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SEANCE DU 13 JUIN 2001


MAYOTTE

Adoption d'un projet de loi déclaré d'urgence

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 262, 2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à Mayotte. [Rapport n° 361 (2000-2001).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les Mahorais ont exprimé, voilà vingt-cinq ans, le désir de voir leur île maintenue au sein de la République française. Ils n'ont cessé, depuis lors, de confirmer cet attachement. Le projet de loi que je suis heureux de présenter aujourd'hui devant le Sénat s'inscrit dans cette histoire. Il marquera à l'avenir, pour cet ensemble d'îles et pour nos concitoyens qui y vivent, une étape déterminante.
Avant d'en exposer le contenu, je veux rendre hommage aux responsables politiques d'hier et d'aujourd'hui, qui ont oeuvré pour Mayotte, aux signataires de « l'accord sur l'avenir de Mayotte », dont l'histoire retiendra qu'ils furent des visionnaires. Ma pensée va aussi au Mouvement des femmes mahoraises, dont je sais le rôle. Je souhaite également remercier votre rapporteur, M. Balarello, qui, après avoir rapporté le projet de loi organisant la consultation de la population mahoraise sur l'avenir de ce territoire, a travaillé sur le présent projet de loi. Je sais qu'il s'est rendu encore récemment à Mayotte.
Ce texte est important pour trois raisons essentielles.
En premier lieu, le projet de loi répond à l'attachement de Mayotte à notre République. Cet attachement, j'ai pu en prendre la mesure lors des déplacements que j'ai effectués à Mayotte, à trois reprises ces derniers mois, avec le Premier ministre, puis avec le Président de la République le mois dernier.
Ce formidable ancrage dans la République appelait une réponse forte et convaincante. Je crois que ce projet de loi est à la hauteur de cet enjeu. Si certains - je pense notamment à M. Marcel Henry - ont fait de leur vie un combat pour que Mayotte reste française, ce qui est profondément respectable, j'ai le sentiment qu'ils doivent aujourd'hui être heureux du chemin parcouru, même si nous pouvons, sur certaines modalités, être parfois en désaccord.
En deuxième lieu, avec ce projet de loi et avec l'ensemble des actions qu'il conduit pour l'île, l'Etat apporte, je le crois, une réponse aux attentes des Mahorais désireux que l'archipel puisse véritablement participer au développement national et saisir les opportunités considérables qui ne manqueront pas de se présenter.
Nous sommes nombreux à avoir parlé d'urgence sociale à propos de la situation dans ces îles. Il est bien dans nos intentions d'y répondre avec force. Le Premier ministre l'a montré avec beaucoup de solennité lors de son déplacement à Mayotte, le 27 janvier 2001, en rappelant les efforts qui ont été récemment engagés en ce sens. Le Président de la République lui-même n'a pas manqué de saluer, lors de son allocution à Mamoudzou, l'action du Gouvernement. Le vote, voilà quelques jours, dans des termes conformes, par l'Assemblée nationale comme par le Sénat, du projet de loi habilitant le Gouvernement à intervenir par ordonnances, notamment en ce qui concerne les droits sociaux des Mahorais, constitue, à cet égard une étape importante.
Le dernier enjeu est plus institutionnel. L'Assemblée nationale et le Sénat n'ont pas eu l'occasion de se prononcer très souvent sur le statut de l'île ni sur le sort de nos concitoyens mahorais. Depuis 1976, Mayotte vit dans le provisoire et je suis heureux de présenter aujourd'hui un texte qui mettra fin à cette situation qui a trop duré. Avec ce projet de loi, nous rattraperons, ensemble, beaucoup de temps perdu.
Avant d'entrer dans le détail de ce texte, je souhaite évoquer devant vous, mesdames, messieurs les sénateurs, les conditions dans lesquelles il a été élaboré. Elles ont été exemplaires et elles donnent toute sa légitimité à cette démarche commune.
Le travail qui a conduit à l'adoption du texte par le conseil des ministres, il y a un peu plus de trois mois, s'est déroulé en trois étapes.
La première étape a permis de dégager les axes d'une réforme en profondeur du statut de Mayotte. Le Gouvernement a préparé un texte d'orientation, « L'accord sur l'avenir de Mayotte » - je l'ai cité tout à l'heure - qui a été discuté point par point, sans complaisance, avec les principales forces politiques de l'île et qui a été signé le 27 janvier 2000 par l'Etat, par le président du conseil général, M. Bamana, et par trois formations politiques représentées au conseil général.
La deuxième étape est fondamentale : la population mahoraise a été invitée à se prononcer sur les orientations de l'accord et le « oui » a recueilli près de 73 % des votants, le 2 juillet 2000. La démarche proposée a ainsi été plébiscitée par la population. Comme nous l'avons voulu pour les départements d'outre-mer avec la loi d'orientation du 13 décembre 2000, tout projet de réforme institutionnelle doit désormais associer la population concernée.
Ensuite, troisième étape, le projet de loi a été préparé au cours d'un automne particulièrement productif, lors de réunions de travail avec les élus, auxquelles les deux parlementaires, notamment le sénateur Marcel Henry, ont pris part avec régularité.
Enfin, le projet de loi a reçu l'avis favorable du conseil général le 15 janvier 2001 par 14 voix sur les 18 votants.
Respect des engagements pris, transparence, large concertation, recherche d'un consensus le plus large possible, consultation de la population, association des élus à toutes les phases de préparation du projet de loi, y compris les plus techniques : telle est la méthode que le Gouvernement a mise en oeuvre pour ce texte. Mayotte méritait bien, en effet, une telle exemplarité.
J'en viens au contenu de ce projet de loi, qui est marqué par une réelle ambition.
Mesdames, messieurs les sénateurs, sur le plan institutionnel, ce projet est la réponse historique à vingt-cinq ans d'attente.
La loi du 24 décembre 1976 a doté l'île d'un régime temporaire, Mayotte étant une collectivité territoriale de la République, définie par l'article 72 de la Constitution de 1958. Cette loi prévoyait qu'une consultation devrait être organisée dans les trois ans sur ce statut. Ce délai a été porté à cinq ans par une loi de 1979, qui, elle, n'a jamais été suivie d'effet à ce jour.
Il convenait de sortir de cette situation et de mettre fin à ce temps d'incertitude.
Le projet réaffirme l'appartenance de Mayotte à la République - je l'évoquais en commençant. Il permet aussi une insertion de Mayotte dans son environnement régional, qui est un des chantiers majeurs des prochaines années. Les échanges sont d'ailleurs d'ores et déjà très nombreux entre les différentes îles de cette partie de l'océan Indien, mais sans doute peuvent-ils être encore fortement développés.
Je songe notamment à la mise en commun d'expériences dans différents domaines ou encore aux échanges de jeunes ou aux rencontres sportives, et l'on sait qu'il y a là matière à faire et parfois des obstacles à dépasser.
Pour y parvenir, la collectivité départementale bénéficiera progressivement de tous les dispositifs existants pour la coopération régionale en vigueur dans les départements d'outre-mer, notamment un fonds de coopération régionale.
En ce qui concerne les institutions mahoraises elles-mêmes, comment croire, mesdames, messieurs les sénateurs, qu'une administration puisse être crédible, efficace et moderne, alors que la décentralisation ne connaît aucun commencement de réalisation ? L'accord sur l'avenir de Mayotte a prévu la création d'une collectivité départementale, qui bénéficiera progressivement du droit commun applicable aux régions et aux départements d'outre-mer.
L'insertion de Mayotte dans la troisième partie du code général des collectivités territoriales, consacrée aux départements, dont je sais que le Sénat est en quelque sorte le gardien, est plus qu'une simple technique de rédaction ; c'est la manifestation d'une véritable volonté politique pour l'alignement de Mayotte sur le droit commun le plus souvent possible et le plus tôt possible.
Le pouvoir exécutif de la collectivité, actuellement exercé par le préfet, donc dans des conditions qui nous renvoient aux âges précédant la décentralisation,...
M. Jean-Jacques Hyest. Il y a vingt ans !
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. ... sera transféré au président du conseil général après le renouvellement de 2004. Puis, un caractère exécutoire sera attribué de plein droit à ses décisions après le renouvellement de 2007. En 2010, le conseil général de Mayotte pourra proposer au Gouvernement une nouvelle évolution statutaire, si tel est son souhait.
C'est en cela que Mayotte sort véritablement du provisoire. Son statut de collectivité départementale, qui sera parvenu en 2007 au terme de la démarche progressive qui est proposée - mais qui est souhaitée aussi par les Mahorais et leurs élus - lui permettra d'exercer pleinement ses nouvelles compétences dans un cadre juridique sécurisé. Si de nouvelles évolutions sont souhaitées, il appartiendra aux élus mahorais, et à eux seuls, d'en prendre l'initiative.
Les dix-sept communes de Mayotte, qui ont massivement approuvé « l'accord sur l'avenir de Mayotte », bénéficieront des grands principes de la décentralisation.
Surtout, le titre IV du projet de loi prévoit que de nouvelles compétences, comme l'exploitation des ports de plaisance ou la gestion des écoles maternelles et élémentaires, leur seront transférées. De nouvelles ressources financières leur sont bien évidemment attribuées, avec une dotation de rattrapage et de premier équipement, qui sera versée de 2002 à 2005. Un fonds intercommunal de péréquation, destiné à contribuer au fonctionnement et à l'investissement dans les communes, leur permettra de rattraper leur retard en équipements publics, par exemple pour la voirie, l'éclairage public, l'adduction d'eau ou encore les équipements culturels et sportifs. Pour le reste, l'extension des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux communes sera réalisée par la voie d'ordonnances.
Ces évolutions seront accompagnées d'un effort très important en faveur de la formation des agents publics et des élus, à laquelle le Sénat est, je le sais, très attentif. Le contrat de plan a d'ores et déjà prévu 30 millions de francs à cet égard, et une expertise réalisée par le Centre national de la fonction publique territoriale permettra de mettre en place des actions de formation.
Un dernier point me semble devoir être évoqué à propos de l'évolution institutionnelle de Mayotte. Il concerne l'Europe.
Mayotte est aujourd'hui, au regard du droit communautaire, un « pays et territoire d'outre-mer », un PTOM dans le langage de Bruxelles, qui a bénéficié d'environ - je devrais dire « seulement » - 10 millions d'euros au titre du Fonds européen de développement, le FED, sur la période 1996-2000. Ces crédits s'élèveront à environ 15 millions d'euros sur la période 2001-2006.
Même si ces montants ne sont, au total, pas très importants, le rapprochement vers le droit commun que veut favoriser ce projet de loi ne pourra pas rester sans conséquence sur la position de Mayotte par rapport à l'Europe. Le Gouvernement est déterminé à poursuivre les travaux avec Bruxelles pour que Mayotte s'inscrive, à terme, dans le droit commun des régions ultrapériphériques.
La troisième raison qui militait en faveur de cette évolution est d'ordre juridique.
Placée dans notre édifice institutionnel entre les territoires d'outre-mer et les départements d'outre-mer, Mayotte est depuis longtemps régie par un droit hybride, extrêmement complexe, peu favorable à un accès de tous aux règles de droit et insuffisamment favorable aux investissements économiques et au développement de l'île.
Le gouvernement de Lionel Jospin a d'ores et déjà réalisé un important travail d'alignement sur le droit commun, notamment par un train d'ordonnances du printemps 2000, consacré, par exemple, à la réforme de l'état civil.
Le projet de loi qui vous est soumis réalise, au travers de son article 3, de nouvelles avancées pour l'identité législative ; dans toute une série de matières, il est proposé que le droit commun soit applicable de plein droit à Mayotte, sans qu'il soit besoin de prévoir dans les textes des mentions spécifiques d'applicabilité.
Le deuxième volet du projet de loi sur lequel je souhaite insister porte sur le développement économique de Mayotte.
Mesdames, messieurs les sénateurs, ce texte donne à Mayotte les moyens de prendre en main son avenir grâce à ce que M. le Premier ministre a appelé un « nouvel effort pour Mayotte » et dont il a souligné les termes lors de son déplacement dans l'île, le 27 janvier dernier.
En effet, le contrat de plan signé le 8 septembre 2000 prévoit un doublement des interventions de l'Etat, dont le volume passe à 4,386 milliards de francs, soit 877 millions de francs par an, contre 2,268 milliards de francs pour la période précédente. Ce nouvel effort prendra corps, peu à peu, dans la vie quotidienne des Mahorais avec l'amélioration des infrastructures de transport, notamment du réseau routier ou du port de Longoni, mais aussi, par exemple, avec un effort significatif en matière de logement social, auquel seront consacrés 915 millions de francs sur la durée du contrat de plan.
En matière économique, le projet qui vous est soumis propose différents outils qui donneront aux Mahorais les moyens de conduire des actions de développement à la hauteur des formidables potentialités que présentent les îles.
Une agence de développement, sous la forme d'un groupement d'intérêt public, permettra la collaboration d'acteurs publics et privés pour la promotion de Mayotte ; un fonds mahorais de développement permettra la création d'entreprises et d'infrastructures.
