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Les ordonnances prises sur le fondement l'article 38 de la Constitution

III. LA RATIFICATION DES ORDONNANCES

A. LE RÉGIME JURIDIQUE DE LA RATIFICATION

1. Le dépôt du projet de loi de ratification dans le délai prescrit sous peine de caducité de l'ordonnance

La première exigence résultant de l'article 38 de la Constitution en ce qui concerne la ratification des ordonnances est le dépôt, devant le Parlement, d'un projet de loi de ratification dans le délai prescrit par la loi d'habilitation. Ce seul dépôt évite la caducité des ordonnances prises en application de l'article 38 de la Constitution, à la différence des ordonnances prises sur le fondement de l'habilitation permanente conférée au Gouvernement par l'article 74-1 de la Constitution, qui deviennent caduques en l'absence de ratification par le Parlement dans un délai de 18 mois après leur publication.

Le Conseil d'État a pu expressément énoncer que « la circonstance que le projet de loi n'ait pas été inscrit, depuis son dépôt, à l'ordre du jour de la discussion parlementaire, [n'était] pas de nature à rendre caduques les dispositions de l'ordonnance [...] édictées sans condition de durée »61(*). Il a également eu l'occasion de préciser que le dépôt d'un nouveau projet de loi de ratification n'était pas nécessaire en cas de changement de Gouvernement pour assurer la pérennité des ordonnances ayant donné lieu, précédemment, au dépôt d'un tel projet de loi62(*).

La seule formalité du dépôt d'un projet de loi de ratification ne vaut pas ratification des ordonnances. Celle-ci ne peut résulter que d'un examen par le Parlement des mesures prises par voie d'ordonnance, selon des modalités qui peuvent être diverses.

2. La ratification expresse, seule modalité désormais autorisée

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, opérée par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, les ordonnances ne peuvent plus être ratifiées de manière implicite.

Jusqu'en 2008, la jurisprudence a admis que la ratification puisse être implicite. Le Conseil constitutionnel a ainsi accepté dès 1972 qu'une ordonnance puisse faire l'objet d'une ratification implicite.

Dans sa décision n° 72-73L du 29 février 1972, il a déclaré que « l'article 38, non plus qu'aucune autre disposition de la Constitution ne [faisait] obstacle à ce qu'une ratification intervienne selon d'autres modalités que celle de l'adoption du projet de loi » de ratification et que « par suite, cette ratification [pouvait] résulter d'une manifestation de volonté implicitement mais clairement exprimée par le Parlement ». Il se situait ainsi dans le prolongement d'une jurisprudence élaborée par le Conseil d'État sous la IVe République en matière de ratification des décrets pris sur délégation législative63(*).

Le juge constitutionnel a confirmé sa position en 1987, par sa décision n° 86-224 DC du 23 janvier sur la loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence en déclarant : « il n'est pas exclu que la ratification de tout ou partie des dispositions d'une des ordonnances visées à l'article 38 de la Constitution puisse résulter d'une loi qui, sans avoir cette ratification pour objet direct, l'implique nécessairement [...] saisi d'une loi de cette nature, il appartiendrait au Conseil constitutionnel de dire si la loi comporte effectivement ratification de tout ou partie des dispositions de l'ordonnance en cause et, dans l'affirmative, si les dispositions auxquelles la ratification confère valeur législative sont conformes à la Constitution ».

De même, le Conseil d'État, selon une jurisprudence constante, a confirmé sous la Ve République la possibilité de procéder à des ratifications implicites64(*). La formulation de ses arrêts avait tendance à reprendre celle du Conseil constitutionnel selon laquelle la ratification de tout ou partie des dispositions d'une ordonnance intervenue à la suite d'une loi d'habilitation prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution « peut résulter d'une loi qui, sans avoir cette ratification pour objet direct, l'implique nécessairement »65(*).

Adopté par voie d'amendement à l'initiative de M. Jean Luc Warsmann, l'article 14 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 précitée a imposé le principe de la ratification expresse. Cette évolution répondait à trois critiques comme le rappelle le rapport de M. Jean-Jacques Hyest fait au nom de la commission des lois :

« D'abord, plus encore que la ratification par voie d'amendement parfois contestée, [la ratification implicite] interdit un débat approfondi sur les dispositions prises dans le cadre d'une ordonnance.

«  Ensuite, elle entretient le doute sur la possibilité de contester devant le juge une mesure prise par ordonnance et nourrit ainsi une réelle insécurité juridique. En effet, avant leur ratification, les ordonnances sont des actes administratifs soumis au contrôle du Conseil d'Etat. En cas de ratification, même implicite, elles prennent valeur législative à compter de leur signature. Dès lors, que ce soit par voie d'action ou par voie d'exception, leur régularité ne peut plus être contestée devant le juge. Le Conseil constitutionnel pourrait néanmoins, s'il était saisi de la disposition législative qui entendrait le ratifier, exercer un contrôle de constitutionnalité.

