contrairement à tout ce qui nous a été dit, il y a bien eu négociations et compromis en 1995 au sujet de la Bosnie.

Faut-il rappeler que nous avons accepté, à l'époque, l'inacceptable, en entérinant la partition et l'épuration ethnique ? Cela fait partie de la langue de bois actuelle que de faire semblant de croire que cela n'a pas eu lieu ! Il suffit de voir la répartition ethnique en Bosnie après et avant Dayton pour se rendre compte que l'épuration ethnique a bien eu lieu !

On a fabriqué une espèce de monstre juridique pour la Bosnie -que je ne critique pas, car je crois que c'était la moins mauvaise des solutions dans le contexte- selon lequel ce pays est à la fois un Etat théoriquement souverain et par lequel, en même temps, deux moitiés de la Bosnie sont rattachées à des pays voisins, dans un lien de type confédéral. C'est quelque chose de juridiquement particulier.

Le point important est qu'il y a eu négociations, concessions. Milosevic a obtenu la Republika Serpska, ce qui n'est pas rien. Sous réserve d'une démonstration que j'attends toujours, je pense qu'il n'y a pas eu de véritables négociations en ce qui concerne le Kosovo.

On prétend qu'il n'y avait aucune autre solution, il me semble qu'il s'agit d'une affirmation non-prouvée.

En particulier, il y avait eu certaines propositions, dont celle du général anglais Sir Michael Rose, qui connaissait bien le terrain, et qui suggérait de renforcer la Macédoine et l'Albanie en organisant des déploiements de force dans ces deux pays et de soutenir l'UCK de l'extérieur -bien que ce ne soit pas une organisation particulièrement sympathique, en continuant à soumettre Milosevic à toutes sortes de pressions, notamment économiques.

Cela aurait duré longtemps. Mais, quand on regarde l'ensemble des conséquences, je ne suis pas sûr qu'une telle option eût été, à terme, plus mauvaise que celle qui a été choisie. Je pense même le contraire, surtout pour les Kosovars car, dans l'affaire telle qu'elle a été engagée, c'est la totalité du Kosovo qui a été détruit, et la guerre a provoqué un accroissement considérable des exactions.

De toute façon, il est extrêmement difficile, voire impossible, quand il existe des passions et des violences dans des régions de ce genre, d'y mettre un terme de l'extérieur. Il serait naïf de le croire.

Fallait-il faire quelque chose ? Oui, sûrement. Cela va de soi, du point de vue de la stabilité du continent européen dans son ensemble. Mais affirmer qu'il n'y avait rien d'autre à faire que ce qui a été fait me paraît erroné et vise surtout à justifier les actions qui ont été menées.

Quelques remarques sur la situation pendant le conflit. Je les regrouperai en deux rubriques, l'une sur les aspects diplomatiques et l'autre sur les aspects militaires.

Il existe tout un débat sur la question de la légalité et de la légitimité. Comme tout débat, ce n'est pas conclusif. Encore une fois, tout le monde a refusé de qualifier ce conflit de guerre. M. Solana n'a jamais employé le mot de "guerre", pas plus, je crois, que nos autorités. Nous avons toujours pris soin de dire que nous ne faisions pas la guerre contre la Serbie, mais contre le régime serbe et contre Milosevic, affectant de faire une distinction qui, certes, existe, mais qui était moins nette s'agissant de l'enjeu du Kosovo.

J'ajoute d'ailleurs que, dans le texte de Rambouillet, on ne trouve pas la moindre allusion à ce que M. Badinter a appelé les "lieux saints" de la Yougoslavie. Or, il ne faut pas oublier que, dans l'imaginaire serbe, le Kosovo a une importance considérable.

Je reviens à la question de la légitimité et de la légalité. L'opération a été engagée unilatéralement par l'OTAN, bien entendu en s'appuyant sur un certain nombre de résolutions. Je ne dis pas que cela a été fait sans une certaine base juridique : je fais la distinction. Néanmoins, l'opération a été lancée unilatéralement, pour une raison très simple que tout le monde connaît, et que d'ailleurs nos autorités reconnaissent ouvertement : si on avait soumis une résolution au Conseil de sécurité, deux pays parmi les membres permanents auraient opposé leur veto, la Russie et la Chine.

On prétend qu'il valait donc mieux agir ainsi : peut être, mais l'on sort de la légalité. C'est incontestable ! Il y a donc un doute sur cette légalité.

Quant à la légitimité, cette notion est une notion politique plus flexible que la notion d'égalité. Mais elle varie selon l'endroit ou l'on est.

Dans les pays occidentaux, la légitimité de cette opération a paru évidente à la plupart de nos concitoyens. Cela s'est d'ailleurs plutôt renforcé dans le courant de l'action, à cause des images des réfugiés kosovars que tout le monde a vu pendant des semaines. C'est même ce qui a soutenu les opinions publiques, dont on aurait pu penser un moment qu'elles pouvaient être branlantes. Mais pour quiconque a un peu d'intérêt pour le reste du monde, force est de reconnaître qu'en dehors de l'Europe et des Etats-Unis, la légitimité de cette action est plus que douteuse.

La Douma a voté à l'unanimité une motion demandant que l'on traduise M. Solana devant la Cour pénale internationale pour crime contre l'humanité ! Tout cela ne fait que traduire des mouvements d'humeur, mais ceci reflète quelque chose.

L'un de mes amis historiens, grand spécialiste du monde slave, qui vient de séjourner quelque semaines à Moscou, m'a confié qu'il avait été stupéfait de l'anti-occidentalisme qui monte actuellement en Russie, lié en partie à cette affaire du Kosovo.

L'Inde, pour prendre l'exemple d'un pays non-communiste ou ex-communiste, s'en est trouvée confortée dans la décision qu'elle avait prise de faire exploser sa bombe nucléaire. Les Indiens en tirent argument pour renforcer leur politique "gaullienne" sur ces sujets.

M. le président - C'est vrai aussi de l'Amérique latine et du Mexique, qui est pourtant un pays très proche des Etats-Unis.

M. Thierry de Montbrial - Absolument, et je crois que, là aussi, nous aurions intérêt à faire modestement mais objectivement le point des sentiments des opinions publiques dans les pays non-occidentaux, s'agissant de la légitimité de cette opération.

Nous parlions, Monsieur le Président, avant le début de cette séance, d'un certain sentiment anti-américain qui peut se développer, même en France, et du fait que ceci est inquiétant, mais je dois dire que les Etats-Unis ne nous facilitent pas toujours la tâche.

Je conçois que l'on puisse, comme l'a fait notre Gouvernement, admettre des exceptions aux principes que l'on a énoncés, comme le fait qu'il ne doit pas y avoir d'intervention sans feu vert de l'ONU -principe réaffirmé par le Président de la République lors du cinquantième anniversaire de l'OTAN- mais ce qui est ennuyeux, c'est l'attitude générale des Etats-Unis vis-à-vis de l'ONU.

Si les Etats-Unis avaient une attitude exemplaire s'agissant du système de l'ONU, on pourrait apprécier ce qui vient de se passer à cette aune. Mais la réalité est différente. Les Etats-Unis se désintéressent totalement du système de l'ONU, sauf et uniquement quand l'ONU peut servir leurs intérêts -ou leurs intérêts tels qu'ils se les représentent !

Je rappelle que la question des arriérés de paiement de cotisations des Etats-Unis à l'ONU est toujours en suspend, alors qu'ils représentent des montants dérisoires. L'argument financier n'est donc pas le véritable argument. Je rappelle également que les Etats-Unis n'ont pas signé le traité portant création de la Cour pénale internationale.

Je ne dis pas qu'il n'y a pas de bons arguments, mais si vous ajoutez à cela l'affaire des mines anti-personnel, on s'aperçoit que les Etats-Unis se comportent en réalité pour ce qu'ils sont, c'est-à-dire une très grande puissance, au sens le plus classique du terme, une puissance au sens du XIX ème siècle, qui agit au nom de ses intérêts nationaux, et le dit de plus en plus ouvertement. Les auteurs américains le reconnaissent d'ailleurs ouvertement.

Les Américains parlent souvent le langage de l'idéalisme, mais se comportent en fait comme des réalistes au sens le plus affirmé du terme !

Dans cette affaire, "l'hyperpuissance américaine", comme la qualifie Hubert Védrine, marginalise fondamentalement le système de l'ONU et le considère comme un "machin", pour reprendre la fameuse formule.

M. le président - Est-ce que vous ne croyez pas que la position américaine est influencée par le fait que les Etats-Unis sont en campagne électorale, et que le débat devient de plus en plus dur entre les candidats ?

M. Thierry de Montbrial - Les Etats-Unis sont en permanence en campagne électorale, puisque le renouvellement de la chambre des représentants a lieu tous les deux ans.

