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Séance du 1er juin 2004 (compte rendu intégral des débats)

sommaire

PRÉSIDENCE DE M. Jean-Claude Gaudin

1. Procès-verbal

2. Démission d'une sénatrice

3. Retrait de l'ordre du jour d'une question orale

4. Questions orales

encadrement et sécurisation des manifestations sportives et culturelles dans les petites communes

Question de M. Louis Souvet. - MM. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur ; Louis Souvet.

occupations illicites de logements

Question de M. Philippe Nogrix. - MM. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur ; Philippe Nogrix.

politique de lutte contre les inondations

Question de M. Jean Besson. - MM. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable ; Jean Besson.

publicité pour les boissons alcoolisées et politique de santé publique

Question de Mme Anne-Marie Payet. - M. Hubert Falco, ministre délégué aux personnes âgées ; Mme Anne-Marie Payet.

création d'officines et mise en place des réseaux de soins

Question de Mme Gisèle Gautier. - M. Hubert Falco, ministre délégué aux personnes âgées ; Mme Gisèle Gautier.

délai de parution des décrets d'application de la loi sur l'interruption volontaire de grossesse

Question de M. François Autain. - MM. Hubert Falco, ministre délégué aux personnes âgées ; François Autain.

plan de renforcement de la recherche dans la région nord-pas-de-calais

Question de M. Bernard Frimat. - MM. François d'Aubert, ministre délégué à la recherche ; Bernard Frimat.

délocalisation du centre national de la documentation pédagogique de l'enseignement supérieur et de la recherche

Question de Mme Hélène Luc. - M. François d'Aubert, ministre délégué à la recherche ; Mme Hélène Luc.

fermeture du collège yvonne-le tac dans le XVIIIE arrondissement de paris

Question de Mme Nicole Borvo. - M. François d'Aubert, ministre délégué à la recherche ; Mme Nicole Borvo.

5. Vacance d'un siège de sénateur

6. Questions orales (suite)

difficultés de l'école d'ingénieurs du val de loire

Question de Mme Marie-France Beaufils. - M. François d'Aubert, ministre délégué à la recherche ; Mme Marie-France Beaufils.

application de la convention d'ottawa

Question de Mme Marie-Claude Beaudeau. - Mmes Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes ; Marie-Claude Beaudeau.

réglementation du commerce et de la distribution

Question de M. Daniel Soulage. - Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes ; M. Daniel Soulage.

assujettissement des associations à la taxe sur les salaires

Question de M. Jean-Marc Todeschini. - Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes ; M. Jean-Marc Todeschini.

Suspension et reprise de la séance

PRÉSIDENCE DE M. Christian Poncelet

7. Rappel au règlement

MM. Michel Charasse, le président.

8. Souhaits de bienvenue à une délégation parlementaire d'Algérie

9. Autonomie financière des collectivités territoriales. - Discussion d'un projet de loi organique

M. le président.

Discussion générale : MM. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales ; Daniel Hoeffel, rapporteur de la commission des lois.

10. Souhaits de bienvenue au gouverneur de l'Etat de Washington

11. Autonomie financière des collectivités territoriales. - Suite de la discussion d'un projet de loi organique

Discussion générale (suite) : MM. Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des finances ; Jean François-Poncet, président de la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire.

PRÉSIDENCE DE M. Bernard Angels

MM. Thierry Foucaud, André Vallet, Jean-Claude Peyronnet, Yves Détraigne, Jean-Jacques Hyest, Paul Loridant, Gérard Delfau, Bernard Frimat, Joël Bourdin.

12. Communication relative à une commission mixte paritaire

Suspension et reprise de la séance

PRÉSIDENCE DE M. Serge Vinçon

13. Communication de M. le président de l'Assemblée nationale

14. Autonomie financière des collectivités territoriales. - Suite de la discussion d'un projet de loi organique

Discussion générale (suite) : MM. Michel Moreigne, Yves Fréville, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Paul Girod, Louis de Broissia.

M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur.

Clôture de la discussion générale.

Exception d'irrecevabilité

Motion no 1 de M. Jean-Pierre Sueur. - MM. Jean-Pierre Sueur, le rapporteur, le ministre délégué, Robert Bret. - Rejet par scrutin public.

Question préalable

Motion no 2 de Mme Nicole Borvo. - Mme Nicole Borvo, MM. le rapporteur, le ministre délégué, Michel Dreyfus-Schmidt. - Rejet par scrutin public.

Demande de renvoi à la commission

Motion no 14 de M. François Marc. - MM. François Marc, René Garrec, président de la commission des lois ; le ministre délégué. - Rejet par scrutin public.

Renvoi de la suite de la discussion.

15. Transmission d'un projet de loi constitutionnelle

16. Transmission d'un projet de loi

17. Textes soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution

18. Dépôt d'un rapport

19. Ordre du jour

compte rendu intégral

PRÉSIDENCE DE M. Jean-Claude Gaudin

vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures cinq.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

DÉMISSION D'UNE SéNATRICE

M. le président. M. le président du Sénat a reçu une lettre par laquelle Mme Brigitte Luypaert déclare se démettre de son mandat de sénatrice de l'Orne, ce mardi 1er juin à minuit.

Acte est donné de cette démission.

Je tiens à dire en cet instant combien nous avons apprécié le charme de notre collègue, sa délicatesse et ses compétences au sein de notre assemblée.

3

RETRAIT DE L'ORDRE DU JOUR D'UNE QUESTION ORALE

M. le président. J'informe le Sénat que la question orale n° 514 de Mme Josette Durrieu est retirée, à la demande de son auteur, de l'ordre du jour de la séance d'aujourd'hui.

4

Questions orales

M. le président. L'ordre du jour appelle les réponses à des questions orales.

Encadrement et sécurisation des manifestations sportives et culturelles dans les petites communes

M. le président. La parole est à M. Louis Souvet, auteur de la question n° 506, adressée à M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.

M. Louis Souvet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je suis bien conscient de certaines contraintes inhérentes à l'emploi des forces de l'ordre. Je profite d'ailleurs de l'occasion qui m'est offerte pour saluer et encourager les efforts menés par votre prédécesseur et par vous-même dans la lutte contre la délinquance.

Il est certain que les effectifs de police et de gendarmerie ne sont pas extensibles à l'infini. Je sais par expérience que des quartiers sensibles nécessitent la présence des forces de l'ordre, les habitants la sollicitant à bon droit. La menace terroriste exige également un effort spécifique de la part des forces de l'ordre.

Cependant, pour les collectivités locales, et plus particulièrement pour les communes de taille modeste, il serait très préjudiciable de supprimer totalement l'encadrement - par exemple la sécurisation du parcours, l'organisation des déviations - que les maires pouvaient solliciter et obtenir lors de manifestations sportives, culturelles et autres qui animent nos villes et nos villages.

Que les dossiers présentés soient examinés avec une plus grande sélectivité, c'est une chose. Que l'encadrement ne soit plus automatiquement accordé, je vous le concède, monsieur le ministre, compte tenu du fait qu'il convient de traiter en priorité les objectifs précédemment évoqués. Mais de là à remettre totalement en cause une telle assistance ! Je pense qu'un juste milieu peut être trouvé.

Tel est le but de ma question, car, dans cette éventualité, les animations en question seraient remises en cause. En effet, ces bénévoles, vous ne l'ignorez pas, prennent des risques sur leurs biens personnels.

Quel bénévole acceptera la responsabilité d'assurer une telle protection si, pour un oui ou pour un non, les usagers, alors qu'ils ont commis eux mêmes une imprudence, portent plainte contre les organisateurs ?

Je comprends l'état d'esprit de ces bénévoles, qui consacrent leur temps libre, s'investissent énormément dans l'organisation de manifestations et qui, si l'application des textes devait rester en l'état, pourraient beaucoup plus qu'auparavant voir leur responsabilité engagée. Ils sont actuellement démotivés.

Les maires des communes de taille modeste ne disposent pas, bien évidemment, des moyens ad hoc pour suppléer cette absence. Prenons l'exemple d'un défilé carnavalesque qui doit traverser une route nationale. Qui aura l'autorité et la compétence pour stopper la circulation pendant une demi-heure, si ce n'est celui qui porte un uniforme ?

Je vous l'accorde, monsieur le ministre, ce problème n'est pas crucial, mais ces manifestations participent, à leur niveau, à la cohésion nationale.

Je pense, monsieur le ministre, qu'un aménagement est possible et je vous remercie de l'attention que vous voudrez bien porter à cette question.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur. Monsieur le sénateur, vous posez, comme à votre habitude, une question très légitime fondée sur l'observation du terrain, et vous êtes bien placé pour pouvoir témoigner des difficultés que rencontrent les élus locaux en la matière.

En effet, lorsqu'il s'agit d'organiser des manifestations comme celles que vous évoquez, qu'elles soient sportives ou culturelles, pour qu'elles puissent se dérouler dans les meilleures conditions possibles, tant pour les spectateurs que pour les participants, il est nécessaire de mettre en oeuvre des mesures de sécurité adaptées. Il est alors assez légitime que les municipalités se tournent vers les forces de l'ordre pour assumer cette mission de surveillance et de protection.

Dans ce domaine, une réflexion d'ensemble est menée et, vous le savez bien, ce débat a eu lieu lors de la discussion de la LOPSI, la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

A cette occasion, une nouvelle doctrine d'emploi des forces mobiles a été définie qui confie aux préfets de zones de défense la gestion des unités implantées sur le territoire de leur ressort. Il leur appartient de gérer la mise à disposition des forces mobiles en fonction des impératifs prioritaires et, naturellement, dans la mesure du possible, l'utilisation des forces de l'ordre pour assurer la sécurité lors des festivités locales.

Néanmoins, la mise à disposition d'agents de l'Etat et de matériels constitue, dans le cadre de la mise en oeuvre d'un service d'ordre en faveur d'un événement sportif ou culturel, une prestation payante. Dans le cas d'événements d'envergure ou régulièrement répétés, une convention vient préciser la répartition des rôles entre l'Etat et les organisateurs, notamment au regard des textes imposant à ces derniers des obligations en ce domaine.

L'Etat ne se soustrait donc pas à certaines de ces missions, mais il intervient aussi en fonction de leur caractère prioritaire, parce que, vous l'avez dit vous-même, les moyens ne sont malheureusement pas extensibles.

L'Etat reste mobilisé et le préfet a la responsabilité d'autoriser ou non certaines manifestations, d'accorder ou de refuser, au besoin de quantifier la présence des forces de l'ordre.

La mise en place, très prochainement, de la réserve de la police nationale, instituée par la loi d'orientation pour la sécurité intérieure, pourrait permettre un renforcement des missions de service d'ordre au profit de certaines manifestations.

Il nous faut réfléchir ensemble à des solutions alternatives, telles que le développement du bénévolat ou le recours aux services municipaux, dans le cadre d'un partenariat qui permette à chacun de bien comprendre sa mission. Je sais par exemple que, lors d'une réunion sur la mise en place d'un contrat local de sécurité, le maire d'une commune voisine de la vôtre a regretté que la gendarmerie n'ait pu assurer la circulation à l'occasion d'un carnaval. Ne s'agit-il pas là d'une mission qui peut être assurée par des gardes champêtres ? S'ils ont des pouvoirs strictement encadrés, ils peuvent exécuter les directives que leur donne le maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police !

Par ailleurs, les attributions des agents de police municipale permettent à ceux-ci d'exécuter, sous l'autorité du maire, les missions relevant de sa compétence, notamment en matière de surveillance du bon ordre, de la sécurité, de la salubrité publique. De plus, l'intercommunalité peut éventuellement, dans ce domaine, contribuer à une réflexion sur ce sujet, notamment zone rurale.

La pleine participation de l'ensemble des acteurs de la sécurité aux missions d'encadrement des manifestations culturelles ou sportives est ainsi le gage d'une efficacité accrue de la police nationale et de la gendarmerie nationale, pour lutter contre la délinquance ou contre les violences urbaines qui, malheureusement, compte tenu de la situation de notre société, sont aujourd'hui les priorités majeures définies par le Gouvernement.

M. le président. La parole est à M. Louis Souvet.

M. Louis Souvet. Monsieur le ministre, malgré toute l'amitié - et vous savez que ce n'est pas un vain mot - que je vous porte, j'ai quand même l'impression que nous ne nous sommes pas compris.

Vous me suggérez comme solution alternative le développement du bénévolat, mais, précisément, tout ce qui est fait en ce moment aboutit à tuer le bénévolat, et non pas à l'encourager.

Vous me parlez d'une convention payante mais, monsieur le ministre, il s'agit de petites localités qui n'ont pas de moyens, qui ne font pas payer de droits d'entrée, qui n'ont d'autre ressource que le dévouement de leurs bénévoles. Alors, proposer aux maires une convention payante, le proposer aux comités des fêtes, dont les membres sont généralement très âgés parce qu'on ne trouve plus, ni dans les campagnes ni dans les villes, de bénévoles en pleine force de l'âge pour faire ce genre de travail, ne me semble pas être une proposition adaptée.

Si nous ne pouvons compter sur l'aide et la compréhension des forces de l'ordre et du préfet, nos villes et nos villages ne seront plus du tout animés, alors que ces manifestations contribuent à la cohésion nationale et donnent un peu de couleur au tourisme que nous souhaitons tous développer. (M. Philippe Nogrix applaudit.)

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur Souvet, comme vous avez eu la gentillesse de me dire que vous aviez de l'amitié pour moi, je ne peux imaginer, évidemment, que vous avez écouté ma réponse de façon sélective. Vous avez bien compris que, lorsque j'évoquais les différentes solutions alternatives, je pensais, certes, au bénévolat, mais aussi au rôle des polices municipales sous leurs formes diverses, ou encore aux réserves de police qui sont en cours de constitution. Je rappelle qu'il y a des années que ces questions n'ont pas été traitées et que les retards se sont accumulés en termes d'effectifs et de moyens.

J'ajoute une autre piste : j'ai prononcé à dessein le mot d'intercommunalité ; il y a sur tous ces sujets des moyens de coopération auxquels nous pouvons travailler ensemble. Quoi qu'il en soit, monsieur le sénateur, je suis à votre disposition pour en reparler.

Occupations illicites de logements

M. le président. La parole est à M. Philippe Nogrix, auteur de la question n° 504, adressée à M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité locale et des libertés locales.

M. Philippe Nogrix. Je voudrais, monsieur le ministre, attirer votre attention et celle de M. de Villepin sur le problème des squats et de la recrudescence d'actions d'occupation illicite de logements.

Je me fais aujourd'hui l'interprète de la fâcheuse mésaventure dont a été victime un citoyen de la ville de Fougères, où je réside.

Cet enseignant retraité a acheté, dans le courant du mois de janvier dernier, un studio à Villejuif pour y loger son fils, qui est étudiant à Paris. Le temps d'y effectuer quelques travaux, il s'est retrouvé face à un couple d'inconnus détenteur d'un faux bail, couple qui occupe le logement depuis près de quatre mois maintenant.

Nombre de propriétaires sont ainsi privés de leurs biens par la présence inopinée de squatters, dont l'expulsion se révèle longue et coûteuse.

Monsieur le ministre, cela constitue une attente grave et manifestement illégale au droit de propriété, dont il n'est pas ici nécessaire de rappeler la valeur constitutionnelle.

Je suis conscient qu'une telle situation résulte le plus souvent d'une extrême précarité des occupants illégaux et je sais combien il est difficile de concilier un tel droit fondamental avec l'objectif d'un droit au logement pour tous.

Le propriétaire fougerais a accompli de nombreuses démarches dans les règles, en respectant les procédures, et il se retrouve aujourd'hui seul devant l'impuissance des pouvoirs judiciaires et des pouvoirs publics. Il a déjà engagé 7 000 euros de frais - huissier, serrurier, EDF, allers-retours multiples entre Fougères et Paris - et il doit, de plus, loger son fils à l'hôtel alors qu'il lui avait acheté un studio.

Il est frappant de constater la multiplication sur Internet de nombreux sites proposant des « guides juridiques de l'occupant sans titre », expliquant toutes les astuces pour retarder au maximum une expulsion. Il faut en exiger la fermeture, monsieur le ministre, car ils incitent à la fraude et à l'illégalité.

La loi de mars 2003 pour la sécurité intérieure a créé, en son article 57, un nouveau délit afin de punir très sévèrement les trafiquants qui organisent ces squats. Les responsables sont punis, mais au bout de combien de mois ? Et que fait-on pour les victimes qui se trouvent dépossédées de leurs biens ?

Monsieur le ministre, quelles dispositions envisagez-vous afin d'éviter que de tels faits ne continuent à se produire ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur. Monsieur Nogrix, comme vous avez raison ! Vous venez de résumer un de ces nombreux épisodes de vie quotidienne que l'on connaît lorsque l'on est élu local et que l'on a l'occasion d'évoquer ces questions avec nos concitoyens. Ce que vous évoquez pour la commune de Fougères, nous le connaissons dans toutes les circonscriptions.

Deux cas de figure peuvent se présenter : soit les squatters ont pénétré dans les lieux et les ont occupés par voie de fait, soit les occupants ont été abusés et ont signé un faux bail.

En cas d'occupation par voie de fait, la procédure d'expulsion peut être très rapide puisque les dispositions législatives relatives, d'une part, au délai de deux mois permettant au préfet de saisir les services sociaux des situations des personnes susceptibles d'être expulsées et, d'autre part, à la trêve hivernale pendant laquelle les expulsions ne peuvent intervenir, ne sont alors pas applicables.

En revanche, dans les autres cas, le propriétaire du local occupé doit en premier lieu se tourner vers la justice. La loi du 9 juillet 1991 et la loi du 29 juillet 1998 disposent en effet qu'une décision de justice est nécessaire.

Pour sa part, le Gouvernement a voulu compléter ces dispositions législatives en créant, comme vous l'avez rappelé, un nouveau délit afin de punir les trafiquants qui organisent l'arrivée des squatters dans des logements.

Afin de mettre un terme rapide à l'occupation des lieux, la juridiction peut être saisie par voie de référé avec demande de statuer d'heure à heure. Le concours de la force publique ne peut être accordé que deux mois après la notification de la décision de justice.

A cet égard, monsieur le sénateur, le Gouvernement est pleinement mobilisé pour accorder le plus souvent possible le concours de la force publique. Des instructions ont été données en ce sens. Alors que seules 48 % des demandes de concours étaient honorées en 2000, ce chiffre est passé à 58 % en 2003, malgré une forte hausse des demandes d'intervention, qui sont passées dans le même temps de 33 000 à 41 000.

Pour ce qui est des droits des victimes, notamment de leur indemnisation, je précise que la responsabilité sans faute de l'Etat est engagée dès lors que le concours de la force publique n'a pu être accordée pour mettre en oeuvre la décision d'expulsion. Concrètement, cela signifie que près de la moitié des crédits que le ministère de l'intérieur consacre aux frais de contentieux et de réparation civile sont utilisés à l'indemnisation des refus de concours de la force publique, ce qui représente une somme de 63 millions d'euros.

S'agissant, enfin, de la situation que vous évoquez à Villejuif, permettez-moi de vous apporter un certain nombre d'éléments.

D'abord, un jugement a été rendu récemment et les occupants du studio de Villejuif devraient avoir quitté les lieux au début du mois de juin. Afin d'être sûre que le propriétaire recouvrera la jouissance de son bien, la préfecture a proposé aux occupants, manifestement abusés et qui ont signé un faux bail, un relogement dans la ville de Gentilly.

M. le président. La parole est à M. Philippe Nogrix.

M. Philippe Nogrix. Monsieur le ministre, j'avais bien évidemment anticipé votre réponse, qui est celle que l'on fait toujours en la matière : « Le problème va être réglé, il n'y aura plus de difficulté ».

Or cela fait cinq mois que la personne en question a acheté son logement, a commencé les travaux et s'est retrouvée face à des gens qui se sont introduits par voie de fait dans les lieux. Ceux-ci, soi-disant, avaient un bail signé par un certain M. Abdoulkader, demeurant à Saint-Nazaire, que l'on a recherché mais qui n'existe pas !

Aujourd'hui, on dit au propriétaire : « Ne vous inquiétez pas, on s'occupe de vous. » Il est vrai que le précédent ministre de l'intérieur, M. Nicolas Sarkozy, avait essayé de faire quelque chose. Mais ce qui est déplorable dans notre pays, c'est que même le ministre de l'intérieur n'a pas le pouvoir de déloger quelqu'un qui s'est introduit chez vous par effraction.

Après cinq mois, le couple dont je parle occupe toujours illégalement ce studio. Une décision de justice a effectivement été rendue, mais la femme du couple qui occupe les lieux, qui est enceinte, sait pertinemment que lorsque viendra le moment de faire exécuter le jugement, on n'expulsera pas une mère qui vient d'accoucher.

Comment voulez-vous, dès lors, que les citoyens aient confiance dans l'Etat et dans la justice ?

Qui plus est, pour faire exécuter la décision de justice, le propriétaire sera obligé de faire appel à un huissier, dont le premier mouvement sera de demander un acompte de 1 000 euros sur ses émoluments. Qui remboursera cet argent ?

Comment expliquer tout cela à nos concitoyens, que de telles situations poussent parfois vers les votes extrêmes ? Nous devons donc trouver des solutions pour des cas aussi flagrants. Etre dépossédé d'un bien et voir d'autres en jouir, ce n'est pas supportable !

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur le président, pardonnez-moi de reprendre la parole, mais je veux dire à M. Nogrix que, sur ce point précis, il ne doit pas douter de la détermination totale du Gouvernement.

Les choses sont en effet difficiles, mais sachez que la préfecture a reçu sur ce point des consignes très précises. Nous suivons ce dossier au plus haut niveau.

Monsieur Nogrix, je suggère donc que vous consacriez une prochaine question orale sans débat à acter que, sur ce point, l'Etat a assumé ses responsabilités et a clairement veillé à l'application de la loi.

politique de lutte contre les inondations

M. le président. La parole est à M. Jean Besson, auteur de la question n° 493, adressée à M. le ministre de l'écologie et du développement durable.

M. Jean Besson. Monsieur le ministre, ces dernières années, le Rhône - qui vous est cher, monsieur le président, ainsi qu'à notre collègue M. Michel Mercier - et ses affluents se sont retrouvés à la une de nos journaux en raison des dégâts causés par plusieurs inondations catastrophiques. Les noms de nombreuses villes et villages sont aujourd'hui tristement connus.

En réaction à cette situation, les élus locaux se sont regroupés au sein d'un établissement public, « Territoire Rhône », présidé depuis 2001 par le député de l'Ardèche, Pascal Terrasse. Mais les initiatives restent encore modestes face à l'ampleur des problèmes et des enjeux.

Aujourd'hui, la conception des actions de lutte contre les inondations catastrophiques a évolué. Aux grands barrages, on préfère désormais une approche plus respectueuse de l'environnement.

Les débats à propos de l'aménagement de la Loire ont entraîné une modification sensible des priorités. On souhaite « faire la part de l'eau ». On parle de « culture du risque ».

La multiplication des plans de prévention des risques naturels est un outil destiné à inscrire cette nouvelle conception dans les documents d'aménagement locaux, même si l'on peut regretter qu'ils laissent parfois les communes sans possibilité de développement, notamment dans les secteurs de montagne.

La lutte contre les inondations passe aussi par le renforcement des protections. Lors des dernières crues du Rhône, en septembre 2002 et décembre 2003, nous avons tous constaté le mauvais état de certaines digues situées en aval du défilé de Donzère et jusqu'à la Camargue. Là encore, beaucoup reste à faire, ou plutôt à refaire. Le renforcement de ces digues est indispensable.

L'étude globale sur les crues du Rhône, publiée en 2003, a également démontré que l'efficacité des déversoirs destinés à dévier une partie de l'eau des crues sur des terrains qui ne sont pas ou sont peu urbanisés et qui sont réservés essentiellement à l'activité agricole était liée au bon état de ces digues.

De nombreux agriculteurs de mon département m'ont fait part de leur accord pour que leurs terrains soient temporairement inondés, mais il me semble important que cette solidarité à l'égard des populations situées en aval soit reconnue par tous, notamment par le biais fiscal.

L'article 48 de la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a créé des « servitudes d'utilité publique sur les terrains riverains d'un cours d'eau ou de la dérivation d'un cours d'eau, ou situés dans leur bassin versant, ou dans une zone estuarienne ».

Parmi les objectifs de ces zones, il y a la « rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement » afin de « limiter les ruissellements dans les secteurs situés en aval ».

On peut se féliciter de ces dispositions, mais elles laissent entièrement à la charge des propriétaires des terrains inondés, ou de leurs assurances, les conséquences de ces inondations temporaires

Il existe pourtant un dispositif, qui pourrait être mis en place. L'article 53 du projet de loi sur le développement des territoires ruraux prévoit ainsi une exonération partielle ou totale de la taxe sur le foncier non bâti pour des propriétés situées dans certains espaces naturels distingués pour leur valeur patrimoniale.

Ce dispositif fiscal a l'avantage de faire reposer les conséquences de certains choix environnementaux sur l'ensemble de la collectivité et non pas seulement sur les particuliers ou les communes concernées.

Monsieur le ministre, je souhaiterais donc savoir si ce dispositif ne pourrait pas être étendu aux zones de servitude publique définies par l'article 48 de la loi du 30 juillet 2003.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Serge Lepeltier, ministre de l'écologie et du développement durable. Monsieur Besson, votre question est relative à l'institution d'une exonération de la taxe sur le foncier non bâti pour des propriétés faisant l'objet d'inondations lors des crues, à l'instar de ce qui a été proposé pour les zones humides dans le cadre du projet de loi pour le développement des territoires ruraux.

Les terres agricoles des zones inondables, en accueillant les eaux en excès, contribuent naturellement à la limitation des débits des crues. Toutefois, lorsque cette situation résulte de la localisation de ces terres en bordure des cours d'eau, la valeur cadastrale en tient compte et on en tire les conséquences lors de la fixation de la taxe sur le foncier non bâti.

La question de la situation fiscale des terres en zone inondable a été abordée, vous vous en souvenez, lors des discussions préalables à l'adoption de la loi du 30 juillet 2003 sur la prévention des risques technologiques et naturels.

S'agissant des terres situées dans de telles zones et ne devant pas subir de contraintes autres que celles qui résultent de leur situation naturelle, il n'a pas été jugé opportun de leur appliquer un traitement différent de celui des autres terres subissant des handicaps naturels ; je pense aux zones de montagne ou aux zones de fortes pentes, aux zones de faible valeur agronomique, dont la contribution à la taxe sur le foncier non bâti tient déjà compte de leur faible valeur locative cadastrale.

En revanche, l'idée a été retenue d'apporter une indemnisation aux propriétaires et exploitants de terres non bâties ayant à supporter une submersion accrue à la demande d'une collectivité locale souhaitant ralentir la crue d'un cours d'eau. C'est ce que vous avez rappelé et c'est l'objet de l'article 48 de la loi du 30 juillet 2003.

Cet article prévoit que peuvent être créées des servitudes de rétention temporaire des eaux de crue ou de ruissellement par des aménagements permettant d'accroître artificiellement leur capacité de stockage afin de réduire les crues ou les ruissellements dans des secteurs situés en aval.

Ces servitudes font l'objet d'une indemnisation des propriétaires et exploitants ayant à supporter les effets de l'accroissement de la submersion de leurs terrains, versée par la personne publique au profit de laquelle est instituée la servitude.