Enfin, la pratique des ratifications tacites suscite des interrogations sur le champ de la ratification qu'il appartient in fine, le plus souvent, au juge de délimiter. Ainsi, le juge administratif a pu parfois considérer que la ratification s'étendait à des dispositions qui n'étaient pas directement modifiées ou même à toute une division d'une ordonnance dont les dispositions « forment entre elles un ensemble indivisible ».

Ces critiques, souvent formulées, avaient conduit le Gouvernement et le Parlement à intensifier le rythme des ratifications expresses à partir des années 2000 (cf. infra). En disposant que les ordonnances « ne peuvent être ratifiées que de manière expresse », la loi constitutionnelle a confirmé l'évolution de fond qui se dessinait.

La ratification expresse n'est pas une simple formalité pour le Gouvernement comme en témoigne le projet de ratification de l'ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code de la sécurité intérieure initialement proposée par l'article 5 du projet de loi relatif à la sécurité intérieure et à la lutte contre le terrorisme déposé au Sénat le 3 octobre 2012. Réunie le 10 octobre 2012 pour établir un texte, la commission des lois de la Haute assemblée a estimé qu'elle n'avait pas pu disposer d'un délai suffisamment long pour examiner les 550 articles du code et vérifier le respect de l'habilitation, en particulier l'observation de la codification à droit constant. La ratification n'a pas été votée par le Parlement.

La ratification expresse résulte en principe de l'inscription à l'ordre du jour du Parlement et du vote d'un projet de loi de ratification ou comportant une mesure de ratification, mais elle peut aussi résulter de l'adoption d'un amendement à un projet de loi ordinaire, ce qui est d'ailleurs de plus en plus fréquent.

Encore faut-il que l'amendement tendant à la ratification d'une ordonnance -qui peut être d'initiative gouvernementale ou d'initiative parlementaire - respecte les règles de droit commun de recevabilité d'un amendement et la nécessité de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie.

Le Conseil constitutionnel a ainsi été amené à censurer, dans sa décision n° 2007-552 du 1er mars 2007, un article tendant à la ratification de l'ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005 portant réforme de la filiation, dont il s'est saisi d'office, jugeant cet article dépourvu de tout lien avec l'objet du projet de loi portant réforme de la protection juridique des majeurs, au sein duquel il avait été inséré par un amendement du Gouvernement66(*).

3. Les effets de la ratification

La ratification a pour effet de transformer rétroactivement l'ordonnance concernée en texte de valeur législative. Du fait de sa ratification, l'« ordonnance acquiert valeur législative à compter de sa signature »67(*).

a) La consolidation de l'ordonnancement juridique

En conférant valeur législative aux dispositions concernées, la ratification consolide l'ordonnancement juridique et évite que des normes intervenues dans le domaine législatif puissent être remises en cause à tout moment, au détriment de la sécurité juridique.

Une ratification rapide paraît particulièrement nécessaire pour les ordonnances de codification dans la mesure où les dispositions codifiées avaient précédemment rang législatif et n'étaient donc pas susceptibles d'être contestées devant le juge administratif : en opérant leur « déclassement », la codification par voie d'ordonnance les rend vulnérables. On constate ainsi qu'en 2002 et 2004, le Parlement a pris l'initiative de ratifier plusieurs ordonnances de codification, ce qui a sécurisé certains pans du droit :

- l'ordonnance n° 2000-1249 du 21 décembre 2000 relative à la partie législative du code de l'action sociale et des familles a été ratifiée par l'article 87 de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, la mesure de ratification ayant été introduite en commission mixte paritaire à l'initiative des deux rapporteurs ;

- l'ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de la santé publique a été ratifiée par l'article 92 de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, la mesure de ratification ayant été introduite par un amendement présenté par le rapporteur de la commission des affaires sociales en première lecture au Sénat, le 6 février 2002 ;

- l'ordonnance n° 2000-912 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de commerce a été ratifiée par l'article 50 de la loi n° 2003-7 du 3 janvier 2003 modifiant le livre VIII du code de commerce, introduit en commission mixte paritaire à l'initiative des deux rapporteurs ;

- l'ordonnance n° 2004-178 du 20 février 2004 relative à la partie législative du code du patrimoine a été ratifiée par l'article 78 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, la mesure de ratification ayant été introduite à l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale en première lecture le 10 juin 2004 ;