J'ai toujours vu les Etats-Unis en campagne électorale. Par conséquent, je ne crois pas que ce soit un élément déterminant en l'occurrence.

Si on n'était pas allé à la fin du second mandat, il y aurait eu interférence avec l'affaire Lewinski ou avec le précédent renouvellement de la chambre des représentants. Cela aurait toujours interféré avec quelque chose.

Sur le plan diplomatique, des erreurs considérables d'appréciation ont été commises dans les deux camps, en commençant par le nôtre.

Là non plus, il ne faut pas reconstruire l'Histoire ; d'ailleurs, le président Clinton vient de le reconnaître quasiment ouvertement. Lorsque nous avons entrepris l'action, c'était avec l'idée -aberrante, quand on y réfléchit- que l'affaire allait être réglée dans les huit jours.

C'est ce qui explique largement tout ce qui précède, car on a engagé cette opération, avec cette espèce d'arrogance occidentale, qui existe comme il existe une forme d'arrogance américaine, persuadés que Milosevic allait se mettre à genoux. Huit jours, c'était le grand maximum !

Certains pensaient même que l'on rendait service à Milosevic en procédant aux bombardements, car son objectif étant de rester au pouvoir, ce dont personne ne doute, recevoir quelques bombes lui donnerait un argument pour convaincre ses militaires et les autres de faire des concessions. C'est la théorie qui prévalait fin mars.

Ceci a été une gigantesque erreur d'appréciation. Aujourd'hui, fin juin, la guerre étant terminée, peut-on dire que l'objectif humanitaire a été atteint, alors que le but affiché était d'empêcher l'accroissement des exactions contre les Kosovars ? Quelques jours avant le début du conflit, il suffisait de parler à n'importe quel Serbe, même naturalisé français, pour comprendre que les Serbes allaient immédiatement intensifier les massacres et les exactions contre les Kosovars ! C'est d'ailleurs ce qui s'est passé.

Je n'insiste pas sur ce point. Il y a eu d'énormes erreurs de jugement mais, heureusement, il y a eu des erreurs également fort importantes du côté de Milosevic : l'une est de n'avoir pas compris, ou d'avoir sous-estimé, le degré de cohésion des occidentaux, largement fondé, comme l'expérience l'a montré, sur l'indignation des opinions publiques occidentales ; l'autre réside dans le fait que Milosevic, raisonnant probablement sur des schémas des années 1940, a probablement cru qu'il allait pouvoir jouer les Européens les uns contre les autres, en attisant les vieilles rivalités traditionnelles.

Il a surtout surestimé la Russie. Je crois d'ailleurs que l'une des grandes leçons, s'il en était besoin, de toute cette affaire, c'est qu'on n'a pas encore pris toute la mesure de l'effondrement de la Russie. Je rappelle cette scène pathétique de ces trois malheureux bateaux, au mois d'avril, qu'on a fait partir en faisant venir le pope pour les bénir : on a vu partir un vieux rafiot, dont on ne sait d'ailleurs même pas s'il est arrivé, mais les deux autres bateaux n'ont même pas pu partir !

Qu'est donc devenue la grande puissance soviétique ? On a constaté que l'effondrement de la Russie est encore pire que tout ce qu'on a pu imaginer.

Milosevic a donc escompté une sorte de solidarité slave et russe qui n'a pu se manifester, étant donné l'état de la Russie, et ce n'est évidemment pas la Biélorussie qui pouvait lui venir en aide !

D'autre part, les gouvernements de Roumanie ou de Bulgarie, bien que leurs opinions publiques aient été extrêmement réservées à l'égard de l'OTAN, ont manifesté leur solidarité avec les Occidentaux, en grande partie parce qu'ils escomptent être payés de retour. On en a peu parlé dans la presse, mais un nombre considérable de missiles et d'autres engins sont pourtant tombés sur le sol bulgare, heureusement sans atteindre des ambassades ou des lieux de ce genre !

La Serbie s'est donc trouvée totalement isolée, politiquement, géographiquement et militairement. C'est un point important pour l'avenir.

Comme Zbigniew Brzezinski l'a fait remarquer dans une interview donnée au « Monde », cet aspect de l'environnement géographique a également joué un rôle important.

J'étais lundi dernier à la réunion organisée par M. Alain Richard à l'Ecole militaire : étant donné la cadence des sorties aériennes, s'il n'y avait pas eu possibilité d'agir en utilisant la totalité des territoires environnants, les opérations auraient été encore plus compliquées qu'elles ne l'ont été ! Elles ont été compliquées sur le plan technique, mais il y aurait eu des limitations encore plus grandes. Le fait de pouvoir disposer d'un environnement militaire ami était donc effectivement important.

C'est une situation statistiquement peu répétable : comme le dit Brzezinski, on n'imagine pas cela au Tibet, par exemple !

Erreur du côté serbe donc, tout autant que du côté occidental. Disons-le : nous avons eu de la chance, puisque, nous l'avons tous constaté, au bout du compte, tout le monde commençait à s'habituer à la perspective d'une guerre longue ! On a commencé à se dire qu'il allait peut-être falloir recourir à une intervention terrestre.

Pour des raisons que l'on ignore pour le moment, mais qui sont probablement liées à l'état interne de la Serbie, Milosevic a brusquement baissé les bras.

Nous avons donc eu de la chance, mais comme souvent -c'est mon quatrième point- les buts de guerre évoluent pendant les conflits. Dans le cas présent, cela n'a pas fait exception, et je crois que l'enjeu principal, le véritable but de la guerre, au bout du compte, a été de sauver l'OTAN.

Si cette affaire s'était mal terminée, c'était l'OTAN qui volait en éclat et, derrière l'OTAN, tout le système politique sous-jacent.

L'idée que les dix-neuf pays les plus riches du monde, réunis dans l'OTAN, ne pouvaient perdre la guerre contre un petit Etat balkanique relativement sous-développé et isolé s'est imposée d'elle-même, et je crois que Milosevic a dû finir par le comprendre.

Quelques remarques sur l'après-guerre.

Sur le plan militaire, je crois que la question de savoir s'il est vrai que, pour la première fois dans l'histoire militaire, une guerre a été gagnée sur un plan purement aérien peut se débattre. Ceci ramène à la question de savoir ce qu'on a réellement gagné. Qu'est-ce que gagner une guerre ? A-t-on réellement gagné ou non ? Je n'en sais rien. Ce qui est sûr, c'est qu'on en est maintenant au déploiement au sol, et ce pour trente ans et que, pour faire plier Milosevic, il aura fallu deux mois, 25.000 sorties et un degré de destruction considérable !

Il y a donc des leçons à en tirer. Je me borne à le mentionner, car je crois qu'il faudrait sur ce point un examen complet avec les militaires.

J'ai fait allusion à la réunion de lundi matin organisée par M. Alain Richard, à laquelle participaient tous les chefs d'état-major et quelques autres. L'impression que cette réunion donnait est que la France s'est fort bien acquittée de ses missions. J'ai retenu de toute cette discussion que, contrairement à ce qu'on entend dire souvent, selon les militaires, l'Europe, en tant que telle, a les capacités de commandement suffisante pour mener des opérations de ce genre.

Si nous avons des incapacités, elles sont plutôt du côté de certains types d'armements, qui ne sont pas indispensables. Car il y a une disproportion énorme entre les armements dont disposent les pays européens et ceux de la Serbie. Le fait de ne pas avoir d'équipements permettant de voir de jour comme de nuit est certes ennuyeux, mais ce n'est pas ce qui créerait une infériorité majeure si nous avions à conduire nous-mêmes ce type d'opération !

Le handicap principal réside plutôt au niveau des quantités. Nous avons des munitions, des stocks, mais aussi des faiblesses pour certains types d'opérations, comme le ravitaillement en vol, qui ne nous permet pas d'opérer à une cadence suffisamment rapide.

L'impression que j'ai tirée de ce qui nous a été dit lundi matin -et je me tourne vers vous pour vous suggérer d'approfondir ce point en auditionnant les militaires- est que la situation n'était quand même pas potentiellement si mauvaise que cela.

Le vrai problème est le problème politique de la défense européenne, la politique étrangère et de sécurité commune, ainsi que l'aspect quantitatif et le niveau des budgets de défense.

Il est certain que les budgets de défense occidentaux représentent moins de la moitié des budgets de défense américains, et cette simple donnée suffit à expliquer beaucoup de choses.

On peut retenir que s'il existe une véritable volonté politique, la défense européenne est réellement à notre portée. Ce n'est pas quelque chose d'inaccessible.

L'une des grandes conclusions est que c'est maintenant ou jamais qu'il faut être cohérent.