Cette indemnisation ne rend donc pas nécessaire l'exonération de la taxe sur le foncier non bâti, qui pénaliserait les collectivités percevant le produit de cette taxe.

M. le président. La parole est à M. Jean Besson.

M. Jean Besson. Monsieur le ministre, je vous remercie de votre réponse. Nous continuerons toutefois à demander cette exonération, qui pourrait faire l'objet d'un projet de loi.

publicité pour les boissons alcoolisées et politique de santé publique

M. le président. La parole est à Mme Anne-Marie Payet, auteur de la question n° 501, adressée à M. le ministre de la santé et de la protection sociale.

Mme Anne-Marie Payet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, lors de la discussion du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, le Sénat a adopté, le mercredi 5 mai, l'amendement n° 169 visant à modifier le deuxième alinéa de l'article L. 3323-4 du code de la santé publique. Cet amendement, qui assouplit les conditions formulées par la loi Evin en matière de publicité en faveur du vin, entraîne une terrible régression dans le domaine de la prévention contre l'alcoolisme.

L'actualité nous en fournit plusieurs exemples : en effet, récemment, deux publicités ont utilisé des profils de jolies femmes pour faire la promotion du vin. En jouant ainsi sur l'irrationnel et la séduction, on vide la loi Evin de tout son sens et on encourage par ailleurs la consommation d'alcool.

Je tiens à rappeler que l'alcool est responsable chaque année de la mort de 45 000 personnes et qu'il représente ainsi 10 % de la mortalité générale. D'autre part, on sait que plus de la moitié des crimes et des délits sont commis en lien avec la consommation d'alcool, que celle-ci est aussi à l'origine des violences conjugales dans deux cas sur trois, qu'elle est aussi, avec la vitesse, la principale cause de mortalité dans les accidents de la circulation, et qu'enfin elle entraîne chez les femmes enceintes un syndrome d'alcoolisation foetale qui touche chaque année dans notre pays environ 7 000 bébés, fragilisés à vie à cause de l'alcool consommé par leur mère au cours de leur grossesse.

Le Gouvernement a affiché une vive détermination à lutter contre l'alcoolisme dans le cadre de la politique de santé publique : il appelle à une réduction de la consommation d'alcool de 20 % sur cinq ans. Mais la Cour des comptes s'alarme, dans son dernier rapport, car la France n'a accompli aucune avancée significative dans la lutte contre l'alcoolisme. Pis, elle signale certaines régressions.

C'est pourquoi je me permets de vous demander, monsieur le ministre, quelles réactions vous inspire l'adoption de cet amendement au regard de la politique de santé publique, qui reste une priorité majeure pour votre gouvernement, et quelles dispositions vous comptez prendre à l'avenir en matière de lutte contre l'alcoolisme, surtout en ce qui concerne la protection des femmes enceintes et de leur foetus. (M. Philippe Nogrix applaudit.)

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Hubert Falco, ministre délégué aux personnes âgées. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous prie tout d'abord de bien vouloir excuser M. Philippe Douste-Blazy, qui m'a demandé de le représenter ce matin.

Madame le sénateur, chère Anne-Marie Payet, je ne peux que partager vos préoccupations quant à la nécessité de lutter contre l'alcoolisme, sans relâcher notre vigilance. Même si la consommation d'alcool tend à diminuer en France, l'alcool est encore responsable de la mort de 45 000 personnes par an, soit 10 % de la mortalité générale.

Le Haut Comité de la santé publique évalue à 5 millions le nombre de personnes exposées, à cause de leur consommation d'alcool, à des difficultés d'ordre médical, psychologique et social, et à 2 millions le nombre de personnes dépendantes de l'alcool. L'alcool est aussi responsable, hélas ! de 2 700 décès par an sur les routes.

Le vin est, pour des raisons évidentes, le principal alcool consommé en France et représente 60 % des dépenses en alcool des Français. Il nous faut intégrer cette donnée si nous voulons lutter efficacement contre la consommation à risque en matière d'alcool, comme le préconise l'Organisation mondiale de la santé, l'OMS.

Nous devons tenir sur ce sujet, madame le sénateur, un langage clair. Ce n'est pas le type de boisson alcoolisée qui est en cause, mais bien, vous l'avez compris, la quantité d'alcool consommée. Les seuils préconisés par l'OMS pour une consommation à moindre risque se situent, s'agissant de la consommation régulière, à deux verres - soit 20 grammes d'alcool par jour - chez la femme, et à un peu plus de trois verres de vin par jour chez l'homme.

A ce titre, l'encadrement de la publicité prévu par la loi Evin participe à la prévention de l'alcoolisme et il ne faut pas affaiblir cette disposition par des exceptions injustifiées sur le plan de la santé publique.

Je connais aussi, madame Payet, votre combat légitime pour alerter les femmes enceintes sur les risques de toute consommation d'alcool pendant la grossesse, en raison des dangers que celle-ci représente pour le foetus.

Prévenir, c'est d'abord informer nos concitoyens. Nous lancerons donc dès la rentrée, en octobre 2004, une campagne de prévention sur la consommation excessive d'alcool.

Celle-ci s'articule autour de trois axes : premièrement, faire prendre conscience aux buveurs réguliers excessifs qu'ils sont dans l'excès ; deuxièmement, faire évoluer les représentations masculines concernant l'alcool ; troisièmement, promouvoir l'abstinence pendant la grossesse, mesure très importante à laquelle vous êtes très attachée, madame le sénateur.

Les actions de prévention contre l'alcoolisme au volant menées depuis 2003 dans le cadre de la lutte contre l'insécurité routière ont eu un effet réel sur la baisse de la consommation.

M. François Autain. C'est vrai !

M. Hubert Falco, ministre délégué. Cette action est d'ailleurs considérée par les experts comme l'une des plus efficaces pour lutter contre l'alcoolisme.

Toutes ces actions seront, bien sûr, poursuivies avec détermination.

M. le président. La parole est à Mme Anne-Marie Payet.

Mme Anne-Marie Payet. Monsieur le ministre, j'ai bien entendu votre réponse.

Mais je vous ai surtout posé cette question aujourd'hui pour que vous nous apportiez des éclaircissements sur les mesures concrètes qui seront prises afin de lutter contre le syndrome d'alcoolisation foetale. Ce fléau dure depuis trop longtemps et il touche chaque année, je l'ai dit tout à l'heure, 7 000 bébés, ce qui représente sept fois plus que la trisomie 21.

Il est urgent de se pencher sur ce problème. Des médecins spécialistes seront bientôt auditionnés par la délégation du Sénat aux droits des femmes, dont la présidente, notre collègue Gisèle Gautier, présentera au Gouvernement des propositions pour compléter les mesures que vous avez évoquées.

Je vous remercie de votre réponse, monsieur le ministre, mais j'aimerais préciser que le seuil de deux verres par jour dont vous avez parlé ne s'applique pas aux femmes enceintes. Les médecins recommandent plutôt pour celles-ci une consommation d'alcool égale à zéro. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste.)

création d'officines et mise en place des réseaux de soins

M. le président. La parole est à Mme Gisèle Gautier, auteur de la question n° 507, adressée à M. le ministre de la santé et de la protection sociale.

Mme Gisèle Gautier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans quelques jours aura lieu l'ouverture, au nord-est de l'agglomération nantaise, de la clinique Jules-Verne, regroupant quatre cliniques mutualistes et privées, ce qui représente trois cents lits et quatre-vingt-dix prescripteurs.

Tous les professionnels de santé comprennent parfaitement la nécessité des regroupements hospitaliers pour améliorer la qualité des soins et favoriser l'accès des patients à des structures de haute technologie médicochirurgicale à des coûts maîtrisés.

Cependant, la demande qui a été formulée pour le transfert de la pharmacie mutualiste, petite structure située dans le centre de Nantes, pose, quant à elle, plus de questions.

En effet, il existe actuellement sept officines dans le périmètre de cette nouvelle clinique Jules-Verne et une autre officine très importante, à deux pas de là, dans un centre Leclerc.

Cette ouverture, si elle était acceptée, nuirait gravement à l'équilibre des structures existantes par le risque de création de pôles de santé hypertrophiés, et elle serait surtout en totale contradiction avec les « réseaux de soins », véritables lieux de liens sociaux attendus par les patients.

De plus, les pharmaciens de cette future officine étant des salariés, il n'est nullement prévu de gardes, comme les pratiquent les pharmaciens libéraux.

Se pose par ailleurs la question du respect des règles déontologiques, notamment en matière de dichotomie ou de compérage, compte tenu de la présence de médecins et de pharmaciens salariés d'une même structure.

En conclusion, j'espère, monsieur le ministre, sachant que vous allez être saisi sous peu de ce dossier - si ce n'est déjà fait -, que, par vos réponses, vous n'accepterez pas de créer une jurisprudence en contradiction parfaite avec la loi de répartition pharmaceutique, ce qui ne pourrait que conduire à déstabiliser aujourd'hui à Nantes, et peut-être demain sur l'ensemble de l'Hexagone, le tissu officinal français.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Hubert Falco, ministre délégué aux personnes âgées. Madame le sénateur, la mutuelle Distri Santé a effectivement déposé une demande de transfert de la pharmacie mutualiste située dans le centre de Nantes, qui serait dorénavant installée en lisière du complexe formé par la nouvelle clinique mutualiste Jules-Verne.

Cette demande est actuellement étudiée par nos services. Si ce transfert était accordé, il soulagerait le centre ville de Nantes, très largement excédentaire en officines. Mais, parallèlement, il créerait un fort risque pour les pharmacies situées dans le quartier d'accueil de voir leur chiffre d'affaires diminuer de manière importante alors que, contrairement à la pharmacie mutualiste, ces pharmacies sont astreintes à des exigences de permanence régulières.

En outre, cette pharmacie serait située en lisière d'un pôle mutualiste de cliniques regroupant trois cents lits d'hospitalisation, qui comportera également un centre de vaccination, un centre de protection maternelle et infantile, un centre d'optique, des activités de chirurgie plastique et esthétique, ainsi qu'un plateau d'imagerie médicale.

Une centaine de médecins prescripteurs exerceront dans cette importante structure gérée par la mutuelle Distri Santé.

Je vous rappelle que la décision concernant les demandes de création ou de transfert des pharmacies mutualistes est prise par le ministre de la santé, après avis du Conseil supérieur de la mutualité et du Conseil supérieur de la pharmacie.

Madame le sénateur, dès que le ministre de la santé aura connaissance de cet avis, qui devrait lui parvenir à brève échéance, il vous fera connaître en priorité sa décision.

M. le président. La parole est à Mme Gisèle Gautier.

Mme Gisèle Gautier. Il n'était pas question dans mon propos de mettre en cause la création de cet établissement hospitalier. Je pense, au contraire, que celle-ci est importante dans le cadre du rééquilibrage géographique des officines de pharmacie de l'agglomération nantaise. Mais je pense qu'il faut s'interroger en amont sur les conséquences de la décision qui sera prise.

Si j'ai bien compris votre réponse, le Conseil supérieur de la mutualité et le Conseil supérieur de la pharmacie doivent rendre un avis.

Je poserai donc une question très précise : en l'occurrence, qui va trancher ?

M. Hubert Falco, ministre délégué. Le ministre !

Mme Gisèle Gautier. Dans quel délai cette décision pourrait-elle être envisagée ?

M. le président. M. Philippe Douste-Blazy vous répondra, madame Gautier !

Mme Gisèle Gautier. Je regrette qu'il ne soit pas là ce matin ! Quoi qu'il en soit, je reviendrai lui poser la même question.

M. François Autain. Il est très pris : une réforme de l'assurance maladie est en cours !

délai de parution des décrets d'application de la loi sur l'interruption volontaire de grossesse

M. le président. La parole est à M. François Autain, auteur de la question n° 515, adressée à M. le ministre de la santé et de la protection sociale.

M. François Autain. Monsieur le ministre, je souhaite vous poser une question relative à l'application de la loi du 4 juillet 2001 portant la durée légale pour pratiquer une interruption volontaire de grossesse, ou IVG, de dix à douze semaines.

Cette loi est venue fort opportunément compléter la loi du 17 janvier 1975, relative à l'interruption volontaire de grossesse. Tout le monde peut se féliciter de la mise en application de cette dernière loi. Malheureusement, celle-ci ne peut pas être pleinement appliquée puisque certains décrets et arrêtés ne sont toujours pas parus au Journal officiel trois ans après sa promulgation.

Il en est ainsi du décret qui permettrait la pratique de l'IVG médicamenteuse en ville, ce qui est particulièrement regrettable. Cette solution est en effet beaucoup plus rapide et plus légère que l'IVG classique, puisqu'elle permet à des jeunes femmes de faire l'économie d'une intervention, toujours traumatisante.

Monsieur le ministre, quelles sont les raisons du blocage qui retarde la parution de ces décrets ? Seront-ils publiés un jour et, si oui, quand ?

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Hubert Falco, ministre délégué aux personnes âgées. Monsieur le sénateur, il est clair que l'interruption volontaire de grossesse est une conquête essentielle pour les femmes. Je ne puis d'ailleurs m'empêcher de souligner, monsieur le sénateur, que c'est un gouvernement que nous soutenions qui a permis le vote du texte de 1975...

Cela étant rappelé, la loi n° 2001-588 du 4 juillet 2001 a porté la durée légale pour pratiquer une interruption volontaire de grossesse de dix semaines à douze semaines et a institué la possibilité de pratiquer l'IVG hors établissements de santé.

Contrairement à ce que vous avez indiqué, un premier décret d'application de cette loi a été pris dès l'entrée en fonction du gouvernement de Jean-Pierre Raffarin, le 3 mai 2002. Ce décret posait les principes réglementaires de l'IVG médicamenteuse en ville et incluait les recommandations de l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé, lesquelles ont été contestées par des associations de médecins revendiquant le libre choix de la posologie de ce médicament.

Cette contestation a donné lieu à de multiples concertations entre les associations de médecins, d'une part, et les autorités sanitaires, d'autre part. En définitive, un consensus s'est dégagé sur les conditions d'administration de ce médicament. Le décret a dû être modifié en conséquence et a été approuvé par le Conseil d'Etat le 2 décembre 2003.

Afin de préciser les conditions de la pratique de l'IVG en dehors des établissements de santé, l'élaboration d'une série de mesures techniques visant notamment à garantir l'anonymat pour les femmes qui le souhaiteraient et à tarifer l'ensemble de ces actes était également nécessaire.

Sur ces sujets, monsieur le sénateur, il a fallu assurer la coordination de l'ensemble des acteurs institutionnels, dont la Caisse nationale d'assurance maladie et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ainsi que les associations de médecins ou de planning familial.

Il a en outre fallu négocier avec les industriels le prix du produit, ce qui est un point très important.

Aujourd'hui, je puis vous indiquer que le projet d'arrêté relatif au forfait afférent à l'interruption volontaire de grossesse a été signé par le ministre de la santé et de la protection sociale. Il doit maintenant l'être par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, avant d'être soumis, dans de brefs délais, au Premier ministre.

En tout état de cause, il sera publié avant la période des vacances estivales et permettra d'améliorer l'accueil des femmes demandant une IVG, ce qui répond à votre préoccupation, monsieur le sénateur.

M. le président. La parole est à M. François Autain.

M. François Autain. Monsieur le ministre, votre réponse me donne, bien entendu, satisfaction. J'espère toutefois que le Gouvernement sera en mesure de tenir la promesse que vous venez de faire.

Cela étant, je voudrais apporter une précision en ce qui concerne le vote de la loi de 1975. Bien sûr, ce texte a été défendu par un gouvernement que vous souteniez, mais il n'a pu être adopté que grâce au vote des députés de l'opposition. C'est un point d'histoire que je tenais à rappeler.

M. le président. Certains avaient alors fait pleurer Mme Veil !

M. François Autain. C'est vrai, et il faut lui rendre hommage !

Plan de renforcement de la recherche dans la région Nord-Pas-de-Calais

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, auteur de la question n° 503, adressée à M. le ministre délégué à la recherche.

M. Bernard Frimat. En février 2001, après sa décision d'implanter le projet Soleil en Ile-de-France, le ministère de la recherche a arrêté un plan de renforcement de la recherche dans le Nord-Pas-de-Calais.

Ce plan prévoyait, grâce à l'effort conjoint de l'Etat et de la région, ainsi qu'à la mobilisation des fonds européens, et via la création de trois instituts ou groupements de recherche, des moyens supplémentaires importants en termes de bâtiments et d'équipements, à hauteur de 37 millions d'euros sur six ans, et en termes d'emplois de chercheur ou d'ingénieur.

L'attribution de ces emplois nouveaux, au nombre d'une centaine environ, constituait à la fois le pivot du plan et la condition essentielle de sa réussite, compte tenu de la faible implication, le cas de l'Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité étant mis à part, des organismes de recherche dans le Nord-Pas-de-Calais et des conséquences de cette situation sur l'effectif régional des chercheurs à temps plein.

A l'heure actuelle, en ce qui concerne tant les aspects scientifiques que les dotations d'équipements ou le lancement des programmes de construction, le plan de renforcement de la recherche entre en application progressivement, malgré certains retards inhérents à la complexité des opérations mises en oeuvre. Vous venez d'ailleurs de me confirmer, ce dont je vous remercie, monsieur le ministre, les engagements financiers de l'Etat et la programmation budgétaire de ceux-ci.

Les premiers résultats scientifiques découlant de la mise en place du plan de renforcement sont tout à fait remarquables, et l'intérêt des projets concernés est reconnu à l'échelon de la communauté scientifique internationale.

Or cette opération, dont nul ne conteste l'excellence scientifique et qui est appréciée des services du ministère de la recherche, est aujourd'hui menacée.

Si un effort significatif, bien qu'inférieur à ce qui était prévu, a été consenti en 2002 et en 2003 avec la création d'une vingtaine de postes de chercheur ou d'ingénieur, l'évolution s'annonce catastrophique pour 2004, de l'avis des responsables des projets, dont les demandes ne sont pas prises en compte. Il serait regrettable que, faute de moyens humains suffisants, les efforts consentis antérieurement soient annihilés.

Dans ces conditions, pouvez-vous, monsieur le ministre, me donner l'assurance que l'effort engagé depuis trois ans pour doter le Nord-Pas-de-Calais des moyens humains nécessaires à la réussite du plan de renforcement de la recherche sera poursuivi, notamment par le CNRS, le Centre national de la recherche scientifique, et que les engagements seront tenus ? A l'heure où des postes doivent être répartis, nous serons très attentifs à votre réponse.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. François d'Aubert, ministre délégué à la recherche. Comme vous l'avez souligné dans votre question, monsieur le sénateur, le ministère de la recherche a pris, en 2001, l'engagement de consolider la recherche dans la région Nord-Pas-de-Calais par de grands projets. Cette région a d'ailleurs depuis très longtemps manifesté son intérêt pour le développement de la recherche, au travers de plusieurs instituts et établissements qui en font aujourd'hui l'une des principales régions françaises en matière de recherche.

Ces projets annoncés en 2001 sont tantôt interdisciplinaires et relatifs à des technologies de pointe, comme celles qui sont développées au sein de l'Institut de recherche en composants logiciels et matériels pour l'information et la communication avancée, l'IRCICA, et de l'Institut de recherche interdisciplinaire, l'IRI, tantôt orientés vers des préoccupations plus locales, que celles-ci soient économiques et très liées au tissu industriel régional, s'agissant par exemple de la qualité et de la sécurité des transports terrestres, ou environnementales. Il s'agit là d'un bon compromis.

Tout cela s'accompagne de la mise en place du pôle ICARE, qui constitue un élément déterminant pour la communauté scientifique impliquée dans l'étude du cycle de l'eau et des interactions entre les aérosols, les nuages et le rayonnement.

Cela étant précisé, l'engagement du ministère en faveur de la région Nord-Pas-de-Calais s'étend sur la période 2001-2006.

Les deux premiers programmes, l'IRCICA et l'IRI, sont les plus importants en termes de moyens financiers et humains.

Le premier consiste en la création et le développement d'un institut de recherche sur les composants pour l'information et la communication avancée.

Le second porte sur la création à Lille d'un institut interdisciplinaire de physique et de biologie.

Le projet IRCICA vise à mettre en synergie les compétences des chercheurs, des ingénieurs et des techniciens du laboratoire d'informatique fondamentale de Lille, de l'Institut d'électronique et de microélectronique du Nord et du Centre européen sur les lasers et leurs applications.

En ce qui concerne l'IRI, il s'agit de développer, dans le domaine des sciences du vivant, un institut de recherche réunissant sous un même toit biologistes, physiciens, mathématiciens, informaticiens, chimistes et ingénieurs, pour travailler sur des sujets relatifs à l'intégration des composants moléculaires dans des systèmes biologiques complexes.

Je dresserai maintenant un rapide bilan.

En octobre 2003, l'IRCICA comptait déjà 76,3 postes permanents, répartis entre 58 postes de chercheur, dont 11 chercheurs du CNRS, 45 enseignants-chercheurs et 2 chercheurs de l'INRIA, l'Institut national de recherche en informatique et en automatique, et 18,3 postes d'ITA - ingénieurs, techniciens, administratifs -, dont 12 ingénieurs du CNRS, 6 personnels IATOS - ingénieurs, administratifs, techniciens, ouvriers de service - et 0,3 poste d'ITA de l'INRIA.

Alors que le plan de développement initial prévoyait 80 postes nouveaux pour la période 2001-2006, avec un objectif à terme de 130 postes permanents, nous pouvons constater que, à mi-parcours, en octobre 2003, la mise en oeuvre du projet n'avait pas pris de retard.

Je souhaite d'ailleurs préciser que le CNRS finance à hauteur d'un million d'euros la construction immobilière, ce qui n'était pas prévu dans le plan d'origine.

En outre, les projections de l'INRIA, pour lequel l'IRCICA représente un projet majeur, permettent pour la fin de 2004 d'anticiper 5 postes de chercheur fonctionnaire, 3 postes de chercheur pour l'accueil d'enseignants-chercheurs, 3 postes de personnel ITA fonctionnaire et une dizaine de postes de chercheur ou d'ingénieur contractuel, c'est-à-dire de doctorant ou de « post-doc », affectés en plus au cours de l'année sur le site de Lille pour les seuls postes relevant de l'INRIA.

Enfin, il est prévu que l'IRI commence cette année son déploiement en termes de moyens humains, mais celui-ci interviendra surtout à partir de l'année prochaine et en 2006, lorsque le bâtiment prévu aura été construit.

Je peux donc réaffirmer ici, monsieur le sénateur, que la consolidation de la recherche publique dans la région Nord-Pas-de-Calais est bien une préoccupation forte et constante du ministère, comme le montre la diversité des projets scientifiques qu'il soutient. Ce qui est prévu au titre de 2004 sera fait, notamment en ce qui concerne les postes que vous avez évoqués tout à l'heure.

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Je vous remercie de votre réponse, monsieur le ministre, et des éléments chiffrés qu'elle comporte. Ceux-ci seront communiqués aux responsables des projets, et j'espère qu'ils seront de nature à apaiser leurs inquiétudes.

Je pense que notre intérêt à tous est de voir ces projets structurants aboutir et permettre le développement de la recherche dans le Nord-Pas-de-Calais, non pas à des fins régionales, puisque les deux projets sur lesquels vous avez mis l'accent se situent très en amont dans des domaines relevant de la recherche fondamentale, notamment en ce qui concerne l'IRI.

Les présidents d'université qui ont inscrit ces projets parmi les priorités de leurs établissements par souci de cohérence attendent beaucoup de l'arbitrage que vous allez rendre sur la répartition des postes de chercheur. J'espère que cet arbitrage traduira votre souci du bon développement de la recherche dans la région Nord-Pas-de-Calais et répondra à leurs préoccupations.

Délocalisation du Centre national de la documentation pédagogique de l'enseignement supérieur et de la recherche

M. le président. La parole est à Mme Hélène Luc, auteur de la question n° 491, adressée à M. le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Mme Hélène Luc. Monsieur le ministre, voilà dix-huit mois, le Gouvernement annonçait sa décision de délocaliser le Centre national de la documentation pédagogique de l'enseignement supérieur et de la recherche à Chasseneuil-du-Poitou, dans la Vienne, à la grande stupéfaction et à l'indignation, je dois le dire, des salariés, de la communauté éducative et des élus franciliens.

L'aménagement du centre et l'affirmation de son rayonnement ne nécessitaient nullement une telle décision. Si elle devait être appliquée, la structure même et la qualité du travail du CNDP, qui remplit une mission de service public, se trouveraient sapées, d'autant que, depuis mars dernier, la mise en oeuvre de la délocalisation s'est accélérée, avec la saisie de certains locaux et les notifications de fin de contrat et de transfert.

Monsieur le ministre, depuis que M. Fillon et vous-même avez pris vos fonctions, aucun changement significatif n'est intervenu. Je crois que vous ne mesurez pas l'état de crispation et d'exaspération des personnels.

La semaine dernière encore, j'ai appris que des pressions avaient été exercées sur les employés afin de les inciter à partir rapidement ; cela rend le climat intenable. Il faut absolument revenir au plus vite à un traitement humain de cette situation.

J'insisterai sur trois points, monsieur le ministre.

Il y a tout d'abord de quoi s'interroger sur le coût de cette délocalisation pour la collectivité, alors même que le Gouvernement s'engage dans la voie d'une réduction drastique des dépenses publiques. En effet, ce coût est important, en raison notamment de l'achat du bâtiment Arobase 4, sur le site du Futuroscope.

La France connaît ensuite une situation sociale hautement dégradée : plans de restructuration, licenciements, précarité. Le CNDP, si les mesures actuelles sont maintenues, s'inscrira dans ce contexte.

En effet, la deuxième tranche du transfert concerne 108 personnes et leurs familles ; elle a lieu dans des conditions inacceptables. Ce n'est pas la lettre du 24 mai dernier émanant du cabinet du ministre de l'éducation nationale qui peut calmer les angoisses, bien au contraire. Elle n'annonce que des « mesurettes » dont nous ne sommes même pas certains qu'elles puissent être appliquées. Ainsi, les agents et les personnels techniques seraient reclassés dans les trois CRDP de la région parisienne - je demande à voir ! Quant aux CDD, ils sont d'ores et déjà certains de se retrouver au chômage, car, dites-vous, ils seront accompagnés dans leur recherche d'emploi pendant six mois. Ce sont donc 108 familles qui se trouvent confrontées à une situation de perte d'emploi, alors même que le Président de la République et le Premier ministre avaient annoncé que cette année serait celle de l'emploi ! De plus, il leur faut trouver une école pour leurs enfants.

L'angoisse fait maintenant place à l'indignation. Monsieur le ministre, je vous demande donc de nommer de toute urgence un médiateur. Il n'y a plus de discussion possible entre la direction générale et le personnel tant le climat s'est détérioré.

Enfin, monsieur le ministre, depuis des mois, certaines activités du CNDP ne sont plus assurées. La mission de service public a été interrompue : allez-vous laisser faire ? Nous ne pouvons accepter cette dégradation des activités du centre. Nous resterons très vigilants sur son avenir, car de fortes inquiétudes pèsent notamment au sujet de l'immixtion du secteur privé pour assurer certaines de ses missions. Cela peut préfigurer la casse du CNDP que je refuse, avec mon amie Nicole Borvo, sénatrice de Paris, et avec tous les personnels.