Trois compagnies consulaires se substitueront, avant la fin de 2004, à l'actuelle compagnie consulaire.
En matière d'aménagement foncier, plusieurs dispositions donneront à la collectivité départementale, notamment par un droit de préemption, les moyens d'assurer un développement durable et équilibré de l'île pour répondre à la pression foncière actuelle.
Le projet étend à Mayotte de nombreuses règles du code de l'environnement. Il fallait en effet s'attaquer à la modernisation du droit applicable en ce domaine.
Enfin, les services publics, à Mayotte, pourront répondre dans des conditions plus satisfaisantes aux attentes de nos concitoyens - je pense, en particulier, à l'électricité et à La Poste.
Mesdames, messieurs les sénateurs, avec ce projet de loi, c'est l'ensemble de la société mahoraise qui connaîtra un exceptionnel mouvement de modernisation.
Mayotte, je vous l'ai dit, est une société profondément attachante. C'est aussi, à plusieurs égards, une société tendue, qui connaît et qui connaîtra peut-être encore, si nous n'y veillons pas, des difficultés sérieuses. C'est vrai en matière de logement dans plusieurs zones de l'île, notamment dans la banlieue de Mamoudzou. C'est vrai également en matière d'immigration clandestine. Le préfet de Mayotte, qui applique, d'ailleurs, depuis le 1er mai dernier, le droit commun pour l'entrée et le séjour des étrangers, a mis sur pied récemment un plan d'action qui renforce les moyens de l'Etat et qui optimise ceux qui existent déjà.
C'est l'ensemble de la vie sociale qui va être touchée par l'élan ainsi donné à Mayotte, mais cette modernisation concerne au premier chef les droits des femmes, le statut civil de droit local et la justice.
Les femmes mahoraises sont, dans une grande mesure, un élément stabilisateur de la société. Elles aspirent à une reconnaissance de leur rôle social et sont d'ailleurs entrées massivement en mars dernier dans les dix-sept conseils municipaux de Mayotte. Il faut, bien évidemment, étendre cette révolution tranquille, mais vraie révolution tout de même, à d'autres domaines.
Ce projet de loi affirme ainsi que les femmes ayant le statut civil de droit local peuvent librement exercer une profession, percevoir les gains et les salaires en résultant et en disposer.
Le Gouvernement s'est engagé, par ailleurs, dans la modernisation du statut civil de droit local, au sens de l'article 75 de notre Constitution. Ce statut est inspiré du droit coranique, dans lequel s'inscrivent aujourd'hui 95 % des Mahorais. Nous n'avons pas voulu imposer un dispositif qui aurait pu apparaître comme un déracinement pour certains, notamment pour les plus âgés, qui restent attachés à des textes et à des traditions pluriséculaires, et qui, en outre, aurait été entaché d'inconstitutionnalité, notre Constitution protégeant l'existence du statut personnel.
Le projet - je ne crois pas que l'on puisse aller plus loin à ce stade - organise les modalités simplifiées de renonciation à ce statut au profit du statut civil de droit commun, renonciation qui sera constatée par le juge.
C'est, en réalité, une évolution majeure qui est engagée, et l'on peut parier qu'avec la modernisation de la société mahoraise, ce qui a pu apparaître à certains comme un enjeu majeur appelant un « Grand soir », par la suppression du statut personnel, connaîtra plutôt une évolution en douceur, mais réelle et profonde.
Le troisième volet, c'est la réforme de la justice cadiale. Les cadis, vous le savez, sont actuellement des agents de la collectivité territoriale de Mayotte qui assurent, pour la population de statut personnel local, des fonctions de juge, de notaire, de tuteur et d'administrateur.
Le Gouvernement a souhaité doter Mayotte d'une organisation judiciaire modernisée, pour une justice de meilleure qualité et plus professionnelle. Les missions des cadis seront désormais avant tout des fonctions de médiation et de conciliation et, lorsque les cadis exerceront des fonctions juridictionnelles, ils le feront en collaboration avec des magistrats professionnels.
Ce dispositif devrait permettre une prise en considération à la fois des traditions locales et des impératifs d'une justice de notre temps.
Au-delà du projet de loi statutaire qui vous est soumis, je voudrais évoquer la politique du Gouvernement en matière de droits sociaux à Mayotte.
Cette politique a été engagée par le Gouvernement de Lionel Jospin, et c'est bien en complément du projet de loi que nous examinons aujourd'hui que vous avez voté la loi d'habilitation que j'évoquais tout à l'heure. Vous l'avez fait - je vous en remercie - dans des délais sur lesquels nous avions pris tous ensemble des engagements vis-à-vis des élus de Mayotte et du comité de suivi de l'accord sur l'avenir de Mayotte.
Les ordonnances en matière sociale pourront être adoptées le plus rapidement possible, sans doute au début de l'automne dans deux domaines majeurs : l'emploi et la protection sociale. C'est donc un calendrier très resserré, l'objectif étant de répondre dès maintenant aux attentes fortes de la société mahoraise.
J'ai évoqué devant vous l'essentiel de ces mesures à l'occasion du débat sur le projet de loi d'habilitation. Je ne rappellerai donc pas aujourd'hui l'ensemble de cette panoplie, tout à fait essentielle, qui va se mettre en place. Je souhaite néanmoins insister sur quelques points, afin d'éviter que, dans le débat public, ici ou là-bas, l'on ne cède parfois à la tentation de la surenchère.
Je dois souligner de nouveau l'importance de l'effort qui est engagé. Cet effort porte, bien sûr, sur une protection sociale adaptée à la situation mahoraise, en complément de l'effort accompli pour le développement économique.
Cet effort de protection sociale et de développement économique doit ouvrir à Mayotte la voie du développement, de la responsabilité et de la diginité, et non celle de l'assistance.
J'évoquerai simplement quelques points et, tout d'abord, l'extension à Mayotte du dispositif des emplois-jeunes.
Trois cents emplois-jeunes seront créés à Mayotte pour développer des services d'utilité sociale et répondre aux besoins des associations et des collectivités locales.
La mise en place d'un régime conventionnel d'indemnisation du chômage en cas de licenciement économique sera également encouragée, car aucune protection n'existe actuellement.
Le code du travail devra aussi être complété, pour mieux assurer notamment l'hygiène et la sécurité au travail.
Le statut des travailleurs indépendants, commerçants et artisans, sera précisé. Ce sera également le cas pour les exploitants agricoles.
La protection sociale est très incomplète aujourd'hui. Nous avions relevé, en effet, à plusieurs reprises, que rien ne justifiait que, dans des domaines aussi importants que l'enfance, la famille, la maladie, le handicap ou encore la retraite, cet écart avec le droit commun soit si fort. Cette exigence de rapprochement progressif se traduira dans les ordonnances que prépare le Gouvernement.
La première priorité dans ce domaine est bien l'enfance et la famille.
La première mesure, pièce fondamentale de ce dispositif, concerne les allocations familiales, qui seront généralisées à toutes les familles résidant régulièrement à Mayotte, avec, pour les familles étrangères, une condition de durée minimale de séjour.
La première étape aura lieu au 1er janvier 2002 et concernera les travailleurs indépendants. La seconde étape, concernant toutes les autres familles, aura lieu dans le courant de l'année 2002, le plut tôt possible, dès que les modalités de gestion garantissant rigueur et équité seront en place. Dès lors, le nombre de familles allocataires sera multiplié par trois dès 2002.
Comme je l'avais indiqué lors du vote de la loi d'habilitation, les allocations familiales seront également revalorisées fortement, en deux étapes, la première dès le 1er octobre prochain, la seconde au 1er mars 2002.
Deux mesures de politique familiale seront mises en oeuvre rapidement pour favoriser la scolarité des enfants.
Il s'agit, d'abord, de l'allocation de rentrée scolaire, qui est très faible - cent cinquante francs dans le primaire et trois cents francs dans le secondaire - et qui sera doublée, dès la prochaine rentrée scolaire, pour atteindre trois cents francs dans le primaire et sept cents francs dans le secondaire.
Il s'agit, ensuite, d'une aide à la restauration scolaire, qui existe dans les départements d'outre-mer et qui permettra d'éviter certaines situations intolérables.
Les plus démunis, en particulier les personnes âgées et les personnes handicapées qui perçoivent actuellement une allocation minimale plafonnée à quatre cent vingt francs par mois, seront concernés par ces réformes : le montant en sera augmenté de manière significative et progressive pour mettre fin à ces situations très difficiles.
Ces mesures forment un ensemble sans précédent. Dans le respect des traditions mahoraises, mais, surtout, dans le respect du principe républicain d'égalité, qui doit guider notre action, elles traduisent un équilibre, qui sera marquant dans l'histoire de Mayotte.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, ce projet de loi est, pour Mayotte, une inflexion majeure, attendue par la population de l'île et par ses élus. C'est une forme d'aboutissement, après des débats très nourris et des travaux intenses, à propos de l'île, son statut, sa place dans la République, débat auquel, bien sûr, le Sénat s'est associé. C'est surtout une porte ouverte sur l'avenir.
Je suis convaincu, maintenant que je connais mieux Mayotte et ceux de nos concitoyens qui y vivent, qu'ils sauront conduire le destin de la collectivité départementale qu'ils ont souhaitée. J'ai également la certitude que les Mahorais vont, par leur action dans les années à venir renouveler en permanence le lien qui les unit à la République.
Ainsi - mais ce sera peut-être l'ironie, ô combien positive, de cette histoire, de notre histoire - alors que Mayotte a été, reconnaissons-le ensemble, un peu oubliée de la République pendant des décennies, elle constitue aujourd'hui, désormais, grâce à votre vote, une exemple observé et admiré pour l'originalité de sa démarche, dans une République unie et cohérente, variée dans ses statuts et ses traditions, mais profondément forte et riche de cette diversité.
L'exemplarité est d'abord celle du processus qu'ensemble nous avons voulu graduel mais animé d'une grande détermination, comme on a pu le constater depuis deux ans. L'exemplarité est aussi celle du point d'arrivée. Nous aurons tous ensemble, en quelques années, profondément changé non seulement les institutions de Mayotte, mais aussi la réalité concrète de la vie quotidienne de nos concitoyens sur place.
Voilà, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, ce que je souhaitais dire au nom du Gouvernement, en réaffirmant devant vous notre totale détermination à faire progresser profondément la vie quotidienne de Mayotte et des Mahorais. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen. - M. le rapporteur applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. José Balarello, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, Mayotte constitue une exception institutionnelle. Ni département, ni territoire, cet archipel situé entre la Tanzanie et Madagascar est une collectivité territoriale sui generis soumise depuis vingt-cinq ans à un statut qui devait être transitoire, obtenu après l'accession à l'indépendance des Comores, dont Mayotte s'est détachée pour rester française.
Comme la Réunion, l'océan Indien aspire à un rapprochement avec le droit métropolitain à contre-courant des aspirations d'évolution institutionnelle qui secouent les départements français d'Amérique.
Les deux îles principales, Grande-Terre et Petite-Terre, ont une superficie totale de trois cent soixante-quatre kilomètres carrés, comptent environ 160 000 habitants et sont enserrées dans un lagon de mille kilomètres carrés. Elles ont été cédées à la France le 25 avril 1841, c'est-à-dire avant Nice et la Savoie, qui furent, elles, cédées à la France en 1860.
Lors du scrutin d'autodétermination du 22 décembre 1974 dont le Sénat, je vous le rappelle, imposa le décompte des résultats île par île, si la Grande Comore, Mohéli et Anjouan choisirent l'indépendance à 94,56 %, Mayotte la refusa à 63,82 %.
Le 8 février 1976, 99,4 % des suffrages exprimés afin de déterminer le statut de Mayotte étaient en faveur de son maintien dans la République et, le 11 avril 1976, les habitants de Mayotte rejetèrent à une très large majorité le statut de territoire d'outre-mer pour revendiquer celui de département d'outre-mer.
Devant les difficultés à faire de Mayotte immédiatement un département d'outre-mer, la loi du 24 décembre 1976 créa une collectivité au statut provisoire sui generis, ni département d'outre-mer, ni territoire d'outre-mer, tout en participant des deux systèmes.
C'est ainsi que les îles vont être divisées en dix-neuf cantons et en dix-sept communes, avec un conseil général élu au suffrage universel direct pour six ans, comme dans les départements d'outre-mer. Mais les lois de décentralisation de 1982 n'étant pas applicables à Mayotte, c'est le préfet qui va exercer la fonction d'exécutif du conseil général de la collectivité territoriale.
Cependant, comme dans les territoires d'outre-mer, Mayotte a conservé le régime dit de spécialité législative, c'est-à-dire que les lois françaises n'y sont applicables que sur mention expresse du législateur.