En dépit de toutes les critiques que j'ai formulées avant, si cette guerre avait pour effet de donner une impulsion décisive à la PESC et à la défense européenne qui nous permette de prendre en mains les affaires du continent de manière plus autonome, elle aura été utile.

L'aspect politico-économique n'est pas non plus entièrement indépendant du précédent.

Il faut bien voir -et je pèse mes mots- qu'avec le choix qui a été fait, nous nous mettons la totalité des Balkans sur les épaules. Jusqu'ici, on n'était pas obligé de prendre ce problème à bras-le-corps immédiatement. Si l'on avait choisi une voie plus indirecte, (comme celle que j'ai esquissée, en rappelant les propositions du général Michael Rose), on aurait pu peut-être étaler les choses dans le temps.

Or, nous nous sommes mis dans la situation de devoir prendre en charge la totalité des Balkans, et pas seulement les pays immédiatement concernés par le problème, comme la Bosnie, l'Albanie, la Macédoine, le Kosovo, et éventuellement le Monténégro, mais également la Bulgarie, la Roumanie et la Grèce, qui fait partie de l'Union européenne, mais avec laquelle le jeu est sensiblement modifié.

Je dois dire que je suis fort inquiet, car on parle de 50 milliards d'euros pour la reconstruction du Kosovo et de la Serbie. C'est une somme importante, qui équivaut à 350 milliards de francs, mais qui est largement en dessous de la vérité ! Rappelons-nous que, depuis dix ans, les Allemands de l'Ouest consacrent 600 milliards de francs par an au transfert entre l'Ouest et l'Est de l'Allemagne, laquelle représente 17 millions d'habitants ! Je sais que le problème est différent, car il s'agit de mettre la population d'Allemagne de l'Est à niveau, mais peu importe : cela montre l'ampleur de l'effort à accomplir.

On nous parle de plan Marshall. Je reprends ma casquette d'économiste : cela me paraît une sinistre plaisanterie ! L'idée du plan Marshall était de réamorcer la pompe pour des pays qui étaient en état de fonctionnement avant la guerre. Il est très différent de remettre en marche des économies touchées par une guerre, mais qui ont des populations qui ont un passé et de fortes traditions, et de porter à bout de bras des économies qui ne fonctionnent pas, qui n'ont jamais fonctionné, ou qui sortent du Moyen-Age, comme l'Albanie !

En réalité, nous avons établi des protectorats -le mot commence à apparaître de plus en plus. L'Albanie, le Kosovo, la Bosnie et, demain, la Macédoine qui, si on ne la prend pas vraiment en charge, est au bord de l'explosion, tous ces pays sont devenus des protectorats, que nous allons être obligés de porter à bout de bras, ainsi que la Roumanie et la Bulgarie, qui sont vraiment très loin d'être en ordre de marche, pour employer un euphémisme.

Je crains que nous ne soyons pas prêts à consentir les efforts nécessaires, surtout si l'on ajoute qu'il faudrait accroître substantiellement notre effort de défense si nous voulons être cohérents.

Les pays d'Europe de l'Ouest se sont embourgeoisés, de sorte que nous ne sommes même pas capables d'accomplir nous-mêmes facilement les réformes économiques qui sont nécessaires. Le ministère des finances ne peut pas introduire d'ordinateurs dans son administration, parce qu'il faudrait à terme réduire par deux le nombre de fonctionnaires de Bercy, ce qui est impensable.

Je ne prends pas position, mais comment imaginer que les pays très riches, mais extrêmement réticents à l'idée de se réformer, vont dégager les ressources considérables nécessaires pour prendre en charge toutes ces nouvelles dépenses que la situation rend pourtant indispensables si nous voulons être cohérents ? Et si nous ne le sommes pas, que se passera-t-il ?

M. le président - Merci. Avant de passer la parole aux commissaires, je voudrais dire un mot de la réunion de lundi dernier, à laquelle vous avez fait allusion et où des experts civils et militaires, ainsi que des journalistes, étaient convoqués sous l'égide du ministre de la défense. Je tiens à dire que je regrette vivement que les membres de notre commission et de celle de l'Assemblée nationale n'aient pas été invités à cette réunion. Je le déplore, car c'est le rôle des commissaires de réfléchir aux conséquences de l'après-guerre.

La parole est aux commissaires....

M. Christian de La Malène - Monsieur le Président, je voudrais remercier l'orateur et lui poser des questions concernant l'OTAN.

C'est la première fois que l'OTAN fait la guerre, bien qu'on se soit refusé à employer ce terme. Il serait peut-être bon de tirer quelques réflexions du fonctionnement même de l'OTAN dans cette entreprise. En effet, j'ai l'impression que cela n'a pas aussi bien marché qu'on le dit. S'il avait fallu faire la guerre au pire moment de la guerre froide, que se serait-il passé si l'on avait respecté l'OTAN ? Peut-être ne l'aurait-on pas respecté, mais dans le cas qui nous occupe, l'OTAN était là !

C'est l'OTAN qui a tout organisé. C'est même elle qui a insufflé aux politiques l'idée selon laquelle la guerre ne durerait pas et s'arrêterait tout de suite. Cela a marché cependant, vaille que vaille, mais pourquoi ? Les décisions sont normalement prises au consensus, mais, en réalité, les décisions sont prises par les Etats-Unis, qui les présentent pour ratification au Conseil des ambassadeurs, qui les approuve. Je déplore ce fonctionnement.

J'en arrive à une seconde question concernant la défense européenne. Si l'on veut monter une politique étrangère et une défense européenne communes, on ne peut naturellement le faire qu'au consensus. Le consensus fonctionnera-t-il sans que la superpuissance impose sa volonté ?

M. Michel Caldaguès - Je voudrais dire à M. de Montbrial que je lui suis reconnaissant d'avoir affirmé avec force des vérités qui, tout au long de cette crise, ont été, dans la meilleure hypothèse, à peine esquissées.

Je souscris pour ma part à l'interprétation de M. de Montbrial quant au traité de Rambouillet, en considérant comme lui que c'était un ultimatum -je dirais même une provocation- et nous étions un certain nombre ici à le penser ! Il faut voir comment on a écrit l'Histoire pendant toute cette crise -ou réécrit l'Histoire ! On a entendu des chefs d'Etat réécrire l'histoire de la confrontation entre la Yougoslavie, la Croatie et la Bosnie dans des termes erronés !

Nous avons reçu, ici même, l'ambassadeur de Russie, au cours de la première quinzaine d'avril, qui était de toute évidence dans une fureur contenue, que seul son sens diplomatique a permis d'envelopper. Pourtant, le ministre des affaires étrangères nous avait dit que tout allait bien avec les Russes, qui étaient plus raisonnables qu'on ne le disait. Je n'ai pas été étonné que vous fassiez état de l'extrême irritation des Russes, humiliés par leur affaiblissement.

Merci donc de nous avoir apporté quelques éléments d'informations complémentaires.

Les questions que je voudrais vous poser concernent l'attitude des Etats-Unis vis-à-vis de l'ONU. J'ai eu le sentiment, en lisant attentivement la déclaration et le communiqué de Washington, qui s'interpénètrent et se complètent, que la référence faite à l'ONU relevait du concept "Donner et retenir ne vaut", car il comportait de très nombreuses réserves. Est-ce également votre avis ?

Je voulais vous demander aussi si, après la désignation de M. PESC, vous croyez à une politique européenne indépendante en matière d'affaires étrangères et de sécurité ?

M. Robert del Picchia - Deux questions très courtes, l'une sur la forme et l'autre sur le fond.

Sur la forme, vous avez parlé d'égalité et de légitimité. Autant que je sache, deux jours après le début des frappes, un projet de résolution a été déposé demandant l'arrêt de celles-ci. Seule la Russie et la Chine ont voté pour, ainsi qu'un troisième pays, la Namibie, je crois. Les douze autres ont voté contre. On peut donc parler de légitimité.

Quant au fond, l'effondrement de la Russie n'est-il pas finalement plus dangereux que satisfaisant ? Il y a des risques de dérives, notamment militaires. L'arsenal militaire russe est encore très important.

M. le président - J'ajouterai quelques questions sur la troisième partie de votre exposé et sur les premiers enseignements militaires de la crise du Kosovo.

Vous avez posé la question de savoir si l'Europe avait une capacité de commandement. Je voudrais préciser quelques points.

Comment faudrait-il, à vos yeux, renforcer les moyens de renseignements et d'observations européens ou français pour disposer d'une meilleure autonomie de jugement, ce qui est essentiel dans une guerre de ce type ? A-t-on fait de réels progrès ? Comment convaincre nos partenaires européens d'aller de l'avant ? Ces projets de satellites entre l'Allemagne et la France n'avancent pas !