Pourtant, d'autres solutions existent, comme l'installation des locaux sur le site de Vanves et le renforcement des activités du CRDP de la Vienne, dont l'existence même pourrait être remise en cause par l'implantation du CNDP, ce qui serait illogique.

Ainsi, monsieur le ministre, en tant qu'élue francilienne concernée par les problèmes de notre région, en tant que membre du comité de suivi de la délocalisation du CNDP, aux côtés de l'intersyndicale et de nombreux élus - des parlementaires socialistes, des conseillers régionaux et généraux, des maires, dont certains appartiennent à votre majorité - dont je me fais aujourd'hui l'interprète, en tant que citoyenne soucieuse du sort du centre et de l'éducation en général, je vous demande d'urgence de procéder à un bilan financier, social, humain et intellectuel de cette délocalisation. Une nouvelle table ronde, à laquelle les élus franciliens et poitevins seraient conviés, pourrait alors être organisée.

M. le président. Veuillez conclure, madame Luc !

Mme Hélène Luc. Voilà un peu plus d'un an, le ministre de l'éducation nationale, à l'occasion d'une séance de questions, répondait favorablement à ma proposition de table ronde. Malheureusement, il n'a pas permis aux élus d'y prendre part. J'espère qu'à votre tour, monsieur le ministre, vous accepterez de réunir une table ronde élargie, seule à même de débloquer la situation.

Vous l'avez compris, mon but et celui des personnels du CNDP, présents dans les tribunes du public, n'est pas de remettre en cause toute décision visant à améliorer le service rendu par le centre, tant à Paris qu'à Poitiers, mais bien de tout mettre en oeuvre pour construire ensemble un projet ambitieux et cohérent pour son avenir, avec pour principale préoccupation la sauvegarde de sa mission première. C'est pourquoi nous attendons beaucoup de votre réponse, monsieur le ministre.

M. le président. Vous profitez toujours, madame Luc, du libéralisme - même si vous n'aimez pas le mot - de la présidence : vous vous êtes exprimée pendant plus de sept minutes !

La parole est à M. le ministre délégué.

M. François d'Aubert, ministre délégué à la recherche. Madame Luc, actuellement retenu par la réunion des recteurs d'académie, M. Fillon m'a demandé de vous communiquer un certain nombre d'éléments sur la question que vous posez concernant le CNDP.

J'ai bien écouté vos propos. Avant de vous répondre, il me paraît important de reprendre devant le Sénat la chronologie du transfert progressif des services du Centre national de la documentation pédagogique vers la Vienne.

C'est à l'occasion de sa réunion du 13 décembre 2002 que le comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire a retenu le projet de délocaliser le CNDP, en continuité avec les politiques de délocalisation des établissements publics menées depuis plus de dix ans par l'ensemble des majorités parlementaires.

Un arrêté du ministre en charge de l'éducation nationale, pris le 26 juin 2003, fixe dorénavant le siège juridique de l'établissement à Chasseneuil-du-Poitou, dans la Vienne. Un transfert progressif de service est en cours depuis le mois de septembre 2003. Contrairement à ce que vous laissez entendre, cette délocalisation n'a rien d'autoritaire,...

Mme Hélène Luc. Ça alors, si ce n'est pas autoritaire !

M. François d'Aubert, ministre délégué. ... mais s'est au contraire accompagnée de nombreuses réflexions, concertations et discussions à la fois au sein des instances réglementaires, telles que le comité technique paritaire ou le conseil d'administration, et au sein du groupe de travail, au cours desquelles les organisations syndicales ont été régulièrement invitées à s'exprimer.

Où en sommes-nous aujourd'hui ? Des personnels ont d'ores et déjà rallié le nouveau site du CNDP, où travaillent actuellement plus d'une trentaine de personnes ; d'autres doivent les rejoindre à la rentrée de cette année.

Les personnels ne sont en rien « livrés à eux-mêmes », pour reprendre les termes de votre question, puisqu'un travail très approfondi est mené par la direction des ressources humaines afin que ceux qui souhaitent rejoindre la Vienne y soient accueillis dans les meilleures conditions et que les autres bénéficient du meilleur reclassement possible en prenant en compte l'expérience et les compétences acquises.

Pour ce qui est, enfin, des conséquences du départ du CNDP de la région parisienne, l'opération est évidemment complexe, mais elle n'a jamais eu pour finalité de faire disparaître les activités de l'établissement, ni de remettre en cause ses missions d'édition, de production et de documentation pédagogique, pour lesquelles cette institution garde toute sa place, ni bien sûr ses missions de service public.

M. le président. La parole est à Mme Hélène Luc.

Mme Hélène Luc. Monsieur le ministre, vous avez fait l'historique du CIADT, mais je vous assure que je le connais !

Je le répète, cette opération a été menée de manière autoritaire puisqu'il n'y a pas eu de véritable concertation avec les personnels. C'est pourquoi vous me voyez très en colère, monsieur le ministre !

Je vous avoue ma déception devant une intervention qui ne répond pas du tout aux attentes des employés du CNDP et des élus. Certains employés ont rejoint le centre de Poitiers, mais ni moi ni les personnels ne renonçons à conserver le CNDP à Choisy-le-Roi.

C'est pourquoi je renouvelle ma proposition de nommer immédiatement un médiateur et d'organiser une table ronde en vue d'organiser une véritable concertation.

La précipitation dans laquelle s'est opérée cette délocalisation était liée, il faut bien le dire, à la préparation des élections régionales. Nous comptons sur la nouvelle présidente du conseil régional de Poitou-Charente pour aider les personnels du CNDP, puisqu'elle leur avait apporté son soutien.

Monsieur le ministre, avec mon amie Nicole Borvo et les parlementaires, les conseillers généraux, les élus, nous restons à la disposition des personnels du CNDP pour continuer la lutte et faire en sorte que le Centre reste en région parisienne, où il y a tant de choses à faire dans toutes les académies.

Fermeture du collège Yvonne-Le TAc dans le XVIII e arrondissement de Paris

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo, auteur de la question n° 513, adressée à M. le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Mme Nicole Borvo. Monsieur le ministre, je veux attirer votre attention sur la situation du collègue Yvonne-Le Tac, dans le XVIIIe arrondissement de Paris, symbole d'une politique de gestion des postes aberrante et de la résistance des parents et des enseignants face à cette situation.

Le 3 mars dernier a été annoncée, à l'occasion du conseil d'administration de ce collègue, la diminution de trente-sept heures et demie de la dotation horaire, laquelle faisait suite à une baisse de vingt heures l'année précédente. Les parents et les enseignants, opposés à cette décision, se sont adressés au ministère de l'éducation nationale.

Il faut rappeler qu'à Paris plus de 4 000 heures d'enseignement sont supprimées dans les collèges et les lycées, soit l'équivalent de 250 postes, alors que les effectifs sont globalement stables. Cette suppression va bien au-delà des 98 postes prévus dans le budget 2004. En quelque sorte, le ministère s'acharne !

A Paris, vous le savez, le collège public et la mixité sociale sont en réalité en jeu. En effet, en raison de ces diminutions de dotations horaires, des options sont supprimées et les parents qui en ont les moyens sont tentés de se tourner vers l'enseignement privé pour que leurs enfants continuent à suivre ces options. Cette situation, combinée à la suppression progressive du soutien scolaire, met en péril la mixité sociale dans de nombreux quartiers parisiens.

Malgré plusieurs rencontres au rectorat et au ministère, les revendications de la communauté scolaire du collège Yvonne-Le Tac se sont heurtées à une fin de non-recevoir. Je pourrais d'ailleurs citer le cas d'autres établissements qui relèvent de la même logique néfaste, comme le collège Elsa Triolet dans le XIIIe arrondissement, ou les lycées professionnels, pourtant si utiles, qui n'ont plus l'heur de plaire au ministère de l'éducation nationale.

C'est à la suite de ce refus que les parents d'élèves du collège Yvonne-Le Tac ont occupé les locaux de manière pacifique, en respectant la sécurité, les personnes, les biens et le bon déroulement des cours.

Sur trois cents parents, deux cents ont signé une pétition et soixante-dix participent activement à l'occupation des locaux. Ces parents d'élèves ont été reçus six fois au rectorat et une fois au ministère de l'éducation nationale. A chaque fois, il leur a été indiqué qu'on leur donnerait une réponse en juin. Eh bien, nous y sommes !

Par conséquent, monsieur le ministre, que comptez-vous faire pour rétablir dans les collèges parisiens, en particulier au collège Yvonne-Le Tac, des dotations horaires à la hauteur des besoins et donc au moins égales à celles qui étaient antérieurement attribuées ?

Il me semble nécessaire que cette situation soit prise en considération et fasse l'objet, le cas échéant, d'un collectif budgétaire ; on ne peut tout de même pas accepter que le ministère de l'éducation nationale soit en train de liquider les collèges publics et la mixité sociale dans les arrondissements parisiens.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. François d'Aubert, ministre délégué à la recherche. Madame le sénateur, M. Fillon connaît parfaitement la situation du collège Yvonne-Le Tac. Pétitions, manifestations, occupation et évacuation des locaux, dépôt d'une plainte de la principale du collège pour harcèlement moral : évidemment, tout cela ne passe pas inaperçu !

C'est la raison pour laquelle le cabinet de M. le ministre a reçu le 3 mai dernier une délégation de parents d'élèves du collège. Qu'en ressort-il ? Si votre souci de justice sociale et scolaire est louable, madame le sénateur, il aura néanmoins quelques difficultés à trouver un juste écho au sein de cet établissement qui, bien que situé dans le xviiie arrondissement de Paris, est plus favorisé que l'ensemble de la moyenne académique.

Bien évidemment, ce seul argument n'est pas recevable. Il l'est d'autant moins que le traitement réservé à ce collège par les services académiques est celui qui est appliqué à tous les autres établissements parisiens. L'académie de Paris traite en effet les collèges avec équité, puisqu'elle continue, de manière inchangée, à déléguer les heures en fonction d'une répartition des établissements en cinq groupes - du plus favorisé au moins favorisé -, de sorte que les collèges les plus défavorisés se voient octroyer nettement plus d'heures par élève que les établissements les plus favorisés.

Dans cette logique, le collège Yvonne-Le Tac a été traité avec équité, puisqu'il s'agit d'un collège beaucoup plus favorisé que les autres collèges de l'arrondissement.

Ainsi que vous le savez, la dotation globale est calculée par rapport à une prévision d'effectifs. Il va de soi que, à la rentrée, chaque situation sera réexaminée en fonction des effectifs réels. Le collège Yvonne-Le Tac, madame Borvo, ne fera pas exception à cette règle de bon sens.

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo.

Mme Nicole Borvo. Effectivement, monsieur le ministre, le rectorat de Paris a souvent été obligé de corriger ses erreurs au moment de la rentrée scolaire. Depuis de nombreuses années, ses prévisions sont erronées, mais il est vrai que Paris est une grande métropole... Quoi qu'il en soit, le rectorat à toujours tendance, curieusement, à faire des estimations à la baisse - il prédit constamment des diminutions d'effectifs et une perte substantielle de jeunes pour la capitale - qui se révèlent infondées dès la rentrée.

Le nombre des élèves n'ayant pas diminué, il me semble que vous serez obligé de changer votre vision des choses assez rapidement.

Mme Hélène Luc. Absolument !

Mme Nicole Borvo. Par ailleurs, et j'y insiste, le ministère de l'éducation nationale ne prend absolument pas en compte le fait que les suppressions de postes à Paris sont plus nombreuses qu'ailleurs. Je sais bien qu'il est de coutume d'opposer Paris à la province, mais à Paris se pose le problème de la mixité sociale au sein des quartiers les plus populaires. Et si, effectivement, les quartiers populaires ont bénéficié de surdotations, ce n'est plus le cas à l'heure actuelle. De plus, les suppressions de cette année concernent également des zones d'éducation prioritaire et des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Je le disais tout à l'heure, les options supprimées dans les collèges du fait de la diminution des dotations horaires entraînent obligatoirement des départs d'élèves vers le privé et une réorganisation de la carte scolaire. C'est bien entendu dommageable pour la classe populaire, mais c'est aussi extrêmement dommageable pour le reste de la population : cela va à l'encontre de la volonté affichée par tous de maintenir une mixité sociale au sein des établissements scolaires.

La spécificité de la capitale est donc irréductible, et je m'empresse d'ajouter qu'il faut connaître le xviiie arrondissement de Paris pour savoir combien il mérite mieux que ce que vous nous proposez !

Mme Hélène Luc. Ah oui alors !

Mme Nicole Borvo. Quant à la stigmatisation de la conduite des parents d'élève, elle ne me semble pas pertinente. Une telle mobilisation n'est pas si fréquente et, s'ils se sont largement et amplement mobilisés, c'est pour défendre, à juste titre, la mixité sociale.

Mme Hélène Luc. Très bien !

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vacance d'un siège de sénateur

M. le président. M. le président du Sénat a été informé, par lettre du 1er juin 2004 de M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, qu'à la suite de la démission de Mme Brigitte Luypaert de son mandat de sénatrice de l'Orne, en application de l'article L.O. 322 du code électoral, le siège détenu par cette dernière est devenu vacant à compter du 2 juin 2004 et sera pourvu par une élection partielle qui aura lieu en même temps que le prochain renouvellement triennal du Sénat.

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Questions orales

(suite)

M. le président. Nous reprenons les réponses à des questions orales.

difficultés de l'école d'ingénieurs du Val de Loire

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, auteur de la question n° 508, adressée à M. le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Mme Marie-France Beaufils. Je tiens à attirer l'attention de M. Fillon sur l'évolution de la situation de l'école d'ingénieurs du Val de Loire, rattachée à l'université François-Rabelais de Tours.

En effet, cette école rencontre des difficultés scientifiques, pédagogiques et fonctionnelles qu'attestent plusieurs rapports, notamment celui qui a été remis au ministère de l'éducation nationale au mois de décembre 2002 par la commission du titre d'ingénieur. Les auteurs de ce rapport sévère limitaient à une seule année la reconduction de l'habilitation à délivrer le titre - contre six années habituellement, voire trois années à titre exceptionnel - et constataient l'insuffisance des moyens affectés, ainsi que les difficultés du directeur de l'école à assurer le fonctionnement démocratique et statutaire de son établissement.

Plusieurs expertises de l'université de Tours et du réseau des instituts nationaux des sciences appliquées, les INSA, ont confirmé ces faiblesses. Aucun des dysfonctionnements graves n'a été sanctionné.

Les auteurs d'un nouveau rapport, non diffusé - ce qui est alarmant - transmis par M. Gautherin au directeur des enseignements supérieurs, se prononcent pour une transformation de l'école d'ingénieur du Val de Loire en école externe, soutenus en cela par son directeur et par quelques élus locaux.

Cela ne peut présager qu'une rupture des liens avec l'université de Tours, ce qui ne saurait être acceptable, et un affaiblissement du potentiel « recherche-enseignement-transfert » en sciences appliquées.

La voie de l'isolement n'est pas celle que devrait emprunter cette école pour sortir de ses difficultés actuelles. Bien au contraire, elle devrait resserrer ses liens avec l'université de Tours, participer au développement du pôle de Blois pour créer les synergies nécessaires - par exemple, à Blois, avec l'institut universitaire de technologie, l'IUT, et l'institut universitaire professionnalisé, l'IUP.

C'est l'avis unanime des membres du conseil d'administration de l'université de Tours qui, le 17 novembre dernier, ont souhaité inscrire cette école dans une perspective stratégique prioritaire de « campus technologique universitaire ».

Les pressions qui s'exercent pour détacher cet établissement de l'université traduisent une conception des sites universitaires totalement incompatible avec le souci d'aménagement du territoire, dans le cadre d'orientations nationales en matière d'enseignement supérieur.

Je propose donc à M. Fillon la tenue d'une table ronde régionale qui soit la plus large possible, afin de bien évaluer l'activité de cette école, et de saisir le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche. M. le ministre a en effet déclaré, lors de la conférence des présidents d'université le 22 avril 2004, que, en matière d'enseignement supérieur comme en matière de recherche, l'impératif de qualité doit prévaloir. Pour cela, il faut disposer d'un système d'évaluation qui soit le plus efficace possible : la table ronde pourrait en être un élément.

En dernier ressort, je vous demande, monsieur le ministre, de bien vouloir vous prononcer clairement contre le projet de transformer l'école d'ingénieur du Val de Loire en une école externe. Sortir cette école du cadre universitaire pourrait en effet conduire cet établissement à sa perte et favoriser l'émergence de difficultés sérieuses pour son personnel, attaché aux valeurs universitaires, en l'isolant et en l' « enfonçant » plus encore dans les difficultés.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. François d'Aubert, ministre délégué à la recherche. Madame le sénateur, l'école d'ingénieur du Val de Loire a été créée par un décret du 8 mars 1993. C'est une école interne à l'université de Tours, au sens de l'article L. 713-9 du code de l'éducation.

Vous soulignez dans votre question, madame Beaufils, qu'un certain nombre de responsables blésois souhaitent depuis plusieurs années l'autonomie de l'école et son intégration à un réseau du type de celui des INSA.

Une telle orientation n'est pas réaliste, à l'heure actuelle, car l'école n'a ni les moyens ni les compétences pédagogiques et scientifiques nécessaires.

Lors de sa dernière évaluation, au mois de décembre 2002, la commission du titre d'ingénieur a en effet constaté un manque de clarté dans les objectifs pédagogiques. C'est pourquoi, logiquement, des réflexions ont été menées afin de trouver une solution satisfaisante pour l'école, dans le cadre actuel du paysage des formations technologiques de l'académie d'Orléans-Tours : école polytechnique de l'université d'Orléans, école polytechnique de l'université de Tours et école nationale supérieure d'ingénieurs de Bourges.

Dans cette perspective, il s'est agi de réfléchir à la construction d'un dispositif fédérateur associant sur le plan fonctionnel l'ensemble des formations d'ingénieurs à l'échelon régional ainsi que les universités de Tours et d'Orléans, ce qui paraît particulièrement adapté à notre besoin de visibilité pour l'ensemble du système national d'enseignement supérieur, de recherche et d'innovation. L'institution d'un réseau intrarégional permettrait, justement, de ne pas isoler l'école d'ingénieur du Val de Loire.

Quoi qu'il en soit, un groupe de travail au sein de la direction de l'enseignement supérieur a remis un rapport de mission. Ce groupe de travail recommande, en fonction des négociations avec les acteurs principaux, l'évolution de l'école vers un dispositif fondé sur l'article 43 de la loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur ainsi qu'un double rattachement aux universités de Tours et d'Orléans, ce qui, dans beaucoup d'autres cas, a déjà constitué une solution satisfaisante.

Cette solution, madame le sénateur, pourrait être rapidement mise en oeuvre, sous réserve qu'une étude approfondie sur modalités de son application soit menée avec les universités concernées.

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. Monsieur le ministre, vous venez d'évoquer l'article 43 de la loi du 26 janvier 1984. On se dirige donc vers une autonomie de cette école, ce qui contredit les propos tenus par M. Fillon lors de la conférence des présidents d'université le 22 avril 2004. Il a en effet affirmé à cette occasion qu'il était déraisonnable de disperser le potentiel de nos forces scientifiques et que, au contraire, il était nécessaire d'en structurer la puissance.

Faire en sorte que cette école reste une composante de l'université m'avait semblé un facteur important et décisif pour assurer sa pérennité. Ma suggestion d'organiser une table ronde a pour objet d'avoir une vision plus large de l'ensemble des intervenants au sein de l'école et de l'université de Tours. Il ne me semble pas préoccupant que l'université d'Orléans y soit associée, mais externaliser l'activité de l'école et la rendre complètement autonome serait, selon moi, une erreur.

C'est la raison pour laquelle, monsieur le ministre, j'insiste particulièrement pour qu'une table ronde la plus large possible soit organisée.

application de la convention d'Ottawa

M. le président. La parole est à Mme Marie-Claude Beaudeau, auteur de la question n° 509, adressée à M. le ministre des affaires étrangères.

Mme Marie-Claude Beaudeau. Ma question première, avec les sous-questions qu'elle entraîne, porte sur l'assistance aux victimes de mines antipersonnel.

Je vous rappelle tout d'abord, madame la ministre, que les 141 Etats signataires de la convention d'Ottawa, dont la France, qui l'a transposée en droit interne, se sont engagés sur deux points.

Premièrement, ils se sont engagés à mettre un terme à la production, à l'utilisation et au stockage de cette arme ainsi qu'à stopper sa prolifération. La France a donc pris ses responsabilités. Cependant, ne conviendrait-il pas, madame la ministre, de passer à nouveau les sites au peigne fin pour s'assurer que tous ceux qui disposent encore de stockages ont bien achevé leur travail de déminage ? En ce qui concerne Djibouti, par exemple, un déminage plus poussé ne s'impose-t-il pas ?

Par ailleurs, madame la ministre, les deux nouvelles méthodes utilisées depuis 2002 qui reposent sur le criblage et sur le concassage ne sont pas référencées. Un travail de six mois, mettant en oeuvre une méthode plus conventionnelle, serait encore nécessaire. Confirmez-vous, madame la ministre, qu'un nouveau plan soit nécessaire ? N'existe-t-il pas d'autres sites encore vulnérables ?

D'autre part, un nouvel examen des stocks conservés pour les études ne doit-il pas être conduit ? Certains stocks paraissent surdimensionnés par rapport aux besoins réels. Qu'en pensez-vous, madame la ministre ?

Enfin, ne conviendrait-il pas d'intégrer la lutte contre les débris de guerre explosifs UXO dans la lutte contre les mines antipersonnel ?

Deuxièmement, en ratifiant la convention d'Ottawa, la France s'est engagée à porter assistance à ceux qui ont été victimes de mines antipersonnel ou qui en subissent les effets. L'alinéa 3 de l'article 6 de la convention est clair : y est formulée une obligation d'assistance. Il s'agit, en fait, de l'application d'un droit international. Et, sur ce point, notre retard est important, convenez-en, madame la ministre.

La France est-elle disposée, à la veille de la conférence de Nairobi, à prendre de nouveaux engagements portant notamment sur la majoration de son aide financière, mais aussi sur la définition des composantes de l'assistance aux victimes faisant l'objet d'un soutien et des politiques qui régissent l'attribution des aides ? Sommes-nous prêts à préciser les moyens par lesquels l'attribution des aides se fera et les populations et les groupes qui en bénéficieront ?

Madame la ministre, le Parlement doit être informé et consulté sur la diversité des actions envisagées, qui doivent englober tous les aspects de l'aide aux victimes, sans limite de nature.

Dans une vision nouvelle qui, je l'espère, sera celle de la conférence de Nairobi, doit être reprécisée la notion de victimes, sans vision restrictive. Sont concernées toutes les personnes tuées, blessées ou mutilées ainsi que les membres de leurs familles, mais aussi les personnes ayant subi un préjudice du fait d'actes liés à des mines antipersonnel.

Quels sont les composantes de l'assistance et les mécanismes d'indemnisation envisagés ?

Pouvez-vous intégrer dans le programme de santé publique du Gouvernement des mesures en matière de soins préhospitaliers, de réadaptation physique, de réintégration sociale et économique ?

Ce sont les réponses à toutes ces questions que recouvre la notion d'assistance, dans laquelle la France est engagée.

Mais j'entends déjà votre remarque. La France n'est pas seule et, si elle l'était, la conférence d'Ottawa resterait sans efficacité et la convention sans objet.

Que pensez-vous proposer au Parlement en faveur de la majoration des aides au déminage, mais aussi désormais pour l'assistance aux victimes ? La convention d'interdiction doit s'accompagner de l'élaboration d'un mécanisme international de reconnaissance des droits des victimes, de compensation des préjudices subis par celles-ci, ainsi que de la mise en place d'un fonds suffisant avec des méthodes d'utilisation transparentes reposant sur des notions de droit.

La France ne peut pas seule supporter le poids financier de la mise en oeuvre du fonds de solidarité prioritaire, qui permet de financer des programmes pluriannuels, notamment dans la zone de solidarité qui comprend cinquante-quatre pays avec lesquels la France mène une politique de coopération. Encore faut-il qu'elle fasse son devoir !

Quelles sont vos propositions de majoration des aides, notamment à travers la loi de finances pour 2005 et les années suivantes ?

Enfin, ne convient-il pas d'engager une action plus dynamique et résolue en faveur de l'universalisation de la convention d'Ottawa ? Quelle politique diplomatique et de coopération internationale conduisez-vous pour que, enfin, de grands pays comme les Etats-Unis, la Russie, l'Inde, ratifient la convention d'Ottawa ?

Nous percevons mal cette politique, madame la ministre, et nous espérons que votre réponse permettra de la clarifier.

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes. Madame le sénateur, la France attache la plus grande importance à l'application de la convention d'Ottawa, qu'elle a signée le 3 décembre 1997, c'est-à-dire dès le premier jour de l'ouverture de la signature. Quelques mois plus tard, le 23 juillet 1998, elle a été parmi les premiers pays à l'avoir ratifiée.

La France s'est ensuite conformée de façon stricte à toutes les obligations découlant de cet engagement solennel : l'arrêt de toute production et de toute exportation, le déminage, la destruction des stocks, l'aide aux Etats membres qui en font la demande, l'assistance aux victimes...

Avec les gouvernements qui se sont engagés comme elle dans cette démarche, elle travaille en outre avec détermination à la dimension universelle de cette convention, qui compte aujourd'hui 142 Etats parties.

L'an dernier, la France a coprésidé avec la Colombie l'un des quatre comités permanents issus de la convention d'Ottawa, celui qui était consacré à l'assistance aux victimes des mines antipersonnel et à leur réintégration socioéconomique. En se fondant sur le travail des années précédentes, cette coprésidence a mis en route un travail de recensement systématique des besoins des victimes, en définissant pour chaque pays des priorités.

Ce processus, qui se poursuit avec les nouveaux co-présidents australien et croate, devrait aboutir à la rédaction d'un plan d'action qui pourrait être examiné en novembre lors de la conférence de Nairobi.

Dans le cadre de ses relations bilatérales, la France a consacré depuis 1995, c'est-à-dire avant même le processus d'Ottawa, quelque 15 millions d'euros à l'action contre les mines, sur tous les continents : Afrique, Asie, Europe, Amérique, auxquels il faut ajouter notre participation très significative aux programmes de la Commission européenne. Ces programmes européens ont, pour la seule année 2002, par exemple, atteint près de 42 millions d'euros.

Nous avions lancé, en 1995 et 1996, quatre grands projets de déminage humanitaire au profit du Cambodge, de l'Angola, du Tchad et du Honduras.

Après la signature de la convention d'Ottawa, notre action a connu une dimension nouvelle.

Dans la zone de solidarité prioritaire, avec laquelle nous menons cette politique de coopération, nous sommes en mesure, depuis cette date, de mettre en oeuvre un fonds particulier, le fonds de solidarité prioritaire, qui permet de financer des programmes pluriannuels.

En dehors de cette zone, par exemple dans les Balkans - en Bosnie, en Croatie, au Kosovo -, ou en Amérique Centrale - au Nicaragua -, notre effort se traduit par des financements conventionnels.