Ce statut hybride n'a été possible qu'en vertu de l'article 72 de la Constitution, aux termes duquel : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d'outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi. »
Signalons, en outre, que Mayotte, au regard de l'Union européenne, appartient aux pays et territoires d'outre-mer - les PTOM - et peut donc posséder un statut fiscal et douanier particulier. Cependant, parce qu'elle ne fait pas partie intégrante de l'Union européenne, elle n'est pas éligible aux fonds structurels, contrairement aux départements d'outre-mer, et ne bénéficie que des crédits du Fonds européen de développement et de la Banque européenne d'investissement.
Au point de vue fiscal, il nous faut signaler l'absence d'impôt d'Etat, la prédominance d'une taxation indirecte - 74 % -, principalement sur les importations, la taxe à la consommation, l'absence de fiscalité au profit des communes et l'absence de TVA.
Précisons que ces multiples spécificités, qui devaient avoir un caractère provisoire, ont perduré depuis 1976, le Quai d'Orsay ayant longtemps craint que l'octroi d'un statut définitif à Mayotte ne ravive les tensions internationales dans l'océan Indien provoquées par l'Organisation de l'unité africaine et l'assemblée des pays non alignés.
Ces critiques ont perdu de leur crédibilité avec la tentative de sécession d'Anjouan, en 1997 - île qui veut se rattacher à nouveau à la France - l'instabilité de la République fédérale islamique des Comores, qui en est à dix-neuf putschs et l'état catastrophique de l'économie malgache.
Une normalisation est donc envisageable dans cette sous-région de l'océan Indien... et il nous est apparu, à notre collègue Simon Sutour et à moi-même, qui nous sommes rendus sur place du 9 au 15 avril dernier, que Mayotte ne pouvait s'en désintéresser.
Cependant, il nous est également apparu que Mayotte présente de nombreuses spécificités qui nécessitent, comme l'a prévu le Gouvernement dans son projet de loi ainsi que dans les accords de Mayotte du 27 janvier 2000, des étapes transitoires avant qu'elle puisse atteindre le statut de département d'outre-mer.
En effet, il s'agit d'un pays en voie de développement dans lequel 35 % des hommes et 45 % des femmes sont illettrés et 75 % de la population ne parlent pas le français, bien que ce chiffre soit en forte réduction chez les jeunes, grâce au progrès de la scolarisation.
Par ailleurs, la société est marquée par une grande présence d'un islam, certes modéré, mais qui se manifeste dans le droit des personnes par la coexistence de deux statuts : un statut de droit civil de droit commun, analogue à celui de la métropole, et un statut de droit civil de droit local, de nature à la fois islamique et coutumier, le tout ayant entraîné une dualité de juridiction et d'état civil. Fort heureusement, l'application du droit pénal local a été définitivement écartée par la jurisprudence des tribunaux de l'ordre judiciaire.
Signalons cependant que ce statut dérogatoire est permis par l'article 75 de la constitution de 1958, lequel dispose : « Les citoyens de la République qui n'ont pas le statut de droit civil commun, seul visé à l'article 34, conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé. »
La question que votre rapporteur s'est posée, avec Simon Sutour, est de savoir si ces dispositions sont compatibles avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, notamment avec son article 14, interdisant toute discrimination fondée sur le sexe ou la naissance.
Cette dualité de statut a entraîné une grande incertitude juridique, et une anarchie certaine règne dans la tenue des registres d'état civil. Aussi notre mission s'est-elle rendue auprès de la commission de révision de l'état civil, créée par l'ordonnance du 8 mars 2000 et dont les travaux viennent de commencer, ils devront être terminés dans cinq ans.
Une autre particularité de Mayotte tient à la justice cadiale, qui existe depuis le xive siècle et applique le droit coranique. Le cadi joue un rôle de juge, de médiateur et d'institution régulatrice de la vie sociale et familiale. Maintenues par le traité de 1841, les juridictions cadiales sont régies par le décret du 1er juin 1939 et l'ordonnance n° 81-295 du 1er avril 1981. La justice cadiale - la mission sénatoriale a pu le constater de visu - se compose de quinze tribunaux cadiaux et d'un grand cadi qui, avec leurs secrétaires-greffiers, sont des fonctionnaires de la collectivité territoriale de Mayotte.
Cette institution, qui est mal rémunérée mais qui effectue un travail important, notamment de conciliation, ne dispose souvent d'aucune documentation et la méconnaissance du droit musulman et a fortiori du droit civil commun entraîne des divergences de jurisprudence.
A côté de la modernisation de l'état civil, une tâche importante est en cours, à savoir la mise en ordre de la propriété foncière, où règne une très grande incertitude.
En effet, le droit coutumier musulman prévoit que l'agriculteur devient propriétaire du sol par le seul défrichement, c'est ce que l'on a appelé « la vivification des terres mortes ».
En outre, le traité de cession du 25 avril 1841 prévoyait que toutes les terres non reconnues propriétés particulières appartiendraient de droit au gouvernement français, système tempéré cependant par la pratique des concessions villageoises, l'Etat ayant rétrocédé ses droits à la collectivité territoriale de Mayotte, laquelle les a elle-même rétrocédés à des particuliers ou à des communes.
Les ordonnances du 1er octobre 1992, du 12 octobre 1992 et le décret du 9 septembre 1993 ont lancé une réforme foncière en établissant un cadastre avec mission d'identifier et de décrire les propriétés, d'établir et de mettre à jour le plan cadastral et de renseigner le public. Il permettra à terme aux communes d'adopter des plans d'occupation des sols et une fiscalité locale. Les premiers crédits n'ont été débloqués qu'en 1997.
Il nous a été précisé, lors de notre visite à la mission chargée de cette tâche importante, que deux importantes communes sont déjà entièrement cadastrées et que six communes sont en cours de cadastrage, ces huit communes représentant plus de 70 000 habitants et 70 % de l'activité économique de l'île.
Monsieur le secrétaire d'Etat, nous attirons votre attention sur le fait que 15 millions de francs sont nécessaires pour terminer le cadastre des neuf communes essentiellement rurales, alors que le contrat de plan en cours ne prévoit que 4 millions de francs de crédits. Le Gouvernement doit accorder ces crédits de façon à réaliser la réforme foncière le plus rapidement possible, de même que la réforme de l'état civil.
L'île est, de plus, confrontée à un taux de chômage de 40 % et à une explosion démographique qui obère ses possibilités de développement. Cette démographie galopante résulte, pour les deux tiers, de l'augmentation de la natalité - cinq enfants par femme - et, pour un tiers, de l'immigration en très grande partie clandestine en provenance d'Anjouan et des Comores, les étrangers représentant 50 000 personnes.
Cette évolution démographique est génératrice de tensions et freine largement les possibilités de développement ; c'est ainsi que 130 nouveaux instituteurs doivent être recrutés chaque année.
Il est évident que tout projet de loi sur Mayotte doit tenir compte de ces réalités.
Signalons, enfin, les efforts importants réalisés par la solidarité nationale, notamment aux termes de la convention Etat-Mayotte 1992-1996, qui a lancé un vaste programme dans les domaines de l'éducation, des activités sportives et de la santé.
Le XIe contrat de plan 1994-1998 a poursuivi l'effort d'équipement de l'île, les grands chantiers du port, de l'aéroport et de la centrale électrique étant traités hors contrat de plan.
Quant à la convention de développement économique et social 1995-1999, elle tend à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques.
Le XIIe contrat de plan 2000-2004 pour Mayotte, signé en septembre 2000, s'élève à 4,38 milliards de francs, soit près du double du précédent.
Signalons également le versement d'une dotation supplémentaire hors contrat de plan de 681 millions de francs pour les constructions scolaires, à laquelle s'ajoute la prise en charge par l'Etat des instituteurs à Mayotte. Nous sommes convaincus que le devenir de l'île passe en grande partie par la scolarisation, qui est en bonne voie, comme nous avons pu le constater sur place.
Si, en 1977, seulement 20 % des enfants étaient scolarisés avec un seul collège, Mayotte compte aujourd'hui treize collèges, six lycées, dont trois lycées professionnels et 11 270 collégiens, 2 849 lycéens et 1 603 lycéens professionnels, bien qu'il faille relativiser ces chiffres compte tenu de l'importance du nombre d'enfants de fonctionnaires métropolitains se trouvant sur l'île.
Mayotte a bénéficié également des crédits ouverts au titre du FED, qui ont permis de réaliser des adductions d'eau, l'assainissement et le traitement des déchets, notamment.
Mais le devenir de l'île passe également par la maîtrise de l'immigration clandestine. Et si un plan Lagon a été dressé par la préfecture visant à renforcer les moyens nautiques de surveillance des passes par l'acquisition de nouvelles vedettes et par la construction de sémaphores dotés de radars - et c'est un point sur lequel nous voudrions insister auprès de vous, monsieur le secrétaire d'Etat - nous avons constaté sur place que les moyens actuels sont notoirement insuffisants et qu'une plus grande coordination doit exister sous la direction du préfet entre les différents services, notamment l'armée, l'aviation et la marine, laquelle devrait être dotée d'hydravions de surveillance.
Mes chers collègues, devant cette situation et en raison de la volonté des Mahorais de s'intégrer le plus rapidement possible dans le statut des départements d'outre-mer - dont notre collègue M. Marcel Henry et le député M. Henry Jean-Baptiste ont été la cheville ouvrière - deux groupes de réflexion ont été mis en place, sous la direction de deux préfets, MM. Bonnelle et Boisadan. Leurs travaux ont été concrétisés par l'accord sur l'avenir de Mayotte, document d'orientation publié en août 1999, auquel se sont associés le conseil général et les principaux partis mahorais ainsi que seize des dix-sept communes de Mayotte.
L'accord signé le 27 janvier 2000 à Paris précise en onze points les grandes orientations du statut et fixe un calendrier d'évolution vers le statut de collectivité départementale.
Cet accord a été soumis à la consultation des électeurs de Mayotte le 2 juillet 2000 et il a été approuvé par 73 % des Mahorais, la participation, lors de ce scrutin, ayant atteint 70 %.
Le Conseil constitutionnel, le 4 mai 2000, a validé cette consultation, à l'exception du second alinéa de l'article 1er prévoyant qu'un projet de loi serait déposé par le Gouvernement en 2010. Il a en effet considéré qu'il s'agissait là d'une injonction.
Je signalerai maintenant une réforme très positive dont nous avons, sur place, pu toucher du doigt l'importance : l'application dans l'île de la parité homme-femme aux dernières élections municipales. Elle a permis à 45 % de femmes d'entrer dans les conseils municipaux, toutes les communes ayant plus de 3 500 habitants. La délégation aux droits des femmes, que nous avons rencontrée, compte beaucoup sur cette réforme pour que les jeunes Mahoraises échappent au droit coutumier et rejoignent le droit civil commun.
Le présent projet de loi a pour objet de traduire dans les textes l'accord du 27 janvier 2000 et, par étapes, compte tenu des réalités que nous avons décrites, de faire accéder Mayotte, en 2010, au statut de département d'outre-mer.
Il traite principalement d'organisation administrative.
Il s'agit, en premier lieu, de rendre applicable à Mayotte les livres Ier et III du code général des collectivités territoriales concernant respectivement les dispositions générales applicables aux collectivités territoriales et les dispositions relatives aux départements.
En effet, les lois de décentralisation ne sont actuellement pas applicables à Mayotte. Le projet de loi prévoit donc de rendre applicable la loi du 2 mars 1982 supprimant la tutelle a priori des actes du conseil général par le préfet.
Cette application se fera de manière progressive. Ainsi, le préfet cessera d'être l'exécutif de la collectivité en 2004, date à laquelle le président du conseil général assurera cette fonction.
Une tutelle des actes de la collectivité départementale demeurera cependant sous une forme allégée jusqu'en 2007, date à laquelle le contrôle de légalité et le contrôle de la chambre régionale des comptes - de la Réunion en l'occurrence - dont nous avons rencontré, M. Sutour et moi-même, le président et le commissaire du Gouvernement, s'exerceront dans les conditions de droit commun.
Une clause de rendez-vous prévoit qu'en 2010 le conseil général pourra demander au Gouvernement une évolution du statut de Mayotte, celui-ci restant cependant libre d'y répondre ou non.
Mayotte demeurera soumise au principe de spécialité législative, certains domaines relevant néanmoins de l'assimilation législative. Par ailleurs, outre la généralisation à terme des allocations familiales que vous avez évoquée, monsieur le secrétaire d'Etat, sont mis en place des outils de développement économique en direction des entreprises privées - fonds mahorais de développement, agence de développement, création de trois chambres : commerce, métiers et agriculture, au lieu d'une seule actuellement - ainsi que des dispositions relatives à l'aménagement foncier et à l'urbanisme.
Nous attirons l'attention du Gouvernement sur l'urgence qu'il y a à réaliser cette réforme et à donner à la chambre de commerce, comme cela se fait en métropole, la gestion de l'aéroport. J'indique au passage que les pistes de celui-ci doivent, comme le président de la République l'a dit lors de son déplacement à Mayotte, très rapidement être allongées pour permettre l'atterrissage des avions long-courriers. - Il faut lancer une véritable politique touristique pour Mayotte, politique qui fait défaut actuellement.
