ANNEXE 4 :
L'ÉLABORATION DES PROPOSITIONS DE
L'ÉTAT :
L'EXEMPLE DÉTAILLÉ DU MINISTÈRE DE
L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ
Cette
annexe reproduit l'intégralité des réponses du
ministère de l'Emploi et de la Solidarité aux quatre
premières questions de votre rapporteur, relatives aux modalités
d'élaboration des propositions de l'Etat pour les troisièmes
contrats de plan, d'une part, aux modalités de négociation des
troisièmes contrats de plan, d'autre part.
A - L'ÉLABORATION DES PROPOSITIONS DE L'ETAT
Question n°1 : Quels sont les acteurs partenaires de votre
ministère consultés par vos services lors de l'élaboration
des contrats de plan ? Selon quelles modalités ? Avec quelles
conséquences ?
Réponse :
Les relations avec les partenaires extérieurs du ministère se
situent aux périodes clé de la procédure :
- avant que les premiers contacts avec les préfets ne
s'établissent, pour le cadrage thématique et budgétaire du
futur CPER ;
- à partir du moment où les préfets sont engagés
dans la phase active de la préparation du CPER.
Ces partenaires extérieurs sont essentiellement :
- au niveau central, la DATAR, le ministère de l'économie et des
finances et le secrétariat d'Etat à l'Outre-mer,
- au niveau local, le préfet de région et ses services - le SGAR
notamment -, les élus locaux et les services des collectivités
décentralisées.
1.1 - Les partenaires au niveau central
La DATAR
Dans un premier temps, les relations entre le ministère et la DATAR
s'établissent sur le mode d'échanges de notes et de
réunions d'information interministérielles.
La DATAR, maître d'oeuvre de la procédure et intermédiaire
institutionnel entre les préfets de région et les services
centraux des ministères, rend régulièrement compte de
l'état d'avancement des travaux d'élaboration des contrats de
plan entre les partenaires institutionnels régionaux (préfecture
de région et conseil régional). Elle se charge de la transmission
des différents documents d'étape : des premières
ébauches (" stratégie de l'Etat dans les
régions ") aux projets de contrat de plan.
Elle joue son rôle d'interface institutionnelle en déroulant le
calendrier d'élaboration des CPER auprès des ministères et
en sollicitant de ces derniers expertise et décisions. Les
sollicitations couvrent l'intégralité de la procédure au
niveau de l'Etat central, de la définition des priorités
ministérielles à la validation des demandes des régions.
S'agissant de la transmission des demandes des régions, le
ministère doit vérifier la " neutralité " de la
DATAR, c'est-à-dire vérifier que les informations transmises et
retraitées par celles-ci sont bien en adéquation avec les
demandes telles que les services déconcentrés les avaient
formulées et que le préfet de région les avait
arrêtées.
Dans un second temps, six mois avant la date présumée de
signature des contrats, les relations entre le ministère et la DATAR
s'intensifient lorsque les futurs CPER commencent à prendre forme. Leur
contenu est alors triple :
- connaître les informations que font remonter les préfets de
régions,
- définir des cadres de travail communs,
- confirmer et préciser les axes proposés à la
contractualisation par le ministère.
La procédure prend parfois un caractère précipité,
du fait notamment d'un calendrier parfois très chargé en
réunions interservices ou interministérielles. Au total, lorsque
les 4
ème
CPER auront été signés, trois
" rounds " de 26 réunions interministérielles avec les
préfets de régions, se seront déroulés, auxquels il
faut rajouter les réunions relatives à des volets particuliers
des CPER (le volet " après-mines ", par exemple) et les
réunions relatives aux contrats de plan ou de développement avec
les collectivités et territoires d'outre-mer.
Enfin, on peut déplorer parfois un certain manque de lisibilité ,
notamment pour ce qui a trait aux enveloppes hors procédure
" normale ". Ainsi, lors du 4
ème
CPER, une
information claire a fait défaut sur l'enveloppe consacrée au
financement de nouvelles technologies de l'information et de la communication
(NTIC) et son volet télémédecine.
Le ministère de l'économie et des finances (MEFI)
Dans un premier temps, les relations avec le MEFI consistent à
négocier sur les programmes qui seront ouverts à la
contractualisation et sur la part que le ministère entend consacrer aux
CPER.