Dans la zone de solidarité prioritaire, les principaux bénéficiaires des projets de coopération français en matière de déminage ont été le Cambodge, le Mozambique, le Sénégal et le Bénin. En 2004, nous lancerons deux nouveaux projets de coopération portant sur le déminage antipersonnel : l'un, de 1,17 millions d'euros, au Mozambique, et l'autre, de 3 millions d'euros, en Angola, conformément à la promesse faite par la France en 2002.

Nous poursuivrons également des projets déjà engagés en Bosnie, en Croatie, au Tadjikistan et au Cambodge.

Notre action porte sur les domaines les plus divers : la sensibilisation, l'assistance aux victimes, le déminage proprement dit, et même la formation des démineurs. A cet égard, je tiens à signaler la contribution essentielle fournie par l'école supérieure et d'application du génie d'Angers, qui accueille chaque année des dizaines de stagiaires étrangers, ainsi que l'ouverture l'an dernier du centre régional de Ouidah, au Bénin, qui a déjà accueilli plus de quatre-vingts futurs formateurs venus de tous les pays d'Afrique.

Dans un contexte budgétaire particulièrement tendu, la France a néanmoins tenu cette année à poursuivre l'effort engagé depuis 1998. Il conviendra, le moment venu et en fonction du plan d'action qui sera décidé à Nairobi en novembre de cette année, de réévaluer la pertinence et le volume de notre action dans le domaine du soutien aux victimes.

Vous avez évoqué la promotion de l'universalité de la convention d'Ottawa. La France n'a cessé depuis 1998 de défendre l'acceptation universelle de cet instrument international, y compris auprès des grands pays producteurs et utilisateurs de ces armes proscrites. La France s'est exprimée à ce sujet par la voix de l'Union européenne qui, à la veille de la réunion des Etats parties à Bangkok, a entrepris des démarches sur le thème de l'universalité auprès de tous les pays non signataires. Des contacts bilatéraux à ce sujet ont eu lieu avec les autorités laotiennes en septembre 2003, les autorités américaines en novembre 2003, ou encore à l'occasion de la visite en France des présidents des Parlements des Etats baltes en novembre 2003.

S'agissant des résidus explosifs de guerre, cette question relève non pas de la convention d'Ottawa, mais du protocole V de la convention de 1980, qui a été adopté par consensus dans le cadre des Nations unies le 28 novembre 2003. La France a l'intention d'être parmi les premiers pays à ratifier ce protocole, au terme d'une négociation à laquelle elle a activement participé.

M. le président. La parole est à Mme Marie-Claude Beaudeau.

Mme Marie-Claude Beaudeau. Madame la ministre, je vous remercie de votre réponse.

Si je reconnais que la France n'est pas restée inactive en matière d'assistance aux victimes - j'ai bien noté les chiffres que vous nous avez donnés et il est vrai que, depuis 1995, notre pays a participé pour 15 millions d'euros à l'action contre les mines sur tous les continents -, j'estime que cette somme est maintenant insuffisante face aux besoins et qu'il nous faut revoir les engagements que nous pourrions prendre vis-à-vis du déminage dans des pays où la situation est extrêmement difficile et où l'on constate journellement encore des mutilations et des morts.

Permettez-moi d'ajouter, madame la ministre, concernant l'aide directe et l'assistance aux victimes, que la France pourrait jouer un rôle fort, notamment en matière d'appui aux services locaux pour l'amélioration de l'offre de soins, la gestion des services et la pérennité des structures ; elle pourrait également soutenir la mise en place, dans les pays concernés, de législations garantissant les droits des personnes handicapées.

Vous n'ignorez pas, madame la ministre, qu'à la suite de la loi ratifiant la convention d'Ottawa le Parlement français a créé une commission nationale pour l'élimination des mines antipersonnel, qui siège régulièrement et qui remet chaque année son rapport d'activité à M. le Premier ministre.

Je veux insister sur cette question car, au sein de la commission nationale pour l'élimination des mines anti-personnelles, la CNEMA, présidée par Mme Brigitte Stern, se réunissent des groupes de travail qui formulent chaque année, dans leur rapport d'activité, des propositions extrêmement concrètes, notamment en ce qui concerne l'assistance aux victimes.

Je souhaiterais, madame la ministre, que vous puissiez vous-même étudier les rapports d'activité de cette commission, car ils contiennent des propositions qui pourraient permettre à la France, évidemment avec des moyens financiers supplémentaires, de jouer un grand rôle, ce rôle qui s'était concrétisé avec la ratification de la convention d'Ottawa.

Réglementation du commerce et de la distribution

M. le président. La parole est à M. Daniel Soulage, auteur de la question n° 511, adressée à M. le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Daniel Soulage. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, M. le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a, le 4 mai dernier, présenté une série de mesures destinées à soutenir l'activité économique. Parmi celles-ci a été émise la possibilité de revenir sur certaines dispositions de la loi Galland, afin de limiter la hausse des prix et de redonner du pouvoir d'achat aux Français.

La loi Galland a interdit les ventes à perte et a ainsi évité que les écarts de prix entre les grandes surfaces et les petits commerces de proximité ne soient trop importants. En revanche, un des effets non désiré de cette loi a été de créer le système des « marges arrières ». Cette pratique permet aux distributeurs de facturer arbitrairement des prestations commerciales aux fournisseurs : par exemple, la promotion du produit sur catalogue, les têtes de gondoles, etc.

Les grandes enseignes demandent depuis longtemps la suppression de la loi Galland et la régularisation de la pratique des marges arrières. A l'inverse, les producteurs sont favorables à un durcissement de cette loi et à la suppression des marges arrières. Les intérêts sont contradictoires et les relations très conflictuelles entre les parties ; je sais que tous vont être réunis, sur l'initiative de M. le ministre d'Etat, lors d'une table ronde jeudi prochain.

Même si la loi Galland n'a pas assaini toutes les pratiques commerciales, elle a néanmoins permis l'émergence d'un équilibre fragile entre les différents types de commerces. Remettre en cause cette loi, voire l'assouplir, peut avoir de graves conséquences, aussi bien pour certains fournisseurs, petits producteurs ou PME de l'agroalimentaire, que pour les commerçants indépendants et les artisans.

Au moment où tous les acteurs économiques sont mobilisés sur ce sujet, n'y a t-il pas lieu de redéfinir certaines pratiques telles que le développement des magasins pratiquant le hard discount ?

D'autre part, que penser des accords de gamme et de leurs conséquences sur la présence des produits des PME dans les grandes et moyennes surfaces ?

De plus, nous ne devons pas oublier que, même si la réforme de la loi Galland a pour finalité de baisser les prix et de redonner du pouvoir d'achat aux Français, il ne faut pas le faire au détriment des agriculteurs, des PME et des commerçants de proximité, qui ont un rôle social important, aussi bien en ville qu'en milieu rural.

Enfin, face au pouvoir des centrales d'achat, qui sont de plus en plus concentrées, ne serait-il pas envisageable, pour défendre les intérêts des producteurs, de tolérer la création de centrales de vente ?

Les relations commerciales établies par la loi Galland sont fragiles ; c'est pourquoi, madame le ministre, je souhaite connaître les intentions du gouvernement français sur cette question sensible.

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes. Monsieur le sénateur, je vous remercie de votre question, qui va me permettre de préciser, au nom de M. Patrick Devedjian, le projet du Gouvernement.

En aucun cas, en effet, le Gouvernement n'a l'intention de régulariser la pratique des marges arrières. Il a même indiqué, à plusieurs reprises et de manière non ambiguë, qu'il avait exactement l'intention inverse.

Depuis plusieurs années, en effet, les marges arrières sont en constante dérive : elles augmentent de un à deux points chaque année et atteignent désormais une moyenne de 35%, voire davantage sur certains segments du marché. Aucun de nos partenaires européens ne connaît une dérive comparable.

Aucun acteur de la filière ne porte à lui seul la responsabilité de cette dérive : ni les industriels, qui doivent compenser par leurs prix le poids de la coopération commerciale, ni les distributeurs, qui sont de grandes entreprises créatrices d'emplois et de croissance que nos concitoyens apprécient pour des raisons qui ne tiennent pas seulement aux prix.

Il se trouve que le système a progressivement migré vers cet équilibre, parce que les distributeurs et les grandes marques y ont trouvé un intérêt convergent.

En revanche, les victimes sont clairement identifiées : les PME, qui ne peuvent plus satisfaire aux exigences de la coopération commerciale et qui voient leurs parts de marché progressivement réduites par la concurrence du hard discount qui se fournit sur le marché européen et mondial ; les agriculteurs, dont la rémunération est sans commune mesure avec les prix des produits alimentaires dans les rayons ; enfin et surtout, les consommateurs, dont le pouvoir d'achat a baissé de 0,5 % par unité de consommation en 2003. Il n'y a aucune raison pour que le prix du yaourt de marque soit beaucoup plus cher en France qu'en Espagne !

Il est donc temps de mettre fin à la dérive des marges arrières, et il faut le faire rapidement. C'est pourquoi le Gouvernement souhaite parvenir à un accord mesuré - mais efficace - avec les différents acteurs de la filière. En aucun cas il n'est envisagé de remettre en cause les acquis de la loi Galland sur la revente à perte.

Les acteurs du commerce de proximité doivent prendre conscience du fait que les faiblesses de la consommation des ménages et la fragilité de la filière du commerce pénalisent tout le monde. Lorsque les Français ont moins de pouvoir d'achat, tous les commerçants en souffrent, les grands comme les petits.

Les chiffres de l'année 2003 le montrent, le commerce de proximité n'a pas mieux résisté que la grande distribution, alors même que les prix des produits de marque dans la grande distribution étaient élevés.

Si le Gouvernement parvient à faire baisser les prix des produits alimentaires des grandes surfaces, les Français ne consommeront pas davantage de ces produits, car la demande n'est, en réalité, pas élastique ; en revanche, ils pourront satisfaire d'autres besoins de consommation plus qualitatifs, au bénéfice du commerce de proximité.

M. le président. La parole est à M. Daniel Soulage.

M. Daniel Soulage. Je veux remercier très sincèrement Mme la ministre de sa réponse.

On comprend bien, en cette période, qu'il est important de soutenir l'activité économique. Je tiens donc à redire, alors que nous venons d'adopter le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, combien les producteurs, les agriculteurs, les commerçants de proximité, les PME, notamment celles de l'agroalimentaire, sont des éléments essentiels de la vie économique de nos territoires.

Vous venez de me faire connaître, madame la ministre, la réponse de M. le ministre Devedjian. J'ai le sentiment qu'il partage entièrement ce point de vue, et j'en suis ravi. Nous attendrons donc le résultat de la table ronde, qui nous paraît à tous très important...

assujettissement des associations à la taxe sur les salaires

M. le président. La parole est à M. Jean-Marc Todeschini, auteur de la question n° 510, adressée à M. le secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire.

M. Jean-Marc Todeschini. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je souhaite appeler à nouveau l'attention du Gouvernement sur les incidences de la taxe sur les salaires à laquelle sont assujetties les associations, notamment les maisons des jeunes et de la culture.

Aujourd'hui, les représentants du secteur associatif tirent la sonnette d'alarme, par le biais d'une campagne de sensibilisation importante et légitime, sur cette taxe qui fragilise leur budget et, par conséquent, leurs actions et leur développement.

En application de l'article 231, alinéa 1, du code général des impôts, les associations, au même titre que les personnes physiques ou morales qui ne sont pas soumises à la TVA ou qui l'ont été sur moins de 90 % de leur chiffre d'affaires ou de leurs recettes au titre de l'année civile précédant celle du paiement des rémunérations, sont redevables de la taxe sur les salaires à raison des rémunérations versées à leur personnel.

Je comprends bien qu'une exonération du paiement de cette taxe au bénéfice des associations ne puisse rester durablement limitée à ce seul secteur. Elle serait revendiquée par l'ensemble des redevables de la taxe sur les salaires.

Je mesure donc également, madame la ministre, que c'est le produit total de la taxe sur les salaires, qui contribue pour plus de 8,5 milliards d'euros au budget général de l'Etat, qui serait remis en cause.

Toutefois, je tiens à vous rappeler que, au-delà des mesures légales d'abattement possibles en la matière pour les associations régies par la loi de 1901, la taxe sur les salaires grève lourdement la trésorerie de ces dernières. En effet, celle-ci équivaut à plus de 8 % d'un salaire annuel brut d'environ 15 000 euros, et à 10 % d'un salaire annuel de 22 250 euros.

Ce coût a un fort impact sur l'emploi ; il en constitue même un obstacle. Je vous rappelle, là aussi, que l'emploi dans le secteur associatif, dont le potentiel est énorme, revêt une importance capitale dans toutes les politiques de lutte contre l'exclusion et, plus généralement, de lutte contre le chômage, notamment en milieu rural.

Par ailleurs, je tiens également à vous préciser à ce sujet que, en octobre 2001, le prédécesseur de M. Dominique Bussereau au secrétariat d'Etat au budget, M. Alain Lambert, alors président de la commission des finances du Sénat, avait déposé un rapport d'information relatif à la taxe sur les salaires.

Dans ce rapport, il concluait sur ce point : « Il faut noter que les activités hospitalières, l'action sociale, le secteur associatif et les administrations acquittent 67 % du produit de la taxe sur les salaires. C'est 41 % du produit total de cet impôt qui est acquitté au moyen de financements publics. Cette situation est absurde : la puissance publique lève en quelque sorte un impôt sur elle-même. »

Je partage cette analyse réaliste et je rappelle que, à l'époque, trois propositions avaient été formulées : la suppression totale, la suppression partielle, et la suppression par étapes de la taxe sur les salaires.

Il ressort de l'historique de cette taxe qu'elle a difficilement trouvé sa justification, ce qui la rend unique en Europe. La question de sa suppression se pose donc dans l'optique d'une harmonisation de la fiscalité à l'échelon européen.

Je souhaite, madame la ministre, savoir si le Gouvernement compte revoir l'assujettissement des associations à la taxe sur les salaires. Je souhaite également savoir si le Gouvernement entend examiner, dans un premier temps, les propositions élaborées en octobre 2001 et envisager les modalités d'une suppression par étapes de ladite taxe, particulièrement injuste et préjudiciable à l'emploi.

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes. Monsieur le sénateur, je vais vous répondre au nom de Dominique Bussereau.

La taxe sur les salaires repose sur un principe simple : elle est due, sur le montant des rémunérations versées à leur personnel, par les employeurs qui ne sont pas soumis à la TVA ou qui l'ont été sur moins de 90 % de leur chiffre d'affaires ou de leurs recettes au titre de l'année civile précédant celle du paiement des rémunérations.

C'est en application de ce principe général d'imposition que les associations, notamment les maisons des jeunes et de la culture, sont redevables de la taxe sur les salaires.

Comme vous l'avez vous-même indiqué, une exonération de la taxe sur les salaires ne pourrait être limitée au seul secteur associatif, car celle-ci serait revendiquée par l'ensemble de ses redevables. A terme, c'est le produit total de la taxe sur les salaires, qui rapporte plus de 8,5 milliards d'euros au budget général de l'Etat, qui serait menacé.

Vous comprendrez donc, monsieur le sénateur, que le Gouvernement ne peut envisager une telle éventualité dans le contexte budgétaire actuel.

Cela étant, je crois tout de même utile de rappeler que des mesures, d'application générale ou spécifique aux associations, permettent déjà de stabiliser ou d'alléger le poids de la taxe sur les salaires.

Ainsi, les associations bénéficient d'un abattement sur le montant annuel de la taxe sur les salaires dont elles sont redevables qui, indexé dans les mêmes conditions que les limites des tranches du barème de la taxe, s'établit à 5 362 euros pour les rémunérations versées en 2004.

Cet abattement, d'un coût budgétaire de l'ordre de 230 millions d'euros, procure aux associations un allégement d'impôt substantiel, puisqu'il permet d'exonérer complètement de la taxe sur les salaires les associations employant jusqu'à près de six salariés occupés à temps plein et payés au SMIC, voire plus en cas de recours au temps partiel.

En outre, les rémunérations versées dans le cadre de certains types de contrats, comme les contrats emploi-solidarité et les contrats emploi-consolidé, sont expressément exonérées de la taxe sur les salaires.

L'ensemble de ces mesures, qui témoignent de l'attention particulière portée par les pouvoirs publics au secteur associatif, représente un effort budgétaire important.

Enfin, puisque vous avez évoqué la lutte contre l'exclusion, plus généralement la lutte contre le chômage, je vous rappelle que mon collègue Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale, prépare, en concertation avec les représentants des forces vives de la nation, notamment avec les partenaires sociaux, un plan ambitieux de cohésion sociale dont l'un des volets sera consacré à l'emploi, notamment à l'emploi des jeunes.

M. le président. La parole est à M. Jean-Marc Todeschini.

M. Jean-Marc Todeschini. Madame la ministre, vous me répondez que la taxe sur les salaires rapporte 8,5 milliards d'euros et que certains types de contrats de travail en sont exonérés. Je le savais déjà, puisque ce n'est pas la première fois que le Gouvernement est interpellé sur ce sujet.

Je l'ai dit moi-même, il me paraît impossible pour un Gouvernement de supprimer une telle recette en une seule fois. Mais il faut comparer le montant de la recette liée à la taxe sur les salaires avec la réduction de l'impôt sur le revenu, qui n'a aucune incidence sur la création d'emplois, voire sur la consommation, même si l'on peut espérer qu'elle la favorise.

Je le répète, la taxe sur les salaires constitue un véritable obstacle à l'emploi. Vous avez cité les contrats qui en sont exonérés. Néanmoins, ces mesures d'exonération ne concernent pas toutes les associations, notamment pas celles que je citais, et elles renforcent la précarité de certains emplois du secteur associatif. Il est donc urgent d'étudier les intéressantes propositions d'Alain Lambert faites au nom de la commission des finances du Sénat.

Je ne vous citerai qu'un exemple complémentaire. Pour une association qui n'est pas concernée par l'exonération, le taux le plus élevé de la taxe, qui est de 13,6 %, est atteint pour un salaire à peine supérieur au SMIC.

M. le président. Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à seize heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à onze heures cinquante-cinq, est reprise à seize heures dix, sous la présidence de M. Christian Poncelet.)

PRÉSIDENCE DE M. Christian Poncelet

M. le président. La séance est reprise.

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rappel au règlement

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour un rappel au règlement.

M. Michel Charasse. Monsieur le président, à l'issue de sa réunion, mon groupe m'a chargé de présenter un certain nombre d'observations portant sur l'application des articles 20, 21, 34, 37 et 38 de la Constitution.

Depuis ce matin, les médias indiquent que la mesure annoncée par le ministre de l'économie dans le cadre du plan de relance concernant les donations entre vifs et la suppression des droits de mutation jusqu'à, semble-t-il, 20 000 euros, entre aujourd'hui même en vigueur et que les maires vont recevoir prochainement les imprimés correspondants.

Sur le fond de la mesure, je ne suis pas forcément contre, et mon groupe non plus. D'ailleurs, j'ai moi-même fait voter autrefois une disposition d'inspiration analogue. Vous aurez noté, monsieur le président, que j'ai bien dit : « fait voter ». Or la disposition qui est mise en oeuvre aujourd'hui, après la possibilité de déduction fiscale sur des achats de casseroles ou d'équipements ménagers, etc., annoncée voilà quelques jours, n'a été, à ma connaissance, à aucun moment, votée par le Parlement.

Que je sache, il s'agit là de matière fiscale, qui relève à cent pour cent de la compétence parlementaire et qui n'est donc pas du domaine réglementaire. J'ajouterai même que les assemblées parlementaires ont été faites pour cela : voter l'impôt.

L'exécutif ne peut agir en matière fiscale qu'en demandant l'autorisation au Parlement de légiférer par ordonnances, et pour un délai limité. Mais la loi d'habilitation que nous avons été amenés à approuver il y a quelque mois ne portait pas sur ce point-là, et pour cause : M. Sarkozy n'était pas encore au ministère des finances !

Nous nous trouvons donc dans une situation où l'exécutif annonce une mesure et la met en oeuvre alors qu'elle relève de la loi, et sans avoir préalablement obtenu l'assentiment du législateur.

Monsieur le président, pour ceux qui sont membres du Parlement et qui sont attachés aux institutions de la République et au caractère parlementaire du régime, c'est absolument insupportable.

Je sais bien qu'il y a eu des précédents, mais ceux-ci ne portaient que sur des mesures d'allègement de taux de TVA. Je fais appel aux souvenirs de nos collègues de la commission des finances : on a consulté préalablement les commissions des finances des deux assemblées, lesquelles ont donné leur accord sur l'application anticipée de ces mesures, ce qui était justifié par la volonté de ne pas perturber les transactions commerciales et le fonctionnement de l'économie.

Ainsi, monsieur le président, mon groupe m'a chargé de vous dire que nous n'appréciions absolument pas cette manière de procéder et de vous demander de bien vouloir saisir de ce grave manquement aux institutions et le Président de la République, que l'article 5 de la Constitution charge de veiller au respect de celle-ci, et le Premier ministre, qui a seul, au sein du pouvoir exécutif, l'initiative des lois.

J'ajouterai à titre personnel que, si M. Sarkozy, qui est aujourd'hui l'homme-orchestre du Gouvernement, souhaite devenir l'homme-orchestre de la République, rien ne le lui interdit. Tout le monde le sait, j'ai toujours éprouvé une certaine sympathie à son égard, pour ne pas dire plus. Mais, en l'occurrence, qu'il ne décide pas tout seul, qu'il nous demande gentiment l'autorisation ! (Sourires.)

Monsieur le président, j'espère que vous saurez défendre non seulement les droits du Sénat mais, plus généralement, ceux du Parlement dans l'équilibre institutionnel de la Ve République. (Bravo ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste. - M. Gérard Delfau applaudit également.)

M. le président. Je vous donne acte de votre rappel au règlement, mon cher collègue.

Je me permets simplement de vous dire que, sur le plan juridique - je prends des précautions ! -, je ne suis pas certain que vous ayez totalement raison.

M. le président. Je n'en suis pas certain !

M. Michel Charasse. Vos doutes m'étonnent ! Vous pensez qu'on peut bricoler la fiscalité sans passer par la loi ? Et c'est le président du Sénat qui dit cela ! Depuis quand ?

M. le président. J'ai dit que je n'en étais pas certain !

M. Michel Charasse. Il s'agit tout de même de l'assiette et du taux de l'impôt ! On a fait la Révolution pour ça !

M. le président. Il faut de toute façon que, à un moment, cette mesure soit soumise au Parlement.

M. Michel Charasse. Oui, et pas après qu'elle aura commencé de s'appliquer !

M. le président. Sans aucun doute !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Qu'en pense le Gouvernement ?

Plusieurs sénateurs socialistes. Oui, qu'en pense le porte-parole du Gouvernement ?

M. Gérard Delfau. M. Copé, qui est un spécialiste, va sûrement répondre !

M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur, porte-parole du Gouvernement. Ce sujet n'est pas à l'ordre du jour !

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souhaits de bienvenue à une délégation parlementaire d'Algérie

M. le président. Mes chers collègues, j'ai le très grand plaisir de saluer la présence, dans notre tribune officielle, d'une délégation de l'Assemblée nationale populaire d'Algérie.

Nous sommes particulièrement sensibles à l'intérêt et à la sympathie que cette délégation porte à notre institution.

Au nom du Sénat de la République, je souhaite à ses membres une cordiale bienvenue et je forme des voeux pour que leur séjour en France contribue à renforcer les liens d'amitié entre nos deux pays. (MM. les ministres, Mmes et MM. les sénateurs se lèvent et applaudissent.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Au nom du Gouvernement, je tiens également à saluer cette délégation du Parlement d'Algérie, grand pays ami.

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Dossier législatif : projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales
Discussion générale (suite)

autonomie financière des Collectivités territoriales

Discussion d'un projet de loi organique

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales
Discussion générale (interruption de la discussion)

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique (n° 314, 2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale, pris en application de l'article 72-2 de la Constitution, relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales. [Rapport n° 324 (2003-2004) ; avis n° 325 (2003-2004)].

Monsieur le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, monsieur le ministre délégué à l'intérieur, mes chers collègues, particulièrement attendu par les élus locaux, ce projet de loi organique a pour objet exclusif de déterminer les conditions d'application du principe constitutionnel de l'autonomie financière des collectivités locales.

Depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, ce principe est désormais inscrit dans le texte de notre Constitution dans les termes suivants : « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. »

Permettez-moi, à cette occasion, de rappeler que cette rédaction s'inspire de la proposition de loi constitutionnelle votée par le Sénat le 26 octobre 2000 et de celle, plus complète, présentée en juillet 2002.

Il s'agit donc aujourd'hui de préciser la portée de cette garantie d'autonomie financière, de ce garde-fou, de cette précaution indispensable, dont la transgression pourra désormais être sanctionnée par le juge constitutionnel.

Comme vous le savez, les finances locales sont au coeur des préoccupations des élus locaux et donc, à l'évidence, des sénateurs et sénatrices.

En l'occurrence, deux impératifs s'imposent à tous.

En premier lieu, il s'agit de l'ardente obligation de compenser intégralement les charges supplémentaires résultant de toute extension des compétences des collectivités territoriales.

En second lieu, il s'agit de l'absolue nécessité de veiller à ne pas transformer les élus locaux en gestionnaires démotivés de ressources au sein desquelles les dotations préétablies occuperaient une part trop nettement prépondérante.

A cet égard, je ne doute pas que le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales, saura trouver les solutions les plus opportunes pour assurer l'efficience du principe fondamental de l'autonomie financière de nos collectivités territoriales, tout en permettant la poursuite du processus de transfert de nouvelles compétences dans un contexte caractérisé par une fiscalité locale « à bout de souffle », je tiens à le dire, et dont la rénovation s'impose, même si elle s'avère difficile.

Eclairé par les réflexions de nos commissions des lois et des finances, dont les deux éminents rapporteurs, MM. les présidents Daniel Hoeffel et Michel Mercier, ont réalisé un travail de grande qualité, le Sénat va maintenant devoir se prononcer sur des questions aussi délicates qu'essentielles, comme celles de la définition des « ressources propres » et du montant de leur « part déterminante ».

Messieurs les ministres, mes chers collègues, l'enjeu de ce débat est singulièrement important. Il est même crucial, car l'autonomie financière est une condition sine qua non de l'établissement de relations financières saines, sûres et sereines entre l'Etat et les collectivités territoriales. La confiance doit désormais présider à ces relations financières.

Il y va de la réussite de l'acte II de la décentralisation, que j'ai appelé, avec M. le Premier ministre et avec vous tous, de mes voeux. Il s'agit là d'une impérieuse obligation, car l'avenir de notre pays passe par une réforme de l'Etat et par le développement des responsabilités locales.

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis particulièrement heureux d'être parmi vous aujourd'hui pour vous présenter le projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Vous êtes les représentants attentifs des collectivités territoriales dans notre édifice institutionnel. Soumettre à votre examen rigoureux ce texte, qui constitue une clé de voûte de la décentralisation, en revêt d'autant plus d'importance à mes yeux.

Ce projet de loi a d'ores et déjà fait l'objet d'interrogations et de commentaires divers. Il a donné lieu à des débats passionnés lors de son examen par l'Assemblée nationale. C'est pourquoi je voudrais vous rappeler aujourd'hui quelles sont les intentions du Gouvernement en vous le présentant.

Ce texte a pour unique mais très ambitieux objectif de tracer un cadre durable de confiance pour l'avenir des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.