Quelles leçons tirez-vous vous du rôle du Foch durant la crise, au regard de la décision à prendre quant à la commande d'un second porte-avions ? Le ministre a semblé affirmer que cette décision ne figurerait probablement pas dans la prochaine loi de programmation, alors que, semble-t-il, les Britanniques s'orientent maintenant vers des porte-avions de ce type. Croyez-vous à la possibilité d'une coopération franco-britannique ou européenne en la matière ?

Quels enseignements majeurs tirez-vous de la crise Kosovo dans le domaine des équipements militaires -munitions, missiles de croisière, hélicoptères de combat- et dans le domaine des effectifs ainsi que de la professionnalisation des forces ?

Il faut aussi rappeler que cette "guerre" s'est produite durant la période de réforme de nos armées, qui s'achèvera en 2002. Je suis également frappé -je l'ai dit hier soir à la tribune du Sénat- par la contrainte qui s'exerce sur nos budgets militaires. Je m'interroge sur la façon dont seront financées les opérations extérieures. Il y en a pour à peu près 6 milliards, dont 4 pour le Kosovo. Qui va payer ?

Enfin, comment favoriser selon vous le développement des affaires civilo-militaires, dans lesquelles il semble que la France et l'Europe auraient du retard sur les Etats-Unis ?

M. Thierry de Montbrial - M. de La Malène m'a interrogé à propos de l'OTAN. Je crois que la question du fonctionnement d'une alliance a toujours été et est toujours une question complexe. Il s'y ajoute, dans le cas de l'OTAN, le fait qu'il s'agit d'une bureaucratie et d'une alliance particulière.

Historiquement, l'Alliance atlantique est unique ; c'est même quasiment devenu une institution internationale. Du reste, les Américains poussent à transformer l'OTAN en une véritable institution internationale transatlantique.

Je le souligne, parce que l'aspect bureaucratique de l'OTAN est très particulier, et les modes de communication pour mettre tout ce beau monde d'accord, également. Je crois que l'état-major de l'OTAN envoyait à chaque pays membre des tonnes de papiers auxquels on appliquait le principe du silence : si le destinataire ne répond pas, on considère qu'il est d'accord.

C'est pour cela que cela a relativement bien marché. Si le blocus naval n'a pas été entrepris, c'est parce qu'il n'y a pas eu de consensus. Les mécanismes de décision sont très importants dans une opération comme celle-là, où il faut réagir très vite, avec un grand nombre de partenaires qui ont leur souveraineté et qui entendent l'exercer un minimum.

M. le président - Seuls deux pays auraient soulevé des objections aux propositions de l'OTAN : la Grande-Bretagne et la France.

M. Thierry de Montbrial - Ce qu'il y a de très bien, c'est qu'il y a un principe de réalité qui fait que le poids réel des pays -c'est très important par rapport à la suite- est proportionnel à leur contribution, et donc à leur puissance militaire. On en revient à cette question fondamentale.

Vous dites que cela a bien marché parce que ce sont les Américains qui ont tout décidé. Je pense que c'est à la fois vrai et faux. Il faudra que l'on ait une analyse plus fine sur ce point.

Je ne sais pas si le général Clark est digne d'être Maréchal de France -personne ne l'a proposé d'ailleurs- mais je crois qu'il y a eu une certaine confusion dans la conception stratégique.

Il n'est pas tout à fait vrai que les Américains ont tout décidé : je constate que nos autorités font beaucoup d'efforts pour expliquer que la France a joué un rôle majeur dans toute l'affaire, au moins sur le plan diplomatique.

La question que vous soulevez est fondamentale. De Gaulle demandait : "Peut-on faire une fédération sans fédérateur ?". Est-il possible de faire marcher une Union européenne sans leader sur le plan de la politique de défense ? C'est la grande question ! Personnellement, je répondrai que c'est impossible, parce que je crois que la construction européenne est quelque chose de nouveau et qu'elle est aussi nécessaire que l'a été la construction des Etats-Nations à la fin du Moyen-Age. Nous subissons des transformations technologiques, des transformations de société, et des transformations économiques aussi importantes que celles qu'on a connues à la fin du Moyen-Age, et les modes de Gouvernement son en train de se transformer.

Cela va prendre du temps : l'Union européenne n'a que quarante-deux ans, et il faudra encore quelques décennies pour que certaines choses se clarifient. On est en train de fabriquer quelque chose de nouveau, et l'on ne sait pas exactement quoi. La question est légitime, mais on ne peut raisonner uniquement par rapport au passé dans cette affaire.

Je suis d'accord avec M. Caldaguès à propos du concept : "Donner et retenir ne vaut". Je voudrais retenir votre interrogation sur M. PESC : M. Solana sera-t-il un bon M. PESC ? M. Solana est un pacifiste qui a finalement mené la guerre. Il a montré qu'il était un homme extrêmement flexible ; nous verrons bien comment il se comportera. C'est un homme politique avisé et intelligent. Un M. PESC doit être capable de caresser les Américains dans le sens du poil.Comment agira-t-il ? Peut-être nous réserve-t-il des surprises !

Derrière cela, je crois que la question fondamentale, c'est la France, l'Allemagne et la Grande-Bretagne.

Je crois que, pour le moment, l'interlocuteur le plus important dans les mois qui viennent pour connaître la tonalité, c'est la Grande-Bretagne. Il faut être prudent. La vraie question est de savoir quels enseignements les Anglais tireront de tout cela. Ont-ils réellement envie d'aller dans le sens de l'esprit de Saint-Malo ou non ? C'est la clef. Si les Anglais tirent de tout cela la leçon qu'il faut aller dans le sens d'une politique plus européenne, c'est une chose ; dans le cas contraire, nous serons complètement bloqués !

A M. del Picchia, je répondrai que le plan légal, c'est l'autorisation. Une fois l'action entreprise, c'est un jeu d'enfant diplomatique que d'aller faire le siège de chaque délégation pour les convaincre de ne pas se singulariser. A partir du moment où l'action débutait, les enjeux devenaient tellement importants qu'aucun petit Etat n'aurait pris la responsabilité d'affronter simultanément les Etats-Unis et les principaux pays Européens.

M. Robert del Picchia - Ma question ne portait pas sur la légalité, mais sur la légitimité.

M. Thierry de Montbrial - La légitimité, c'est au niveau du sentiment. Ce qui est légitime pour les uns ne l'est pas forcément pour les autres !

Quant à l'effondrement de la Russie, il y a deux aspects. Les Américains n'ont pas l'air trop inquiet au sujet des armes nucléaires, alors qu'ils sont extrêmement vigilants sur ce point. On peut leur faire confiance.

Je ne sais même pas quel est l'ordre de marche des armes nucléaires russes à l'heure actuelle. Ces systèmes-là doivent être entretenus en permanence. Je pense que, techniquement parlant, ce ne doit pas être tellement brillant.

Ce qui m'inquiète davantage, c'est qu'il n'y a plus aucun contrepoids. Le système international est, d'une part, complètement déséquilibré et, d'autre part, l'Europe est entourée d'un champ de ruines : les pays des Balkans sont dans une situation économique catastrophique et toute la zone de l'ex-Union soviétique est dans un état d'effondrement dramatique. Le Moyen-Orient est loin d'être sorti d'affaires. Même s'il possède des potentialités, il existe également beaucoup de difficultés. Enfin, l'Afrique est dans l'état que l'on sait.

Mon inquiétude au sujet de la Russie ne concerne pas tellement la question des armes nucléaires -sans la mésestimer- mais la situation d'ensemble.

Enfin, la question des moyens de renseignement et d'observation est en effet un sujet fondamental, Monsieur le Président. J'ai été frappé, lors de la réunion de lundi -et c'est un point que vous pourriez vérifier en auditionnant nos chefs militaires- par le fait qu'il semble qu'il y ait une prise de conscience chez nos partenaires européens, qui commencent à se rendre compte que la position française en la matière est légitime.

Il faut que l'affaire du Kosovo serve d'impulsion.

La question des porte-avions est inséparable de la question du budget de la défense dans son ensemble. Dans des opérations de ce genre, les porte-avions sont tout à fait essentiels, surtout quand on n'a pas la maîtrise complète du terrain avoisinant. Mais ils coûtent des fortunes, et c'est un problème de choix.

Vous avez mentionné un certain nombre d'autres équipements : je constate que les missiles de croisière ont été peu employés. Les avions furtifs n'ont pas l'air d'avoir non plus joué un rôle important. En fait, on n'en avait pas besoin, étant donné la nature des défenses aériennes de l'adversaire. Les Apaches, qui constituent des équipements extrêmement sophistiqués, ont pour leur part donné lieu à quelques pantalonnades. Leur déploiement s'est fait en grande pompe, on a perdu des semaines et l'un d'eux s'est finalement écrasé sans avoir pu être utilisé. En définitive, on n'y a même pas eu recours ! On ne peut tout avoir. Le vrai problème c'est, comme toujours, celui du choix. Je crois que, de toutes façons, nous devons augmenter nos budget de défense. Si nous le faisons pas, nous serons incohérents. C'était le sens de la conclusion de mon exposé. Même si nous parvenons à les augmenter et à renforcer la coordination avec nos partenaires, il y aura des choix à effectuer, car ces équipements coûtent extrêmement cher.