Puis, tout au long de la procédure, un certain nombre de questions vont
rester un certain temps en suspens, laissant planer des doutes sur
l'autorisation qui sera donnée au ministère d'engager et de
déléguer des crédits. Lors du 4
ème
CPER,
ces incertitudes ont notamment porté sur :
- le thème des investissements hospitaliers,
- le thème de la mise aux normes de sécurité des maisons
de retraite (interrogations sur la compétence Etat),
- le thème de la réinscription dans le XII
e
Plan des
opérations du XI
e
plan qui n'ont pu être
réalisées du fait du blocage des crédits de paiement.
Au-delà des questions relatives aux investissements, les relations avec
le MEFI se déroulent sur fond :
- de taux d'exécution du contrat précédent par article
budgétaire,
- de possibilité de mise en cohérence entre le contrat de plan et
la loi de finances initiale de l'année d'une part, de contrat de plan et
de lois de finances pour la période du plan à venir d'autre part.
C'est, assez logiquement, dans ce domaine, que l'on constate la moins bonne
visibilité.
Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer (SEOM)
Compte tenu du rôle d'interface entre des régions lointaines, aux
problèmes parfois spécifiques, et les ministères, le SEOM
est un interlocuteur privilégié du ministère pour
l'élaboration et la négociation des CPER (et des contrats de
développement).
Lors de l'instruction des demandes, un travail d'expertise contradictoire se
déroule entre le ministère et le SEOM. Ensuite, les
négociations porteront à la fois sur l'acceptabilité des
projets et de leur montant et sur les participations d'autres financeurs (le
SEOM, avec le FIDOM, la Communauté européenne avec les fonds
structurels).
1.2 - Les partenaires au niveau local
1.2.1 - Les préfectures et les SGAR
Les relations avec les préfectures et les SGAR se déroulent
régulièrement au niveau local et, plus exceptionnellement, lors
des réunions interministérielles, au niveau central.
En dehors des réunions interservices à la DATAR ou des
réunions interministérielles à Matignon
Les relations avec les préfectures et les SGAR sont
particulièrement actives pour bien cadrer l'exercice, pour apporter un
soutien aux projets en cours d'élaboration, enfin, pour identifier
chaque projet au sein de l'enveloppe budgétaire globale
sollicitée par chaque région.
- Apporter un soutien sur le fond ou sur la forme aux projets
présentés : en fonction de critères sanitaires et
sociaux de chaque région, certains projets sont encouragés et des
contacts sont organisés entre le niveau local et la direction
d'administration centrale concernée pour une finalisation
adéquate des demandes
- Rappeler et préciser les priorités du ministère qui
sous-tendent les axes ouverts à la contractualisation. La
nécessité de communication trouve plusieurs
raisons d'être :
§ certains crédits ne peuvent être
délégués que dans le cadre du CPER (humanisation des
hospices, établissements pour adultes handicapés notamment), le
préfet doit être informé que s'il ne demande pas de
crédits dans ce cadre, il ne pourra les obtenir par ailleurs ;
§ après expertise des demandes, il peut se révéler
nécessaire de recentrer telle ou telle demande du préfet de
région sur le périmètre de compétences propre au
ministère. En matière d'investissements hospitaliers ou, plus
généralement sanitaires, le périmètre peut
évoluer à la faveur des rapports entre lois de finances et lois
de financement de la sécurité sociale ;
§ la rappel de plans pluriannuels d'investissement et leur phasage
possible avec les contrats de plan : par exemple, le programme triennal
1999 - 2002 de créations de places en structures pour adultes
handicapés ;
§ Le ministère est attentif aux contreparties régionales,
même si la recherche d'un cofinancement équilibré ne
saurait être appliquée projet par projet mais doit
s'apprécier globalement, par grand secteur (santé, social). Cet
équilibre peut également jouer, pour les projets d'un même
axe, sur la répartition des financements entre partenaires, entre
investissement et fonctionnement. Ce cadrage général a parfois
besoin d'être discuté et précisé avec les services
déconcentrés (SGAR, notamment,) et le ministère contribue
ainsi à donner des indications sur des éléments de
stratégie de négociation avec les exécutifs
régionaux.