Il s'inscrit dans la continuité d'une volonté et d'un projet : deux lois organiques, l'une sur le référendum local, l'autre sur l'expérimentation, ont d'ores et déjà été votées.

Mais ne nous y trompons pas : ce mouvement, dont le Premier ministre a pris l'initiative voilà deux ans, répond à un impératif de modernisation de nos institutions et du fonctionnement de notre démocratie. Il y va de l'efficacité de la décision publique.

Le Gouvernement vous soumet ce projet de loi organique, rendu indispensable par l'article 72-2 de la Constitution, dans un esprit d'ouverture et d'échanges constructifs, et je souhaite vous apporter toutes garanties sur les intentions du Gouvernement en la matière.

La première garantie est celle de la loyauté, assurée d'abord à travers un calendrier clairement fixé.

Parce qu'il s'agit d'un volet particulièrement important, l'examen de ce projet de loi organique intervient en effet avant la deuxième lecture du projet de loi sur les responsabilités locales.

Cette deuxième lecture doit elle-même avoir lieu à l'issue de la période de concertation à laquelle s'est engagé le Premier ministre pour tenir compte, notamment, du renouvellement des associations d'élus.

La troisième étape sera celle de la réforme de la taxe professionnelle et des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. Vous le voyez, il s'agit d'un chantier immense.

Cette loyauté est assurée, ensuite, à travers la consécration du principe d'autonomie financière.

Vous le savez, avant que l'article 72-2, de la Constitution, et notamment son troisième alinéa, ne soit introduit dans notre Constitution, ce principe était juridiquement fragile : d'une part, parce qu'il était dépendant du principe de libre administration, qui ne suffit pas à en préciser les contours ; d'autre part, parce qu'il ne suffisait pas à garantir l'autonomie des collectivités dans la mesure où aucun seuil d'autonomie financière n'était défini pour préciser cette libre administration, et les gouvernements successifs ont pu, sans encourir le risque d'inconstitutionnalité, transformer plus de 14 milliards d'euros de ressources fiscales locales en dotations de l'Etat.

Aujourd'hui, la loi organique permet de restaurer la clarté et l'équilibre.

Elle définit les modalités de mise en oeuvre de la garantie, désormais constitutionnelle, de l'autonomie financière. Elle renforce ainsi la crédibilité de l'Etat dans ses relations avec les collectivités territoriales.

Elle rend dorénavant impossible tout transfert, création ou extension de compétences sans compensation financière équivalente, contrairement à ce qui a pu se produire ces dernières années, par exemple avec l'allocation personnalisée d'autonomie.

La deuxième garantie que je souhaite vous apporter est celle de la transparence dans l'action publique.

La transparence doit être assurée, tout d'abord, entre les collectivités de même niveau.

Vous le savez, l'article 72-2 de la Constitution a consacré le principe de péréquation afin de mieux assurer l'égalité entre les territoires. Cependant, pour que cette redistribution soit effective, il faut que vous puissiez connaître de façon exacte l'évolution des ressources des différentes collectivités et donc que vous disposiez de données précises sur leur niveau de ressources.

Nous avons souhaité répondre pleinement à cette exigence.

C'est pourquoi le Gouvernement est prêt à vous apporter toute l'information nécessaire pour que vous puissiez exercer pleinement votre rôle de contrôle de l'exécutif. Le débat que nous allons avoir sur le projet de loi organique doit nous permettre de vous apporter des réponses précises aux questions que vous pouvez vous poser dans ce domaine. JeanFrançois Copé s'y emploiera tout au long de vos discussions.

C'est aussi dans cet esprit que le Gouvernement souhaite renforcer le rôle de la commission consultative d'évaluation des charges, présidée à l'avenir par un élu, afin que les compensations soient réalisées à l'euro près en toute équité.

La transparence implique aussi que des comparaisons puissent être faites en toute objectivité avec nos voisins européens.

Aujourd'hui, la moyenne d'autonomie financière des pays du Conseil de l'Europe est de 25,7 %. Or la part déterminante définie dans le texte qui vous est présenté aujourd'hui se situe bien au-dessus de ce pourcentage : si l'on prend pour base de référence l'année 2003, au cours de laquelle la réforme de la taxe professionnelle a été totalement achevée, ce taux d'autonomie atteint en France plus de 35 % pour les régions, plus de 51 % pour les départements et 53 % pour les communes et groupements, ce qui place notre pays au huitième rang sur les quarante-cinq pays du Conseil de l'Europe, alors même que chez beaucoup d'entre eux l'Etat n'occupe pas une place aussi importante qu'en France.

Enfin, je veux tracer devant vous les contours de l'autonomie financière proposée par ce texte à travers ses quatre articles.

L'article 1er définit les catégories de collectivités territoriales. En effet, la Constitution garantit l'autonomie financière, non pas aux collectivités locales prises individuellement, mais à leurs catégories.

La définition retenue par le projet de loi est la plus simple possible, mais aussi la plus large, afin de ne pas multiplier le nombre de catégories à prendre en compte, afin de conserver la cohérence nécessaire pour mettre en oeuvre la garantie constitutionnelle.

Les trois grands niveaux retenus sont ceux de droit commun tels que les définit l'article 72 de la Constitution : les communes, qui incluent les établissements publics de coopération intercommunale, les départements, les régions. Quant aux collectivités à statut particulier et aux collectivités territoriales d'outre-mer, elles ont été regroupées avec celles de métropole dans un souci de clarté.

L'article 2 définit la notion de ressources propres, qui est au coeur de toutes les discussions, et je souhaite vous tenir à ce sujet un langage de vérité.

Dans le projet du Gouvernement, les ressources propres comprennent les impositions de toutes natures, les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les participations d'urbanisme, les produits financiers et les dons et legs.

Il s'agit là d'une définition positive des ressources propres, conforme à la Constitution, qui permet de prendre en compte les produits de gestion courante et les produits exceptionnels.

Les impositions de toutes natures comprennent, quant à elles, le produit de tous les impôts et taxes locales perçus directement par les collectivités ainsi que le produit d'impôts nationaux pouvant être transféré par la loi aux collectivités territoriales en application du deuxième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.

Cette définition des impositions de toutes natures a été âprement discutée au cours du débat à l'Assemblée nationale comme lors des travaux de vos commissions.

Je sais qu'il n'est pas évident de considérer un impôt dont les collectivités ne maîtrisent pas le taux comme une ressource propre. Néanmoins, cette définition nous paraît conforme à la Constitution. Combinée avec le seuil fixé à l'article 3, en dessous duquel il ne sera pas possible de descendre, elle permet de garantir une réelle autonomie financière pour les collectivités locales.

Je veux insister sur un point essentiel : affecter aux collectivités une fraction d'impôt dynamique, c'est leur affecter à la fois une ressource propre évolutive et une ressource liée au dynamisme de l'activité du territoire. Cela marque une différence essentielle avec les dotations de l'Etat qui, elles, ne constituent pas une ressource propre.

Je veux enfin indiquer, en plus de ces arguments juridiques, que le pragmatisme qui caractérise notre action gouvernementale conduit à prendre en compte les contraintes européennes. Celles-ci rendent de plus en plus difficiles les modulations, au niveau local, de taux sur des impôts actuellement nationaux qui seraient à l'avenir transférés aux collectivités locales.

Il faut en tenir compte et, dès lors, admettre une définition raisonnable de l'autonomie financière, qui ne nous empêche pas de procéder à l'avenir à tout nouveau mouvement de décentralisation. C'est ce que vous propose le Gouvernement dans son projet.

L'article 3 de la loi organique définit la part déterminante comme celle qui garantit la libre administration des collectivités territoriales au regard de la nature des compétences qu'elles ont à exercer, et cela sans référence à un taux unique parce que les niveaux d'autonomie financière des catégories de collectivités locales sont aujourd'hui trop hétérogènes et parce qu'il fallait tenir compte des types de compétences exercées.

L'article 4, quant à lui, définit les modalités selon lesquelles le Gouvernement rend compte au Parlement de la mise en oeuvre de la loi organique et de l'évolution de la part des ressources propres pour chaque catégorie de collectivités territoriales.

Il prévoit aussi les conditions dans lesquelles le Gouvernement garantit au minimum le maintien des niveaux de 2003.

Il engage enfin le Gouvernement à restaurer les taux d'autonomie financière, si besoin est, par des dispositions inscrites en loi de finances dans les deux années qui suivent celle où le franchissement du seuil a été constaté. La définition de ce mécanisme correctif, dans un délai que l'Assemblée nationale a raccourci d'un an par rapport au texte du Gouvernement, illustre notre volonté forte de vous donner toutes garanties sur le respect du principe de l'autonomie financière.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, compte tenu des enjeux de cette réforme, j'ai souhaité que nous ayons une explication claire et sans arrière-pensée afin de rendre opérationnelle dans les meilleurs délais l'exigence constitutionnelle d'autonomie financière.

Une fois ce cadre totalement défini, nous pourrons continuer à travailler ensemble afin de réformer notre pays en profondeur, de donner un nouveau souffle à l'esprit d'initiative et de rapprocher nos concitoyens des lieux de décisions.

En conclusion, je remercie les rapporteurs des deux commissions - Daniel Hoeffel pour la commission des lois et Michel Mercier pour la commission des finances -, qui ont fait un travail rigoureux et de grande qualité sur un sujet à la fois complexe et très sensible. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, le projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales, adopté par l'Assemblée nationale le 18 mai dernier, constitue, après les lois organiques du 1er août 2003 relatives au référendum local et à l'expérimentation par les collectivités territoriales, le troisième texte destiné à préciser les dispositions de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

Ce texte est certainement l'un des plus attendus par les élus locaux.

Ce texte est très attendu, d'une part, en raison de la nécessité de financer les charges induites par les transferts de compétences prévus par la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, par le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, que le Sénat doit examiner en deuxième lecture, ou encore par le projet de loi portant modernisation de la sécurité civile que nous discuterons bientôt.

Il est attendu, d'autre part, du fait de l'annonce par le Président de la République d'une réforme de la taxe professionnelle, laquelle constitue la principale ressource fiscale des collectivités territoriales.

Le nouvel article 72-2 de la Constitution, entièrement récrit par le Sénat du fait de l'adoption d'un amendement du Gouvernement prenant en compte plusieurs propositions de la commission des lois, puis légèrement modifié par l'Assemblée nationale, énonce les éléments constitutifs de l'autonomie financière des collectivités territoriales : libre disposition des ressources, autonomie fiscale, compensation des transferts, création et extension de compétences, péréquation.

Directement inspiré par la proposition de loi constitutionnelle votée par le Sénat le 26 octobre 2000, sur votre initiative, monsieur le président, sur celle du président du comité des finances locales, M. Jean-Pierre Fourcade, ainsi que des présidents des trois grandes associations d'élus, MM. Jean-Pierre Raffarin, Jean Puech et Jean-Paul Delevoye, et sur le rapport de notre collègue Patrice Gélard, il a pour objet de protéger une autonomie financière des collectivités territoriales qui a été singulièrement fragilisée au cours des dernières années.

Ainsi, les transferts de compétences aux collectivités territoriales ont été insuffisamment compensés, tandis que des charges nouvelles leur ont été imposées sans contrepartie financière. Le coût supporté par les départements au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie, dont nous avons débattu la semaine dernière, en témoigne éloquemment.

Faute d'être réformée, la fiscalité locale a été progressivement démantelée. De 1997 à 2002, c'est-à-dire en cinq ans, les recettes fiscales des collectivités territoriales ont ainsi été amputées de près de 15 milliards d'euros, en raison de la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle, de la part régionale de la taxe d'habitation, de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur pour les particuliers, de la taxe régionale additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux ainsi que de l'abaissement, puis du plafonnement, du tarif des droits de mutation à titre onéreux.

Elles ont, certes, été remplacées par des dotations de l'Etat, mais les modalités d'attribution de celles-ci ne permettent pas de répondre au besoin légitime des élus locaux de disposer de ressources prévisibles, évolutives et péréquatrices.

Le présent projet de loi organique a pour objet exclusif, en application du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, de déterminer les conditions requises pour que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». C'est le grand mérite de la loi constitutionnelle, et il convient de le rappeler. La mise en oeuvre des autres dispositions de l'article 72-2 relevant de la loi ordinaire, je n'y reviens pas.

La question majeure soulevée par ce texte est celle de la définition des ressources propres des collectivités territoriales.

La rédaction qui nous est proposée inclut les impôts partagés sans possibilité de vote des taux ou de modification de l'assiette. La commission des lois, suivant en cela la position constante du Sénat, considère que seules les ressources dont les collectivités territoriales ont la maîtrise constituent des ressources propres.

A cet effet, elle a déposé, tout comme d'ailleurs la commission des finances, un amendement ayant pour objet de prévoir que, parmi les impositions de toutes natures, seules constituent des ressources propres les recettes fiscales dont les collectivités territoriales sont autorisées par la loi à fixer l'assiette, le taux ou le tarif.

Le Gouvernement, la commission des lois et la commission des finances de l'Assemblée nationale ont exprimé la crainte que la Constitution n'impose de considérer les versements représentatifs d'un impôt national comme une ressource propre des collectivités territoriales. Pour étayer leur thèse, ils font valoir que le troisième alinéa de l'article 72-2 ferait référence à l'ensemble des recettes fiscales des collectivités territoriales tandis que le deuxième alinéa permettrait au législateur d'octroyer aux collectivités territoriales des recettes fiscales sans nécessairement les autoriser à en fixer le taux ou l'assiette.

Cette question a été longuement examinée par la commission des lois. Je pense, messieurs les ministres, que vous pouvez être pleinement rassurés. N'avons-nous pas eu l'occasion de confronter d'une manière franche et directe...

M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur. Et amicale ! (Sourires.)

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. ...et amicale, en effet, nos points de vue respectifs sur ce problème clef du présent texte ? (M. le ministre et M. le ministre délégué opinent.)

En prévoyant, d'une part, que les collectivités territoriales peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures et, d'autre part, qu'elles peuvent être autorisées à en fixer l'assiette et le taux dans les limites déterminées par la loi, le deuxième alinéa de l'article 72-2 fonde, au lieu d'interdire, la distinction entre deux catégories d'impositions de toutes natures : les recettes modulables et les recettes non modulables.

Le troisième alinéa du même article dispose sans équivoque possible, je le crois, que seules les recettes fiscales « propres » doivent représenter, avec les autres ressources propres, une part déterminante de l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités territoriales.

Il confie à la loi organique le soin de définir ce que sont les recettes fiscales propres. Or que sont des ressources propres, sinon des recettes dont les collectivités locales ont la maîtrise ?

La définition des ressources propres des collectivités territoriales retenue par la commission des lois est pleinement conforme, je le crois, non seulement à la lettre de la Constitution mais également à l'esprit qui a présidé à sa révision et aux interprétations qui en ont été données.

Dans son rapport sur le projet de loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, M. Pascal Clément, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, définissait justement les ressources propres des collectivités territoriales comme « les ressources libres d'emploi, définitivement acquises et dont l'initiative, quant au principe et au montant, relève d'une décision de la collectivité territoriale. »

Cette définition reprenait exactement celle que le Gouvernement avait communiquée à notre commission des lois en réponse aux questions que lui avait adressées son président, M. René Garrec. Lors des débats au Sénat, M. Dominique Perben, garde des sceaux, avait d'ailleurs souligné l'importance de « l'idée de responsabilité fiscale, qui est le corollaire de la responsabilité démocratique ».

Cette définition correspond également à celle qu'avait retenue le Sénat en adoptant, le 26 octobre 2000, sur le rapport fait au nom de la commission des lois par notre excellent collègue M. Patrice Gélard, une proposition de loi constitutionnelle présentée par MM. Christian Poncelet, Jean-Paul Delevoye, Jean-Pierre Fourcade, Jean Puech et Jean-Pierre Raffarin.

Les trois premiers alinéas du texte proposé pour insérer un article 72-1 dans la loi fondamentale, qui ont directement inspiré la rédaction de l'actuel article 72-2, prévoyaient respectivement que :

« - la libre administration des collectivités territoriales est garantie par la perception de recettes fiscales dont elles votent les taux dans les conditions prévues par la loi ;

« - les ressources hors emprunt de chacune des catégories de collectivités territoriales sont constituées pour la moitié au moins de recettes fiscales et autres ressources propres ;

« - les collectivités territoriales peuvent recevoir le produit des impositions de toutes natures. »

Ils établissaient ainsi une distinction claire entre les ressources fiscales propres et le produit des impositions de toutes natures.

Cette distinction figure également dans la charte européenne de l'autonomie locale, dont l'article 9 prévoit qu'« une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi  ».

Une recommandation du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe accentue encore cette définition, en en respectant l'esprit et la lettre.

La maîtrise de l'assiette ou du taux des impôts locaux accroît la liberté de gestion des collectivités en leur permettant de dégager des ressources supplémentaires pour financer des dépenses imprévues et elle renforce la responsabilité des élus locaux envers leurs électeurs, ceux-ci pouvant mettre en regard du montant des impôts qu'ils acquittent les services dont ils bénéficient en retour.

L'autonomie fiscale constitue ainsi un fondement de la démocratie locale et, par surcroît, un gage d'efficacité.

L'assimilation du produit d'impositions de toutes natures à des ressources propres résulte, en fait, moins de considérations juridiques, avec la fragilité que cela peut impliquer, que de la difficulté, liée à la conjoncture économique, aux contraintes budgétaires, que nous ne sous-estimons pas, et à la réglementation européenne, de permettre aux collectivités de faire varier, globalement et d'un territoire à l'autre, le poids de la fiscalité.

Les dotations de l'Etat n'en demeurent pas moins - nous en sommes tous conscients en tant qu'élus locaux - un complément de ressources essentiel lorsqu'elles protègent les collectivités contre les aléas de la conjoncture économique et compensent, par des mécanismes de péréquation ô combien importants, les fortes inégalités de ressources et de charges qui existent entre collectivités.

Aussi, en contrepartie d'une définition plus exigeante des ressources propres des collectivités territoriales, la commission des lois présentera un amendement ayant pour objet de prévoir que leur part dans l'ensemble des ressources des différentes catégories de collectivités ne pourra descendre en dessous de 33 %, tout chiffre étant à cet égard, je le précise dès à présent, susceptible d'être contesté.

Notre commission n'a pas jugé souhaitable de retenir, comme le prévoit le projet de loi organique, un taux minimum d'autonomie financière différent selon les catégories de collectivités. Pourquoi, en effet, les régions et les départements bénéficieraient-ils d'une protection moindre que les communes ?

En 2000, le Sénat avait souhaité fixer le taux d'autonomie financière à 50 % au moins. En 2002, la commission des lois avait proposé de retenir la notion de part prépondérante.

M. Devedjian, alors ministre délégué aux libertés locales, avait finalement convaincu la commission des lois, ainsi que le Sénat, de retenir dans la Constitution la notion de « part déterminante » et de fixer dans la loi organique un seuil qui serait bas au départ mais qui pourrait être relevé progressivement à mesure de l'état d'avancement de la réforme des finances locales.

Exiger que les ressources propres de chaque catégorie de collectivités territoriales représentent au moins 33 % de l'ensemble de leurs ressources permettrait tout à la fois de donner des marges de manoeuvre aux collectivités territoriales pour financer des dépenses imprévues, de préserver le lien indispensable entre les élus locaux et leurs électeurs, de ne pas paralyser la réforme nécessaire des finances locales et surtout, mais d'autres plus qualifiés que moi en parleront tout à l'heure, de laisser place à la péréquation.

Ce seuil plancher ne doit bien évidemment pas être interprété comme une incitation à une réduction du taux d'autonomie financière des départements et des communes. Il offre une base - et j'insiste sur cette formulation - dont nous pourrons discuter au cours de l'examen des articles,...

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Très bien !

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. ... en vue du renforcement ultérieur de cette autonomie.

La commission des lois proposera en outre : de codifier les dispositions du projet de loi organique dans le code général des collectivités territoriales ; de préciser les modalités de calcul de la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des différentes catégories de collectivités territoriales ; de prévoir que le rapport du Gouvernement au Parlement devra présenter non seulement la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des différentes catégories de collectivités, mais également ses modalités de calcul et son évolution ; d'avancer au 1er juin de la deuxième année suivant l'année considérée la date limite de remise de ce rapport.

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements dont je me suis permis de commenter les motifs, la commission des lois vous propose d'adopter le projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales
Discussion générale (suite)

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souhaits de bienvenue au gouverneur de l'Etat de Washington

M. le président. Mes chers collègues, j'ai le très grand plaisir de saluer la présence, dans notre tribune officielle, de M. Gary Locke, gouverneur de l'Etat de Washington, aux Etats-Unis d'Amérique, accompagné de M. Paul Girod, président du groupe d'amitié France-Etats-Unis, et de notre collègue Michel Guerry.

Nous sommes particulièrement sensibles à l'intérêt et à la sympathie qu'il porte à notre institution.

Au nom du Sénat de la République, je lui souhaite cordialement la bienvenue et je forme des voeux ardents pour que son séjour en France contribue à renforcer les liens anciens d'amitié entre nos deux peuples et nos pays, notamment à l'occasion du soixantième anniversaire du débarquement de Normandie, auquel le père du Gouverneur participa. (MM. les ministres ainsi que Mmes et MM. les sénateurs se lèvent et applaudissent.)

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Autonomie financière des collectivités territoriales

Suite de la discussion d'un projet de loi organique

Discussion générale (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales
Discussion générale (interruption de la discussion)

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, je précise d'emblée que, tout naturellement, la commission des lois et la commission des finances ont travaillé ensemble sur ce projet de loi organique et qu'elles sont, pour l'essentiel, pleinement d'accord entre elles.

Afin de bien comprendre les raisons de la présente discussion, après le vote de la réforme constitutionnelle de 2003, il faut avoir à l'esprit la situation qui existait et qui existe encore entre les collectivités locales et leurs élus, d'une part, et l'Etat, d'autre part.

Il ne peut y avoir de décentralisation sans confiance entre les élus locaux et l'Etat, et sans responsabilité des élus locaux vis-à-vis de leurs concitoyens. Or les maires, les présidents de conseils généraux, les présidents de conseils régionaux et l'ensemble des élus locaux avaient le sentiment que, petit à petit, on leur retirait toute capacité d'agir ou de réagir.

C'est pourquoi nous avons dû aller vers une idée qui apparaît un peu contradictoire avec notre Constitution, idée selon laquelle la libre administration des collectivités locales ne pourrait reposer que sur leur autonomie financière et fiscale.

En effet, chaque fois que l'on délègue une compétence à une collectivité, on lui retire en même temps, paradoxalement, toute autonomie de gestion, on lui dit comment elle doit s'y prendre et à quel résultat elle doit parvenir. Il ne lui reste plus, en fin de compte, pour donner corps au principe constitutionnel de libre administration, fondement même de la décentralisation, que l'autonomie fiscale et financière.

Jusqu'à présent, ni le constituant ni le Conseil constitutionnel n'ont précisément dit ce qu'était le principe de libre administration des collectivités territoriales. Ce sont la réforme de mars 2003 et la présente loi organique qui ont vocation à lui donner tout son sens à travers la définition de la notion d'autonomie fiscale et financière des collectivités territoriales.

Daniel Hoeffel l'a rappelé, nous avons vécu une période au cours de laquelle tous les textes fiscaux ont eu pour conséquence de réduire l'autonomie des collectivités, leur capacité à décider de leurs ressources. Et, au moment même où elles voyaient diminuer leurs marges de manoeuvre dans le domaine fiscal, elles étaient dotées de compétences pour lesquelles leur marge de manoeuvre était nulle ; je pense notamment à l'allocation personnalisée d'autonomie.

Ces deux phénomènes ont eu une conséquence assez grave pour la décentralisation : il y a eu une rupture de la confiance entre l'Etat et les élus locaux. En outre, a germé dans l'esprit de nos concitoyens l'idée selon laquelle la décentralisation devenait une affaire de spécialistes et qu'elle ne pouvait pas apporter plus de démocratie et plus d'efficacité.

A cet égard, les définitions que le Sénat va introduire dans cette loi organique ne présentent pas seulement un intérêt juridique : il s'agit, plus fondamentalement, de renouer le pacte de confiance entre les élus locaux et l'Etat ; ce sera en tout cas la ligne directrice de mon propos.

Notre histoire récente a montré qu'il fallait aller vers l'autonomie financière des collectivités. Dès 2000, lorsque nous avons examiné une proposition de loi constitutionnelle déposée par le président du Sénat, par le président du Comité des finances locales et par les présidents des trois grandes associations d'élus, il s'agissait de mettre fin au démantèlement de la fiscalité locale et de préserver une certaine idée de la décentralisation.

Tout tourne autour d'un double thème : premièrement, la libre administration des collectivités territoriales est garantie par la perception de ressources fiscales dont elle vote les taux dans les conditions prévues par la loi ; deuxièmement, les ressources fiscales représentent une part prépondérante des ressources des collectivités locales.

Aujourd'hui, la situation a changé, mais pas suffisamment. Il y a eu la réforme constitutionnelle de mars 2003, qui apporte une garantie. Encore faut-il lui donner un contenu. Le Conseil constitutionnel a précisé en décembre dernier que l'on ne pourrait utilement invoquer cette réforme que lorsque le présent projet de loi organique serait adopté.

En attendant, les inquiétudes des élus locaux demeurent, en particulier en ce qui concerne le devenir de la taxe professionnelle, notamment dans le cas des communautés de communes qui ont choisi la taxe professionnelle unique comme principale ressource et où l'on se pose des questions sur les budgets futurs.

En vérité, l'autonomie de gestion des collectivités locales n'est pas plus importante cette année qu'elle ne l'était l'année dernière.

Tout récemment, discutant un texte relatif aux assistants familiaux, nous avons fixé leur mode de recrutement, les tâches qu'il fallait leur confier, la durée de leur formation, etc. Il serait plus simple de donner un peu plus d'autonomie de gestion : on parlerait moins de l'autonomie fiscale !

Messieurs les ministres, notre objectif est simple : nous devons, avec le présent projet de loi organique, rétablir clairement la confiance des élus locaux, avant de procéder le plus tôt possible - et pourquoi pas en juillet ? -à la deuxième lecture du projet de loi relatif aux responsabilités locales, de manière que cette réforme puisse être mise en oeuvre le 1er janvier prochain et qu'on ne laisse pas « s'effilocher » la décentralisation à travers des considérations techniques.

M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur. Monsieur le rapporteur pour avis, me permettez-vous de vous interrompre ?

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Je vous en prie, monsieur le ministre.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué, avec l'autorisation de M. le rapporteur pour avis.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je ne peux que répondre avec beaucoup d'enthousiasme à cette demande. Vous savez combien le Gouvernement est attaché à ce que ce chantier si important de la décentralisation, ouvert il y a deux ans, trouve son aboutissement logique dans les meilleurs délais et, bien entendu, dans les conditions de dialogue qui s'imposent, afin que nous puissions mettre en oeuvre, à compter de 2005, l'ensemble des dispositions que vous aurez adoptées dans ce cadre.

M. Gérard Delfau. Et la péréquation, monsieur le ministre ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Il va de soi que cela concerne les différents aspects de la décentralisation, aussi bien son volet financier, c'est-à-dire en particulier les dotations et le principe désormais constitutionnel de la péréquation, que le contenu concret des compétences.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.