Les deux autres chambres - métiers et agriculture - devront avoir un rôle formateur, qui est peu assuré aujourd'hui, comme l'ont fait apparaître nos auditions tant de la chambre professionnelle que du MEDEF.
Dans son article 45, le projet de loi laisse également une place importante à la protection de l'environnement en rapprochant Mayotte du droit métropolitain et de l'outre-mer.
En revanche, le projet de loi reste très prudent - trop prudent à notre avis - s'agissant du statut personnel. Il fixe uniquement les procédures de renonciation au droit personnel tout en précisant que les femmes peuvent librement exercer une profession et disposer de leurs biens. L'Assemblée nationale a, sur ce point, précisé que la collectivité départementale et l'Etat mènent des actions afin de favoriser l'égalité des hommes et des femmes. Un comité de réflexion est créé sur l'évolution du statut personnel. Mais il faudrait que le conseil général de Mayotte et les femmes nouvellement élues dans les communes y soient fortement représentés, monsieur le secrétaire d'Etat, car nous avons perçu, parmi les décideurs, des pesanteurs sociologiques fortes qui, tout en ayant le désir d'être département de la République, freinent les évolutions quant au statut personnel, au prétexte qu'il s'agirait d'un problème religieux alors que l'exemple métropolitain prouve qu'il n'en est rien.
De plus, le projet de loi aménage la juridiction compétente en matière de droit personnel coutumier local en prévoyant que les cadis, qui sont les juges de droit coranique, siégeront dorénavant en tant qu'assesseurs au sein d'un tribunal de droit commun présidé par un magistrat professionnel instaurant ainsi l'échevinage.
Nous avons attiré l'attention de plusieurs de nos interlocuteurs sur le fait que le système que nous instaurons est celui qui vient d'être adopté dans les départements français pour les juridictions commerciales. Il est évident que cette disposition permettra une plus grande cohérence dans l'application du droit local et dans les relations entre le droit civil de droit commun et le droit local, les mariages mixtes et les nouveaux arrivants, anjouanais en particulier, étant tous soumis au droit civil de droit commun.
Le projet de loi prévoit également de réformer le statut fiscal et dérogatoire de l'île ainsi que diverses dotations.
Enfin, une ambitieuse habilitation du Gouvernement à prendre des ordonnances est prévue en matière de justice et d'organisation des communes, notamment. L'Assemblée nationale, en première lecture, a apporté quelques modifications, dont l'obligation, pour le Gouvernement, de déposer un projet de loi modifiant le statut de Mayotte dans les six mois suivant les résolutions du conseil général en 2010.
Le projet de loi a par ailleurs étendu le champ d'application du principe d'assimilation législative au droit commercial et au droit électoral. Il a également augmenté les moyens financiers en rendant éligibles le conseil général et les communes au FCTVA, le fonds de compensation pour la TVA.
L'Assemblée nationale a souhaité également créer une instance de concertation des politiques de coopération régionale dans la zone de l'océan Indien sur le modèle de la zone Antilles-Guyane.
D'autres mesures concernent des dispositions économiques, la formation des agents territoriaux et la création d'un comité de réflexion sur la modernisation du statut civil de droit local.
Mes chers collègues, il s'agit d'une réforme très technique, mais de portée certaine, et la commission des lois vous propose de l'adopter. Les amendements que nous proposons sont en grande partie d'ordre rédactionnel.
La commission ne peut que regretter que des réformes essentielles comme celles qui concernent les cadis ou le régime communal de la chambre professionnelle se fassent par ordonnances et que la date de parution de ces dernières ne soit prévue que pour 2004, alors que, à notre avis, elles sont très urgentes.
La commission regrette également que le texte n'aborde pas une difficulté dont nous avons fait état et qui porte sur la compatibilité du statut local avec les textes européens et les démarches à entreprendre afin de faire bénéficier d'ores et déjà, ou tout au moins à la fin de 2006, Mayotte des fonds structurels européens. Vous avez évoqué à l'instant ce problème, monsieur le secrétaire d'Etat. Sachez que le rapporteur a écrit à notre ancien collègue Michel Barnier, commissaire à Bruxelles chargé des régions, pour évoquer avec lui ce problème auquel tous les responsables de Mayotte, politiques ou socio-professionnels, sont très attachés, notamment notre collègue Marcel Henry.
Sous réserve de ces différentes observations, la commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption de ce projet de loi relatif à Mayotte tel qu'il est issu des travaux de l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur l'ensemble des travées.)
M. le président. La parole est à M. Henry.
M. Marcel Henry. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous voici donc arrivés au terme - que j'espère cependant provisoire - d'un long processus engagé par les autorités de l'Etat pour ébranler la détermination de la population mahoraise, en divisant sa représentation politique sur la question statutaire et en divisant les Mahorais eux-mêmes quant à l'avenir de leur lien avec la France.
Je ne vous étonnerai pas : je reste fermement opposé à votre projet de loi, monsieur le secrétaire d'Etat, et mon opposition est fondée sur deux raisons principales.
La première, essentielle et politique, tient à l'entêtement hautain que l'Etat manifeste depuis plus de quarante ans à l'égard de Mayotte, des Mahorais et de leurs revendications.
La seconde, accessoire et technique, se fonde sur les insuffisances graves de votre projet qui ne correspond même pas aux objectifs, pourtant modestes, que vous lui assignez.
Même si le sujet peut vous paraître modeste - « affaire dérisoire » que celle de Mayotte, disait autrefois un ministre français des affaires étrangères - notre île petite et nos habitants peu nombreux, c'est bien de l'Histoire avec une majuscule qu'il s'agit ici.
Je ne remonterai pas, comme il est habituel de le faire, au xixe siècle et à l'ancienneté de notre relation avec la France, relation de confiance sans doute trop naïve de la part des Mahorais, de méfiance agacée et condescendante de la part de notre métropole. Je vous parlerai seulement des rebuffades, du mépris et des mauvaises manières que, depuis près d'un demi-siècle, les pouvoirs publics opposent à la sincérité, à la fidélité, à la loyauté mahoraises.
En 1958, l'ensemble de l'Union française était appelé à dire « oui » ou « non » à la Constitution, « oui » ou « non » à la France. Tandis que les Comores votaient « oui » à un texte qui promettait clairement l'indépendance aux territoires d'outre-mer dans le cadre de la nouvelle communauté franco-africaine, Mayotte, elle, votait « oui », car il lui paraissait tout aussi clair que les départements d'outre-mer étaient promis à une intégration beaucoup plus forte dans l'ensemble français.
Quelques semaines plus tard, le 2 novembre 1958, le Congrès de Mayotte était créé et réclamait à l'unanimité pour notre île le statut de département d'outre-mer.
Allait-on récompenser cette volonté de rester Français sous la protection de la loi ? Pas du tout ! Dès 1961, la première loi d'autonomie interne donnait au gouvernement territorial le moyen de transférer la capitale du territoire de Dzaoudzi à Moroni contre un siècle d'histoire, de ruiner l'économie locale par le transfert de tous les services administratifs et de coloniser littéralement Mayotte en livrant les terrains agricoles et urbains à la bourgeoisie des autres îles. Là s'enracine le combat politique des femmes mahoraises, puisque, dans le système quasi matriarcal de Mayotte, c'étaient bien leurs droits traditionnels qui étaient bafoués.
En 1968, la deuxième loi d'autonomie interne conférait aux autorités locales la plupart des pouvoirs encore détenus par l'Etat. C'était, de façon apparemment inéluctable, la marche vers une indépendance d'autant plus probable que la dévolution des pouvoirs ne s'accompagnait d'aucun moyen financier et ne pouvait donc déboucher que sur une frustration sociale braquée sur les institutions.
Pendant toute cette période, les Mahorais ne cessaient de réaffirmer leur volonté d'un ancrage définitif à la France par la départementalisation.
C'est l'époque où un grand hebdomadaire parisien pouvait titrer à propos des Mahorais : « Ces Français dont la France ne veut pas ». C'est aussi l'époque où des militaires français mis à la disposition du gouvernement territorial étaient invités à réprimer par la force les manifestations de femmes revendiquant le droit de demeurer françaises.
En 1971, M. Pierre Messmer garantissait toutefois aux Mahorais que, « Français depuis 130 ans, ils le resteraient encore aussi longtemps s'ils le désiraient ». En 1972, son successeur, M. Bernard Stasi, signait avec le président du Conseil de gouvernement territorial, Ahmed Abdallah, une déclaration commune dépourvue de toute légalité, mais prévoyant l'indépendance globale de l'archipel quelle que fût la volonté de Mayotte.
En 1974, c'était au tour de M. Giscard d'Estaing, fraîchement élu, d'affirmer que Mayotte devrait suivre les Comores dans l'indépendance, même s'il était ému par son attachement à la France.
Il ne devait tenir qu'au soutien du Parlement, et en particulier à celui du Sénat, que la loi organisant le scrutin d'autodétermination à la fin de 1974 prévoie la consultation des populations, au pluriel, et donc le décompte île par île des suffrages pour ou contre l'indépendance.
Malgré les fraudes, les pressions, les exactions, les corruptions exercées par les autorités comoriennes avec l'aide, ou au moins la complaisance, de la plupart des fonctionnaires métropolitains, il se trouvait encore une large majorité de Mahorais, deux tiers des votants, pour dire non à l'indépendance.
Cependant, les pouvoirs publics français ne renonçaient pas encore à leur projet d'abandonner Mayotte contre le voeu de sa population et une nouvelle loi de 1975 mettait en place un processus complexe d'élaboration d'une constitution comorienne devant garantir les droits de Mayotte dans un ensemble fédéral indépendant. Que serait-il advenu des libertés mahoraises si elles avaient été garanties par le droit interne comorien après dix-huit coups d'Etat ?
Heureusement pour Mayotte, les dirigeants comoriens s'estimaient obligés de déclarer unilatéralement l'indépendance de l'archipel en juillet 1975.
Les Mahorais se plaçaient alors sous la protection de la République et demandaient à nouveau à accéder au statut départemental.
Une année et demie de tergiversations allait s'ensuivre. Tout d'abord, les groupes socialiste et communiste de l'Assemblée nationale saisissaient en vain le Conseil constitutionnel de la loi de décembre 1975, qui constatait l'indépendance des trois Comores et le maintien, sans statut, de Mayotte dans la France.
A cette époque, la majorité elle-même n'était pas très sûre de la sincérité mahoraise. Le Gouvernement allait donc organiser un référendum de confirmation en février 1976. Les Mahorais veulent-ils demeurer français ou rejoindre les Comores indépendantes ? A 99 %, la population optait pour la France. M. Stirn, ministre de l'outre-mer, promettait alors la départementalisation de l'île, mais se reniait quelques semaines plus tard pour organiser une nouvelle consultation populaire, particulièrement « tordue » cette fois : Les Mahorais veulent-ils, oui ou non, conserver le statut de territoire d'outre-mer ? Le piège était parfait : le « oui » aurait signifié l'adoption d'un statut abhorré et qui conduisait à l'indépendance, alors que le « non » aurait été interprété comme un non à la France. Piège presque parfait : tout en prenant soin de rejeter le statut territorial, les Mahorais votaient dans leur immense majorité avec un bulletin de leur fabrication réclamant le statut de département d'outre-mer.
Paris semblait avoir enfin entendu la voix du coeur et celle de la raison. Le 13 mai 1976, le gouvernement de M. Chirac déposait un projet de loi organisant la départementalisation de Mayotte. La confiance des Mahorais devait être de courte durée puisque, le 30 juin 1976, le gouvernement retirait le texte départementalisant Mayotte.
Il s'agissait de satisfaire la diplomatie française, toujours attentive à ne pas heurter les humeurs, les caprices et l'arbitraire de tous les pouvoirs hostiles à la France.
Après plus d'un an d'expectative, le gouvernement se décidait enfin à mettre en place à Mayotte, à partir de juillet 1976, une administration minimale, et à élaborer un statut, celui de collectivité territoriale, adopté en décembre 1976, qui permettait, selon les déclarations réitérées de toutes les autorités de l'Etat, de « laisser la porte ouverte à un rapprochement de Mayotte et des Comores ».
Malgré cette très mauvaise intention de ses promoteurs, la loi de 1976 avait, aux yeux des Mahorais, deux avantages immenses : elle enregistrait l'appartenance de Mayotte à la France et, surtout, elle prévoyait, après trois ans, une nouvelle consultation de la population qui serait invitée à choisir entre le statut de collectivité territoriale, celui tant attendu de département d'outre-mer ou encore tout autre statut. Trois ans qui allaient devenir vingt-cinq ans ! En 1979, M. Dijoud, secrétaire d'Etat chargé des départements et territoires d'outre-mer, escamotait le rendez-vous statutaire par une nouvelle loi prolongeant de cinq ans le statut provisoire et reportant d'autant la consultation de la population.
L'arrivée au pouvoir des socialistes en 1981 n'était pas de nature à rassurer les Mahorais puisque le parti socialiste et le Président de la République lui-même avaient fait des déclarations en faveur du rattachement de Mayotte aux Comores.