Concernant la professionnalisation, nous sommes au milieu du gué. Lundi, on nous a expliqué qu'à terme, on pourrait être capable de projeter un nombre d'hommes supérieur à celui des Britanniques actuellement.

Je crois que cette expérience illustre, s'il en était besoin, le fait que la professionnalisation est inévitable de ce point de vue. C'est une conclusion que l'on peut tirer sans risque d'erreur.

Je ne fais pas justice à tous les points que vous avez soulevés, mais c'est impossible.

M. le président - Merci. C'était une audition passionnante, qui conclut une série d'auditions qui nous permettront d'établir un rapport.

*

M. Michel Caldaguès a alors précisé, à la suite de l'audition de M. François Heisbourg le 9 juin 1999, que la marine française avait reçu l'ordre à Haïphong, en 1946, de ne pas ouvrir le feu et ce n'est qu'après avoir eu une centaine de morts dans ses rangs, donc en position de légitime défense, qu'elle avait riposté, avec les conséquences relevées par M. François Heisbourg pour les populations civiles.

II. EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa séance du 30 juin 1999, la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport.

A l'issue de l'exposé de M. Xavier de Villepin, président, un débat s'est instauré entre les commissaires.

M. Robert Del Picchia a fait observer que l'opinion publique européenne avait été, à l'occasion de la crise du Kosovo, plus fortement sensibilisée à la problématique d'une défense européenne. Il a estimé qu'il convenait de profiter de ce « déclic » survenu parmi les opinions pour relancer une initiative politique sur ce sujet.

Il a ensuite relevé que la possibilité, pour les entreprises françaises, de s'impliquer dès à présent dans la reconstruction économique du Kosovo était retardée par l'absence de structures adaptées.

Il s'est enfin interrogé sur la capacité, pour l'Union européenne, de conduire seule, sans le concours des Etats-Unis et de l'OTAN, une opération militaire telle que celle qui avait été mise en oeuvre à l'occasion de la crise au Kosovo.

M. Xavier de Villepin, président, a alors apporté les précisions suivantes :

- la crise du Kosovo avait en effet favorisé la prise de conscience des insuffisances européennes en matière militaire. Il convenait cependant d'avoir également présent à l'esprit un autre aspect de l'effort, notamment budgétaire, qu'il conviendrait d'accomplir à l'avenir, celui relatif à la reconstruction du Kosovo et de la région. Celle-ci nécessiterait un effort durable et M. Xavier de Villepin, président, s'est interrogé sur la possibilité, pour l'opinion, d'accepter facilement les conséquences financières de cette double nécessité : l'adaptation de nos capacités militaires, d'une part, et l'effort de reconstruction, d'autre part ;

- la participation française à la reconstruction avait déjà souffert, en Bosnie-Herzégovine, d'un certain retard, notamment en comparaison de nos alliés américains qui, en ce domaine, bénéficiaient d'une très grande expérience. Une coordination accrue s'imposait du côté français ;

- à l'évidence, l'Union européenne n'aurait pu conduire une opération comme « Force alliée », sans la participation des Etats-Unis : ainsi sur quelque 1.000 aéronefs déployés lors de cette opération, près de 700 étaient américains.

Après s'être félicité du souci de rapidité manifesté par la commission pour se livrer à cette première analyse des enseignements de la crise du Kosovo, M. Michel Caldaguès a formulé plusieurs observations. Il a tout d'abord insisté sur le fait que notre participation à l'opération « Force alliée » n'aurait pu se faire si la réforme de la professionnalisation n'avait pas été mise en oeuvre ; alors même que celle-ci n'en était qu'à mi-chemin, elle avait démontré, au Kosovo, toute sa pertinence.

La problématique du second porte-avions, a poursuivi M. Michel Caldaguès, était en effet relancée à la suite du récent conflit. La capacité de permanence à la mer du groupe aéronaval impliquait -a-t-il rappelé- la disposition de deux porte-avions, faute de quoi c'est notre politique méditerranéenne qui pourrait s'en trouver affectée. Par ailleurs, une autre crise régionale pourrait survenir, à plus grande distance de notre territoire, qui ne nous permettrait pas de disposer des capacités logistiques dont nous avons bénéficié en Italie. La nécessité d'une capacité aéronavale permanente n'en serait alors rendue que plus indispensable. Estimant ensuite que le porte-avions constituait un instrument de souveraineté, M. Michel Caldaguès a indiqué qu'il ne partageait pas l'idée d'une coopération en ce domaine avec nos partenaires britanniques, pas plus qu'il n'avait cru, en son temps, à l'idée d'une « dissuasion concertée ».

M. Michel Caldaguès a par ailleurs fait valoir que la vraie contrainte imposée aux forces de l'OTAN par la défense sol-air yougoslave était moins liée à cette capacité en elle-même qu'à la notion de conflit « zéro mort » mise en avant tout au long de l'opération.

Abordant enfin ce qui constituait, à ses yeux, l'essentiel du sujet, à savoir les causes et les fins de l'opération « Force alliée », M. Michel Caldaguès a estimé que le véritable motif du déclenchement de la guerre avait été de prouver que l'OTAN avait encore une légitimité à exister. Il a considéré également que cette guerre semblait avoir été à certains égards préméditée, notamment par l'inscription, dans les accords de Rambouillet, de certaines clauses qu'aucun pays souverain ne pouvait accepter.

Enfin, a relevé M. Michel Caldaguès, l'analyse sur les enseignements de la crise devait conduire à aller au-delà de ses caractéristiques spécifiques, notamment la stratégie qui y avait été conduite consistant notamment à détruire le potentiel civil yougoslave.

M. Xavier de Villepin, président, a, pour sa part, estimé qu'il convenait d'établir une distinction entre la notion d'indépendance du groupe aéronaval, d'une part, et celle d'indépendance dans le domaine nucléaire, d'autre part. Il a ainsi estimé qu'il n'était pas impossible, compte tenu de la communauté d'objectifs entre le Grande-Bretagne et la France, d'envisager des opérations aéronavales communes.

Il a ensuite précisé que les Serbes avaient utilisé avec beaucoup d'efficacité leurs radars de défense anti-aérienne, compliquant d'autant le déroulement des missions offensives des appareils de l'Alliance.

S'agissant enfin des causes véritables de la guerre, qui constituaient en effet une question fondamentale, M. Xavier de Villepin, président, a estimé souhaitable d'interroger le ministre des affaires étrangères sur ce sujet. M. Xavier de Villepin, président, a enfin indiqué que le compte rendu du présent débat serait naturellement annexé au rapport d'information prochainement publié.

M. Emmanuel Hamel a souhaité que l'analyse des carences relevées dans le présent rapport d'information puisse aboutir à une évolution de la politique gouvernementale. Il s'est déclaré soucieux qu'une action rapide et concrète soit engagée à l'égard des responsables gouvernementaux et militaires afin de ne pas perdre de temps dans la correction des insuffisances constatées.

M. Xavier de Villepin, président, a précisé que, dès la prochaine rentrée parlementaire, la commission entendrait les chefs d'état-major afin d'engager le débat avec eux et a rappelé qu'en effet, la guerre du Golfe avait, en son temps, démontré une certaine inertie de la part de la France à tirer les enseignements de la crise, notamment sur le plan des budgets militaires.

M. Jean-Guy Branger a vivement déploré la réduction constante des crédits dédiés à la défense. Il a estimé qu'il revenait au Parlement de se donner les moyens d'effectuer ses propres analyses afin de formuler des propositions adaptées. Il a par ailleurs dénoncé les graves insuffisances en matière de recherche et développement, alors que les efforts en la matière conditionnaient à moyen terme les capacités futures de nos forces. Il s'est enfin inquiété de l'insuffisance structurelle des crédits d'équipement des armées.

M. Xavier de Villepin, président, s'est également déclaré convaincu de la nécessité d'un effort accru en faveur de la recherche et du développement en matière d'équipement militaire. Il a déploré que la France ait figuré parmi les derniers pays à tirer, sur le plan de ses budgets de défense, les conséquences de la chute du mur de Berlin qui avait constitué le dernier changement stratégique majeur et a souligné qu'une telle erreur ne devait pas se reproduire.