M. René Garrec, président de la commission. de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Je comprends l'enthousiasme de M. Mercier : la commission des finances, elle, n'est pas saisie au fond. Le sujet est certes intéressant, monsieur le ministre, mais il conviendrait peut-être de l'évoquer plus paisiblement.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. J'en suis tout à fait d'accord, mais je tenais à apporter cette précision à M. Mercier.

M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur pour avis.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Le débat sera paisible, serein et, je l'espère, efficace.

Ce projet de loi organique, qui, je le répète, doit rétablir la confiance des élus locaux, comporte un certain nombre de dispositions techniques à propos desquelles je partage complètement l'avis de M. Hoeffel et sur lesquelles je ne reviendrai donc pas.

Au-delà, deux idées principales semblent se dégager : premièrement, la libre administration des collectivités territoriales est garantie par la perception de ressources propres ; deuxièmement, ces ressources propres doivent constituer une part déterminante des ressources des collectivités locales.

S'agissant de la première idée, aucune définition ne s'impose, pas plus aujourd'hui qu'hier. Le pouvoir fiscal des collectivités territoriales n'existe pas dans notre système institutionnel. La Constitution de 1958 a prévu une compétence exclusive au profit du Parlement pour voter les règles relatives au taux, à l'assiette et au recouvrement des impositions de toutes natures. C'est l'illustration par excellence du parlementarisme rationalisé qu'ont souhaité mettre en place les constituants de 1958.

Cette compétence exclusive du Parlement n'est évidemment pas remise en cause par l'article 72-2 de la Constitution. Il appartient donc au Parlement de créer les impôts locaux et d'autoriser leur perception. Toutefois, le Parlement peut décider de déléguer aux collectivités locales un certain nombre de facultés en matière fiscale. Il peut mettre en place un pouvoir fiscal dérivé et, dans les limites qu'il fixe, autoriser les collectivités locales à fixer l'assiette, le taux ou le tarif d'un certain nombre d'impositions.

Les décisions du Conseil constitutionnel ne donnent aucune définition de la notion de ressources propres. Toute latitude est donc laissée au législateur organique pour définir la notion de ressources propres.

Une définition est proposée dans le texte qui nous est soumis. Pour le Gouvernement, les choses sont assez simples : le troisième alinéa de l'article 72-2 renvoie à son deuxième alinéa et la Constitution ne fait aucune distinction entre les recettes fiscales dont les collectivités locales déterminent l'assiette et le taux et celles dont les collectivités locales n'ont pas le droit de voter l'assiette et le taux.

Il n'y a là aucune innovation juridique. Le Gouvernement en déduit que constituent des ressources propres les recettes fiscales de toutes natures, que les collectivités aient la possibilité d'en voter l'assiette et le taux ou qu'elles puissent seulement percevoir le produit d'un impôt entièrement décidé par le législateur.

Personne ne conteste le fait que cela est conforme à la Constitution. Mais alors, on peut se demander ce qu'apporte la révision constitutionnelle.

Heureusement, il existe une autre vision, que l'on peut fonder sur un vieux principe d'interprétation des textes juridiques : l'effet utile des textes en droit. Il faut donc rechercher quel est l'effet utile de ce texte et se poser la question de savoir si ces dispositions ont un sens ou si elles n'apportent aucune notion juridique nouvelle.

Quelle a été, au fond, l'intention du constituant dans la réforme de mars 2003 ? Je peux l'affirmer à cette tribune, elle a bien été de signifier que constituent des ressources propres des collectivités locales celles dont elles peuvent voter l'assiette, le taux ou le tarif, dans les limites fixées par la loi.

On pourrait même ajouter que, s'il y a deux alinéas, c'est qu'un seul ne suffisait pas. Cela peut apparaître comme une tautologie, mais il n'est pas inutile d'avoir recours à un tel argument dans le raisonnement juridique. Si l'on a consacré dans la Constitution un alinéa aux ressources propres des collectivités, cela signifie bien que toutes les recettes fiscales ne constituent pas des ressources pouvant relever de cette appellation.

La question n'est pas seulement juridique : elle est aussi largement politique. Encore une fois, nous voulons rétablir la confiance entre les élus locaux et l'Etat et nous estimons que, dès lors, seule cette seconde interprétation peut et doit être reconnue.

La confiance est le maître mot. C'est ce qui doit inciter le Sénat, sur l'article 2 du projet de loi organique, à voter les amendements présentés par la commission des lois et par la commission des finances.

Pour mesurer l'autonomie des collectivités locales, il est précisé dans la loi fondamentale que leurs ressources propres doivent représenter une part déterminante de leurs ressources globales. Cette part est déterminante lorsque, comme l'établit depuis des lustres le Conseil constitutionnel, la libre administration des collectivités territoriales est garantie. Mais, une fois qu'on a dit cela, on n'a pas dit grand-chose : on n'a fait que répéter ce qui est écrit un peu plus haut.

Pour donner du contenu à cette règle, le Gouvernement nous propose de préciser que cette part déterminante ne peut être inférieure au niveau atteint en 2003, ce qui se comprend parfaitement dans sa logique.

Cependant, lorsque le Sénat aura adopté les amendements identiques de la commission des lois et de la commission des finances, il faudra que nous nous penchions un peu plus sur la question. Evidemment, dire que cette part doit représenter 33% ne soulève pas un enthousiasme particulier.

M. le président. C'est le moins que l'on puisse dire ! (Sourires.)

M. Joël Bourdin. Loin de là !

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Mais la Constitution fait désormais apparaître un objectif nouveau : la péréquation. Si la part de ressources propres dont chaque collectivité dispose aujourd'hui est conservée, on pourra parler de la péréquation pendant très longtemps et ne jamais la faire !

M. Gérard Delfau. C'est vrai !

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. C'est peut-être la raison pour laquelle on parle sans cesse de la péréquation : en parler toujours, ne la faire jamais ! Cela convient probablement à beaucoup de gens...

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. ... puisque cela permet de conserver les choses en l'état.

M. François-Poncet pourra évoquer cette question tout à l'heure. Il a conduit de façon excellente les études d'un groupe de travail et démontré que, pour certains, il n'était pas utile de trop oeuvrer dans ce domaine. Ainsi, on bloque la péréquation et on empêche toute réforme de la fiscalité locale. Sauf à considérer que, demain, un gouvernement pourrait proposer la suppression de tous les impôts directs des collectivités locales et les remplacer par des impôts partagés, lesquels constitueraient naturellement des ressources propres au sens de ce qui nous est proposé aujourd'hui. Mais où serait, alors, la responsabilité des élus locaux ?

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Ils n'auraient pas d'autonomie de gestion et ils recevraient des parts d'impôts partagés sur lesquelles ils n'auraient d'autre pouvoir que celui de les dépenser.

Pour notre part, nous affirmons que la décentralisation, c'est aussi la responsabilité des élus locaux et des collectivités locales !

Avant de conclure, je souhaiterais évoquer la réforme - bonne réforme - de la dotation globale de fonctionnement que nous avons réalisée l'année dernière. Nous avons dit qu'il s'agissait désormais d'un prélèvement sur recettes. Cela signifie que l'on prélève la DGF sur des impôts. C'est une sorte de partage des impôts : avant la discussion budgétaire, on prélève le montant de la DGF sur le produit des impôts que l'Etat encaisse, puis on le reverse aux collectivités territoriales suivant les règles que le Parlement a fixées.

L'année dernière, nous avons par ailleurs décidé de transférer la gestion du RMI aux départements. Pour cela, une partie de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, la TIPP, leur a été transférée sans qu'ils puissent en modifier le taux.

Un certain nombre de nos collègues ont saisi le Conseil constitutionnel, qui leur a répondu que cela ne mettait pas en cause la libre administration des collectivités territoriales et que le Parlement n'était jamais obligé de créer, au profit des collectivités territoriales, le droit de voter le taux d'un impôt. Mais il a surtout indiqué que, si le produit de la TIPP n'était pas suffisant pour garantir aux collectivités territoriales un niveau de recettes identique à ce que l'Etat consacrait au RMI avant le transfert de cette compétence, l'Etat devrait abonder le produit de la TIPP.

Au final, moi, je ne vois pas où est la différence entre la DGF, prélèvement sur recettes, et la TIPP abondée par une autre ressource de l'Etat : c'est aussi une sorte de prélèvement sur un impôt. Nous arrivons à un résultat qui est juridiquement similaire.

Cette question ne mérite pas que nous nous opposions les uns aux autres, d'autant qu'un vrai problème se pose aujourd'hui : il n'y a plus d'impôts à transférer !

M. Jean-Jacques Hyest. Et voilà ! C'est bien la question !

M. Gérard Delfau. Il ne reste que des charges !

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Des charges, nous arrivons même à en créer !

Pour l'avenir, la question qui se pose est la suivante : quels sont les impôts que l'on pourra transférer aux collectivités locales ? En effet, une fois qu'aura été transférée la totalité de la taxe sur les conventions d'assurances, ce que nous attendons avec quelque impatience, il ne restera plus que des impôts à partager.

La façon dont vous résolvez cette question, messieurs les ministres, ne peut satisfaire les élus locaux : ils ne peuvent se contenter de produits d'impôts partagés. Il faut aller plus loin et, pour ce faire, il convient que le législateur, tout en respectant le cadre de l'article 34 de la Constitution, institue et organise, sur une partie de ces impôts transférés, un véritable pouvoir des collectivités locales quant au montant encaissé par celles-ci. Cela existe dans des Etats voisins, et qui ne sont pas des Etats fédéraux.

C'est cette coresponsabilité fiscale qui doit, selon moi, être recherchée, car c'est là, nous le savons tous, que se trouve la solution pour demain.

Pour aujourd'hui, grâce à la définition que nos deux commissions vous proposent, mes chers collègues, il s'agit de rétablir la confiance avec les élus locaux et, pour demain, de voir comment des impôts partagés pourront être aussi des impôts locaux.

La commission des finances vous propose donc de suivre la commission des lois et de voter ce projet de loi organique assorti des amendements que nous présentons en commun. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le président de la délégation.

M. Jean François-Poncet, président de la délégation du Sénat pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, la décentralisation a vingt-deux ans d'âge. Aussi est-il difficile, pour ne pas dire impossible, de juger d'un texte la concernant sans l'éclairer de l'expérience acquise. Cela est d'autant plus vrai que le projet de loi organique qui nous est soumis traite d'une question fondamentale pour toutes les collectivités territoriales, à savoir l'équilibre entre les compétences que la décentralisation leur dévolue et les ressources qu'elle leur transfère pour les exercer.

Or l'expérience du dernier quart de siècle a mis en évidence trois graves écueils.

Premier écueil : les ressources transférées depuis vingt-deux ans aux collectivités locales n'ont que très rarement et très partiellement couvert les charges qui leur sont imposées, les obligeant à augmenter - de façon considérable dans certains départements - les impôts locaux.

Deuxième écueil : la substitution de dotations de l'Etat à des impôts locaux a très largement porté atteinte à l'autonomie financière des collectivités locales et, partant, à leur libre administration.

Troisième écueil : la décentralisation, en raison de l'insuffisance notoire des mécanismes de péréquation, a considérablement accru les inégalités entre collectivités riches et collectivités pauvres, au point de créer une véritable fracture territoriale.

M. Gérard Delfau. C'est vrai !

M. Jean François-Poncet, président de la délégation du Sénat pour l'aménagement et le développement durable du territoire. La décentralisation, j'ai le regret de le dire, a renvoyé les riches à leur richesse et les pauvres à leur pauvreté.

M. Gérard Delfau. Très bien !

M. Jean François-Poncet, président de la délégation du Sénat pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Ces dysfonctionnements, le Président de la République et le Gouvernement ont entendu les corriger avant d'engager l'acte II de la décentralisation. Qu'ils en soient ici félicités, et ce d'autant plus que, pour rendre les nouvelles règles intangibles, ils les ont fait inscrire dès leur prise de fonctions dans le marbre de la Constitution.

C'est ainsi que le présent texte met en oeuvre le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution. Il protégera dans l'avenir, moyennant l'adoption de certaines modifications, les collectivités contre les atteintes qui pourraient éventuellement être portées à leur autonomie financière.

En revanche, le texte reste muet sur le troisième écueil, à savoir l'inégalité entre collectivités, que la décentralisation aggrave et que le même article 72-2, dans son cinquième alinéa, prescrit au législateur de corriger par une loi ordinaire et non pas, il est vrai, par une loi organique.

Or ces deux écueils sont étroitement liés l'un à l'autre. En effet, l'essentiel de la péréquation se fait de manière « verticale », au travers des flux financiers de l'Etat vers les collectivités locales. Plus ces flux sont réduits, plus la marge dont dispose l'Etat pour la péréquation est faible et plus on augmente la part des ressources propres des collectivités dans l'ensemble de leurs ressources, plus ces flux diminuent. Autant dire que l'autonomie ne fait pas bon ménage avec la péréquation !

La commission des finances l'a parfaitement compris, ce dont la délégation à l'aménagement du territoire tient à lui rendre hommage. La part des ressources propres des collectivités dans l'ensemble de leurs moyens doit, comme le souhaite la commission des finances, laisser à la péréquation une très large place, une place dont la délégation à l'aménagement du territoire vous demande, messieurs les ministres, quel usage le Gouvernement entend faire.

Pour faciliter la tâche du Gouvernement, notre délégation a procédé à une évaluation des inégalités de ressources et de charges entre les départements et les régions ; elle n'a pas, pour le moment, étendu ses investigations aux communes.

Cette évaluation, aussi étrange que cela puisse paraître, personne à ce jour ne l'avait entreprise. Il existe, certes, depuis longtemps, des comparaisons entre les potentiels fiscaux des départements et des régions - on a même critiqué la valeur que peut avoir le potentiel fiscal -, mais le texte de la Constitution concernant la péréquation nous fait obligation de prendre en compte, outre les ressources, les charges qu'assument les départements et les régions, ce qui d'ailleurs se comprend fort bien.

En effet, dans la mesure où des collectivités disposant de ressources importantes supportent souvent des charges particulièrement élevées, une péréquation réalisée selon le seul critère des recettes potentielles les pénaliserait injustement.

Encore fallait-il que, dans l'évaluation de ces charges, ne soit pas accordée une sorte de prime aux collectivités les plus dépensières, c'est-à-dire à celles dont la gestion est laxiste. Aussi la délégation n'a-t-elle pris en compte que les dépenses obligatoires et a-t-elle mis au point pour les évaluer un indice qui neutralise en amont les différents choix budgétaires des collectivités.

En combinant l'évaluation du potentiel de ressources et l'évaluation des charges obligatoires ainsi définies, la délégation a établi un indice synthétique qui reflète de façon totalement objective la richesse relative des départements et des régions. Je tiens à préciser que le rapport que nous avons rendu a été entériné et par la commission des affaires économiques et par la commission des finances du Sénat.

A quelles conclusions les travaux de la délégation aboutissent-ils ?

Première conclusion : la dotation globale de fonctionnement dans son ensemble, telle qu'elle existe, n'affiche aucune corrélation véritable avec le degré de pauvreté des départements.

Cela résulte, d'une part, du fait que la DGF est corrélée à la population et non pas au niveau des ressources et, d'autre part, du fait que la dotation de fonctionnement minimale, la DFM, qui fait partie de la DGF et qui est destinée aux départements les moins bien pourvus - vingt-quatre d'entre eux en bénéficient -, ne représente à ce jour que 5 % de la DGF et que nombre de départements pauvres en sont étrangement exclus.

On observe en effet que la DFM n'a de corrélation ni avec le pourcentage des personnes de plus de soixante ans, ni avec le nombre des RMIstes, ni avec le revenu par habitant, ni avec la proportion de logements sociaux. Il s'agit là d'une situation éminemment curieuse, que le Gouvernement, nous l'espérons, aura à coeur de corriger.

La deuxième conclusion à laquelle ont conduit nos travaux est la suivante : au regard de l'indice synthétique qui, je le rappelle, combine potentiel de ressources et charges obligatoires, et après versement de la DGF, l'écart entre les départements et les régions les plus pauvres et les départements et les régions les mieux pourvus reste considérable, de l'ordre de un à six. Cet écart s'accroîtra encore si la nouvelle étape de la décentralisation ne s'accompagne pas d'une péréquation véritable.

Troisième conclusion : il est urgent d'agir, messieurs les ministres ! En effet, les travaux du groupe de travail, corroborés par plusieurs autres études, notamment celle qui a été conduite par le sénateur Philippe Adnot dans le cadre de l'Assemblée des départements de France, ont mis en évidence l'impossibilité, pour plusieurs conseils généraux, de faire face à leurs charges obligatoires dans des conditions de pression fiscale et de niveaux de prestation acceptables.

J'en arrive à la quatrième et dernière conclusion, qui, elle, est rassurante, contrairement aux trois autres : la délégation a montré qu'en utilisant la dotation globale de fonctionnement telle que la loi de finances pour 2004 l'a reformatée, il est possible, en cinq ans, de réduire très significativement les écarts et de parvenir ainsi à une égalité relative - personne n'a l'ambition d'aboutir à une égalité totale - entre départements et entre régions sans que la DGF d'aucun département ni d'aucune région diminue et sans qu'il soit porté atteinte, bien entendu, à la nécessaire autonomie financière de ces collectivités.

Je terminerai mon intervention en soulevant trois interrogations.

En premier lieu, nous souhaiterions connaître le dosage entre autonomie et péréquation envisagé par le Gouvernement, les deux objectifs revêtant, à nos yeux, la même importance.

En deuxième lieu, nous aimerions savoir si, dans la définition de la péréquation, il sera tenu compte non seulement des ressources propres et des ressources mises à disposition,mais également des charges obligatoires objectivement évaluées.

Nous souhaiterions, enfin, que vous nous confirmiez qu'un projet de loi réformant les dotations de l'Etat et répondant aux préoccupations du Sénat en matière de péréquation sera bien présenté au Parlement pour être voté à la fin de l'année et mis en oeuvre le 1er janvier 2005.

Monsieur le ministre, la matière est aride, mais l'enjeu est fondamental. Il s'agit non seulement de mettre en oeuvre le principe républicain de l'égalité des citoyens devant la loi, mais aussi de valoriser l'un des atouts de la France dans l'Union européenne : son espace rural. Les départements les plus démunis sont très souvent des départements ruraux. Or, à l'heure où la qualité de vie est devenue un facteur essentiel de la localisation de l'activité économique, l'espace rural français, qui est le plus attractif d'Europe, n'est plus un chef-d'oeuvre en péril qui s'agit de sauver : il est devenu le lieu d'une nouvelle modernité dont le Gouvernement doit avec lucidité favoriser l'éclosion. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

(M. Bernard Angels remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. Bernard Angels

vice-président

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 111 minutes ;

Groupe socialiste, 59 minutes ;

Groupe de l'Union centriste, 25 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen, 20 minutes ;

Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 16 minutes.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les élus locaux sont inquiets. Ils souhaitent être pleinement associés aux décisions concernant les collectivités, comme cela avait été promis, et ils ne sont pas entendus.

Comme le rappelait tout à l'heure notre collègue Michel Mercier qui parlait de confiance, si vous voulez retrouver la confiance, vous devez faire preuve d'écoute et de respect. Il faut connaître les propositions et les attentes des élus locaux. Il est important de le rappeler, car les projets du Gouvernement vont à l'encontre de leurs aspirations.

Veuillez m'excuser si je ne parle pas uniquement des aspects techniques du projet de loi, mais je préfère situer mon propos dans le contexte actuel en évoquant la France d'aujourd'hui, son évolution, ainsi que le travail des élus des collectivités locales.

Les élus demandent un moratoire, notamment sur les projets concernant La Poste et les fermetures de classes. Ils veulent que les hôpitaux de proximité soient préservés. A ce sujet, nous verrons ce que le ministre de la santé compte faire après l'annonce qu'il a faite en ce sens ce week-end.

Les élus locaux veulent également que les finances locales cessent d'être toujours plus sollicitées, comme c'est le cas pour les réseaux téléphoniques, pour le maintien d'une succursale de la Banque de France ou d'une perception, et pour bien d'autres services.

Les élus demandent à l'Etat d'assumer ses missions, de garantir des services publics de qualité sur l'ensemble du territoire et de s'opposer à la privatisation de ces services, qui est commandée par la logique libérale en oeuvre à l'Organisation mondiale du commerce et à Bruxelles.

Mais c'est aussi parce qu'ils assument leurs responsabilités que les élus attendent que l'Etat assume les siennes. C'est en ce sens qu'il faut comprendre l'urgente nécessité d'effectuer une réforme des finances locales.

Ce que vous proposez est contraire à ces aspirations et à ces demandes.

Le texte que nous examinons aujourd'hui en témoigne. Portant sur l'autonomie financière des collectivités, il n'offre aucune garantie en la matière. Il promet des budgets locaux encore plus enserrés et plus contraints, au nom de cette logique libérale, dissimulée derrière une prétendue responsabilité non pas de l'Etat, mais des élus locaux auxquels l'Etat n'accorde même pas un bon statut.

Ce projet de loi est signé par le ministère de l'intérieur. Comme pour justifier ce fait, on nous dit qu'il s'agit d'un débat de spécialistes autour de définitions juridiques. Mais il conviendrait qu'on sache aussi ce que projette le ministère des finances s'agissant des finances locales.

Cela éclaire le débat d'aujourd'hui, car, à Bercy, il n'est nullement question d'autonomie des collectivités, même sous la forme dévoyée que l'on nous propose.

Vu du ministère des finances, le débat sur les ressources des collectivités, sur les compétences à transférer, sur les rapports entre l'Etat et les collectivités, sur les services publics, prend un tout autre relief.

Il n'est en effet question que d'une chose : la mise en place d'un pacte de stabilité interne avec les collectivités locales. Certains disent que ces vingt dernières années auraient été une période privilégiée pour les collectivités locales, que ce temps est révolu et qu'il faut désormais que celles-ci se serrent la ceinture.

C'est méconnaître la situation de la majorité des collectivités. On nous parle sans cesse de leurs excédents, de leur prétendue bonne santé financière, mais rares sont les élus locaux qui ne rencontrent aucune difficulté et disposent de marge.

« Ce n'est pas d'autonomie, c'est de crédits dont a besoin ma commune », m'a dit récemment un maire.

Le coût du recensement, celui des élections, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, la CNRACL, l'aide sociale, les familles de plus en plus nombreuses qui viennent demander de l'aide dans les mairies pour pouvoir manger, se loger, tout simplement vivre, ceux qui cherchent un travail, un système de garde pour leurs enfants, des loisirs accessibles, sortir les anciens de leur isolement : tel est le quotidien des mairies. Il faut gérer des équipements publics et des services pour répondre aux urgences et aux besoins des populations et pour tenter de leur donner une petite part de bonheur.

Le quotidien des mairies, c'est aussi faire face aux délocalisations ; je pense à l'usine Hoya, à Pont-de-l'Arche, où 129 emplois ont été supprimés, à France Champignons, à Châtellerault, bassin d'emplois fragilisé, où l'on compte 140 emplois en moins. Ce sont 300 postes qui vont disparaître chez Sony, à Ribeauvillé dans le Haut-Rhin ; l'usine Nestlé de Saint-Menet va licencier 424 salariés. D'ailleurs, notre collègue Jean-Claude Gaudin a dit à ce sujet que « la ville n'acceptera pas que sa lutte pour l'emploi concernant les Marseillais soit affectée par la recherche maximale de profit ».

Même si notre collègue a une responsabilité dans la politique gouvernementale, je soutiens ses propos, d'autant qu'il a connu une autre catastrophe avec le désengagement de l'Etat concernant le métro et le tramway. Cela met les finances « dans une certaine difficulté », selon les dires de l'un des membres de sa majorité.

Voilà le quotidien des mairies, qu'elles soient petites, moyennes ou grandes, situées en milieu urbain ou en milieu rural. Et que propose le Gouvernement ? Un pacte de stabilité interne !

Quant à la majorité sénatoriale, elle suggère ni plus ni moins que ce pacte se fasse au détriment des collectivités les plus démunies, rompant ainsi un peu plus le pacte républicain.

La question du manque de moyens est donc absente du projet de loi.

Examinons d'abord l'article 1er, qui prévoit une définition des catégories de collectivités mentionnées à l'article 72-2 de la Constitution.

Comme il est question de finances, on est en droit de s'attendre à des ensembles cohérents de ce point de vue. Et voilà que sont regroupés toutes les communes et leurs groupements, puis tous les départements, puis toutes les régions, c'est-à-dire des entités connaissant d'énormes disparités de richesses et de charges.

Quoi de commun entre toutes les communes quand on sait que le potentiel fiscal varie de un à neuf cents ? Quoi de commun entre le département de la Seine-Maritime, dont le réseau de routes nationales est de quatre cents kilomètres, et celui des Hauts-de-Seine, qui n'en possède que 62 kilomètres ? On sait, par ailleurs, que ces deux départements connaissent des écarts de richesse considérables et que le transfert des routes envisagé par l'Etat coûterait au département trois fois plus que ce que l'Etat compte donner.

Nier ces disparités, c'est ignorer la question primordiale de la péréquation, qui devrait pourtant être au coeur d'un débat sur l'autonomie financière. Pis encore : pour le Gouvernement comme pour la majorité sénatoriale, la péréquation assurée par l'Etat va à l'encontre de l'autonomie financière ! C'est absurde.

L'article 2 définit la notion de ressources propres ; il fait l'unanimité contre lui. La majorité sénatoriale prétend y remédier. Nous verrons que ce n'est nullement le cas.

Pour notre part, nous demandons la suppression de cet article parce qu'un tel débat est prématuré. Tout d'abord, nous ne savons pas quel sera l'avenir de la taxe professionnelle. La commission Fouquet, qui est chargée d'y réfléchir, a repoussé la date à laquelle elle doit rendre sa copie. A la fin du mois de juin, nous ne disposerons d'ailleurs que d'un rapport d'étape.

Certains de ses membres parlent de casse-tête. Comment pourrait-il en être autrement vu la composition de cette commission ? N'aurait-il pas fallu ouvrir le débat sur cette question primordiale pour le financement des collectivités ? Cela aurait permis d'envisager d'autres pistes, notamment celle de l'inclusion des actifs financiers dans la base de cet impôt.

Nous ne connaissons pas non plus les conditions dans lesquelles s'effectueront le transfert de la TIPP et celui des droits sur les conventions d'assurance.

Pour ce qui est de la TIPP, le Gouvernement se veut rassurant sur la possibilité pour les collectivités de moduler le taux de cet impôt. Mais quid de son évolution ? Quid de sa répartition face aux besoins ? Quid des contribuables ?

Quant aux conventions d'assurance, les élus locaux aimeraient connaître la répartition de l'assiette.

Ils s'interrogent aussi sur l'avenir des dotations de l'Etat. Le Gouvernement ne veut pas ou ne peut pas répondre à ces questions. Il reste évasif et propose une définition très ouverte de la notion des « 'impositions de toutes natures » : l'impôt transféré par l'Etat ferait partie des ressources propres, quand bien même les élus locaux ne disposeraient d'aucun pouvoir sur le taux ou sur l'assiette.

Personne n'est donc convaincu lorsque le Gouvernement tente de démontrer qu'il existe une différence entre cet impôt transféré et les dotations, comme si, d'ailleurs, le débat était là ! L'essentiel, je le redis, est de résoudre la question du manque de moyens, ce que permet, à notre avis, la proposition de loi sur les finances locales que nous avons déposée.