- l'ordonnance n° 2004-545 du 11 juin 2004 relative à la partie législative du code de la recherche a été ratifiée par l'article 78 de la loi n° 2004-1343 précitée, la mesure de ratification ayant été introduite à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques du Sénat, en première lecture, le 14 octobre 2004.

b) L'impact sur les questions prioritaires de constitutionalité

Dès la ratification de l'ordonnance, que ce soit par voie d'action ou par voie d'exception, sa régularité ne peut plus être contestée devant le juge administratif. L'effet rétroactif prive d'objet les recours pendants : le juge se borne alors à constater que « la requête est devenue sans objet »68(*). À cet égard, la ratification produit les mêmes effets qu'une validation législative : soustraire les dispositions en cause à la contestation juridictionnelle69(*). Cependant, ratification et validation sont deux procédures loin d'être équivalentes : en effet, la validation doit être circonscrite à certains moyens de légalité, ce qui permet de continuer à pouvoir faire constater au juge les irrégularités qui n'entreraient pas dans le champ de la validation ; par ailleurs, une ordonnance ayant fait l'objet d'une validation demeure un acte administratif70(*).

Dans deux arrêts, le Conseil d'État a cependant mentionné une restriction à l'impunité juridictionnelle conférée par la ratification. S'il est constant qu' « en cas de ratification la légalité d'une ordonnance ne peut plus en principe être utilement contestée devant la juridiction administrative », il pourrait cependant en aller autrement « dans le cas où la loi de ratification s'avérerait incompatible, dans un domaine entrant dans le champ d'application de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, avec les stipulations de cet article, au motif qu'en raison des circonstances de son adoption cette loi aurait eu essentiellement pour but de faire obstacle au droit de toute personne à un procès équitable »71(*).

En revanche, depuis la révision constitutionnelle de 2008 précitée, les dispositions ratifiées d'une ordonnance peuvent faire, comme toute autre disposition législative qui satisfait aux conditions prévues par le nouvel article 61-1 de la Constitution, l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité. Dans sa décision n° 2011-219 QPC du 10 février 2012, le Conseil constitutionnel a, a contrario, confirmé cet état de fait en indiquant qu'il n'était pas compétent pour apprécier la conformité à la Constitution de deux articles du code des transports qui n'avaient pas de valeur législative compte tenu de la non ratification de l'ordonnance qui les avait codifiés.

B. LA PRATIQUE

De 1984 à 2013, 85 lois portant ratification d'ordonnances ou contenant des dispositions ayant un tel objet ont été publiées. Ces lois ont permis de ratifier expressément 405 ordonnances, soit 78,1 % du nombre total d'ordonnances publiées au cours de cette période.

Année

Nombre d'ordonnances publiées

Nombre d'ordonnances ratifiées

Nombre de textes portant ratification ou contenant des dispositions ayant un tel objet

1984 - 2003

155

98

24

2004

52

62

3

2005

83

8

6

2006

24

20

9

2007

15

43

10

2008

27

9

6

2009

46

68

4

2010

25

29

7

2011

38

14

5

2012

32

28

5

2013

21

26

6

Total

518

405

85

Taux de ratification

au 31/ 12 / 2013

78,1%

 

 

En 2003, le taux de ratification des ordonnances publiées entre 1984 et 2003 était de 63,2 %.

Ce taux s'est amélioré de plus de 13 points en moins de 10 ans grâce à des ratifications « en série » opérées par certaines lois. Entre 2004 et 2010, cinq lois relatives à l'outre-mer ou à la simplification du droit ont ainsi procédé à la ratification de 165 ordonnances.

Les lois ayant opéré le plus de ratifications

Textes

Nombre d'ordonnances ratifiées

Loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte

15

Loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures

51

Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer

13

Loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer

29

Loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit

57

TOTAL 

165

1. Une pratique fluctuante de la ratification et des délais de ratification tributaires des lois de simplification du droit
a) Les ratifications expresses : une tendance de fond avant d'être une obligation constitutionnelle

Depuis la révision constitutionnelle opérée en 2008 (cf. supra), les ordonnances prises sur le fondement de l'article 38 doivent être expressément ratifiées. La ratification expresse des ordonnances s'était cependant accentuée avant 2008 dans un souci d'amélioration de la sécurité juridique.

Alors que les ordonnances prises en 1985 et 1986, soit un total de 17 ordonnances, n'ont jamais été expressément ratifiées, celles prises de 1990 à 1992, soit 29 ordonnances concernant l'actualisation du droit applicable outre-mer, ont toutes fait l'objet d'une ratification expresse, pour 27 d'entre elles au cours de l'année qui a suivi leur publication. Sur ces 29 ordonnances, 12 ont même été ratifiées dans un délai inférieur à trois mois. Si les 20 ordonnances prises en 1998 ont été ratifiées dès l'année suivante, 5 ordonnances publiées en 1996 n'ont jamais été expressément ratifiées.