M. Hubert Durand-Chastel a estimé qu'une volonté politique forte s'imposait pour enrayer la diminution de nos budgets militaires. Il a toutefois relevé que beaucoup dépendait de l'activité économique générale du pays et s'est inquiété de l'incidence, en ce domaine, des réformes telles que celles de la réduction à 35 heures du temps de travail.

Enfin, M. Charles-Henri de Cossé Brissac a insisté sur la nécessité de faciliter la participation des entreprises françaises à la reconstruction économique du Kosovo et de la région et sur l'urgence qu'il y avait à mettre en place, à cette fin, des dispositifs adaptés.

La commission a alors autorisé la publication du rapport présenté par M. Xavier de Villepin, président, sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXES

Annexe n° 1	Compte rendu du déplacement effectué par une délégation de la commission en Macédoine et en Albanie les 14 et 15 mai 1999
Annexe n° 2	Les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies relatives au Kosovo
Annexe n° 3	La relance de l'Europe de la défense

Annexe n° 1 -

Compte rendu du déplacement effectué par une délégation
de la commission en Macédoine et en Albanie
les 14 et 15 mai 1999

______

Au cours de sa réunion du mercredi 19 mai 1999, la commission sénatoriale des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a entendu le compte rendu suivant de M. Xavier de Villepin, président, à la suite d'un déplacement effectué les 14 et 15 mai en Macédoine et en Albanie par une délégation représentant l'ensemble des groupes politiques.

M. Xavier de Villepin - Une délégation de notre commission s'est rendue les 14 et 15 mai 1999 en Macédoine et en Albanie afin de rendre visite aux forces françaises sur place, d'apprécier les efforts accomplis en faveur des réfugiés du Kosovo et d'avoir des entretiens avec les autorités macédoniennes et albanaises.

Notre délégation, que je conduisais, représentait tous les groupes politiques de notre commission puisqu'elle était également composée du président Claude Estier, de M. Jean-Michel Baylet, M. Jean-Luc Bécart, M. Robert Del Picchia, M. Michel Pelchat et M. Jean-Marie Poirier.

Je voudrais d'abord souligner, en dépit de difficultés comparables en matière d'accueil des réfugiés et sur le plan économique, que la situation nous est apparue sensiblement différente en Albanie et en Macédoine. Je rappelle à cet égard que, si la population albanaise est très homogène (98 % d'Albanais), il n'en va pas de même de la population macédonienne qui comporte deux tiers de Macédoniens, mais aussi une forte minorité albanaise (de l'ordre de 28 %) et une minorité serbe de petite taille (2%) mais très active. Il en résulte en particulier des différences de points de vue très sensibles entre Skopje et Tirana :

- c'est d'abord le cas vis-à-vis des réfugiés que les autorités macédoniennes veulent absolument limiter en nombre et dont elles demandent l'évacuation vers des pays tiers, tout en les cantonnant dans l'immédiat dans des camps sans possibilités de sorties ;

- c'est également le cas à l'égard du règlement souhaitable de la crise du Kosovo pour lequel les autorités de Skopje ont soutenu le processus de Rambouillet et souscrivent pour l'essentiel à la position des alliés en s'opposant à la répression menée par Belgrade mais aussi à l'indépendance du Kosovo, tandis que Tirana adopte une position beaucoup plus dure en apportant son soutien à l'UCK et en appelant à l'écrasement militaire du régime de Belgrade.

A l'inverse, la Macédoine comme l'Albanie se rapprochent et adoptent des positions identiques sur deux points essentiels :

- à court terme, ils attendent de la communauté internationale, non seulement l'aide nécessaire pour porter secours aux réfugiés, mais aussi une aide économique substantielle pour aider leurs pays eux-mêmes confrontés à de graves difficultés économiques et sociales ;

- à plus long terme, les autorités albanaises ont, comme les autorités macédoniennes, le même idéal d'intégration à l'OTAN et à l'Union européenne.

A. La visite de la délégation en Macédoine

1. Les entretiens politiques

Dès son arrivée à Skopje, la délégation a eu, le vendredi 14 mai, plusieurs entretiens avec des autorités gouvernementales et parlementaires macédoniennes. Nous avons notamment rencontré le Président de l'Assemblée nationale, M. Klimovski, le vice-premier ministre, M. Ibrahimi, et le vice-ministre des Affaires étrangères, M. Trajkovski. Je retiens en particulier de ces conversations, et notamment de notre entretien avec le Président du Parlement, les idées suivantes :

- la crise actuelle a des conséquences graves pour la Macédoine : d'abord en raison de l'afflux des réfugiés (240.000 personnes au 15 mai), ce qui représente un accroissement de plus de 12 % de la population macédonienne ; Skopje, craignant un déséquilibre inter-ethnique, attend donc le départ des réfugiés vers d'autres pays, conformément aux promesses faites, souhaite en limiter le nombre et attend de la communauté internationale une aide plus importante ;

- cette aide est d'autant plus nécessaire que la crise au Kosovo provoque par ailleurs des dommages économiques importants pour l'économie macédonienne. Ses conséquences sont désastreuses en raison de la perte du marché yougoslave, avec lequel la Macédoine effectuait l'essentiel de son commerce, et des incidences de cette situation sur l'augmentation du chômage qui risque de provoquer de graves difficultés sociales ;

- s'agissant du règlement du conflit, plusieurs dirigeants macédoniens nous ont paru croire à une acceptation rapide par M. Milosevic d'une force internationale des Nations Unies, compte tenu des signaux positifs déjà adressés par Belgrade (notamment la libération des trois soldats américains et les contacts avec M. Rugova) ; dans cet esprit, le Président de l'Assemblée nationale a évoqué l'hypothèse d'un arrêt provisoire des frappes aériennes durant quelques jours en échange d'un retrait du Kosovo ;

- en ce qui concerne l'avenir au Kosovo, les autorités de Skopje estiment que Serbes et Albanais ne pourront pas, au moins dans un premier temps, vivre de nouveau ensemble au Kosovo sans une présence internationale de sécurisation.

Sur le plan bilatéral, les relations franco-macédoniennes, traditionnellement modestes mais confiantes, ont pris, du fait de la crise, une importance nouvelle. L'aide économique bilatérale accordée par la France à la Macédoine a d'ores et déjà atteint près de 200 millions de francs, indépendamment de ses diverses contributions à l'aide multilatérale. Paris a par ailleurs accordé une aide humanitaire importante de 280 millions de francs, dont 193 millions à titre bilatéral.

2. Les opérations militaires et humanitaires en Macédoine

a) L'aide en faveur des réfugiés

S'agissant de l'action en faveur des réfugiés du Kosovo en Macédoine, nous avons visité le camp de Stankovac, proche de Skopje et à une vingtaine de kilomètres du Kosovo, qui a accueilli jusqu'à 21.000 personnes. Je dois dire que notre délégation a été accueillie de façon particulièrement chaleureuse par les réfugiés kosovars. Ce camp de transit a en effet été installé par des moyens militaires français particulièrement appréciés. Il s'étend sur une trentaine d'hectares organisés en une demi-douzaine de villages rassemblant plus de 350 tentes. Il a également joué une fonction essentielle de sécurisation des réfugiés kosovars qui venaient de vivre des journées dramatiques. 70 personnels de la sécurité civile et des sapeurs-pompiers assurent l'assainissement, l'approvisionnement et la surveillance médicale de ce camp.

La question a toutefois été posée de leur prochain remplacement, d'ici une quinzaine de jours, par des ONG, placées sous l'égide du HCR, qui devraient reprendre la gestion de ce camp, ce qui ne manque pas d'inquiéter les réfugiés qui craignent le face-à-face avec la police macédonienne.

Les armées françaises ont également -je vous le rappelle- contribué à l'évacuation vers la France de certains réfugiés kosovars. Des rotations aériennes militaires ont permis de rapatrier en France, au 15 mai, plus de 2.600 réfugiés (ce qui situe notre pays au 4e rang des pays d'accueil, après l'Allemagne, la Turquie et la Norvège). En outre, plus de 450 tonnes de fret humanitaire ont d'ores et déjà été transportés vers la Macédoine.

b) Les forces françaises en Macédoine

Nous avons bien sûr rendu visite aux forces françaises actuellement stationnées en Macédoine et placées, jusqu'ici, sous le commandement du général Valentin.

La brigade française (FFB , « French Framework Brigade ») rassemble aujourd'hui plus de 3.000 hommes. Elle représente ainsi plus de 20 % de l'effectif global de la KFOR qui est constituée de 5 brigades (française, anglaise, allemande, italienne et américaine) qui rassemblent au total, pour l'heure, 14.360 hommes.