J'en viens maintenant à l'article 3, où l'on explique comment s'effectue le calcul du ratio. Je ne veux pas entrer dans le détail ; je ferai simplement appel au bon sens.

Ne trouvez-vous pas paradoxal qu'une catégorie de collectivités dont les moyens sont en hausse à la suite d'une hausse des dotations voit son autonomie financière diminuer ou, si ses moyens baissent, cette autonomie augmenter ? C'est ce à quoi le calcul de ce ratio peut conduire !

Dans ces conditions, prévoir un mécanisme de correction, comme le prévoit l'article 4, c'est une blague ! Que corrige-t-on ?

Par conséquent, tout cela n'a pas de sens. On est loin, très loin de la réforme des finances locales qu'attendent tous les élus.

Nous espérons que vous voterez la motion tendant à opposer la question préalable que défendra Nicole Borvo. A défaut, nous vous proposerons des amendements de suppression de chacun des articles de ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. André Vallet.

M. André Vallet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat sur l'autonomie financière des collectivités territoriales est d'une grande actualité. En effet, depuis presque vingt ans, cette autonomie n'a pas cessé de se dégrader. De 1997 à 2002, ce long mouvement s'est brutalement accéléré.

Ainsi, les débats qui s'engagent sur ce projet de loi organique sont particulièrement importants, car le problème du financement des collectivités territoriales est au coeur de la conception que l'on se fait de la démocratie locale.

Nous sommes désormais confrontés à un dilemme crucial pour l'avenir de nos institutions : soit l'on considère qu'une certaine liberté de fixation de l'assiette et du taux des impôts par les collectivités territoriales est un élément central du fonctionnement de notre démocratie, soit l'on estime qu'il faut limiter au maximum les dépenses publiques locales, en alimentant financièrement les collectivités locales par diverses dotations et compensations financières et le moins possible par des impôts locaux dont le taux ou l'assiette sont fixés par des assemblées délibérantes locales.

Monsieur le ministre, je constate avec regret que votre gouvernement tend à privilégier la seconde voie, celle qui tend à se méfier de la gestion et des initiatives entreprises par les collectivités et qui fait de notre pays un Etat unitaire toujours trop centralisé. Fidèle aux valeurs de liberté et de responsabilité, notre groupe, le Rassemblement démocratique et social européen, est favorable à ce qu'une part prépondérante, et non déterminante, des dépenses locales soit financée par des impôts locaux dont le taux et l'assiette sont fixés par les assemblées locales.

Notre système fiscal local est devenu archaïque, complexe et, malheureusement, trop pesant. J'aurais donc plusieurs critiques fondamentales à émettre.

Tout d'abord, la définition du ratio d'autonomie financière n'est pas conforme au degré d'autonomie financière réelle des collectivités territoriales. La définition des ressources propres donnée par le projet de loi organique est très insuffisante. En quoi le versement aux collectivités locales d'impôts dont l'assiette et les taux sont votés par le Parlement traduirait-il une autonomie financière des collectivités territoriales ?

Cette thèse, proposée par le Gouvernement, ne me semble ni réaliste ni justifiée. Elle porte indirectement atteinte au principe de libre administration des collectivités. A cet égard, ma position rejoint très largement celles de nos rapporteurs. La loi organique faisant l'objet d'un contrôle automatique du Conseil constitutionnel, le Gouvernement, en persistant dans cette voie, peut prendre le risque de se voir reprocher l'inconstitutionnalité de ces dispositions.

En outre, le projet de loi donne une définition des ressources propres qui exclut d'office les dotations versées par l'Etat. Cela signifie que l'Etat ne pourra plus désormais décider la suppression d'une ressource fiscale ou sa diminution et remplacer cette ressource par des compensations fiscales ou des dotations budgétaires. Il devra, dans ce cas, remplacer la ressource fiscale correspondante par un autre impôt. L'enjeu principal réside donc dans le contour que le Sénat va donner à la notion d'« impositions de toute nature ».

Il ressort de la formulation du texte que si la loi organique retient le transfert d'impôts nationaux comme ressource propre, un tel transfert préserverait l'autonomie financière des collectivités, même dans les cas où celles-ci n'ont pas la possibilité d'en moduler le taux. Ce n'est pas l'avis de la grande majorité des élus locaux de notre pays, qui considèrent qu'une ressource constituée du transfert par l'Etat d'un impôt national ne peut être qualifiée de ressource propre dans la mesure où ce dispositif implique que les collectivités locales ne disposent pas de marge de manoeuvre sur cette ressource.

L'autonomie financière doit reposer sur une plus grande autonomie fiscale des collectivités, impliquant une forte responsabilisation fiscale des élus. Là encore, tout comme mes collègues rapporteurs de ce texte, j'estime qu'une ressource propre est une ressource dont l'assemblée délibérante peut faire varier librement le montant ou le taux.

Enfin, mes chers collègues, j'aimerais vous faire part de mon regret que la péréquation financière soit quelque peu ignorée par ce projet de loi.

Il me semble particulièrement opportun de plaider avec conviction la cause des redistributions financières entre les collectivités territoriales.

M. Bernard Frimat. Très bien !

M. André Vallet. Depuis plusieurs mois, le RDSE, sous l'autorité de son président, Jacques Pelletier, a constitué un groupe de travail afin de tenter de trouver des solutions aux difficultés soulevées par la péréquation. En effet, la France est un pays où l'ampleur des inégalités entre collectivités confine le plus souvent à de profondes disparités, sans doute uniques en Europe.

C'est dans cet esprit que le RDSE a élaboré un certain nombre de propositions de réforme afin d'améliorer l'efficacité des actions de péréquation. Comme chacun le sait, l'entreprise est difficile. Tout dépend non pas d'une simple expression de la volonté politique de redistribuer, mais bien du contenu des mesures à prendre pour servir des objectifs clairement identifiés au préalable.

Les expériences en France et à l'étranger ont mis en valeur la nécessité de bien distinguer l'égalisation des capacités fiscales définies par le montant des recettes fiscales par habitant et le rééquilibrage des territoires par le recours à des critères d'ordre géographique ou socioéconomique.

En l'état actuel du système de péréquation française, il semblerait donc raisonnable, d'une part, d'affecter les redistributions fiscales à l'égalisation des capacités fiscales par le recours à une péréquation de type horizontal, c'est-à-dire entre collectivités et, d'autre part, d'affecter les dotations versées par l'Etat au rééquilibrage de nos territoires par une compensation des coûts clairement identifiés.

Bien entendu, les quelque 10 milliards d'euros versés pour la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle ne devraient plus être intégrés à la DGF, désormais recentrée sur la compensation des charges.

Une période transitoire serait nécessaire pour ne pas perturber brutalement l'alimentation des budgets locaux. Mais l'abondance de la ressource permet précisément d'aménager une échelle dégressive sans rupture de financement.

L'examen du projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales fournit l'occasion d'effectuer une telle clarification. Dès lors, puissent vos réponses, monsieur le ministre, nous éclairer sur un sujet aussi technique qu'incontournable. (Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

M. Jean-Claude Peyronnet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons enfin en première lecture le projet de loi organique prévu par la Constitution en application de son article 72-2 relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Je n'ironiserai pas, ou pas trop, sur le fait que la grande victoire constitutionnelle obtenue par la majorité du Sénat et qui visait à faire en sorte que notre assemblée soit saisie en premier des projets de loi concernant les collectivités locales est une nouvelle fois battue en brèche. En réalité, le Gouvernement fait ce qu'il veut et, en l'occurrence, je ne saurais lui reprocher d'avoir saisi en premier l'Assemblée nationale qui, en tout état de cause, et c'est bien ainsi, reste habilitée à fixer la loi, toutes procédures achevées, en dernière analyse. Cette question de forme, qui ne concerne que l'amour propre de la majorité sénatoriale, est de peu d'importance, quoiqu'elle ait été présentée ici comme majeure.

Je n'ironiserai pas trop non plus sur l'inanité des deux lois organiques qui ont déjà été examinées l'an passé par le Parlement, que leur contenu législatif soit inopérant ou que les circonstances politiques les aient, dès le départ, réduites à une inefficacité totale.

Après ce qui s'est passé en Corse et outre-mer, quelle collectivité osera encore utiliser la consultation populaire pour déroger aux lois ou pour faire évoluer son statut ? On sait, par ailleurs - ce que vous avez toujours voulu ignorer - que le referendum décisionnel, principalement intéressant pour les communes, est quasi inapplicable, puisqu'il ne peut légitimement concerner que leurs compétences, lesquelles ont été transférées massivement aux groupements de communes, qui ne se sont pas vu reconnaître une existence suffisante pour avoir le droit d'organiser des référendums. Nous votons ainsi des dispositions établissant des procédures mort-nées que l'on nous présente comme de petites révolutions.

Toutes choses égales, le texte relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales que nous examinons aujourd'hui risque d'être très décevant et sans portée par rapport à son objet. Ce ne sera pas une surprise, en tout cas, pour les socialistes, qui, dès la révision constitutionnelle de l'an dernier, ont dénoncé le flou de l'article 72-2 de la Constitution sur deux dispositions majeures : les ressources propres et la part déterminante de celles-ci.

Plus tard, lorsque nous avons examiné, à marche forcée, de jour et de nuit, les compétences à transférer dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales, nous n'avons eu de cesse de réclamer des précisions sur les financements, leur méthode, leur nature et leur montant. Finalement, ces précisions ne venant pas et le Gouvernement se crispant, longtemps, dans son obstination à vouloir examiner les transferts avant leur financement, nous nous sommes convaincus que le Gouvernement voulait transférer d'abord les déficits et l'impopularité qui va avec et non les compétences pour l'efficacité de leur exercice. (M. Jean-Jacques Hyest s'exclame.)

Nous ne sommes pas déçus et nous sommes même intellectuellement satisfaits d'avoir dénoncé les premiers le piège de la Constitution qui se referme avec cette loi organique.

Sans vouloir parler au nom des autres, je pense à ceux qui, dans la majorité, ont voté la révision constitutionnelle - et plus tard, en première lecture, les transferts -, qui l'ont votée par devoir comme il arrive à toute majorité, en faisant confiance au Gouvernement pour une compensation effective des charges transférées. Comme nous, ils étaient bien sûr inquiets, car ils entendaient le questionnement lancinant des élus locaux, communaux, qui dénonçaient les transferts de charges de l'Etat vers les collectivités, sachant bien que, si les départements et les régions étaient directement touchés, cela aurait mécaniquement des répercussions budgétaires sur les recettes locales. Le texte d'application, de principes constitutionnels incertains, ne peut lever les craintes d'une opération mal engagée dès le départ.

Mais je pense surtout à ceux qui ont voté le texte avec la meilleure foi du monde pensant que le principe de compensation intégrale inscrit dans les articles était une garantie tout risque et qui constatent maintenant que ce n'est pas le cas, puisque les impositions de toutes natures visant à compenser les charges nouvelles issues de l'Etat peuvent être aussi bien des impôts territoriaux modulables que des impôts d'Etat ramenés à de simples compensations non modulables.

Bien entendu, je vais revenir sur ces points majeurs. Mais je me tourne vers les centristes, qu'ils se soient ralliés au grand parti majoritaire ou qu'ils aient gardé leur autonomie : « n'avez-vous pas le sentiment d'avoir été floués ? ». Et vous, monsieur le rapporteur de la commission des lois, par ailleurs président de l'Association des maires de France, que tout le monde respecte dans cette assemblée, pensiez-vous, lors du vote de la révision constitutionnelle, que vous seriez obligé de menacer de démissionner de votre mission de rapporteur du projet de loi organique pour obtenir satisfaction, et une satisfaction apparente ? Car nous avons vu ce qui s'est passé en commission des lois ! La commission a voté à l'unanimité votre amendement établissant l'obligation de modulation des bases et des taux dans la fiscalité transférée intégrée aux ressources propres, mais je ne suis pas du tout sûr que cette garantie d'autonomie passera tous les obstacles parlementaires.

Monsieur le rapporteur, ne craignez-vous pas que le dialogue parlementaire n'en décide autrement et que ce soit peut-être le cas dès cette première lecture dans notre assemblée ?

Je dénonce par avance une manoeuvre qui consisterait, par exemple, à réserver l'examen du contenu des ressources propres jusqu'à la fin de la discussion avec un vote hostile à vos propositions, mais qui vous permettrait de garder jusqu'au bout votre fonction de rapporteur, de sauver la face et votre position de défenseur des intérêts des quarante cinq mille communes et groupements de France. Je sais bien que tel n'est pas votre souhait, mais il n'est pas inconcevable que d'autres aient imaginé un scénario de ce type.

Sur l'ensemble des travées, nous avons un point d'accord sur ce projet de loi organique : c'est un texte court, simple et clair dans son architecture.

L'article 1er fixe les catégories de collectivités ; on remarquera qu'elles sont différentes de celles qui sont retenues par la Constitution. S'agissant d'une loi organique, il en ressort une interrogation sur laquelle mon collègue Bernard Frimat devrait vous questionner, monsieur le ministre.

L'article 2 définit les ressources propres des collectivités.

L'article 3 s'attache à mettre en oeuvre cette part déterminante prévue par la Constitution, avec l'objectif de garantir la libre administration des collectivités territoriales.

Enfin, l'article 4 permet au Parlement d'exercer son contrôle sur la réalité de cette part déterminante des ressources propres de chaque catégorie. II s'agit d'une disposition qui aurait pu être intéressante, mais qui est vidée de son contenu par l'extrême lenteur de la procédure ainsi créée, comme par le fait que nous sommes toujours dans des ratios moyens qui négligent les cas particuliers.

On le comprend aisément, l'essentiel des dispositions sont contenues dans les articles 2 et 3 : définition des ressources propres, fixation de la part déterminante de celles-ci dans les ressources totales.

Monsieur le rapporteur, je soupçonne que, malgré sa simplicité, ce texte vous a donné bien du souci.

Comme nous tous, vous savez pourtant que, si on l'avait bien voulu, il aurait été possible de reprendre purement et simplement deux courts alinéas d'une proposition de loi rédigée par des esprits brillants et dont la pensée législative s'est exprimée clairement et simplement.

Premier alinéa : « La libre administration des collectivités territoriales est garantie par la perception de ressources fiscales dont elles votent les taux dans les conditions prévues par la loi.

Second alinéa : « Les ressources fiscales représentent la part prépondérante des ressources des collectivités territoriales. »

Avouez que c'est d'une grande clarté et sans aucune ambiguïté : « prépondérante », cela signifie au moins la moitié ! Pour peu que l'on y eût ajouté, comme c'était notre souhait, un zeste de péréquation - et même plus qu'un zeste : sur ce point, je suis d'accord avec M. François-Poncet -, ce texte aurait vraiment été garant de la libre administration des collectivités territoriales.

La proposition de loi a été votée le 26 octobre 2000, et ses auteurs étaient notre président, M. Christian Poncelet, le président du comité des finances locales, M. Fourcade, et les présidents des trois grandes associations d'élus, dont l'actuel Premier ministre, qui était alors membre de notre assemblée. C'était, en quelque sorte, avant Raffarin I, II ou III, le temps béni de Raffarin moins I ! (Protestations sur les travées de l'UMP.)

M. Louis de Broissia. C'est mieux que zéro !

M. Jean-Claude Peyronnet. Je n'ai pas dit zéro ! Ce n'était pas méchant ! C'était juste une façon de dire que c'était avant qu'il ne devienne Premier ministre ; il était comme nous !

Quant à l'exposé des motifs, il était tout aussi limpide et d'une rigueur extrême : les auteurs réclamaient la « compensation intégrale et concomitante des charges » transférées par l'Etat aux collectivités locales ; ils dénonçaient la baisse du pourcentage de la fiscalité modulable dans les ressources propres des collectivités, y voyant « un processus de recentralisation », une « atteinte à la substance même du principe constitutionnel de libre administration », une « décentralisation assistée et dépendante » et une « véritable tutelle budgétaire » exercée par l'Etat sur les collectivités.

Ils concluaient par une sorte d'appel à la résistance, puisque, expliquaient-ils, la situation qui mesure l'autonomie des collectivités par une réduction de leur fiscalité modulable « serait dangereuse pour la démocratie locale et, partant, pour notre République ». Excusez du peu, fermez le ban !

Lorsqu'on dit que le texte que nous examinons aujourd'hui est directement inspiré de cette proposition de loi, il y a tout de même là un réel abus de langage ; car si le thème est bien le même, le détail des mots conduit des principes simples à être absolument dénaturés.

S'il existe un texte qui a été directement inspiré de cette proposition de loi, c'est seulement la proposition initiale formulée par la commission des lois du Sénat lors de l'examen de l'article 6 du projet de loi de révision constitutionnelle et qui, après avoir précisé que les ressources propres devaient constituer une part prépondérante de l'ensemble de celles-ci, précisait que tout transfert de compétence et toute charge imposée par l'Etat « sont accompagnés du transfert concomitant de ressources garantissant la compensation intégrale et permanente de ces charges ». Quel beau texte, monsieur le président de la commission des lois, et quel dommage que de fortes pressions vous aient obligé à l'abandonner !

En tous les cas, M. Raffarin, au gré de ses fonctions successives, a bien évolué. L'enveloppe est la même, mais le contenu est radicalement différent. Il s'agit toujours, en apparence, de garantir l'autonomie des collectivités, donc leur libre administration. Mais une véritable manipulation permet de contourner le piège dans lequel la majorité s'est placée avec cette idée de la part déterminante - laquelle, je le signale en passant, n'est pas réellement définie, puisque l'article 3 dispose : « la part des ressources propres est déterminante [...] lorsqu'elle garantit la libre administration des collectivités ». C'est un raisonnement circulaire - il revient à son point de départ ! -, c'est un pléonasme, une tautologie ou, pour parler simplement, c'est le serpent qui se mord la queue ! Quoi qu'il en soit, cela ne fait pas avancer les choses.

Cette manipulation consiste à définir les ressources propres de manière très extensive, puisque sont visées les ressources fiscales de « toutes natures » - c'est inscrit dans la Constitution. Bien sûr - et c'est pour cette raison que je pense que nombreux sont les parlementaires qui, au moins dans l'esprit, ont été trompés lorsqu'ils ont voté le texte de révision constitutionnelle -, il s'agissait d'une fiscalité modulable qui excluait les dotations et les parts de fiscalité nationale, non modulables, qui ne sont rien d'autres que des dotations. Ainsi, si les départements perçoivent une fraction de la TIPP, sans possible modulation, cette fraction n'en fait pas moins partie des ressources propres concourant à l'autonomie et à la libre administration des collectivités.

Pourtant, les départements ne fixeront aucunement le taux, l'assiette ou les bases. Qui ne voit qu'il ne s'agira dès lors que d'un nouveau prélèvement sur recettes qui, de fait, devrait être comptabilisé comme tel et qui aura pour effet de réduire le ratio des ressources propres sur les ressources totales, alors que selon votre définition, monsieur le ministre, il augmenterait ce ratio ! Il nous faut être d'autant plus vigilants que le Conseil constitutionnel s'est dit très attentif à ce que cette dotation ne puisse baisser.

On est loin - je parlais de la déception des parlementaires - de ce que M. Méhaignerie croyait avoir compris lorsqu'il rapportait pour avis, à l'Assemblée nationale, sur le projet de loi constitutionnelle : « Les ressources propres paraissent devoir se limiter à celles dont les collectivités disposent d'une certaine maîtrise. »

Eh bien, non ! Si la République. était en danger en 2000, selon les bons auteurs sénatoriaux cités plus haut, que devrait-on dire aujourd'hui, alors que la part de la fiscalité modulable dans les ressources totales des collectivités est encore plus réduite ? Nous n'irons pas jusqu'à cet excès de langage et, plus prosaïquement, nous proposerons un amendement semblable à celui de l'AMF, défendu par notre rapporteur, désormais au nom de la commission unanime ! Car il n'est pas possible de ne pas réagir à cette définition aux termes de laquelle, à l'extrême, une collectivité qui ne recevrait que des dotations d'Etat, sans impôt modulable, serait le parangon de la libre administration alors qu'elle serait en fait sous tutelle !

Ce n'est pas que nous pensions que seule la possibilité de gérer bases et taux soit suffisante en elle-même pour assurer l'autonomie et la libre administration : quand une commune n'a pas de ressources, peu lui importe, bien sûr, de pouvoir fixer les taux de ses contributions ! Aussi pensons-nous, nous aussi, que la péréquation horizontale, mais surtout verticale - et c'est là que nous retrouvons un vieux clivage entre nous sur le rôle nécessaire de l'Etat -, fait partie intégrante de cette libre administration. Nous avons déposé un amendement en ce sens.

Reste la question de la part déterminante. Je la traiterai rapidement, l'ayant abordée en même temps que la définition des ressources propres.

Nous dénonçons la méthode qui consiste à traiter toutes les collectivités d'une même catégorie de la même manière en se fondant uniquement sur des moyennes. Ainsi, la moyenne augmenterait, mécaniquement, si les ressources propres des seules collectivités les plus riches augmentaient, alors même que l'écart se creuserait entre collectivités ! Nous vous proposons donc des sous-catégories par tranches démographiques afin de limiter les effets trompeurs de ces moyennes.

Nous dénonçons le fait que votre texte, monsieur le ministre, n'est pas évolutif. Il ne considère pas que l'accroissement de l'autonomie financière des collectivités doive être un objectif. Aussi en reste-t-il à une photographie à un moment donné - en l'occurrence en 2003 - ce qui, par exemple, aboutit à geler la situation des régions à un plancher ridiculement bas qui les place quasiment sous la tutelle d'autres financeurs.

Nous rallierons-nous pour autant à la proposition de MM. les rapporteurs de retenir le seuil de 33 % ? Certes non, puisque cela reviendrait à fixer un plancher uniforme pour toutes les catégories, plancher inférieur à la réalité actuelle pour les régions et très inférieur pour les autres collectivités, départements et communes.

Je voudrais bien que l'on m'explique comment, pour la catégorie des départements, la réduction de la part de leurs ressources propres de plus de 55 % à 33% renforce leur liberté d'administration ! J'ai même beaucoup de mal à comprendre comment une telle réduction pourrait faciliter une future réforme fiscale, réforme que, pour notre part, nous aurions souhaitée préalable à toutes les lois, constitutionnelles, organiques et simples, portant sur la décentralisation !

M. le Premier ministre a fait de la décentralisation l'un des objectifs essentiels de son action gouvernementale ; il l'a conceptualisée, de façon dogmatique, pour en faire le moteur essentiel, et peut-être premier, du dynamisme de la société française ; il a cru que ce thème était populaire : sur tous ces points, il s'est trompé.

Je veux bien croire que les élections régionales et cantonales ont été pour les Français un moyen de contester la politique nationale du Gouvernement. Certes ! Mais notre vieille démocratie peut compter sur un corps électoral particulièrement intelligent. Et le message que celui-ci a passé, confirmé par les sondages, c'est oui à la décentralisation, mais pas de façon systématique et dogmatique. Oui, quand c'est nécessaire et justifié par une plus grande efficacité de l'action publique ; non, s'il s'agit de favoriser la compétition débridée et l'inégalité entre les territoires, au profit, bien sûr, des plus forts.

On aurait pu déduire des nombreuses déclarations du type : « Je vous ai compris » qu'un nouveau calendrier serait établi, qu'une nouvelle réflexion serait lancée sur les compétences à décentraliser, sur les méthodes, sur les moyens que l'Etat laisserait aux collectivités...

Or, à ce stade - et, monsieur le ministre, vous l'avez confirmé -, on a l'impression que rien n'est changé, que le calendrier est le même et que les objectifs ne sont infléchis qu'à la marge. Les présidents de région de toutes couleurs - il y a deux couleurs ! (Sourires.) - demandent avec obstination à être reçus pour évoquer, précisément, tous les thèmes que je viens de citer. Jusque-là, ils se sont heurtés à un silence méprisant. Or, pour ne prendre que l'exemple des personnels techniciens, ouvriers et de service de l'éducation nationale, les TOS, comment pouvez-vous imaginer imposer leur transfert alors que les agents y sont hostiles et que les collectivités qui devraient les accueillir - départements et régions - ne souhaitent pas le faire ?

Monsieur le ministre, ressaisissez-vous ! Revenez à une notion plus réaliste et plus juste et, surtout, ne croyez pas qu'une si belle idée puisse être imposée aux Français contre leur avis. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Yves Détraigne.

M. Yves Détraigne. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, « réforme bénéfique, la décentralisation a [...] permis une éclosion des initiatives locales, un rapprochement entre l'élu et le citoyen et une amélioration de l'efficacité de l'action publique.

« Dès l'origine cependant, la décentralisation a été marquée par des manquements au principe, simplement législatif, de compensation intégrale et concomitante des charges résultant du transfert aux collectivités locales de compétences exercées par l'Etat.

« A ces entorses répétées est venue s'ajouter, plus récemment, la réduction régulière du pouvoir fiscal des collectivités locales, comme en témoignent la suppression partielle des droits de mutation à titre onéreux, la mise en extinction de la part salariale de la taxe professionnelle et [...] la disparition de la part régionale de la taxe d'habitation.

« Ce processus de recentralisation des ressources des collectivités territoriales porte, à l'évidence, atteinte à la substance même du principe constitutionnel de libre administration.

« Si cette tendance devait se poursuivre, la décentralisation en serait gravement dénaturée, pour devenir une décentralisation assistée et dépendante où les collectivités locales se trouveraient soumises à une véritable tutelle budgétaire. Une telle dérive, contraire au principe de responsabilité des gestionnaires locaux, serait dangereuse pour la démocratie locale et, partant, pour notre République. »

Ces propos, je n'en suis pas l'auteur : ce sont tout simplement ceux que tenaient, en 2000, le président du Sénat, le président de l'Association des maires de France, le président du Comité des finances locales, le président de l'Assemblée des départements de France et le président de l'Association des régions de France dans l'exposé des motifs de la proposition de loi constitutionnelle n° 432 relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières, texte qu'ils avaient cosigné et déposé sur le bureau de notre assemblée. Il a déjà été évoqué à plusieurs reprises.

Ils ajoutaient : « La protection constitutionnelle de l'autonomie fiscale des collectivités locales est, plus que jamais, indispensable en raison des menaces qui planent sur l'existence même de l'impôt local. » Ils proposaient donc l'inscription dans la Constitution d'un nouvel article 72-1 visant à préciser que « la libre administration des collectivités territoriales est garantie par la perception de ressources fiscales dont elles votent les taux dans les conditions prévues par la loi ».

Comment pourrions-nous ne pas faire nôtres ces propos de nos éminents collègues ?

Depuis des années, en effet, l'Etat ne cesse d'imposer aux collectivités territoriales des charges nouvelles, alors que, dans le même temps, il ne cesse pas non plus de grignoter leurs marges de manoeuvre fiscale.

Sans vouloir être exhaustif - loin de là ! -, je citerai à titre d'exemple les nouvelles normes imposées ces dernières années aux collectivités locales en matière environnementale concernant la qualité de l'eau distribuée, les performances à atteindre en matière d'assainissement des eaux usées, ou encore les obligations mises à la charge des collectivités locales en matière de tri et de traitement des déchets ménagers, obligations qui, nous le savons, ont fait s'envoler les factures dans ce domaine.