Les années 2003 et 2004 se caractérisent par un effort pour combler le retard pris en matière de ratification des ordonnances, avec 93 ordonnances ratifiées expressément en deux ans, soit plus que de 1984 à 2002. Á l'exception des années 1992 et 1999 pour lesquelles on dénombre chaque fois une vingtaine d'ordonnances ratifiées, les ratifications n'intervenaient jusqu'à présent que de façon ponctuelle, créant une situation de précarité juridique.

En revanche, seules 8 ordonnances prises en application de l'article 38 de la Constitution ont été expressément ratifiées en 2005, et 20 en 2006.

En 2007, le nombre de ratifications expresses s'est à nouveau fortement accru, avec 43 ordonnances ratifiées au total, dont 25 par la seule loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

Les ratifications ont été peu nombreuses en 2008 (seulement 9) contrairement à l'année 2009 où 68 ordonnances ont été ratifiées, la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures ayant procédé à la ratification expresse de 51 ordonnances.

En 2010 et 2011, le nombre de ratifications diminue avec respectivement 29 et 14 ordonnances ratifiées. Le nombre de ratifications se stabilise en 2012 et 2013 avec, respectivement, 28 et 26 ratifications opérées.

b) Des délais de ratification inégaux

Les délais de ratification, c'est-à-dire les délais entre la date de publication de l'ordonnance et l'entrée en vigueur de la mesure de ratification varient sensiblement d'une année sur l'autre.

En 2008, sur les 23 ordonnances publiées cette année et ratifiées au 1er octobre 2012 (soit 85,2 % du total), 30 % ont été ratifiées dans un délai inférieur ou égal à six mois, 57 % dans un délai compris entre sept et douze mois et 13% entre 12 et 18 mois. En moyenne, le délai de ratification a été de 9 mois ½. Ce score s'explique par l'impact des deux lois de simplification n° 2009-526 du mai 2009 et n° 2009-594 du 27 mai 2009 précitées qui ont procédé à elles seules à la ratification de 19 des 23 ordonnances ratifiées en 2008.

S'agissant des ordonnances publiées en 2009, 38 sur 41 sont actuellement ratifiées (soit 82,6 %) : 29 % de celles-là ont été ratifiées dans un délai inférieur ou égal à six mois, 24% entre sept et 14 mois et 42 % entre 15 et 20 mois et 24 %. En moyenne le délai de ratification a été de 12 mois ½, ce qui reste satisfaisant.

Le taux de ratification des ordonnances publiées en 2010 est, au 17 janvier 2014, de 60 %, soit 15 ordonnances sur 25. Parmi ces dernières, une a été ratifiée 3 ans et 4 mois après sa publication, 5 ont été ratifiées dans un délai compris entre 15 et 18 mois, 3 entre 7 et 12 mois et 5 dans un délai inférieur ou égal à 6 mois.

Seules 17 ordonnances sur les 37 publiées en 2011 sont actuellement ratifiées, soit un taux de 46 %. Au regard des dates de publication, cela signifie que le délai de ratification sera, pour la moitié des ordonnances publiées en 2011, supérieur à 2 ans, et pour près de 30 % supérieur à 2,5 ans, voire 3 ans.

Sur les 32 ordonnances publiées en 2012, 24 sont ratifiées (soit 75 %), dont la moitié dans un délai compris entre six et huit mois suivant la publication. Ce score s'explique par la ratification groupée de plusieurs ordonnances relatives au Département de Mayotte opérée par l'article 30 de la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer. Le délai de ratification a été en moyenne sur les 24 ordonnances ratifiées d'un peu plus de 10 mois.

Le bilan ne peut être établi pour 2013 puisqu'au 20 janvier 2014, seulement 23 % des ordonnances publiées ont été ratifiées, dont deux par la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises, six mois après leur publication.

2. Comme pour les habilitations, de nouvelles pratiques sont apparues en ce qui concerne le support et l'origine des mesures de ratification
a) Le dépôt d'un projet de loi de ratification n'est plus systématique

Au cours de la période 1984-2004, les projets de loi de ratification ont, à deux exceptions près, toujours été déposés dans le délai prescrit par la loi d'habilitation comme cela est exigé par l'article 38 de la Constitution, à peine de caducité des ordonnances.

Deux ordonnances ont néanmoins été frappées de caducité : l'ordonnance n° 2000-1255 du 21 décembre 2000 modifiant certaines dispositions annexées à l'ordonnance n° 2000-930 du 22 septembre 2000 relative à la partie législative du code de la route et l'ordonnance n° 2002-327 du 7 mars 2002 portant adaptation de la législation relative aux transports intérieurs dans les départements de Guadeloupe, de Guyane et de Martinique et création d'agences des transports publics de personnes dans ces départements.