Les forces françaises en Macédoine ont changé de mission puisque, à leur arrivée dans le pays début décembre 1998, elles faisaient partie de la « force d'extraction » appelée à venir, le cas échéant, en aide aux observateurs de l'OSCE alors en poste au Kosovo. Cette mission a pris fin le 23 mars dernier et la brigade française, qui a pris le relais, s'est trouvée investie d'une triple mission :

- une mission de protection pour assurer la sûreté de nos forces ; cette mission est d'autant plus nécessaire que la brigade française, qui opère dans une zone majoritairement serbe, est soumise à certains gestes hostiles (jets de pierres...) et doit faire face à plusieurs types de menaces ;

- une mission tactique de surveillance de la frontière ;

- et une mission humanitaire pour porter assistance aux réfugiés.

Enfin, la KFOR doit être en mesure de mettre en oeuvre et si nécessaire faire respecter, le moment venu, un éventuel accord intérimaire au Kosovo. Il convient aussi de souligner que, d'après les indications qui nous ont été fournies, les forces françaises actuellement stationnées en Macédoine sont dotées d'équipements relativement légers et ne sont donc pas « taillées » pour une éventuelle opération terrestre qui serait conduite par la force.

B. La visite de la délégation en Albanie

1. Les entretiens politiques

Arrivée à Tirana le samedi 15 mai, notre délégation a été reçue, dès son arrivée en Albanie, par le Président de la République, M. Meidani, puis par le ministre de la défense, M. Hajdaraga. Parmi les idées émises par les dirigeants albanais et, en particulier, par le Président de la République -qui a effectué une partie de ses études dans notre pays et parle remarquablement français-, je retiens en particulier les points suivants :

- les autorités albanaises tiennent un discours particulièrement « dur » : elles apportent un soutien clair et non dissimulé à l'UCK et s'inquiètent d'un accord qui prévoirait, comme à Rambouillet, son désarmement ; à l'inverse de l'ancien Président Bérisha, devenu chef de l'opposition, le gouvernement albanais affiche son scepticisme à l'égard des positions prises récemment par M. Rugova ; Tirana estime enfin que l'OTAN est seule en mesure de jouer un rôle décisif pour un règlement du conflit obtenu, quitte à devoir envisager une intervention terrestre ;

- sans cacher qu'à terme, l'indépendance du Kosovo constituera sans doute la solution, Tirana se rallie toutefois dans l'immédiat à l'idée d'une administration provisoire du Kosovo dans le cadre d'une sorte de protectorat international comportant à la fois : une force militaire, dirigée par l'OTAN ; un élément humanitaire, sous l'égide des Nations-Unies et du HCR ; un élément institutionnel, qui serait favorisé par l'OSCE et le Conseil de l'Europe ; et enfin une composante économique, dans laquelle l'Union européenne devrait jouer le rôle majeur ; ce n'est qu'à l'issue de cette période intermédiaire que la solution politique définitive pourrait être décidée.

Notre délégation a par ailleurs pu observer que, sur le plan économique, l'Albanie offre l'image d'un pays en sous-développement et semble dépourvue des infrastructures nécessaires à un redressement rapide. Les réformes de structure indispensables sont en outre d'autant plus difficiles à mettre en oeuvre que l'économie reste gangrénée par des phénomènes mafieux importants.

Sur le plan bilatéral, je vous rappelle que la France est le seul Etat occidental à avoir toujours entretenu une ambassade à Tirana et que l'Albanie est riche d'une forte tradition francophone. Nos relations bilatérales n'en restent pas moins modestes, en particulier sur le plan économique et commercial. Dans la crise que traverse actuellement l'Albanie, la France a d'ores et déjà consenti un effort humanitaire très substantiel : plus de 200 millions de francs dont 117 à titre bilatéral. L'aide économique que notre pays a par ailleurs apporté à l'Albanie est plus importante encore : 261 millions de francs dont 177 millions à titre bilatéral. La France est également à l'origine de la décision des créanciers de l'Albanie (Club de Paris) de lui accorder un moratoire d'un an renouvelable sur sa dette.

2. Les opérations militaires et humanitaires en Albanie

a) L'aide en faveur des réfugiés

Notre délégation a également visité en Albanie un camp de réfugiés kosovars, installé par les Turcs près du quartier général des forces françaises en Albanie, situé à Elbasan. Nous avons également rencontré le préfet et le maire d'Elbasan qui ont, à leur tour, souligné la nécessité pour la communauté internationale de venir en aide, non seulement aux réfugiés, mais aussi aux pays qui les accueillent, en l'occurrence l'Albanie.

Le nombre des réfugiés kosovars en Albanie dépasse au 15 mai les 420.000 personnes. Plus de la moitié sont logés, avec les difficultés que cela implique, chez l'habitant, et les autres sont hébergés dans des camps. Le désengorgement de la zone de Kukes, à la frontière du nord, ne s'effectue que lentement malgré le souhait des autorités d'accroître les capacités d'accueil dans le sud du pays.

La France a pour sa part assuré l'installation, l'approvisionnement et la surveillance médicale de trois camps de réfugiés et envisage d'aménager de nouveaux sites. Près d'une centaine de membres de la sécurité civile et des sapeurs-pompiers opèrent à ce jour en Albanie. La France continue par ailleurs de participer à l'acheminement du flux logistique humanitaire par voie militaire entre la base aérienne d'Istres et Tirana.

b) Les forces françaises en Albanie

Notre délégation a enfin rendu visite au dispositif français, basé en Albanie, de la « Task Force South » (TFS), commandée par le colonel Gros et dont le quartier général est en place à Elbasan. Ces forces françaises représentent un peu moins d'un millier d'hommes sur les quelque 6.600 militaires étrangers actuellement stationnés en Albanie (dont plus de 2.200 Italiens).

Les soldats français effectuent des travaux importants au profit du camp de réfugiés d'Elbasan et recherchent de nouveaux sites. Ils doivent également participer à la coordination du transfert de réfugiés en provenance de Macédoine, vivement souhaité par Skopje mais qui se heurte à des réticences de la part des réfugiés eux-mêmes.

Avant de donner la parole aux différents membres de la délégation qui ont participé à ce déplacement, je conclurai cette présentation en formulant quelques observations.

- Sur le plan des moyens militaires, notre attention a été en particulier attirée sur deux points : d'une part, l'importance des moyens de renseignement déployés (guerre électronique, drones, radar héliporté Horizon, équipes de renseignement...) ; d'autre part, le rôle majeur joué par les militaires dans l'aide humanitaire même s'il convient de souligner que les armées et la sécurité civile sont adaptées à une aide humanitaire d'urgence mais n'ont pas vocation à travailler dans la durée, ce qui pose le problème de leur relève.

- Sur le plan politique, je formulerai enfin trois observations :

- la première pour relever que la crise actuelle a provoqué une nouvelle détérioration des relations entre la Macédoine et l'Albanie qui s'étaient sensiblement améliorées depuis un an mais qui se sont trouvées à nouveau affectées par l'accueil fait par Skopje aux réfugiés kosovars, vivement critiqué par Tirana ;

- la seconde pour souligner que l'Albanie et la Macédoine se retrouvent pour souhaiter la conclusion rapide d'un accord d'association avec l'Union européenne ;

- enfin, s'agissant de l'issue de la crise actuelle -ce qui est naturellement le plus important-, je retiens de nos entretiens, et en particulier de nos conversations avec nos ambassadeurs sur place, que tout indique, malgré l'optimisme de certains, que nous sommes engagés, compte tenu de l'obstination personnelle de Milosevic, dans une crise qui risque encore de durer. En tout état de cause, l'avenir des réfugiés -qui ne pourront pas revenir rapidement au Kosovo- impose des mesures importantes à l'approche de l'été et, plus encore, avant l'hiver. Sur le plan diplomatique enfin, seule une -ou plusieurs- résolutions des Nations-Unies fondées sur le chapitre VII, permettront de déployer, le moment venu, une force au Kosovo.

*

* *

A l'issue de l'exposé de M. Xavier de Villepin, président, un échange de vues s'est instauré entre les commissaires.

M. Claude Estier, après avoir apporté son plein accord au compte rendu présenté par M. Xavier de Villepin, président, a souligné plusieurs différences importantes entre l'Albanie et la Macédoine : en termes d'infrastructures, d'abord, beaucoup moins développées en Albanie qu'en Macédoine, qui bénéficie dans ce domaine de l'héritage de l'ex-Yougoslavie ; au regard de l'évolution de la crise actuelle, ensuite, Tirana, à la différence de Skopje, refusant toute négociation avec Milosevic, souhaitant une intervention terrestre et étant prête à mettre son territoire à la disposition de l'OTAN. M. Claude Estier a également indiqué qu'il avait eu, à l'occasion des contacts de la délégation en Albanie, le sentiment que les relations entre Albanais et Kosovars albanophones n'étaient pas aussi fraternelles et chaleureuses qu'on pouvait le croire, compte tenu en particulier du niveau de vie supérieur des Kosovars ; ainsi s'expliquait notamment la grande réticence des réfugiés à quitter la région de Kukes pour le sud de l'Albanie.