- Identifier les projets retenus dans le cadre de l'enveloppe budgétaire
globale demandée au ministère. Les demandes transmises par les
préfets de région se présentent sous la forme d'enveloppes
globales, accompagnées de commentaires ne permettant pas toujours de
retrouver précisément les différents projets qu'elles
incluent. Lorsque, après priorisation et arbitrage par le préfet,
il existe des écarts avec les chiffres prévisionnels
communiqués par les services déconcentrés, de nouveaux
contacts bilatéraux deviennent nécessaires pour connaître
le contenu en opérations de l'enveloppe rectifiée.
Lors des réunions interministérielles à la DATAR ou
à Matignon
Pour chaque ministère, il s'agit de refaire, le cas
échéant, un cadrage sur ses priorités et de se prononcer,
de plus en plus précisément, au fil des réunions, sur
l'acceptation ou le rejet des montants demandés pour les
opérations identifiées.
La réunion de chaque préfet de région avec l'ensemble des
services est l'occasion d'appréhender les conditions dans lesquelles la
négociation avec l'exécutif régional se déroule et
d'anticiper les points d'accord et de désaccord. Ces informations sont
particulièrement utiles, dans la mesure où le budget de l'Etat et
celui des collectivités locales ne suivent pas le même calendrier
et où les décisions définitives du ministère sont
sollicitées avant que ne soient connus ou votés les budgets
régionaux.
1.2.2 - Les élus locaux et les services des collectivités
décentralisées
Par les contrats de plan, l'Etat, la région - et souvent d'autres
partenaires locaux avec elle - vont progressivement s'accorder sur des projets
communs. L'élaboration - comme la négociation - des contrats de
plan est donc un exercice largement itératif qui va se développer
au sein du cadre général défini par chaque
ministère puis par le Premier ministre.
La réussite de la procédure tient en grande partie à la
qualité des relations entre l'Etat et les collectivités
décentralisées. Les services déconcentrés jouent un
rôle souvent prépondérant de par leur proximité du
terrain et les liens qu'ils entretiennent régulièrement avec les
services des administrations décentralisées. La partage d'un
diagnostic est d'abord indispensable pour envisager la définition de
besoins pour les sept années à venir et déboucher sur une
première épure que les deux parties vont soumettre, pour les
services décentralisées au préfet, pour les services
déconcentrés à l'administration centrale.
Après avis du niveau supérieur, les services des deux
administrations vont ajuster leurs positions, trouver des compromis autour de
priorités qui deviendront de plus en plus affinées au fur et
à mesure que seront précisées, par le niveau
supérieur, les enveloppes budgétaires et le
périmètre autorisé par chaque axe ouvert à la
contractualisation.
Lorsqu'un accord local ne peut être trouvé, par exemple lorsqu'un
projet semble se situer aux marges des axes ouverts à la
contractualisation, ou qu'un effort particulièrement important est
demandé à l'Etat sur un thème précis, des contacts
peuvent se nouer directement entre l'administration centrale et / ou le cabinet
et les élus.
Question n°2 : Apprécier les informations et les moyens
d'expertise des administrations centrales et des services
déconcentrés de votre ministère pour l'élaboration
des propositions de l'Etat.
Réponse :
L'administration centrale sollicite l'avis des services
déconcentrés sur les besoins exprimés dans les
régions et objet d'une présélection par le préfet.
Au niveau central, la synthèse des avis informels est
réalisée, au terme d'une procédure qui place l'expertise
aux niveaux déconcentré et central, assurant ainsi une
cohérence d'ensemble.
Avant d'être proposés par le préfet de région dans
le cadre du projet de mandat de négociation, les projets qui seront
transmis au ministère ont fortement impliqué les services
déconcentrés. Ceux-ci ont participé très activement
à la conception, au montage financier des projets et à
l'expertise en termes de faisabilité et d'opportunité des
dossiers. A l'issue de cette étape, ils sont en mesure d'indiquer pour
chaque opération un montant sur un article budgétaire.
Le travail des services déconcentrés nourrira les plans d'action
synthétique (PAS) que les préfets de région adresseront au
ministère. Ces documents arrivent au cabinet de la ministre d'où
ils repartiront vers le service coordonnateur, accompagnés, le cas
échéant, de demandes de précisions. Au cabinet, plusieurs
conseillers ont à s'occuper des contrats de plan, dont deux ont une
fonction transversale, en matière territoriale pour l'un, sur les
affaires budgétaires pour l'autre.