De fait, Mayotte allait être ignorée : M. Emmanuelli, secrétaire d'Etat en charge des départements et territoires d'outre-mer, ne viendra jamais à Mayotte : il faudra un cyclone pour y faire venir son successeur M. Lemoine, en 1984 ; contraint, pour se rendre aux Comores, à une escale à Mayotte, le ministre de la coopération, M. Nucci, refusera de saluer la population massée à l'aéroport pour lui souhaiter la bienvenue. Et M. Fabius sera obligé de déposer, presque subrepticement à la fin de 1984, un projet de loi jamais inscrit à l'ordre du jour du Parlement et reportant sine die la consultation de la population.
La cohabitation n'allait pas être plus favorable à Mayotte. Dans ses années d'opposition, le RPR avait, à plusieurs reprises, promis la départementalisation de Mayotte. Dès son retour au pouvoir, M. Chirac, alors Premier ministre, privilégiait le développement et remettait à plus tard la solution de la question statutaire.
Il est juste de dire qu'à partir de cette période les gouvernements successifs, de droite comme de gauche, allaient enfin accorder à Mayotte une partie, certes faible, des crédits qui étaient nécessaires à son développement économique et social.
Il est également important de rappeler que les principaux candidats à l'élection présidentielle de 1995 avaient, enfin, pris l'engagement d'organiser la consultation de la population avant l'an 2000 sur la base des options statutaires prévues par la loi de 1976.
Dès le début de l'année 1999, l'impatience se faisait donc vive à Mayotte. Le Gouvernement souhaitait manifestement trouver une solution intermédiaire entre le statu quo et la départementalisation. Le RPR local, soucieux de mettre le Gouvernement en difficulté, et quelques élus du Mouvement populaire mahorais, le MPM, soucieux de leurs intérêts personnels, évoquaient alors la mise en place d'un front du refus et l'organisation d'une consultation « sauvage » en vue d'une départementalisation immédiate sans condition. Avec les parlementaires, la grande majorité des militants du MPM était disposée à accepter une nouvelle transition de dix ans à trois conditions : qu'à l'issue de cette nouvelle période probatoire la population soit à nouveau consultée, que cette consultation prévoit expressément la possibilité de choisir le statut départemental, que la coopération régionale entre Mayotte et les Comores ne soit pas soulignée comme une priorité.
Le Gouvernement aurait pu retenir la négociation sur ces bases raisonnables et abandonner à un sort marginal ceux qui allaient de surenchères en surenchères et que le ministre de l'outre-mer traitait de « trublions ».
Mais il choisissait brusquement de négocier avec les « trublions » qui reniaient brutalement leurs positions départementalistes et acceptaient sans condition le nouveau statut.
On connaît les suites de cette opération politicienne. Les authentiques départementalistes créaient le Mouvement départementaliste mahorais, tandis que le Gouvernement s'appuyait sur une étrange coalition RPR - MPM - DL - PS - MDC et parvenait, après une foule de promesses, de pressions, de manoeuvres en tous genres, à convaincre la population d'approuver majoritairement le statut de collectivité départementale.
Ce rappel a pu vous paraître un peu long. Je ne l'ai fait que pour vous montrer à quel point la longue patience et la fidélité indéfectible des Mahorais ont été mises à l'épreuve des promesses abandonnées, des principes bafoués, du double langage, et du dédain que trop souvent les forts vouent aux faibles.
Pour autant, ne vous y trompez pas, monsieur le secrétaire d'Etat. Vous n'avez pas véritablement avancé depuis vingt-cinq ans, car les Mahorais attendent encore tous le statut départemental. Malgré les manoeuvres de leurs élus, ceux qui ont voté « oui » l'ont fait car ils croient de bonne foi qu'en 2010 ils obtiendront la départementalisation ; ceux qui ont voté « non » l'ont fait parce qu'ils estiment que votre projet est mauvais et nous éloigne de cet objectif auquel ils restent attachés. Mais tous demeurent départementalistes.
Ce texte est mauvais, monsieur le secrétaire d'Etat, même lorsqu'on le rapproche de votre exposé des motifs que je ne saurais adopter, et même si je mesure et salue les améliorations qu'ont voulu y apporter la commission des lois et notre rapporteur après ceux de l'Assemblée nationale.
J'ai exposé en quoi il était mauvais et dangereux sur le plan des institutions par les menaces qu'il fait peser sur les libertés mahoraises.
Mais il est également mauvais au regard de votre objectif affiché qui est le développement de Mayotte. Sans procéder au balayage systématique de ses nombreuses insuffisances, j'en prendrai simplement quatre exemples.
D'abord, et s'il s'agit vraiment du développement et donc du retard dans notre équipement, parlons d'argent. Avant la consultation du 2 juillet 2000, votre prédécesseur est venu à Mayotte promettre quatre milliards de francs, devenus cinq milliards de francs peu après, au titre du XIIe Plan. Il a omis de dire que ces financements étaient dus à Mayotte au titre de la planification nationale, que certaines enveloppes amalgamaient des fonds de l'Etat et des financements locaux et que, surtout, le Gouvernement abandonnait désormais la procédure de convention spécifique Etat-Mayotte qui avait bien fonctionné depuis 1986. Seize mois plus tard, pas un centime de ces cinq milliards de francs n'est parvenu à Mayotte, les entreprises débauchent, les chantiers publics sont stoppés et les organisations patronales et ouvrières prédisent de redoutables tensions sociales dans un proche avenir.
Pour l'avenir, l'apport financier promis n'est aujourd'hui qu'une incantation. En deux ans de travaux préparatoires, votre administration n'a pas chiffré la dotation générale de décentralisation due à Mayotte, pas plus que la dotation spéciale dite de rattrapage et de premier équipement, et pas même la prise en charge par l'Etat de ses missions régaliennes, aujourd'hui assurées par la collectivité. En revanche, les recettes de la fiscalité directe et douanière, jusque-là versées au budget local, seront rattachées au budget de l'Etat. Mayotte va ainsi perdre quatre cent cinquante millions de francs par an.
Voyons maintenant les droits sociaux des Mahorais. Là encore, votre prédécesseur et vos partisans locaux n'ont pas manqué de promettre, avant le 2 juillet 2000, l'extension et la généralisation des droits sociaux en vigueur dans les départements d'outre-mer. Tout récemment d'ailleurs, le président de la République a réaffirmé la vocation de Mayotte à l'égalité sociale et à la solidarité nationale.
Vous avez eu la prudence de ne pas traiter les questions sociales dans votre projet de loi et de les renvoyer à des ordonnances. Vos projets d'ordonnances étaient si peu adaptés et tellement peu sociaux que votre préfet lui-même s'est cru obligé de vous demander, dans une lettre très opportunément divulguée, de les réviser totalement.
Les Mahorais attendent légitimement un SMIC décent, des allocations familiales convenables, les allocations de parent isolé, d'adultes handicapés ou de minimum vieillesse réintégrant les plus défavorisés dans une communauté solidaire ; ils veulent aussi des retraites permettant de vivre, y compris pour les non-salariés. Ils veulent également qu'on indemnise le chômage et que ceux qui n'ont pu travailler bénéficient d'un revenu minimum progressif et adapté. Y a-t-il, quant à la solidarité, deux catégories de Français ?
Après les questions financières et les droits sociaux, j'aborderai le troisième exemple, celui des nouvelles institutions créées par le projet de loi.
Ainsi verrons-nous deux conseils consultatifs auprès du conseil général : l'un sur les problèmes économiques et sociaux, l'autre sur les questions d'éducation et de culture. Nous aurons également une agence de développement et un fonds mahorais de développement, alors que l'actuel fonds de garantie n'a jamais bien fonctionné. Nous serons pourvus de sociétés d'économie mixte auxquelles vous envisagez même de confier des missions de coopération régionale. Nous aurons, grâce à vous, trois chambres consulaires au lieu de l'actuelle chambre professionnelle, dont les dirigeants n'ont pas la chance de plaire à l'administration.
J'ai bien compris qu'en multipliant ainsi les organismes nouveaux vous espérez favoriser une plus grande responsabilisation des Mahorais et la prise en charge par la population de son propre développement.
Malheureusement, cet argument parfaitement théorique est quotidiennement démenti par la pratique de votre administration locale. Dans tous les services, les cadres administratifs mahorais sont marginalisés par leurs supérieurs métropolitains ; les entreprises mahoraises sont exclues, en fait, de toutes les commandes publiques et de tous les marchés significatifs. Des pans entiers de l'économie mahoraise - transports maritimes, distribution des hydrocarbures, transformation agricole, aménagements portuaires, grande distribution alimentaire, téléphonie, et j'en passe - sont offerts à des entreprises extérieures souvent réunionnaises.
La responsabilisation des Mahorais est un discours sans contenu pratique ; la réalité vécue est inverse : les Mahorais sont invités à contempler, comme à travers une vitrine, leur développement encore balbutiant, décidé par d'autres, conduit par d'autres, pour le profit de quelques autres. Les plus patients regardent, les moins patients menacent de briser la vitrine.
Quatrième et dernier exemple de la mauvaise qualité de votre texte : le titre V portant sur la réforme du statut civil local applicable à Mayotte et, spécialement, sur la suppression des juridictions cadiales spécifiques qui appliquent ce statut.
Cette réforme est tellement hâtive, mal conçue, fondée sur la méconnaissance des problèmes, que nos collègues députés ont décidé la création d'un comité de réflexion sur la modernisation du statut civil particulier. Ils ont eu raison mais ils s'y sont pris trop tard. Par votre texte, on va mettre à bas le statut civil local auquel les Mahorais sont très majoritairement attachés, et ce n'est qu'ensuite que l'on réfléchira à sa modernisation. Mieux aurait valu faire l'inverse ; il est encore temps pour le Gouvernement de se donner une longue période de transition, de dix ans par exemple, pour travailler à la modernisation du statut civil local et de ses institutions.
J'ai pris quatre exemples, j'aurais pu en prendre bien d'autres qui auraient démontré à quel point le projet de loi a été trop vite élaboré, comme s'il importait plus de réussir un coup politique en divisant la population et les élus que de garantir, par la loi, un avenir stable et apaisé aux Mahorais.
Au terme d'un processus de deux années, alors que la population mahoraise pouvait espérer que les engagements de l'Etat seraient tenus et qu'on appliquerait la loi, nous voyons s'ouvrir une nouvelle période d'incertitude, et il n'est même pas certain qu'elle servira à accélérer le développement de Mayotte.
La procédure que vous avez choisie a divisé les Mahorais artificiellement. Au moins aura-t-elle eu le mérite de provoquer, au niveau des élus, une certaine clarification. Les pseudo-départementalistes ont jeté les masques et, moins de neuf mois après la consultation du 2 juillet 2000, la population a montré, lors des élections municipales et cantonales, par le soutien apporté au MDM et par l'écrasement de l'ancien MPM, qu'elle ne croyait déjà plus aux promesses qu'on lui avait faites pour obtenir son consentement au report de la départementalisation. Je suis donc tout à fait confiant quant au choix que feront les Mahorais lorsque la véritable question de leur avenir statutaire leur sera enfin posée.
Il nous restera toutefois un désaccord de fond, monsieur le secrétaire d'Etat. Il s'agit de la priorité que vous voulez, à toute force, donner à l'insertion de Mayotte dans son environnement régional.
Je rappelle que cet environnement est caractérisé par la misère, la corruption, la guerre quelquefois, l'instabilité politique et l'arbitraire du pouvoir. Je le regrette pour les pays concernés, mais c'est ainsi. Madagascar, après bien des convulsions, a vu son produit national par habitant divisé par quatre. Le Mozambique a connu vingt ans de guerre civile. La Tanzanie a assisté à la faillite totale du modèle de développement autocentré que prônaient voilà trente ans les théoriciens parisiens. Les Comores, auxquelles on voulait nous rattacher, ont connu dix-huit coups d'Etat, deux assassinats de présidents, d'innombrables exactions, emprisonnements, meurtres et, aujourd'hui, elles n'ont plus d'Etat.
Mayotte, heureusement, a su se tenir à l'écart de ce désastre, et l'une des fiertés que je partage avec d'autres responsables mahorais est que, depuis qu'elle a choisi son destin, notre île n'ait jamais vu un homme ou une femme tué, emprisonné ou simplement discriminé en raison de ses idées.
Que Mayotte puisse, lorsqu'elle sera définitivement rassurée sur son ancrage dans la République, servir de point d'appui aux politiques française et européenne d'aide au développement dans sa zone, j'en suis le premier d'accord. Mais la coopération régionale ne peut être le prétexte à un rapprochement forcé avec les Comores, pas plus que Mayotte ne peut distraire les ressources de son maigre budget pour les verser dans le puits sans fond que la corruption a creusé chez nos voisins. Du reste, j'estime que le conseil général de Mayotte, par exemple, a mieux à faire que de parrainer des rencontres de football en Grande-Comore à l'heure où le gouvernement comorien continue à s'opposer à la participation des jeunes Mahorais aux Jeux des îles de l'océan Indien.