Par ailleurs, à compter de 2003, plusieurs ordonnances n'ayant pas donné lieu au dépôt d'un projet de loi de ratification n'ont cependant pas été frappées de caducité car :

Leur ratification a été prévue par un article d'un projet de loi ordinaire déposé sur le bureau d'une des deux assemblées parlementaires avant le délai imparti pour le dépôt d'un projet de ratification spécifique. En 2012, les ordonnances n°s 2012-789, 2012-514, 2012-510 et 2012-395 ont été ratifiées par l'article 30 de la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, dont le projet (article 11) avait été déposé sur le bureau du Sénat le 5 septembre 2012, respectant ainsi le délai imparti par l'habilitation ;

2° Les ordonnances ont été expressément ratifiées par une loi dont la promulgation est intervenue avant l'expiration du délai imparti pour le dépôt du projet de loi de ratification :

- la première fut publiée en 200372(*) ;

- trois autres cas peuvent être cités au titre de l'année 2004 73(*);

- deux autres cas ont encore été constatés en 2005 74(*);

- trois autres cas peuvent être relevés en 2006 75(*);

- quatre cas sont notés en 200776(*;

-  trois cas peuvent être signalés en 201077(*) ;

- en 2011, l'ordonnance n° 2011-337 publiée le 29 mars 2011 fut ratifiée par l'article 15 de la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, soit deux mois avant la date butoir pour déposer un projet de loi de ratification ;

- en 2013, l'ordonnance n° 2013-79 du 25 janvier 2013 fut ratifiée par l'article 83 de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, soit cinq jours avant l'expiration du délai concernant le dépôt d'un projet de loi de ratification.

Le bien-fondé du recours à cette méthode de ratification suscite des objections de la part des parlementaires lorsque les articles de ratification résultent d'amendements. Le 11 juillet 2005, à l'occasion de l'examen par le Sénat d'un amendement du Gouvernement tendant à la ratification de l'ordonnance n° 2005-727 du 30 juin 2005, M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, a ainsi fait observer qu'il s'agissait d'une « ratification validation » dans la mesure où « selon le Conseil d'État, l'ordonnance, telle qu'elle a été prise, n'est pas conforme à la loi d'habilitation. »

Plus généralement, M. Hugues Portelli a contesté la procédure de ratification des ordonnances par amendement, estimant que : « le fait de déposer un amendement tendant à insérer un article additionnel dans un projet de loi de manière à ratifier une ordonnance [était] contraire à l'esprit de la Constitution de 1958 » et que « la ratification d'ordonnances [devait] donner lieu au dépôt de textes spécifiques. »

b) Des projets de loi de ratification qui servent moins à ratifier qu'à prévenir la caducité
(1) Le dépôt des projets de loi de ratification

Sur la période 1984-2003, le nombre de projets de loi de ratification déposés devant le Sénat équivaut sensiblement à celui des projets de loi de ratification déposés devant l'Assemblée nationale. Cela se vérifie à nouveau en 2004 et 2005.

En revanche, en 2006, on a dénombré deux fois plus de dépôts de projets de loi de ratification au Sénat qu'à l'Assemblée nationale. En 2007, les projets de loi de ratification ont presque tous été déposés au Sénat78(*). Le projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer (n° 360 (2005-2006)), déposé au Sénat, comportait 23 mesures de ratification.

En 2008, sur 21 projets de loi autorisant la ratification d'une ou plusieurs ordonnances, 15 ont été déposés devant l'Assemblée nationale. Il convient de souligner que le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer, déposé le 28 juillet 2008, a prévenu la caducité de quatre ordonnances qui n'ont été ratifiées qu'en mai 2009 lors de la publication de ce projet de loi.

En 2009, parmi les 25 projets de loi de ratification déposés, 20 l'ont été sur le bureau de l'Assemblée nationale. Il est intéressant de noter que le projet de loi ratifiant diverses dispositions en matière financière et comptable, déposé au Sénat le 22 avril 2009, proposait la ratification de dix ordonnances, contrairement aux autres projets de loi de ratification qui concernent à quelques exceptions près une seule ordonnance.

En 2010 et 2011, les projets de loi ont majoritairement été déposés au Sénat avec 33 textes déposés sur un total de 58.

Au total, sur la période 2008-2011, la répartition est relativement équilibrée entre l'Assemblée nationale (59 textes) et le Sénat (54 textes).