Le bureau coordonnateur désagrège les enveloppes en ensemble de
projets identifiés. Cette démarche se fait en étroite
relation d'un côté, avec les services déconcentrés
qui possèdent l'information la plus désagrégée,
absente au niveau des PAS, de l'autre côté, avec les directions
techniques. Chaque projet est instruit à partir de trois angles
d'attaque :
1. le projet entre-t-il ou non dans le champ de la contractualisation ?
2.
En quoi les demandes sont a priori cohérentes
avec les
indicateurs
socio-démographiques, sanitaires et sociaux
(structure de la population, taux d'équipement, taux de chômage,
population handicapée, nombre d'allocataires RMI ...) ;
La constitution d'une base de données d'indicateurs repose largement sur
le résultat d'évaluations, quantitative et qualitative, des
politiques du ministère. Les travaux de la direction de la recherche et
des études statistiques (la DREES, avec ses études et la banque
de données STATIS), de l'inspection générale des affaires
sociales (l'IGAS) et du Haut Comité pour la Santé Publique (le
HCSP, notamment les analyses et les recommandations contenues dans ses
rapports) constituent alors de précieux outils, de même que ceux
de différents observatoires subventionnés par le
ministère, tels que les observatoires régionaux de la
santé (les O.R.S., avec la base consolidée de la FNORS) ou les
observatoires sociaux.
3.
la capacité du ministère à s'engager à la
hauteur demandée.
La réponse à cette dernière question est
particulièrement délicate à donner pour deux raisons :
- le décalage entre le calendrier de l'élaboration des CPER et
celui du PLF pour la première année d'exécution du nouveau
contrat de plan,
- l'acceptation d'un certain nombre de projets qui apparaissent parfaitement
justifiés peut être conditionnée à l'obtention de
mesures nouvelles à présenter dans les PLF des années
d'exécution du plan.
Avant les rencontres organisées par la DATAR fin juin, le bureau
coordonnateur rédige une fiche de synthèse pour chaque
région, dans laquelle sont portés :
- le résumé de la stratégie de l'Etat dans la
région, s'agissant notamment des secteurs santé - action sociale,
- le récapitulatif chiffré des demandes des P.A.S.
(priorités 1 et 2 et indications sur les priorités 3),
- un commentaire succinct des projets,
- des éléments de langage à tenir en séance.
Chacune de ces fiches est communiquée par le bureau coordonnateur aux
directions techniques pour validation avant les réunions
organisées par la DATAR.
B - LA NÉGOCIATION
Question n°3 : Apprécier et commenter les
rôles respectifs des administrations centrales et des services
déconcentrés de votre ministère dans l'élaboration
et la négociation des contrats de plan.
Réponse :
L'élaboration des CPER implique un investissement fort,
nécessitant une coordination d'ensemble, sur fond de coopération
horizontale (entre les directions centrales) et verticale (avec les services
déconcentrés).
Pour le 3
ème
CPER
Dans un premier temps, les différentes directions de l'administration
centrale ont proposé un certain nombre de priorités à
retenir pour le 3
ème
CPER, conformément aux
priorités ministérielles. En même temps, au niveau local,
les services déconcentrés ont, eux aussi, exprimé les
priorités qu'ils souhaiteraient retenir à partir d'un diagnostic
partagé localement avec les principaux partenaires (collectivités
locales, associations).
Le directeur de Cabinet du ministre a désigné un inspecteur de
l'IGAS pour coordonner l'ensemble de la procédure. Celui-ci a
présenté de manière synthétique, les projets
émanant des régions. Les directions ont alors
procédé à un premier choix des actions pouvant donner lieu
à contractualisation. Il a été soumis à l'arbitrage
du ministre et les axes ouverts à la contractualisation ont ainsi pu
être arrêtés.
Particulièrement en matière d'action sociale, le travail
mené au niveau local a permis que les élus consultés
(conseillers régionaux et généraux) par les
préfets, sur la base des propositions des DRASS, adhèrent aux
proposition de contractualisation, et particulièrement à
l'humanisation des hospices. Cette adhésion a ensuite facilité
les négociations ultérieures et permis de retenir des
priorités consensuelles.