Surtout, l'insertion de Mayotte dans sa région ne peut se payer du prix d'une immigration clandestine tellement massive et incontrôlée qu'elle ruine déjà les équilibres sociaux de Mayotte aujourd'hui, avant d'en pervertir les choix politiques demain.
S'il est vrai que l'aide au développement peut freiner très partiellement l'immigration clandestine venue certes des Comores mais désormais aussi de Madagascar, il est clair qu'elle ne suffira pas à protéger Mayotte où les immigrés eux-mêmes des conséquences sociales de l'excès démographique ; il faudra aussi une politique vigoureuse de contrôle des flux, et c'est un des dossiers sur lesquels nous jugerons votre action, monsieur le secrétaire d'Etat.
Telle est bien, en effet, ma position. Je suis opposé à votre projet de loi. Je ne le voterai pas ni ne l'amenderai car je ne crois pas qu'il puisse être amélioré quant à ses défauts essentiels. Mais je veux vous accorder le bénéfice de la bonne foi. Les Mahorais vous regardent faire et ils seront, le moment venu, au rendez-vous que vous leur proposez. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste. - M. Edmont Lauret applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, avec l'intervention de M. le rapporteur, puis celle de Marcel Henry, nous avons eu la chance d'entendre rappeler l'histoire de Mayotte, puis l'expression de la passion qui anime un homme pour que Mayotte demeure française.
Monsieur le secrétaire d'Etat, nous avons déjà eu partiellement ce débat lorsque nous avons permis l'approbation de l'accord du 20 janvier 2000, sur lequel je ne reviendrai pas. Il me semble cependant que le présent projet de loi portant réforme du statut de Mayotte constitue une étape importante pour l'avenir de la collectivité mahoraise. En effet, le cadre institutionnel de Mayotte a connu depuis vingt-cinq ans une évolution pour le moins chaotique, les gouvernements successifs ayant souvent, pour des raisons de politique internationale, renoncé à respecter les engagements pris vis-à-vis de la population.
Le statut de Mayotte constitue un paradoxe, bien résumé par l'excellent rapport de notre collègue Balarello, qui nous invitait à comprendre les particularités de cet archipel dont l'attachement indéfectible à la République ne s'est jamais démenti, alors même qu'elles concernent le statut le plus dérogatoire de tout l'outre-mer.
Alors que se manifeste une évolution contrastée des collectivités d'outre-mer vers plus d'autonomie, les Mahorais, dans leur grande majorité et par leurs représentants au Parlement, ont réclamé avec insistance le statut de département d'outre-mer, ce qui constituait, bien entendu, une assurance de maintien dans la République mais aussi l'assurance d'une évolution économique et sociale visant à combler le retard important de développement. Il faut reconnaître que des efforts considérables ont été accomplis depuis une quinzaine d'années, sur le plan tant juridique que financier, après plus d'un siècle de relative indifférence de la métropole.
Nous pouvons comprendre, dans ces conditions, l'impatience et les regrets de notre collègue Marcel Henry, qui, avec, à l'époque, le Mouvement populaire mahorais et, aujourd'hui, le Mouvement départementaliste mahorais, s'est tant battu pour arracher le statut de département. Mais est-il vraiment compatible actuellement avec les particularismes existant, notamment, dans le droit civil et l'organisation judiciaire ?
Faut-il revenir indéfiniment sur le processus prévu par la loi de 1976 ou considérer que l'accord du 27 janvier 2000, approuvé largement par la population de Mayotte, constitue un nouveau départ pour une évolution institutionnelle favorable à Mayotte.
Le projet de loi est la traduction fidèle de cet accord, prévu pour une durée de dix ans, le statut de « collectivité départementale », dont l'idée revient à Henry Jean-Baptiste, s'approchant le plus possible de celui de département et constituant une sorte de « sas » politique, juridique et socio-économique dans un cheminement par étapes vers la départementalisation.
Certes, on objectera que, pas plus que pour les engagements précédemment pris, la population mahoraise n'a aucune assurance quant au respect de l'accord du 27 janvier 2000 et, paradoxalement, le recours au Conseil constitutionnel a ôté une obligation faite au Gouvernement.
Sans aucun doute, il y aurait lieu d'aménager le texte en prévoyant non seulement la possibilité d'initiative du conseil général, mais aussi la consultation de la population mahoraise en vue de l'instauration d'un statut définitif en 2010.
Qu'il me soit permis d'analyser succinctement les deux volets principaux du projet de loi, l'un d'ordre institutionnel, l'autre de nature économique et sociale.
En fait, il s'agit largement, en trois étapes, de rapprocher le plus possible la « collectivité départementale de Mayotte » du cadre institutionnel prévu par les lois de décentralisation de mars 1982 pour le département et les communes, avec les adaptations nécessaires, certaines compétences dévolues par le code général des collectivités territoriales aux régions étant, par exemple, confiées à la « collectivité départementale ».
Notons aussi que le projet de loi étend à Mayotte les dispositions prévues par la loi d'orientation sur l'outre-mer en matière de consultation du conseil général et de coopération régionale.
Au moment où certains s'interrogent sur les niveaux d'administration pertinents dans notre pays, n'est-il pas réjouissant, monsieur le président de la commission des lois, de voir conforté le rôle du conseil général et du préfet dans cette lointaine terre française ? Ceux qui sont attachés au département, et à un seul département, y sont certainement très sensibles. Je veux parler des voisins, même si on peut leur faire le reproche de capter tous les marchés de Mayotte.
Il faut noter, enfin, que le projet de loi ne reprend pas toutes les dispositions contenues dans l'accord sur l'avenir de Mayotte, laissant au Gouvernement le soin de prendre par ordonnance ce qui concerne notamment le régime communal, certes encore embryonnaire dans l'archipel. On a connu cette situation dans d'autres terres lointaines.
Le deuxième volet du présent projet de loi concerne le développement économique et social.
Nous rejoignons ici la difficulté, pour Mayotte, de passer directement à un statut de département, en raison des spécificités qui perdurent, notamment en matière foncière et, bien entendu, en ce qui concerne le statut de droit local, auquel est lié la mise à niveau juridique de Mayotte.
La maîtrise de l'aménagement foncier et l'élaboration du code de l'urbanisme applicable à Mayotte constituent, bien sûr, des priorités, avec une véritable politique foncière et l'application stricte de règles en matière de protection de l'environnement, condition du développement touristique.
En ce qui concerne le statut de droit local et la justice cadiale, il faut reconnaître qu'il y a eu quelques ambiguïtés dans les politiques menées successivement par les pouvoirs locaux.
Les cadis, qui, à un moment, n'étaient guère reconnus par la population parfois, ont vu leur rôle renforcé et leur nombre accru. Cela pose aujourd'hui un problème de formation : il ne faudrait pas que les cadis soient formés dans certaines écoles coraniques dont l'enseignement serait très éloigné d'un islam modéré et respectueux des lois de la République.
Cela étant, l'article 75 de la Constitution pérennise en fait le statut de droit local.
Le projet de loi fixe un certain nombre de règles en ce qui concerne l'égalité des hommes et des femmes ; mais il est évident que la coexistence de règles diverses et le retard accumulé dans la mise en place d'un état civil fiable supposent un effort considérable pour l'évolution des droits civils à Mayotte. Afin de pouvoir attribuer de nouvelles allocations, il faut évidemment un état civil fiable. A défaut, à Mayotte, comme en d'autres endroits, l'application de ces nouveaux droits risquerait de ne pas atteindre les objectifs visés.
Peut-on aller plus loin aujourd'hui ? C'est un véritable enjeu que l'on ne pourra régler uniquement par « décret » ou par ordonnances.
J'évoquerai enfin une question récurrente qui n'est pas pour rien dans le débat sur la départementalisation de Mayotte, à savoir celle de l'accès aux fonds structurels européens, dont bénéficient les départements d'outre-mer.
On aboutit, en effet, à une situation paradoxale, que notait Henri Jean-Baptiste, député de Mayotte, puisque l'archipel bénéficie de crédits européens au titre du Fonds européen de développement douze fois inférieurs à ceux des départements d'outre-mer, pourtant plus développés. Or, contrairement à ce qui est indiqué, le statut de Mayotte pourrait lui permettre de bénéficier des fonds structurels européens si le Gouvernement français parvenait à l'inscrire sur la liste des collectivités susceptibles d'en bénéficier.
C'est la France qui a déterminé les collectivités qui pouvaient prétendre aux fonds structurels européens : nous avons décidé qu'il s'agirait des départements d'outre-mer, mais, après tout, nous pourrions fort bien y ajouter la collectivité départementale de Mayotte lors de la prochaine négociation. Le débat est quelque peu faussé en ce domaine, car, je le répète, cela dépend de la volonté du gouvernement français.
M. Jean Arthuis. Très bien !
M. Jean-Jacques Hyest. De grands défis doivent mobiliser toutes les énergies, en raison de la croissance démographique et des possibilités limitées en matière d'emploi, sans parler de l'immigration clandestine depuis les îles voisines qui, si elle n'est pas maîtrisée, risque d'annuler tous les efforts en matière de développement de Mayotte.
Nous attendons, sur ce dernier point, non seulement que la répression soir renforcée - encore que l'efficacité de la répression soit un peu aléatoire -, mais aussi que soit menée une politique régionale d'aide au développement. Je pense notamment au domaine de la santé.
C'est donc, tel qu'amendé par la commission des lois, un projet de loi positif qui nous est soumis. Il comporte beaucoup d'incertitudes, mais il est aussi porteur d'un réel espoir pour nos compatriotes mahorais. Même si nous pouvons comprendre la déception de certains, nous y voyons une évolution positive.
C'est pourquoi le groupe de l'Union centriste le votera tout en enjoignant au Gouvernement d'entendre tous ceux - je pense notamment à nos amis parlementaires de Mayotte - qui ont fait tant d'efforts pour que Mayotte se développe et reste française. Il ne faut pas décevoir les femmes et les hommes de ces terres lointaines qui sont si attachés à la France. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et sur plusieurs travées du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Sutour.
M. Simon Sutour. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de loi qui nous est présenté par le gouvernement de Lionel Jospin va mettre fin à plus de vingt-cinq ans d'une situation institutionnelle provisoire, largement responsable du retard du développement de l'île de Mayotte.
Française depuis 1841, Mayotte n'a eu de cesse de montrer son attachement à la République française. Cet attachement ne s'est jamais démenti et il appelle, de la part de tous, respect et reconnaissance.
Cette fidélité trouve enfin sa juste réponse avec un texte de loi qui, au-delà de réformes fondamentales sur le plan des instances locales, d'une part, garantit à Mayotte de rester dans la République et, d'autre part, répond de manière immédiate et durable aux attentes de la population locale en matière de développement culturel, social, économique et familial.
L'élaboration de ce texte a donné lieu, depuis 1997, à de multiples échanges, concertations et débats, pour finalement aboutir le 2 juillet de l'année dernière à la consultation de la population de Mayotte, qui a approuvé à une large majorité le contenu de l'accord du 27 janvier 2000, lequel prévoyait notamment de doter Mayotte d'un statut de collectivité départementale.
Dorénavant, les spéculations quant à la place de Mayotte vont cesser et la mise en place effective de ce nouveau statut permettra, au contraire, d'inscrire Mayotte durablement dans la République, pour le plus grand bien de sa population. Cette sécurité juridique est l'élément essentiel sans lequel aucun progrès, aucun développement économique et social n'est possible.
Cette volonté d'intégration trouve sa traduction avec un projet de loi original qui, tout en réformant substantiellement les institutions de l'île, n'ignore pas les particularismes locaux et permet la mise en oeuvre progressive d'un statut rapprochant Mayotte du droit commun des autres collectivités ; ce projet illustre la vision qu'une République peut être unie sans être uniforme.
Certains estimeront que le texte ne va pas assez loin. Je pense, au contraire, qu'il a le mérite de faire sortir Mayotte d'une situation de blocage institutionnel préjudiciable à son développement et que cette étape importante que nous franchissons ouvre des perspectives positives, qui, n'imposant pas un statut rigide, prévoient un certain nombre de paliers. Ceux-ci permettront au conseil général de Mayotte de proposer de nouvelles évolutions institutionnelles à l'issue de la clause de rendez-vous de 2010.
Je ne reviendrai pas sur le détail des dispositions relatives à la mise en place à Mayotte d'une collectivité départementale, M. le rapporteur et M. le secrétaire d'Etat nous ayant largement convaincus. Je me contenterai de mettre l'accent plus spécialement sur les particularismes de la société mahoraise et sur les mesures en faveur du développement économique et social.
Vouloir transformer radicalement la société mahoraise, ce serait ignorer les particularismes locaux d'une île où 95 % des habitants sont régis, en vertu de l'article 75 de la Constitution, par un statut de droit coutumier qui se réfère au Minhadj al Talibin, écrit au xiiie siècle par le syrien Al Nawawi et où une partie importante de la population ne parle pas le français, où la justice est rendue par les cadis ... Et je pourrais multiplier les exemples.