En 2012, la grande majorité des projets de loi de ratification a été déposée sur le bureau du Sénat (29 projets de loi sur 34). En revanche, ils ont quasiment tous été déposés en 2013 sur le bureau de l'Assemblée nationale.

On observe par ailleurs qu'à partir de 1999, et contrairement à ce qui se pratiquait antérieurement, y compris lorsque le champ de l'habilitation était large et les objets des ordonnances divers, plusieurs projets de loi de ratification sont déposés pour une même loi d'habilitation ayant donné lieu à une série d'ordonnances, chaque projet de loi étant renvoyé à la commission compétente sur le fond. Ce renvoi vers la commission compétente en fonction des sujets traités a pour objet de permettre un meilleur contrôle du Parlement lors de l'examen des projets de loi de ratification.

(2) Le projet de loi de ratification est rarement le véhicule de la ratification

La ratification expresse, lorsqu'elle intervient, est de plus en plus souvent opérée par un texte de loi différent du projet de loi de ratification déposé dans le délai prescrit par l'habilitation. Ce projet de loi n'a plus, dès lors, qu'une fonction conservatoire en évitant la caducité des ordonnances.

Ce découplage est devenu quasiment systématique depuis 2001, les mesures de ratification étant incluses dans des projets de loi ayant un objet plus large. Parmi les 19 ordonnances prises en application de l'article 38 de la Constitution qui ont été ratifiées en 2006, trois seulement l'ont été dans le cadre d'un projet de loi de ratification déposé à cette fin. De même en 2007, sur 39 ordonnances ratifiées, 3 l'ont été dans le cadre d'un projet de loi spécifique.

L'année 2008 fait toutefois figure d'exception. En effet, sur les six textes de lois qui ont opéré la ratification de dix ordonnances, quatre avaient pour objet spécifique la ratification d'une ou plusieurs ordonnances.

En 2009, aucune des 67 ordonnances ratifiées cette année là ne l'a été dans le cadre d'un projet de loi spécifique de ratification. En 2010, une seule ordonnance sur un total de 29 a été ratifiée dans le cadre d'un projet de loi ad hoc. De même, en 2011, une seule ordonnance sur 14 a été ratifiée par un projet de loi particulier.

Une conséquence du découplage est la présence de mesures de ratification identiques dans plusieurs véhicules législatifs afin d'optimiser les délais de ratification. Ceci a pour conséquence de contraindre le Parlement à « nettoyer » parfois les textes en cours d'examen afin d'éviter des doubles ratifications inutiles. Par exemple :

- la commission des finances du Sénat est ainsi à l'origine de la suppression de la ratification d'une ordonnance, prévue par le projet de loi n° 443 (2006-2007) portant diverses dispositions d'adaptation du droit communautaire dans les domaines économique et financier (à savoir l'ordonnance n° 2004-504 du 7 juin 2004 portant transposition de la directive 2001/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 concernant l'assainissement et la liquidation des entreprises d'assurances) ; en effet, cette ratification avait déjà été faite par l'article 80 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit79(*) ;

- de même, la commission des lois du Sénat a, en 2009, supprimé du projet de loi relatif à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances la ratification de l'ordonnance n° 2006-168 déjà ratifiée par l'article 136 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et de l'allègement des procédures.

- en 2009 également, la commission des finances de l'Assemblée a supprimé du projet de loi pour le développement économique des outre-mer la ratification de l'ordonnance n° 2007-1389 du 27 septembre 2007 relative aux contrôles, au constat des infractions et aux sanctions en matière de lutte contre le dopage et de protection de la santé des sportifs en Nouvelle-Calédonie déjà ratifiée par l'article 24 de la loi n° 2008-650 du 3 juillet 2008 relative à la lutte contre le trafic de produits dopants. Le rapporteur de la commission a également présenté en séance80(*) un amendement tendant à supprimé deux mesures de ratification qui avaient été incorporées dans la loi n° 2009-526 du 12 mai précitée.

c) Le développement de l'initiative parlementaire en matière de ratification

Ces insertions de mesures de ratification dans des projets de loi concernant tel ou tel secteur du droit ne suffisant pas à éponger un retard certain, la pratique est désormais fréquente de regrouper les mesures de ratification, notamment au sein des lois de simplification (cf. supra).

Ces exercices de ratifications groupées ont favorisé l'initiative parlementaire en matière de ratification.

Ainsi, lors de l'examen de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, la commission des lois du Sénat a été à l'initiative d'un certain nombre de ces ratifications, souhaitant, dans un souci de meilleure sécurité juridique, ratifier toutes les ordonnances déjà publiées en application de la loi du 2 juillet 2003 précitée.