Pour le 4
ème
CPER
La démarche a été assez voisine, la coordination par un
inspecteur de l'IGAS ayant simplement été remplacée par
celle du bureau du budget et de la programmation, juste avant le niveau
Cabinet. Les axes proposés à la contractualisation ont
été arrêtés par une lettre du directeur de Cabinet
de la ministre. Leur définition déterminera la
recevabilité a priori des projets, tout en préservant une
certaine marge d'appréciation au cas par cas en ce qui concerne les
demandes s'écartant de cette définition, afin d'assurer la
nécessaire prise en compte des priorités locales exprimées
par les préfets de région.
En outre, une directive centrale a été donnée au bureau
coordonnateur, selon laquelle il fallait chercher à suivre le plus
possible les demandes des préfets issues du travail des services
déconcentrés.
Au quotidien, la négociation s'effectue au moyen de centaines
d'entretiens téléphoniques, passés ou reçus, entre
le bureau coordonnateur et les services déconcentrés. Avec les
directions centrales, le bureau coordonnateur qui alimente un tableau de bord
enregistrant les demandes et leurs variations au fil du temps, communique
l'ensemble des informations et sollicite l'expertise des demandes.
Périodiquement, une note de synthèse ajoute un volet qualitatif
au tableaux de bord, recense les écarts persistants entre les demandes
des préfets et les réponses des directions centrales et propose
des solutions.
Enfin, les réunions mensuelles entre les directions d'administration
centrale et les DRASS permettent des échanges d'information
précisant l'évolution de la procédure et des demandes, les
réactions des élus et de leurs services.
Question n°4 : Evaluer, dans la mesure du possible, la part des
dispositions des contrats de plan relevant des choix de votre ministère.
Réponse :
Il n'existe pas de dispositions des CPER qui n'entrent pas dans les choix du
ministère. Néanmoins, quatre remarques doivent être
faites :
- Toutes les priorités affichées par le ministère ne
reçoivent bien sûr pas le même accueil de la part des
élus régionaux ;
- Tous les projets n'entrent pas forcément, dès le début
de la procédure, dans les priorités du ministère ni,
surtout, dans les enveloppes budgétaires dont il dispose. C'est
d'ailleurs dans la logique même de la négociation des contrats de
plan que de faire évoluer la position des partenaires. Mais, in fine, il
n'y a pas de thématique qui ne relève pas d'un choix du
ministère.
Au reste, les difficultés rencontrées avant la fin de la
procédure ne portent pas tant sur les choix thématiques que sur
les questions de financements. Par exemple, des demandes adressées
à l'Etat peuvent porter sur des crédits de fonctionnement, quand
le ministère entendait s'engager exclusivement sur la partie
investissement, ou encore, le niveau des demandes peut être incompatible
avec les dotations budgétaires escomptées sur 7 ans, y compris
après redéploiement des crédits d'un chapitre vers un
autre.
- Par ailleurs, des enveloppes spécifiques - reposant sur un financement
FNADT - sur des thématiques santé - action sociale peuvent donner
lieu à présentation de projets qui n'entraient pas dans les choix
initiaux du ministère. Ces projets sont évidemment bien venus et
une expertise du ministère est mobilisée. L'enveloppe NTIC -
télémédecine, proposée par le ministère de
l'aménagement du territoire et de l'environnement lors de la
préparation du 4
ème
CPER en est une illustration.
- Enfin, et surtout, avec le 4ème contrat de plan Etat - régions,
deux innovations sont venues modifier la part des dispositions des contrats de
plan relevant des choix du ministère : la possibilité, pour
le préfet, de faire varier de plus ou moins 10 % les montants
arrêtés par ministère pour la première enveloppe et
l'existence d'une seconde enveloppe, composée des demandes issues des
priorités régionales.
Le poids des demandes déconcentrées et
décentralisées gagne en importance, et contraint doublement
l'administration centrale. Premièrement, pour la première
année d'exécution du CPER, les crédits auront
été pré-arrêtés bien avant, dans le cadre de
la préparation de la loi de finances et pré-notifiés aux
services déconcentrés avant la signature des contrats. Selon les
régions, des différences sensibles peuvent exister entre
l'affectation de crédits par la centrale et la demande de crédits
pour l'exécution des contrats de plan. Deuxièmement, les
administrations centrales doivent, le plus possible, et sans remettre en cause
les priorités arrêtées par le ministre, redéployer
les crédits (sur 6 ans, puisque pour la première année, le
budget ayant déjà été
pré-arrêté, les marges apparaissent faibles) pour
répondre aux nécessités de l'exécution du plan.
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