L'objectif est de moderniser progressivement la société locale en respectant son identité culturelle et en faisant preuve de pédagogie, d'une part, en s'appuyant sur les plus jeunes, d'autre part, en faisant progresser les droits des femmes, ce qui me paraît essentiel. Cette modernisation de la société est déterminante pour le développement de Mayotte.
Les rencontres que mon collègue Balarello et moi-même avons pu avoir sur place confirment ce désir d'évolution douce et progressive ; la réforme de l'organisation juridictionnelle est le symbole même de la philosophie générale du texte, puisque les cadis seront en permanence associés au règlement des litiges.
Au sujet des cadis, dans la mesure où leur rôle est essentiel et va être conforté, je crois, monsieur le secrétaire d'Etat, qu'il faudra se préoccuper enfin sérieusement de leur formation et de leur statut.
Réussir le développement de Mayotte, c'est aussi assurer à sa population les droits élémentaires à l'éducation et à la santé, des allocations familiales ou encore la retraite, et encourager le développement économique.
C'est avec satisfaction que le groupe socialiste a pris acte des mesures prévues en faveur de la population : je pense notamment à la mise en place des allocations - familiales, sociales et de chômage - et aussi à une mesure plus symbolique mais ô combien élémentaire, à savoir la création généralisée de cantines scolaires pour les écoliers mahorais. La mise en place des cantines scolaires concourt en effet aux efforts annoncés dans le domaine de l'éducation et de la formation, l'apprentissage du français étant appelé à se généraliser ; l'effort budgétaire, avec la construction de nouveaux bâtiments, devra être accompagné des postes d'enseignant correspondants.
Le développement économique est également une priorité. Assurer le développement de Mayotte passe évidemment par l'amélioration des conditions de vie matérielle, mais aussi par la faculté, pour chaque habitant, de tirer un revenu de son travail, qu'il s'agisse des hommes ou des femmes puisque la loi va promouvoir le travail des femmes.
Il est, à cet égard, essentiel que Mayotte puisse bénéficier des fonds structurels européens au même titre, par exemple, que l'île voisine de la Réunion, et cela sans attendre 2006, car les critères d'éligibilité à l'objectif 1 sont acquis. Ainsi que notre collègue M. Hyest l'a rappelé, il s'agit, c'est clair, d'un effort franco-français.
Je voudrais aussi évoquer le problème majeur que constitue aujourd'hui l'immigration clandestine, car tous les efforts que nous pourrons faire sur les plans institutionnel, économique et culturel seront vains si l'actuelle croissance démographique galopante se poursuit.
Les chiffres précis sont difficiles à obtenir, mais on peut penser que Mayotte compte actuellement plus de 160 000 habitants - certains parlent même de 180 000 habitants - dont un bon tiers de clandestins. A ce rythme, cette petite île de l'océan Indien aura bientôt dépassé la densité de population des Pays-Bas !
A cet égard, une double action doit être entreprise.
Une action répressive, d'abord : de ce point de vue, le plan Lagon semble d'une inefficacité totale. En effet, chaque nuit, de nouveaux immigrés clandestins arrivent par barques entières - Les kwasa-kwasa - sur les côtes de l'île.
L'action doit donc être aussi et surtout préventive, ce qui implique le développement de la coopération régionale avec Madagascar et les autres îles de l'archipel des Comores, en particulier Anjouan. Pourquoi ne pas construire, par exemple, une maternité à Anjouan, ce qui éviterait aux femmes de cette île de venir accoucher à Mayotte ? Anjouan est en effet quasiment dépourvue de toute structure sanitaire.
Enfin, il faut penser à la protection de la faune et de la flore de cette magnifique île et de son lagon. J'évoquerai à cet égard un seul dossier, mais il me paraît majeur : celui de la réserve naturelle de l'îlot Bouzi.
Le préfet de Mayotte mène une action exemplaire en travaillant à la mise en place de cette réserve naturelle dirigée, qui permettrait, en particulier, de protéger une espèce indigène de lémuriens, Lemur fulvus mayottensis.
A ce sujet, il me paraît indispensable que cessent certaines tracasseries administratives et que des directives claires soient données, en particulier par le ministère de l'agriculture, pour que ce dossier avance enfin !
En conclusion, je voudrais dire que les contacts que mon collègue José Balarello et moi-même avons eus sur place m'ont convaincu qu'après de nombreuses années d'oubli et de stagnation les problèmes de Mayotte étaient enfin pris à bras-le-corps.
J'indiquais au début de mon propos que la République peut être unie sans être uniforme. Il nous faut, en effet, manifester un profond respect pour l'identité culturelle de Mayotte. C'est la condition sine qua non d'une évolution qui est au demeurant indispensable.
Ce projet de loi allant dans ce sens, le groupe socialiste le votera. (M. Lucien Lanier applaudit.)
M. le président. La parole est à M. Béteille.
M. Laurent Béteille. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, tout au long de l'année écoulée, les institutions de l'outre-mer ont été au centre des discussions, notamment en raison de la préparation de la loi d'orientation voulue par le Gouvernement.
Discussions, d'abord, sur la nécessaire réforme administrative. Outre-mer plus qu'ailleurs encore, l'Etat doit se réformer pour échapper à la pesanteur d'une décentralisation qui ignore les différences, pour prendre des décisions plus rapides, plus efficaces, mieux adaptées aux réalités locales.
« Les difficultés que pose l'utilisation des fonds européens, les retards qui sont pris dans l'exécution des programmes d'investissements, témoignent de cette nécessité de faire évoluer les structures de l'Etat, en se montrant aussi inventif que déterminé. »
C'est également « renouveler les relations avec la métropole, c'est enfin respecter l'identité de chacun dans le cadre de la tradition républicaine.
« C'est organiser le dialogue des cultures.
« C'est mettre en place des outils de développement en rapport avec les caractéristiques de l'économie insulaire.
« C'est affirmer une solidarité qui évite le piège de l'assistanat.
« C'est également donner à chaque région, à chaque collectivité, le cadre institutionnel qui lui convient, en laisant chacun, outre-mer, cheminer à son rythme au sein de la République. »
Ces propos que j'ai choisis pour introduire mon intervention sont ceux que le Président de la République a tenus le 18 mai dernier à la Réunion.
Je me suis permis de les citer, car ils expriment avec force et conviction ce qui nous semble, à mes collègues du groupe du Rassemblement pour la République et à moi-même, être aujourd'hui une approche saine et moderne des relations entre la métropole et l'outre-mer.
Ces quelques principes, s'ils sont peu contredits sur le fond, le sont encore malheureusement trop systématiquement dans les faits.
En changeant de siècle, nous avons tourné la page de la décolonisation. Nous sommes, aujourd'hui plus que jamais, entrés dans l'ère de la participation et du dialogue. En changeant de siècle, nous devons tourner la page du centralisme de la métropole.
Ces quelques phrases du Président de la République doivent, à mon sens, rester en permanence à l'esprit, telle une charte qui augurerait à présent les relations d'un nouvel ordre entre les régions et les collectivités d'outre-mer et la métropole.
C'est parce que nous avions gardé ces quelques principes à l'esprit, l'an passé, que nous avions combattu la loi d'orientation pour l'outre-mer.
C'est pour ces mêmes raisons que nous reconnaissons aujourd'hui la pertinence du projet de loi relatif à Mayotte. Même si l'on peut estimer que le texte n'est pas suffisant, le chemin suivi nous semble le bon.
Ce projet de loi est le fruit d'un très large consensus entre les élus locaux et les acteurs économiques et sociaux de l'archipel. Il trouve son origine dans la signature d'un accord, le 27 janvier 2000, entre les trois partis politiques présents au conseil général. Je saluerai à ce propos les excellentes qualités de dialogue de notre ami Mansour Kamardine, président du RPR à Mayotte, qui a très largement contribué à l'obtention de cet accord.
Ensuite, alors que Mayotte attend un statut propre - puisque celui de 1976 devait n'être que transitoire - le Parlement, qui a compris le sens de l'attente des Mahorais, a adopté dès le mois d'avril un projet de loi organisant dans l'île une consultation sur son futur statutpolitique.
Dans la foulée, cet « accord sur l'avenir de Mayotte » a été approuvé par 73 % de la population. Les Mahorais, me semble-t-il, ont ainsi clairement manifesté à tous ceux qui restaient sceptiques leur attachement indéfectible à la France.
Enfin, la Haute Assemblée est saisie de ce projet de loi organisant les diverses dispositions contenues dans cet accord.
Aujourd'hui, nous suivons donc votre démarche, monsieur le secrétaire d'Etat, parce que vous vous êtes appuyé cette fois-ci sur les quatre principes qui guident notre réflexion et celle du Président de la République sur l'outre-mer.
Le premier de ces principes est la délégation de compétences. Elle est essentielle à tous les égards, outre-mer plus qu'ailleurs encore, parce que, par définition, ces collectivités sont éloignées des centres décisionnels, parce que les difficultés économiques ne répondent pas aux mêmes spécificités qu'en métropole, enfin, parce que l'environnement géopolitique n'est pas le même.
De ce point de vue, le présent projet de loi répond à notre attente : l'extension à Mayotte de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions se fera de manière certes progressive, mais elle se fera.
Ainsi, le représentant du Gouvernement cessera en 2004 d'être l'exécutif de la collectivité départementale, le président du conseil général assumant alors ce rôle, tandis qu'une tutelle a priori des actes de la collectivité départementale demeurera, mais sous une forme allégée, jusqu'en 2007, date à laquelle le contrôle de légalité et le contrôle de la chambre régionale des comptes s'exerceront dans les conditions de droit commun.
Le deuxième principe est celui du droit à l'originalité de chacun des territoires. Comme l'a indiqué l'an passé le Président de la République à Madiana, « l'heure des statuts uniformes est passée. Il n'y a plus aujourd'hui de formule unique qui réponde efficacement aux attentes variées des différentes collectivités d'outre-mer. Chacune d'entre elles doit être libre de définir, au sein de la République, le régime le plus conforme à ses aspirations et à ses besoins, sans se voir opposer un cadre rigide et identique. »
De ce point de vue, Mayotte me semble être aujourd'hui un exemple pour les autres collectivités françaises d'outre-mer. Mayotte est en droit d'être fière de sa position de première des collectivités à pouvoir simultanément clamer sa volonté de rester, et même de s'intégrer plus encore dans la République, tout en adoptant, par une consultation populaire, un statut propre et adapté. La voie est maintenant ouverte. Cette réussite des Mahorais doit être un exemple pour les autres collectivités.
En ce sens aussi, le projet de loi respecte ces principes. Il reprend les orientations dégagées par l'accord dont nous parlions à l'instant en dotant Mayotte d'un statut de collectivité départementale destiné à concilier, d'une part, la volonté de rapprochement avec le statut de département d'outre-mer et, d'autre part, la prise en compte des importantes spécificités mahoraises.
Le conseil général pourra adopter une résolution demandant au Gouvernement de modifier le statut de Mayotte en 2010, résolution dont le Gouvernement pourra tenir compte.
Le troisième principe est celui de la poursuite du développement économique et social, du maintien des acquis sociaux et de l'affirmation pleine et entière de la solidarité nationale et communautaire, et nous sommes conscients de sa particulière importance.
Nous sommes fermement opposés, monsieur le secrétaire d'Etat, à tout ce qui s'apparenterait à un désengagement de la métropole. De ce point de vue, nous considérons que Mayotte devra, dans une large mesure, demeurer soumise au principe de spécialité législative, tout en disposant de pouvoirs en matière de consultation et de coopération régionale.
Le projet de loi, en prévoyant également divers instruments relatifs à l'économie, au foncier et à la protection de l'environnement, répond pour une part à nos attentes.
Comme vous le voyez, le groupe du Rassemblement pour la République se félicite de l'ensemble du projet de loi, parce qu'il répond aux attentes de la population, et nous ferons tout à l'heure, en l'adoptant, le geste qu'attendent de nous les Mahorais.
Je me réjouis que la République reste une idée assez moderne pour qu'une population, pourtant géographiquement si éloignée de nous, reste aussi indéfectiblement liée à notre propre destin national.
Cela étant, monsieur le secrétaire d'Etat, sans vouloir obscurcir l'exposé que je viens de faire, j'aimerais tout de même émettre quelques réserves sur ce texte, non pas tant sur ce qu'il contient que sur ce qu'il ne contient pas.
En effet, parmi les principes qui sont les nôtres, il en est un que je n'ai pas évoqué encore : celui qui veut que chaque terroire ne peut choisir son évolution que dans le respect des principes de notre Constitution. Je pense plus particulièrement aux libertés publiques, au droit du travail et à bien d'autres principes de notre droit.
Vous le savez, la commission des lois a eu la semaine dernière un large débat sur le statut personnel.
Comme l'ont rappelé les orateurs qui m'ont précédé, à Mayotte la population, musulmane dans sa très grande majorité, relève d'un statut civil de droit local inspiré du droit coranique et de coutumes africaines et malgaches, et se réfère au Minhadj al Talibin, le Livre des croyants zélés.