Selon les propos alors tenus par M. Bernard Saugey, rapporteur :

« En leur conférant une valeur législative, la ratification de toutes ces ordonnances assure la sécurité juridique des mesures de simplification qu'elles contiennent.

« Plus encore, cette ratification a permis au Parlement, et au Sénat en particulier, non seulement de contrôler le respect par ces ordonnances du champ de l'habilitation qui avait été donnée par le législateur, mais également d'apporter des corrections parfois substantielles au travail effectué par le Gouvernement. »

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, avait en outre précisé qu'il préférait « que ces ordonnances soient ratifiées explicitement par le Parlement, ce qui nous donne d'ailleurs l'occasion de modifier certaines d'entre elles, comme nous l'avons fait, plutôt que de nous laisser dans une espèce de no man's land juridique en ne faisant que déposer des lois d'habilitation sans les faire voter »81(*).

Grâce à cette ratification groupée, la totalité des ordonnances prises en vertu de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ont fait l'objet, au 31 décembre 2006, d'une ratification explicite par le Parlement.

De même, il est intéressant de souligner que la totalité des ordonnances ratifiées par la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, soit 51 ordonnances, l'a été sur proposition des commissions saisies au fond à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Si l'initiative parlementaire n'a pas toujours été aussi importante qu'en 2009, elle a permis, entre 2006 et 2013, de procéder à la ratification d'un certain nombre d'ordonnances comme le montre le tableau ci-dessous. Au total, entre 2006 et 2013, le Parlement aura été à l'origine de 38,5 % des mesures de ratification adoptées.

Origines des mesures de ratification prises
sur le fondement de l'article 38 de la Constitution

 

Nombre d'ordonnances ratifiées

Mesures de ratification initiales

Mesures de ratification issues d'amendements

Gouvernement

Parlement

2006

19

7

582(*)

7 (Sénat83(*))

2007

39

29

6

2 (Assemblée)

2 (Sénat)

2008

9

4

2

3 (Sénat)

2009

68

10

0

28 (Assemblée)

30 (Sénat)

2010

29

16

10

1 (Assemblée)

2 (Sénat)

2011

14

1

8

5 (Sénat)

2012

28

22

0

5 (Assemblée)

1 (Sénat)

2013

23

19

2

2 (Assemblée)

Total

229

108

33

88



* 61 Arrêt du Conseil d'État du 17 décembre 1999, Union hospitalière privée.

* 62 Arrêt du Conseil d'État du 16 février 2001, Centre du château de Gleteins : « Considérant qu'un projet de loi de ratification de l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 a été déposé devant le Parlement le 29 mai 1996, c'est-à-dire dans le délai imparti par la loi d'habilitation du 30 décembre 1995 ; que la circonstance que le Gouvernement nouvellement formé le 4 juin 1997 n'a pas déposé un nouveau projet de loi de ratification devant le Parlement n'est pas de nature à rendre caduques les dispositions des articles 24 et 25 de l'ordonnance précitée, qui ont été édictées sans condition de durée ».

* 63 Arrêt d'Assemblée du Conseil d'État du 13 mai 1949, Sieurs Carrega, Tasso et autres : en modifiant le délai imparti initialement par le décret pour réaliser une réorganisation administrative, la loi a « approuvé la disposition » en cause et l'a « implicitement mais nécessairement ratifiée » ; arrêt du Conseil d'État du 12 novembre 1954, Commune de Saint-Yorre : il ressort tant des « travaux préparatoires [...] que des termes mêmes du texte » que le législateur, tout en retardant la publication du code général des impôts annexé au décret du 9 décembre 1948 jusqu'à sa mise en harmonie avec les nouvelles dispositions du décret portant réforme fiscale, « a entendu conférer valeur législative à toutes celles des dispositions de ce code qui ne se trouvaient pas en contradiction avec ledit décret ».

* 64 Arrêt du Conseil d'État du 10 juillet 1972, Compagnie Air Inter ; arrêt du Conseil d'État du 11 juin 1990, Congrès de la Nouvelle-Calédonie et dépendances ; arrêt du Conseil d'État du 7 février 1994, M. Ghez ou encore arrêt du Conseil d'État du 17 décembre 1999, Union hospitalière privée ; arrêt du Conseil d'État du 29 octobre 2004 précité.

* 65 Arrêt du Conseil d'État du 17 décembre 1999, précité ; arrêt du Conseil d'État du 26 novembre 2001, M. Francis Herbet ; arrêt du Conseil d'État du 17 mai 2002, M. René Hoffer.

* 66 La ratification de l'ordonnance portant réforme de la filiation a ensuite été reprise dans le cadre d'un projet de loi de ratification spécifique.

* 67 Arrêts du Conseil d'État du 8 décembre 2000 et du 17 mai 2002, M. Hoffer.