M. Claude Estier a alors souligné la nécessité qu'il y aura, dès les prochaines semaines, à prendre de nouvelles dispositions pour venir en aide aux réfugiés kosovars à l'approche d'un été très chaud dans la région, puis d'un hiver extrêmement rigoureux. Il a enfin rappelé les efforts remarquables accomplis par les forces françaises pour secourir les réfugiés et souhaité que les conditions de la relève permettent de préserver le capital de sympathie ainsi acquis par notre pays.

M. Jean-Luc Bécart s'est dit préoccupé par les risques de déséquilibre interethnique en Macédoine du fait de la crise actuelle et de l'afflux de réfugiés dans ce pays. Il a estimé que ces risques devaient être d'autant plus justement appréciés qu'ils pourraient avoir des répercussions inquiétantes sur plusieurs pays voisins. M. Jean-Luc Bécart a également fait part de sa surprise devant le discours, très favorable aux Etats-Unis, des nouvelles autorités albanaises. Il a enfin rendu, à son tour, un hommage appuyé au travail remarquable accompli par les forces armées et la sécurité civile françaises et souhaité que leur relève soit assurée dans de bonnes conditions.

M. André Boyer a alors évoqué avec M. Xavier de Villepin, président, les idées de « Grande Albanie », aujourd'hui officiellement écartées à Tirana mais auxquelles la crise actuelle pourraient donner une nouvelle actualité. M. André Boyer a également souligné le rôle joué par Tito dans la création d'une véritable « conscience macédonienne ».

M. Serge Vinçon a estimé qu'il conviendrait de tirer, le moment venu, tous les enseignements de ce conflit pour la France comme pour l'Europe. Sur le premier point, il a fait observer qu'il conviendrait de s'interroger sur les évolutions souhaitables de nos équipements militaires ; il a notamment cité à cet égard les moyens de transport militaire et la décision concernant la construction éventuelle d'un second porte-avions. S'agissant de l'avenir de la défense européenne, il s'est déclaré particulièrement préoccupé par le retrait de l'Allemagne du programme Hélios II et du retrait de la Grande-Bretagne du programme de frégate Horizon, au moment même où les Américains décidaient d'accroître leurs crédits militaires.

M. Xavier de Villepin, président, s'est déclaré en accord avec M. Serge Vinçon sur la nécessité d'une réflexion approfondie sur les enseignements militaires de la crise actuelle, sur les perspectives de défense européenne ainsi que sur le nouveau concept stratégique de l'OTAN.

M. Robert del Picchia, après avoir estimé que la situation dans la zone des Balkans était de plus en plus complexe, a jugé nécessaire de progresser sur la voie d'une défense européenne, ainsi que l'illustrait notamment la situation des forces françaises stationnées en Macédoine près de la frontière et pouvant faire l'objet d'attaques serbes. Il a ensuite relevé le rôle très important joué aujourd'hui par les Etats-Unis en Albanie et a fait part de son inquiétude quant à l'avenir politique de ce pays. Après avoir à son tour salué l'action exemplaire de nos armées et de la sécurité civile française sur place, il a souhaité que leur tâche soit poursuivie par d'autres Français.

M. Jean-Claude Gaudin, après avoir souligné le très grand intérêt de ce déplacement d'une délégation de la commission en Albanie et en Macédoine, s'est déclaré particulièrement sensible aux jugements très positifs portés sur l'efficacité de l'action des marins-pompiers de Marseille placés, a-t-il rappelé, sous l'autorité du maire de Marseille. Il a indiqué que des études étaient actuellement en cours dans sa ville pour tenter d'apporter à la ville de Tirana, jumelée avec Marseille, une aide attendue dans plusieurs domaines, tels que la préparation de la prochaine rentrée scolaire ou l'assainissement des eaux. Il a souhaité que le Gouvernement français puisse prendre les dispositions nécessaires pour permettre le maintien d'une présence française sur place. M. Jean-Claude Gaudin a enfin souhaité que les initiatives diplomatiques en cours soient poursuivies et permettent de mettre un terme au plus vite au conflit actuel.

Répondant à M. Christian de La Malène, M. Xavier de Villepin, président, a indiqué que, d'après les informations recueillies par la délégation sénatoriale, les effectifs de l'UCK pourraient être d'environ 12.000 hommes, dont l'âge moyen ne dépasserait pas 22 ans. Il a estimé que les communautés albanaises en Allemagne et en Suisse fournissaient vraisemblablement une part importante des ressources de l'UCK. M. Robert del Picchia a pour sa part précisé que l'UCK semblait procéder, parfois de force, à des recrutements en Albanie et qu'une douzaine de Français pourrait, selon certaines informations, appartenir aux forces de l'UCK.

M. Michel Caldaguès a estimé que l'idée de « Grande Albanie » constituait sans doute un mythe car une telle entité ne disposerait pas, à ses yeux, des moyens d'existence nécessaires. Il a considéré que l'idée d'une partition du Kosovo constituait une mauvaise solution mais que l'on n'éviterait sans doute pas un débat sur ce thème. S'agissant des enseignements militaires à tirer de la crise actuelle, il a estimé que l'Europe ne faisait sans doute pas, à ce jour, les efforts nécessaires dans le domaine de la défense ; il a toutefois rappelé que la « mutualisation » des forces européennes ne revêtait pas à ses yeux toutes les vertus. Il a enfin considéré que la question du second porte-avions se posait aujourd'hui avec plus d'acuité que jamais.

M. Xavier de Villepin, président, s'est interrogé sur l'issue prévisible du conflit actuel ; il s'est demandé si une négociation avec Milosevic pourrait apparaître comme un succès des alliés et s'est déclaré préoccupé par la précarité de la situation du Montenegro, de la Macédoine et de l'Albanie. Evoquant l'avenir de la défense européenne, il a estimé que la crise actuelle soulignait, une nouvelle fois, l'importance cruciale de l'information et du renseignement mais s'est interrogé sur la volonté politique et sur la capacité des pays européens d'accroître, sur le plan financier, leur effort de défense.

M. Michel Pelchat est enfin revenu sur la situation des réfugiés kosovars en soulignant que, même si le conflit s'arrêtait rapidement, ils ne pourraient rejoindre leur province avant plusieurs mois ; il a en conséquence estimé qu'il était indispensable de prendre les mesures nécessaires pour leur permettre de faire face aux rigueurs successives de l'été et de l'hiver dans cette région, faute de quoi -a-t-il souligné- des tensions très fortes pourraient apparaître.

La commission a alors décidé que le compte rendu du déplacement de la délégation en Macédoine et en Albanie, présenté par M. Xavier de Villepin, président, serait adressé à tous les membres de la commission.

Annexe n° 2 -

Les résolutions
du Conseil de sécurité
des Nations unies relatives au Kosovo

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- Résolution n° 1160 du 31 mars 1998

- Résolution n° 1199 du 23 septembre 1998

- Résolution n° 1203 du 14 octobre 1998

- Résolution n° 1244 du 10 juin 1999

Annexe n° 3 -

La relance de l'Europe de la défense

______

- Sommet franco-britannique - Déclaration sur la défense européenne (Saint-Malo, le 4 décembre 1998)

- Sommet franco-allemand - Conseil de défense et de sécurité. Déclaration de Toulouse (Toulouse, 29 mai 1999)

- Conseil européen de Cologne - Déclaration concernant le renforcement de la politique européenne commune en matière de sécurité et de défense (Cologne, 4 juin 1999)

* ¹ L'Italie ne participait pas au « groupe de contact Bosnie ».

* ² Alain Juppé, préface de « Une diplomatie informelle pour l'Europe. Le groupe de contact Bosnie ». Francine Boidevaix (Fondation pour les études de défense).

* ³ « Une diplomatie informelle pour l'Europe. Le Groupe de contact Bosnie ». Francine Boidevaix. Fondation pour les études de défense.

* ⁴ Voir en annexe le texte de ces résolutions.

* ⁵ Qui prévoit la possibilité de consultations entre les membres de l'Alliance.

* ⁶ Conférence de presse au Palazzo Vecchio, Florence, le 6 octobre 1998, citée par M. Arthur Paecht, député : « l'intervention humanitaire entre la politique et le droit international ». Rapport de l'Assemblée de l'Atlantique Nord, 20 mars 1999.

* ⁷ La Norvège, la Turquie, la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, l'Islande.

* ⁸ Rapport de la présidence allemande préalable au sommet de Cologne.

* ⁹ Suppression of Enemy Air Defense