L'article 75 de notre Constitution protège ce statut personnel, puisqu'il dispose que « les citoyens de la République qui n'ont pas le statut civil de droit commun, seul visé à l'article 34, conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé ». Une évolution de son contenu nous semble cependant pour le moins souhaitable, afin d'en gommer certains aspects particulièrement dérogatoires : je pense bien entendu, notamment, à l'inégalité entre les hommes et les femmes, à la non-reconnaissance des enfants naturels, à la répudiation ou à la polygamie.
Mon propos n'est pas, bien sûr, de caricaturer en quoi que ce soit l'islam mahorais, - qui pourrait à plus d'un titre servir d'exemple à bien d'autres, en particulier en matière d'émancipation de la femme - et je ne tiens pas ici à rompre l'éventuelle belle unanimité qui se dégagera tout à l'heure, l'interrogation que je vais soulever a d'ailleurs été formulée par certains de vos amis, monsieur le secrétaire d'Etat, puisque les socialistes ont été les premiers à l'évoquer.
Je tiens tout de même à indiquer qu'il me semble souhaitable de ne pas perdre ce principe de vue : Mayotte, qui a exprimé on ne peut plus clairement le souhait de prétendre à un statut proche de celui des départements d'outre-mer, voire à un statut conforme, ne peut vouloir en même temps pérenniser un système aussi dérogatoire du droit commun.
Mes collègues et moi-même ne sommes pas favorables à l'idée, trop coercitive, que les enfants naissant à Mayotte à partir de 2010 soient obligatoirement soumis au droit commun. Néanmoins, nous sommes de ceux qui pensent que, si la société mahoraise n'est pas prête dans l'immédiat à un tel bouleversement, une évolution progressive n'en est pas moins indispensable. Les étapes futures de l'intégration de Mayotte au statut de département d'outre-mer, si elles doivent avoir lieu, ne pourront se réaliser sans un rapprochement avec le droit commun.
Cette évolution s'accomplira, nous n'en doutons pas, raisonnablement et par étapes successives, dans le respect des cultures et des spécificités, mais avec un idéal en ligne de mire : l'héritage républicain. Je suis persuadé que, progressivement mais sûrement, nous aboutirons à ce que souhaitait à l'instant notre collègue pour l'avenir institutionnel de l'île.
Le groupe du Rassemblement pour la République votera donc ce texte, tout en sachant qu'il ne répond pas totalement aux différentes attentes de la population de l'île. Mais, encore une fois, il va dans le bon sens. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Paul, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je constate avec plaisir, à l'issue de la discussion générale, qu'aucun groupe du Sénat n'a souhaité s'opposer à ce texte, aux principes sur lesquels il se fonde ni à l'essentiel de son dispositif.
Néanmoins, plusieurs d'entre vous ayant interpellé le Gouvernement sur divers points du projet de loi, je répondrai à quelques questions, non pas pour les épuiser, mais pour souligner certains éléments du débat.
Le rapporteur de la commission des lois, M. Balarello, a insisté à juste titre sur les étapes transitoires que dessine le projet de loi. Il a bien montré que ce texte, qui, effectivement, vise à sortir Mayotte du provisoire, n'est pas pour autant un point d'arrivée : il n'est, en effet, que le point de départ d'une nouvelle période.
Vous avez également évoqué, monsieur le rapporteur, la nécessité d'un effort important d'éducation et de formation à Mayotte. A cet égard, la volonté du Gouvernement s'est d'ores et déjà traduite très clairement en actes : avant même d'ailleurs que ce texte soit voté et que les ordonnances sociales soient prises, Jack Lang, ministre de l'éducation nationale, et moi-même avons tracé le cadre d'un effort considérable en faveur de l'éducation à Mayotte. Ainsi, près de 1,2 milliard de francs de crédits seront affectés à cette fin dans les cinq ans qui viennent, ce qui conduira à un doublement du nombre des collèges, lycées et lycées professionnels dans l'archipel.
S'agissant du cadastre, autre réforme dont vous avez souligné avec raison l'importance, non seulement parce qu'elle a été annoncée et qu'il faut l'accomplir mais aussi parce qu'elle conditionne d'autres aspects de la vie locale, il est vrai qu'il faudra poursuivre un effort financier d'envergure pour la mettre en oeuvre et l'achever. Les quatre millions à cinq millions de francs qui sont d'ores et déjà prévus à ce titre permettront d'assurer une couverture importante de Mayotte, près des deux tiers de la population étant concernés par cette première avancée.
En ce qui concerne la coopération régionale, si nous en faisons aujourd'hui un point fort de l'action de l'Etat dans l'ensemble de l'océan Indien et non pas dans le seul environnement de Mayotte, c'est bien parce que Charles Josselin et moi-même considérons qu'elle peut constituer une réponse en matière de développement régional et donc d'amélioration des relations entre la Réunion, Mayotte et les Etats qui entourent ces terres françaises. Il s'agit non pas simplement d'assurer une bonne intégration de ces dernières dans l'océan Indien, mais aussi d'ouvrir des perspectives de développement économique aux uns et aux autres.
Vous avez enfin abordé, monsieur le rapporteur, la question des transports aériens et celle, essentielle, de la desserte aérienne de Mayotte. C'est un problème sur lequel, vous le savez, le Gouvernement travaille d'arrache-pied depuis plusieurs mois avec l'ensemble des acteurs locaux, notamment avec la compagnie régionale Air Austral.
Cette compagnie a des projets de liaison directe entre Mayotte et Paris. Pour m'en être entretenu récemment avec son président, à savoir votre collègue Paul Vergès, et son directeur général, je suis confiant quant à la capacité d'Air Austral de mener à bien ce projet. Le traitement du dossier devrait progresser fortement au cours de l'année 2002. En tout cas, le Gouvernement appuie résolument la démarche de la compagnie, notamment auprès d'Air France, qui, comme j'ai eu l'occasion de le dire à plusieurs reprises, est l'un de ses actionnaires.
M. Henry, sénateur de Mayotte, a procédé à une mise en perspective historique de la fidélité de Mayotte à la France. Oui, monsieur le sénateur, vous avez eu raison de rappeler les retards et de dénoncer les oublis et les atermoiements - vous avez même employé le terme de « mépris » - qui ont trop longtemps caractérisé les relations entre la République et Mayotte. Cependant, le gouvernement actuel ne saurait être mis, dans ce domaine, au banc des accusés. D'ailleurs, vous le savez bien, vous qui avez pu mesurer le travail accompli par mon prédécesseur, M. Queyranne, puis par moi-même pour mettre en oeuvre cette réforme qui fait sortir Mayotte de vingt-cinq ans de provisoire et que nous complétons aujourd'hui par des ordonnances sociales, conformément aux engagements qui avaient été pris, ainsi que par des mesures qui ont été arrêtées dans le cadre du contrat de plan. Celui-ci, qui est revêtu de la signature de l'Etat comme de celle des élus de Mayotte, sera bien sûr exécuté : s'il en est besoin, j'en prends l'engagement solennel devant la Haute Assemblée.
La réforme est donc fondée sur le respect réciproque et, bien entendu, sur l'idéal démocratique que nous partageons. J'ajouterai, monsieur Henry, puisque vous avez fait référence à un certain climat d'indifférence qui, encore une fois, a trop longtemps marqué les rapports de Mayotte et de la République, que la responsabilité de cet état de choses incombait bien souvent à Paris. Cela étant, je me suis, pour ma part, rendu à trois reprises à Mayotte en six mois, chaque fois avec beaucoup de plaisir, car j'ai pu ainsi mieux comprendre la réalité mahoraise et me mettre à l'écoute de l'ensemble des élus, dont vous-même et votre collègue député Henry Jean-Baptiste.
Qu'est-ce que la départementalisation, monsieur le sénateur ? C'est, bien sûr, la décentralisation et l'alignement progressif de la situation statutaire de Mayotte sur le droit commun des départements. Aujourd'hui, cette réforme est engagée : l'Assemblée nationale l'a adoptée et les différentes interventions liminaires que j'ai entendues dans cet hémicycle me laissent penser que le Sénat en fera autant. La décentralisation, qui donnera aux élus de Mayotte davantage de responsabilités, est donc mise en oeuvre.
Qu'est-ce encore que la départementalisation ? C'est l'égalité des droits. A cet égard, des progrès sont inscrits dans les ordonnances sociales que nous allons prendre, et ils se poursuivront au fil de cette décennie tout à fait décisive pour Mayotte.
En ce qui concerne la fiscalité, je voudrais également vous rassurer, monsieur Henry : il n'est bien entendu pas question de transférer à l'Etat les recettes fiscales et douanières actuelles du conseil général. De surcroît, j'indique que la dotation de rattrapage et de premier équipement des communes sera bien inscrite dans le projet de loi de finances pour 2002. Son montant sera significatif et atteindra plusieurs dizaines de millions de francs, mais vous n'ignorez pas que nous sommes dans une phase de débat budgétaire et que, par conséquent, il est encore bien tôt pour annoncer un chiffre définitif.
Voilà, monsieur le sénateur, ce que je voulais vous dire, avec une certaine insistance car je sais votre attachement à la République et à la place de Mayotte au sein de l'ensemble français. Au terme de ce débat, Mayotte restera bien sûr une terre française et une terre de liberté.
M. Hyest, quant à lui, a insisté sur différents aspects de la réforme, singulièrement sur le lien qu'il convient de consolider entre Mayotte, la France et l'Union européenne. En effet, j'ai souvent eu l'occasion de déplorer, au cours des derniers mois, à l'occasion des nombreux contacts que j'ai eus avec les élus de Mayotte, le fait que la situation des pays et territoires d'outre-mer ne permette pas d'apporter un soutien suffisant à leur développement.
A ce propos, monsieur le sénateur, je souligne que le gouvernement actuel n'a pas négocié le traité d'Amsterdam, même s'il l'a finalement approuvé. Or c'est bien en annexe à ce traité que figure la liste des pays et territoires d'outre-mer. Si nous voulons faire évoluer cette situation - cela est nécessaire, et je me suis engagé devant les parlementaires de Mayotte à oeuvrer en ce sens avec le Gouvernement - nous devrons profiter de l'ouverture à Bruxelles de nouvelles étapes de négociation pour faire passer Mayotte dans une autre catégorie. En effet, notre objectif commun est bien de faire bénéficier Mayotte des aides aujourd'hui accordées aux régions ultrapériphériques au titre de l'article 299-2 du traité d'Amsterdam.
M. Sutour et moi-même partageons, avec nombre des membres de cette assemblée, la vision d'une République unie mais non pas uniforme. C'est bien cette conception qui nous guide ou nous a guidés, mesdames, messieurs les sénateurs, dans la mise en oeuvre de bien des réformes en matière de décentralisation ou s'agissant de l'outre-mer, par exemple avec la loi d'orientation pour l'outre-mer votée par le Parlement. A cet égard, j'ai plaisir à souligner que c'est au cours de ce mois de juin 2001 que se tiennent dans les trois départements français d'Amérique les congrès des élus départementaux et régionaux, conformément à la possibilité ouverte par la loi d'orientation pour l'outre-mer. En ce qui concerne Mayotte, c'est bien cette même idée d'une République unie mais non pas uniforme qui a prévalu pour l'élaboration du statut.
M. Sutour a en outre insisté sur les conséquences, qui sont nombreuses et graves, de l'immigration clandestine à Mayotte. Le plan Lagon est au début de son application, et il est donc sans doute encore trop tôt pour juger des résultats de la mise en oeuvre des moyens de surveillance, de contrôle et de reconduite prévus. Quoi qu'il en soit, l'intention du Gouvernement est bien de freiner, voire d'interrompre, cette immigration. Nous n'y parviendrons pas uniquement par le contrôle et la surveillance, quelle que soit leur efficacité, nous y parviendrons aussi - et c'est pour cela que j'ai mis l'accent tout à l'heure sur la coopération régionale - par l'ouverture de véritables possibilités de développement pour les îles voisines.
Enfin, M. Béteille, au nom de son groupe, a évoqué la nécessaire réforme de l'Etat, la poursuite de la décentralisation et, au-delà, la possibilité de statuts différenciés, choisis et voulus par les populations.
Cette stratégie, monsieur le sénateur - je sais qu'elle est pour certains d'entre les membres de cette assemblée le fruit d'une conversion récente - vous en trouverez l'architecture dans la loi d'orientation pour l'outre-mer. Je suis heureux de constater que, au fil des années, de véritables convergences se sont fait jour sur ce point entre le Parlement et le Gouvernement. S'agissant en tout cas de Mayotte, soyez assuré, monsieur le sénateur, que notre pays ne se désengage pas. Je crois au contraire avoir fait la démonstration, lors de la discussion de la loi d'habilitation et aujourd'hui à l'occasion de l'examen de ce projet de loi relatif à Mayotte, que des engagements sont tenus.
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

Article 1er





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