* 68 Arrêt du Conseil d'État du 23 octobre 2002, Société Laboratoires Juva Santé.

* 69 Cependant, le juge des référés du Conseil d'État a affirmé que la condition d'urgence nécessaire à l'obtention de la suspension d'une ordonnance n'était pas satisfaite du simple fait que celle-ci était en voie de ratification (Conseil d'État, Ordonnance du 9 novembre 2006, Mlle Birk-Lévy).

* 70 Arrêt du Conseil d'État du 12 février 1997, Syndicat national des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales.

* 71 Arrêts du Conseil d'État du 8 décembre 2000 et du 17 mai 2002, M. Hoffer.

* 72 Ordonnance n° 2003-166 du 27 février 2003 prise pour l'application outre-mer de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, ratifiée par l'article 65 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, le butoir fixé par la loi d'habilitation expirant seulement le 4 septembre 2003. La référence à cette ordonnance a été insérée à l'article 65 précité en première lecture du texte à l'Assemblée nationale le 6 juin 2003.

* 73 Les ordonnances n° 2004-274 du 25 mars 2004 portant simplification du droit et des formalités pour les entreprises, n° 2004-728 du 22 juillet 2004 portant actualisation des dispositions du code des juridictions financières applicables en Nouvelle-Calédonie, n° 2004-1129 du 21 octobre 2004 relative à l'application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, dans les Terres australes et antarctiques françaises et à Mayotte de l'ordonnance n° 2003-1216 du 18 décembre 2003 portant suppression de l'affirmation des procès-verbaux. Ces trois ordonnances ont été ratifiées par les articles 78 et 79 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit alors que les différents butoirs définis pour le dépôt des projets de loi de ratification de ces ordonnances étaient fixés au début de l'année 2005.

* 74 L'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 relative à la création de l'établissement public OSEO et à la transformation de l'établissement public Agence nationale de valorisation de la recherche en société anonyme et l'ordonnance n° 2005-727 du 30 juin 2005 portant diverses dispositions relatives à la simplification des commissions administratives, prises en application des articles 31 et 55 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, ont été ratifiées respectivement par l'article 20 de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie et l'article 25 de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, alors que les projets de loi de ratification de ces ordonnances n'avaient pas encore été déposés.

* 75 Les ordonnances n° 2006-433 du 13 avril 2006 relative à l'expérimentation du contrat de transition professionnelle, n° 2006-344 du 23 mars 2006 relative aux retraites professionnelles supplémentaires et n° 2006-931 du 28 juillet 2006 portant actualisation et adaptation du droit économique et financier applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, ont été ratifiées respectivement par les articles 49, 64 et 74 de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social, alors qu'elles n'avaient pas fait l'objet d'un projet de loi de ratification spécifique.

* 76 Les ordonnances n° 2007-137 du 1er février 2007 relative aux offices publics de l'habitat et n° 2007-42 du 11 janvier 2007 relative au recouvrement des créances de l'État et des communes résultant des mesures de lutte contre l'habitat insalubre et dangereux ont été ratifiées respectivement par les articles 16 et 50 de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, alors que les projets de loi de ratification correspondants n'avaient pas encore été déposés. L'ordonnance n° 2007-98 du 25 janvier 2007 a été ratifiée par l'article 60 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, sans avoir fait l'objet d'un projet de loi de ratification spécifique. Enfin, l'ordonnance n° 2007-571 du 19 avril 2007 relative aux établissements de crédit, aux entreprises d'investissement et aux sociétés de crédit foncier a été ratifiée par l'article 9 de la loi n° 2007-1774 du 17 décembre 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier, sans non plus avoir fait l'objet d'un projet de loi de ratification spécifique.

* 77 Les ordonnances n°s 2010-1332, 2010-686 et 2010-590.

* 78 Neuf projets de loi de ratification déposés au Sénat et deux à l'Assemblée nationale.

* 79 Cf. rapport n° 11 (2007-2008) présenté par M Philippe Marini, au nom de la commission des finances du Sénat.

* 80 Amendement n° 107 de M. Yanno, 2ème séance du jeudi 9 avril 2009, Assemblée nationale.

* 81 Discussion des conclusions de la commission mixte paritaire au Sénat - 18 novembre 2004.

* 82 Dont un amendement a également été à l'initiative de la ratification d'une ordonnance prise en application de l'article 74-1 de la Constitution.

* 83 Parmi lesquelles l'ordonnance n° 2005-174 du 24 février 2005 relative à l'organisation et à la vente de voyages et de séjour, ratifiée à l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat dans le cadre du projet de loi tendant à ratifier l'ordonnance relative à la partie législative du code du tourisme.