Je citerai aussi l'instauration de l'allocation personnalisée d'autonomie, l'APA, dont on sait que le financement n'était pas assuré (M. Louis de Broissia applaudit.), ou la mise en place des 35 heures, dont le coût n'a pas été compensé pour les collectivités locales (M. Louis de Broissia applaudit de nouveau.), sans compter, la semaine dernière, le projet de loi sur les assistants maternels, qui ne prévoyait pas la compensation, pour les départements, des charges nouvelles qu'il leur imposait.

M. Louis de Broissia. J'y reviendrai !

M. Yves Détraigne. Du côté des recettes, je me contenterai de citer la suppression de la vignette automobile - qui était pourtant une recette que l'on savait parfaitement localiser et qui était évolutive -, la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, la suppression partielle des droits de mutation à titre onéreux, ou encore la disparition de la part régionale de la taxe d'habitation.

Et tout cela, avec les conséquences que nous connaissons tous et qu'a rappelées notre collègue Joël Bourdin dans son dernier rapport sur les finances des collectivités territoriales, établi au nom de l'Observatoire des finances locales, à savoir des charges de gestion courante qui ont augmenté de près de 40 % entre 1994 et 2002, tandis que, dans le même temps, la part de l'Etat dans les recettes de fiscalité directe locale passait de 22 % à 34 %.

Avec la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, et notamment avec son article 7, qui inscrit dans la Constitution le principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales en parallèle à celui de libre administration qui y figurait déjà, nous pensions que ces dérives ne pourraient plus se produire. Malheureusement, ce principe à peine inscrit dans la Constitution, le Président de la République annonçait sans concertation préalable, au mois de janvier dernier, une nouvelle exonération de taxe professionnelle, préfigurant ainsi la mort programmée du principal impôt local. Et tout récemment, recevant les nouveaux présidents de conseils régionaux, le Premier ministre leur a demandé d'instaurer un moratoire fiscal pendant trois ans.

Comment voulez-vous, monsieur le ministre, mes chers collègues, que, dans ces conditions, les élus locaux fassent encore confiance à l'Etat sur ces questions ?

Avec la prochaine mise en oeuvre du projet de loi relatif aux responsabilités locales, les charges des collectivités territoriales vont encore considérablement augmenter. On parle, à ce sujet, du transfert vers les collectivités de dépenses nouvelles estimées à 13 ou 14 milliards d'euros, dont 8 milliards pour les départements et 4 milliards pour les régions.

Certes, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 précise que tout transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités territoriales sera accompagné d'un transfert de ressources équivalentes. Mais de quelles ressources parle-t-on ? De la taxe intérieure sur les produits pétroliers ? Si je suis bien informé, il semblerait que Bruxelles émette de sérieuses réserves sur cette proposition dans la mesure où, aux termes de la directive sur la taxation de l'énergie adoptée par les Quinze en octobre dernier, les taux d'accises sur les carburants doivent être les mêmes au sein d'un Etat membre.

La modulation de la TIPP selon les régions est donc loin d'être acquise. Par ailleurs, un quart de l'assiette de la TIPP, qui correspond au gasoil utilisé pour les transports routiers, devrait être exclu de l'assiette transférée pour des raisons de distorsions de concurrence, ce qui, avouez-le, ne va pas simplifier la détermination des bases et des taux de ce futur impôt local.

Parle-t-on de la taxe sur les convention d'assurance ? Pourquoi alors avoir supprimé la vignette automobile pour recréer aujourd'hui un impôt sur les automobiles ? Et comment va-t-on pouvoir localiser une telle taxe ?

Qu'est-ce qui empêche un habitant du département de la Marne d'aller assurer sa voiture au Luxembourg ? Rien à ma connaissance.

Et que sait-on aujourd'hui de ce que seront devenues dans deux ans la dotation globale de fonctionnement - dont la refonte est actuellement à l'étude -, les dotations d'intercommunalité - dont on constate qu'elles baissent pour un nombre croissant de groupements de communes -, ou encore la taxe professionnelle unique, dont les gouvernements successifs ont voulu, à juste titre, encourager le développement et qui, aujourd'hui, se trouve suspendue aux décisions qui seront prises en matière de taxe professionnelle ?

Autant je me réjouis de voir que le Gouvernement et le Parlement réfléchissent à une modernisation des principales recettes fiscales des collectivités locales, autant il me semble hasardeux de vouloir légiférer sur les ressources propres des collectivités sans connaître préalablement les conclusions de ces réflexions en cours.

Il me paraît donc pour le moins prématuré de vouloir adopter une définition légale des ressources propres des collectivités territoriales à un moment où l'on est dans le flou le plus complet sur ce que seront, dans quelques mois, les recettes dont celles-ci disposeront.

M. Pierre Fauchon. Très juste !

M. Yves Détraigne. C'est la raison pour laquelle, dans sa rédaction actuelle, le projet de loi qui nous est soumis ne nous satisfait pas. Comme l'a dit mon collègue Charles de Courson, qui s'exprimait au nom de l'UDF à l'Assemblée nationale, ce texte "inclut dans les recettes fiscales des collectivités locales le produit de tout ou partie d'impôts nationaux attribués pour tout ou partie aux collectivités locales sans que celles-ci aient la possibilité d'en moduler le taux ou l'assiette". Cela signifie "qu'un gouvernement pourra un jour substituer aux impôts locaux existants dont le taux ou l'assiette sont modulables par les assemblées locales, une part d'impôt national affectée aux collectivités" tout en considérant qu'il n'y a pas de réduction de leur autonomie financière.

En clair, si l'on adopte ce texte tel qu'il a été voté par l'Assemblée nationale et sans avoir préalablement rebâti l'architecture des finances locales, on inscrira dans la loi organique la possibilité pour l'Etat de continuer à remplacer de sa propre autorité des recettes librement déterminées par les collectivités locales par des recettes que lui-même leur attribuera.

Or c'est précisément cette fâcheuse tendance de l'Etat qui avait justifié, en 2000, le dépôt de la proposition de loi constitutionnelle dont je vous parlais au début de mon propos, et c'est aussi pour mettre un terme à cette mauvaise habitude que nous avons inscrit dans la Constitution, en mars 2003, le principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Tel qu'il est rédigé, le projet de loi organique qui nous est soumis aujourd'hui vide donc d'une partie de son contenu la notion d'autonomie financière des collectivités locales. Aussi, l'ensemble du groupe de l'Union centriste, notamment ma collègue Jacqueline Gourault, avec laquelle je suivrai plus particulièrement ce texte, souhaite que le Gouvernement entende les arguments développés par Daniel Hoeffel, rapporteur de la commission des lois, et Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des finances, dont personne ne conteste la fine connaissance de la gestion des collectivités territoriales, et que vous adoptiez, mes chers collègues, les amendements qu'ils ont déposés.

A défaut, notre groupe ne pourrait pas voter en faveur d'un tel texte, car le Sénat ne pourrait plus être considéré comme le défenseur des collectivités locales, qu'il s'honore pourtant d'être. (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Hyest.

M. Jean-Jacques Hyest. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il nous appartient de donner une traduction, sinon une interprétation, par ce projet de loi organique, de l'article 72-2 de la Constitution. Ce n'est pas si simple que cela !

Je rappelle que la modification constitutionnelle que nous avons adoptée ne correspond pas exactement au texte de la proposition de loi constitutionnelle que le Sénat s'était honoré de voter, afin de définir les orientations qu'il souhaitait. Malgré les subtiles argumentations de Michel Mercier et de Daniel Hoeffel, tous deux éminents juristes, qui se référaient aux travaux préparatoires du Sénat sur la proposition de loi constitutionnelle, pour ma part, je m'en tiendrai au texte de la Constitution.

M. Yves Fréville. Très bien !

M. Jean-Jacques Hyest. Il est vrai que ces dispositions ont été largement inspirées par les travaux de notre assemblée : des phrases entières subsistent, mais elles ne sont pas placées dans le même ordre.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. On les a mises dans le bon ordre !

M. Jean-Jacques Hyest. Et ce sans doute pour de bonnes raisons : les ressources propres des collectivités locales ont été, et de façon de plus en plus accélérée, remplacées par des dotations de l'Etat. De ce point de vue, la période de 1998 à 2002 a connu une évolution extrêmement rapide, ainsi que le relèvent les rapports de nos excellents rapporteurs.

La suppression, même justifiée, de la part salaire de la taxe professionnelle, la vignette évoquée par le sénateur de la Marne, ont été les exemples les plus caractéristiques, par leur ampleur, de cette tendance à restreindre l'autonomie des collectivités locales.

Si l'Etat prend des mesures pour des raisons sociales et économiques, que celles-ci prennent au moins la forme de dégrèvements remboursés aux collectivités locales. C'est dans cet esprit que nous sera proposée la modification de la taxe professionnelle pour les investissements nouveaux, en attendant sa réforme. Mais, bien entendu, la limite de cet exercice, c'est la suppression d'un impôt.

D'une manière générale - mais je sais que ce point de vue n'est pas partagé - la décentralisation n'est pas forcément synonyme d'affectation de ressources fiscales propres aux collectivités locales. Ce qui importe, c'est la libre administration des collectivités locales.

M. Pierre Fauchon. Tout à fait !

M. Jean-Jacques Hyest. Et notre débat plongerait dans des abymes de perplexité l'élu d'un land allemand ou un parlementaire québécois.

Mme Nicole Borvo. Ça, c'est vrai !

M. Jean-Jacques Hyest. C'est peut-être parce que, dans ces pays, la décentralisation n'a jamais été octroyée : elle constitue la norme et ils disposent sans doute d'une fiscalité beaucoup moins complexe que la nôtre. Monsieur le ministre, le code général des impôts est un monument inégalé dans le monde !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. C'est sûr !

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Et inégalable !

M. Jean-Jacques Hyest. Bien entendu, mais on le perfectionne souvent !

Cela permet surtout d'effectuer dans ces pays une péréquation en amont, et pas en aval, comme nous le faisons. Les innombrables mécanismes de péréquation - la DGF, le FNTP et le FDTP, la DSU, la DSR, la dotation de solidarité des communes d'Ile-de-France, et je dois en oublier -mériteraient une simplification. C'est le texte de l'article 72-2 de la Constitution qui m'incite à évoquer ce point, car il s'agit d'une donnée très importante de la réussite d'une véritable décentralisation ; nous l'avons constaté récemment, lors de l'examen du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux !

Quoiqu'il en soit, l'article 72-2 trouve sa justification dans la crainte des collectivités locales de se voir transférer des compétences, parfois lourdes, sans que soit opéré un transfert de ressources. Nous avons tous en mémoire, en particulier nos collègues socialistes, la création de l'allocation personnalisée d'autonomie...

M. Jean-Jacques Hyest. ...largement improvisée et partiellement financée par une dotation qui ne saurait en aucun cas constituer une ressource propre.

C'est pourquoi il nous appartient de fixer les conditions de mise en oeuvre de la règle selon laquelle les recettes fiscales et les autres ressources propres représentent, pour les collectivités territoriales, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. Je ne vous renverrai pas à la définition de la part déterminante par le Conseil constitutionnel : c'est celle qui permet la libre administration des collectivités territoriales. Cela ne nous avance pas beaucoup !

Le projet de loi déposé à l'Assemblée nationale ne visait que le produit des impositions de toutes natures, qui englobe à la fois celles dont la loi autorise à fixer l'assiette ou le taux et le transfert d'impositions d'Etat.

L'Assemblée nationale a voulu compléter cet article en se référant au deuxième alinéa de l'article 72-2, qui vise le produit des impositions de toutes natures dont les collectivités sont autorisées à fixer l'assiette et le taux dans la limite déterminée par la loi.

Nos excellents rapporteurs de la commission des lois et de la commission des finances nous proposent, en fait, de remplacer le mot : « peut » par le mot : « doit ». Cela n'implique d'ailleurs pas que les transferts d'impôts d'Etat aux collectivités ne soient pas utiles ou souhaitables. En tout état de cause, entre un impôt d'Etat transféré et une dotation, je préfère l'impôt d'Etat transféré.

Parallèlement - et cela reflète un léger doute dans leur argumentation - le seuil en dessous duquel l'autonomie financière des collectivités locales serait en péril correspondrait au tiers des ressources propres, alors que le projet de loi prévoit que ce seuil ne serait jamais inférieur à celui qui a été constaté en 2003.

A l'évidence, la fixation d'un seuil nous est imposée par la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2003, qui précise que la loi organique doit définir « pour chaque catégorie de collectivités locales, la part minimale que doivent représenter les recettes fiscales et les autres ressources propres dans l'ensemble de leurs ressources ».

Bien entendu, ce seuil dépend de l'inclusion ou non des impôts d'Etat transférés, sans que les collectivités locales puissent en fixer le taux ou l'assiette. Car, à bien y regarder, sauf pour les régions, la part des ressources propres dans le total des recettes des départements - 51,6 % - et des communes - 54,7 % en 2002 - est bien supérieure à ce que nos collègues nous proposent. C'est donc une position parfaitement cohérente, mais qui risque, à terme, de susciter de nombreux obstacles dans la poursuite de la décentralisation. Cela voudrait dire, en effet, que seules des impositions locales, dont les collectivités fixeraient le taux et l'assiette, seraient possibles.

Pour caricaturer, au yeux de certains, l'autonomie financière serait l'autonomie fiscale, ce qui n'est même pas le cas aujourd'hui, ne serait-ce d'ailleurs que pour des raisons de péréquation.

Je citerai un exemple d'actualité : le transfert aux départements, pour le financement des services départementaux d'incendie et de secours, les SDIS, d'une partie de la taxe sur les convention d'assurance sur les véhicules terrestres à moteur se substituant à une part de DGF constitue-t-il une ressource propre. ?

Son caractère évolutif, comme l'était celui de la taxe sur les droits de mutation, taxe fort injuste que l'on a bien fait de réformer, est-il une restriction à l'autonomie des collectivités locales ? On peut en douter, à condition, bien sûr, que l'Etat ne revienne pas sur ses engagements une fois les transferts effectués.

On parle beaucoup d'un transfert de la TIPP aux collectivités locales pour financer les nouvelles compétences. Eh oui ! car, comme l'a bien noté le rapporteur pour avis de la commission des finances, il n'y a plus beaucoup d'impôts à transférer, impôts qui doivent, bien sûr, être localisables.

Or tout le monde sait que cet impôt est difficilement localisable. En outre, chacun se souvient du débat sur la vignette. A l'époque, on nous avait expliqué qu'il fallait supprimer la vignette en raison du dumping qui était pratiqué par certains départements et parce que cet impôt devenait très injuste. Pourtant, c'était la libre expression de l'autonomie des collectivités locales !

Certains s'énervaient beaucoup contre un département que je ne citerai pas.

M. Louis de Broissia. Il fait partie de la région Champagne-Ardenne !

M. Jean-Jacques Hyest. Effectivement ! Du reste, la région en profitait aussi pour d'autres raisons et cela a continué.

Ce qui paraît important pour les collectivités, c'est de disposer de ressources dont l'évolution soit à la mesure de la croissance, comme la taxe sur l'électricité, par exemple Les départements en bénéficient largement, d'autant qu'ils n'assument aucune charge en ce domaine.

Sinon, il est à craindre que nous ne nous retrouvions devant la quadrature du cercle. Est-on plus autonome en disposant de 33 % de ressources fiscales propres ou en se fondant sur les pourcentages de 2003 ? Telle est la question qui nous est posée, mais qui nous renvoie à la définition de la notion de ressources propres.

En définitive, ce qui paraît plus important, c'est que l'on cesse de nous imposer un surcroît de normes, de règles fixées par l'Etat, de charges obligatoires de plus en plus lourdes.

Monsieur le ministre, lorsqu'une commission de sécurité passe dans une école ou dans un collège, nous savons qu'il y aura, à terme, une facture à payer, qui sera souvent très lourde.

Ainsi, les réglementations pullulent ; elles grèvent quotidiennement les budgets des collectivités locales sans qu'aucune compensation ne soit prévue, bien entendu, et, souvent, cela s'applique aussi, hélas ! aux entreprises.

C'est à nous de veiller - et je suis sûr que le Conseil constitutionnel sera, lui aussi, vigilant - à l'honnêteté des transferts de ressources liés à une nouvelle étape de la décentralisation. C'est pourquoi il faut faire une lecture non pas restrictive de l'article 72-2 de la Constitution, mais réaliste : cela correspond, me semble-t-il, à la volonté du constituant. Ne nous enfermons pas dans une impasse.

C'est également très important dans le cadre de la péréquation, qu'il faut reprendre à la base. En effet, la multiplication de péréquations extrêmement complexes aboutit à créer des injustices.

Je comprends les doutes et les inquiétudes de la majorité des élus locaux, échaudés par tant de mauvais coups portés à leur autonomie financière. Mais les garanties constitutionnelles paraissent suffisantes pour faire évoluer la fiscalité locale dans un sens positif et progressif.

C'est ce que nous propose le Gouvernement dans ce projet de loi organique, même si des précisions sont nécessaires. Je pense que nous parviendrons à apporter ces précisions, mais il ne faut pas dénaturer le texte, car ce serait contrarier l'évolution nécessaire des finances locales. Personne ici ne veut s'engager dans une impasse constitutionnelle, ni, surtout, aboutir à un blocage des finances des collectivités locales. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. Paul Loridant.

M. Paul Loridant. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'examen de ce texte portant loi organique, censé assurer l'autonomie financière des collectivités territoriales était très attendu. Il a suscité bien des espoirs, mais il est aussi source d'inquiétudes parmi les élus locaux.

Force est de constater, malgré les déclarations rassurantes du Gouvernement, que ce projet de loi organique, dont la portée est en définitive bien limitée, ne fait que confirmer ces craintes, et surtout celle que la décentralisation ne se traduise, une fois de plus, non pas par un meilleur service, mais par l'escalade des impôts locaux.

Lors du vote du transfert du revenu minimum d'insertion aux départements, puis de l'examen du projet de loi relatif aux responsabilités locales, le Gouvernement n'a eu de cesse de nous renvoyer à ce texte, censé apporter une solution à toutes les difficultés financières que les transferts de compétences aux collectivités allaient immanquablement entraîner. Il fallait discuter du cadre financier de la réforme avant de débattre de la nature des transferts. Nous comprenons tous maintenant les atermoiements du calendrier, car ce projet de loi organique ne résout rien, ou pas grand-chose.

Tout d'abord, en fixant brutalement trois catégories de collectivités - les communes, les départements et les régions -, ce texte méconnaît gravement les réalités financières locales, qui sont caractérisées par une grande diversité de situations. En effet, on ne peut ignorer que le taux d'autonomie financière varie considérablement entre les collectivités appartenant à une même catégorie. Et, entre les catégories, les situations sont également différentes.

Par ailleurs, ce texte ne prend pas en compte, en tant que catégorie autonome, les intercommunalités à fiscalité propre, alors même que leur nombre ne cesse de croître et au moment où une réflexion sur la suppression de la taxe professionnelle est engagée et que son remplacement est encore pour le moins incertain. A cet égard, je vous renvoie, mes chers collègues, à la commission Fouquet mais aussi à celles qui existent au sein de notre commission des finances sur la question de la réforme de la taxe professionnelle.

A l'article 2 de ce projet de loi, le Gouvernement nous propose une définition - malhonnête, allais-je dire, mais le mot est peut-être trop fort - injustifiée, en tout cas, des ressources propres des collectivités locales, en y incluant la part des impositions transférées par l'Etat, sans vote possible des taux. Ainsi, dans l'optique gouvernementale, la part du produit de la TIPP transférée aux départements pour compenser la décentralisation du RMI et la création du RMA serait mise sur le même plan que les produits de la taxe foncière, par exemple, perçus par les départements et constituerait une « ressource propre ».

Or un impôt partagé ne constitue rien d'autre qu'une dotation, qui plus est non indexée, qui n'évolue donc pas en fonction des ressources et des besoins des collectivités territoriales.

Une récente étude du groupe bancaire DEXIA sur la TIPP a d'ailleurs montré que le rythme annuel de progression des différentes composantes de la TIPP se situait, depuis 1993, autour de 1%, soit évidemment bien moins que l'évolution des charges transférées. Ainsi, en 2003, le produit de la TIPP n'a progressé que de 1,4%, quand les charges liées au RMI augmentaient de 4,6%.Comment les départements pourront-ils faire face à un tel écart ?

Apparemment, cela importe peu au Gouvernement, qui transforme ainsi une part du déficit budgétaire de l'Etat en une augmentation de la fiscalité locale. Monsieur le ministre, c'est une belle manoeuvre, mais elle est un peu grossière ! Le Gouvernement pourra peut-être alors, passant sous les fourches caudines de Bruxelles, présenter une situation budgétaire assainie, mais cela se fera au détriment de la solidarité et de l'égalité des citoyens et des territoires.

Par ailleurs, selon toute vraisemblance, le Gouvernement ne pourra pas permettre la modulation, au niveau régional ou au niveau départemental, des tarifs ou des taux de la TIPP, puisque les règles européennes en matière de distorsion de concurrence semblent empêcher la variation des taux du gazole pour un usage professionnel.

Sur cette question, le Gouvernement n'a jamais répondu, pas plus que sur celle de la taxe sur les convention d'assurance.

En outre, asseoir les ressources propres des collectivités sur un tel impôt, lié à la consommation de carburants, me paraît relativement paradoxal à l'heure où l'on parle de développement durable.

Ainsi, je constate, avec une relative satisfaction, l'adoption par les commissions des lois et des finances de l'amendement des rapporteurs MM. Hoeffel et Mercier, qui tend à considérer comme ressources propres les seules recettes fiscales dont les collectivités territoriales sont autorisées à fixer l'assiette, le taux ou le tarif.

En quelque sorte, MM. Hoeffel et Mercier rappellent à l'ordre le Gouvernement. A défaut d'une révolte dans cette maison, c'est une fronde, feutrée comme il en est souvent au Sénat, mais réelle, qui secoue votre majorité, monsieur le ministre.

Cette définition paraît être la seule à même de préserver le principe de libre administration des collectivités locales, ainsi que leur rôle majeur en matière d'investissements publics. Rappelons que les collectivités réalisent 35 milliards d'euros d'investissements publics par an, contre 7 milliards d'euros seulement pour l'Etat. Ces chiffres sont très importants. C'est d'ailleurs ce qui me fait dire que MM. Hoeffel et Mercier sont trop timorés. Les enjeux institutionnels et financiers sont de taille pour les collectivités territoriales.

La majorité sénatoriale, lorsqu'elle a fait voter, dans cette assemblée, en 2000, une proposition de réforme constitutionnelle, avait également pressenti ces enjeux.

Cette même proposition, s'agissant du ratio d'autonomie financière, énonçait également que « les ressources fiscales représentent la part prépondérante » et non déterminante, comme cela est écrit dans le projet de loi organique, « des ressources des collectivités locales ». Le sénateur Raffarin...

M. Paul Loridant. ...avait voté cette proposition le 26 octobre 2000 ; il paraît l'avoir oubliée aujourd'hui.

M. Gérard Delfau. C'était un homonyme ! (Sourires.)

M. Paul Loridant. Effectivement !

Prévoir que la part est déterminante lorsqu'elle permet la libre administration des collectivités locales relève, si je puis dire, d'une tautologie - mais c'est peut-être l'habitude avec le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin -...

M. Henri de Raincourt. Pas de méchanceté !

M. Paul Loridant. ...qui n'aboutit à aucun résultat.

Par ailleurs, si la part des ressources propres se révèle inférieure au seuil fixé, ce projet de loi organique, dans son article 4, prévoit des mesures correctrices, qui ne sont évidemment pas précisées, pour la rétablir au niveau plancher.

Or il n'y aura que deux manières d'y parvenir, étant donné que les dotations ne font pas partie des ressources propres : soit en diminuant brutalement la part des dotations pour que les recettes fiscales apparaissent proportionnellement plus importantes - on peut s'y attendre, mes chers collègues -, soit en augmentant les recettes fiscales ; cela me paraît irréaliste et dangereux !

Enfin, compte tenu du décalage entre les intentions affichées en matière d'autonomie financière et le contenu du présent projet de loi organique, on ne peut qu'être inquiets quant à l'avenir réservé à ce principe essentiel de solidarité nationale qu'est la péréquation.

Recul et manque d'audace de la majorité sénatoriale aujourd'hui ! En effet, débattre de la question des recettes fiscales, inégalement réparties, implique nécessairement que l'on traite aussi de la péréquation. C'est une exigence impérieuse qui ne peut se satisfaire de déclarations de principe, même gravées dans la Constitution.

Or depuis qu'a été inscrite dans la loi constitutionnelle de 2003 la référence à la péréquation, rien n'a été fait en cette matière, au point qu'une vraie question demeure : y a-t-il une réelle volonté de mettre en place la péréquation ?

En conclusion, ce projet de loi organique révèle, monsieur le ministre, votre vision de la décentralisation, une vision largement ancrée sur une conception libérale de la vie économique.

II ne peut en résulter qu'une insécurité financière pour les collectivités et une rupture d'égalité entre les citoyens. Le spectre d'une explosion de la fiscalité locale se précise, puisque les compétences transférées ne sont pas compensées par des contreparties adéquates.

Pour l'ensemble des ces raisons, le groupe communiste républicain et citoyen participera au débat et, selon toute vraisemblance, sauf s'il avait satisfaction, ne votera pas ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC ainsi que sur certaines travées du groupe socialiste.)

M. Henri de Raincourt. Ce serait dommage !

M. le président. La parole est à M. Gérard Delfau.

M. Gérard Delfau. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'entrée dans la Constitution, en 2003, du principe de l'autonomie financière des collectivités territoriales implique le vote du projet de loi organique aujourd'hui soumis à notre examen pour fixer les conditions de la mise en oeuvre de cette règle.

Il s'agit essentiellement de préciser les contours de la définition des « recettes fiscales et des autres ressources propres » appelées à représenter une part déterminante de l'ensemble des ressources des collectivités territoriales.

Je voudrais souligner les limites d'une telle entreprise et, d'une certaine manière, illustrer la vanité d'un tel débat, dont l'objet me semble en réalité esquiver la question autrement plus redoutable de la redistribution des ressources entre collectivités riches et collectivités pauvres.

Je dis bien « plus redoutable » puisque, comme on le sait, 1 % des communes les plus aisées, dans notre pays, ont une richesse fiscale par habitant 44 fois plus élevée que 1 % des communes les plus pauvres ! Bien entendu, l'on ne pourra remédier à cette situation que si l'on fait plus de péréquation que de compensation pour pertes de produits fiscaux : le Commissariat général du Plan vient d'illustrer, par une formule percutante, cette évidence : « Un euro de dotations péréquatrices réduit deux fois plus les inégalités qu'un euro de dotations compensatrices. » Voilà qui éclaire notre discussion !

Afin d'amplifier l'effort de péréquation, j'ai proposé, en 2003, avec quelques-uns de mes collègues du groupe du RDSE, de basculer, en dix ans, les 10 milliards d'euros de compensation pour suppression de la part salariale de la taxe professionnelle sur le fonds de correction des déséquilibres régionaux, doté, comme devait le confirmer un an plus tard le rapport du Plan, du pouvoir péréquateur le plus fort.

Loin de suivre cette voie, monsieur le ministre, vous avez souhaité faire inclure ce fonds dans la nouvelle DGF des régions à l'occasion de la loi de finances de 2004.

Ces 10 milliards d'euros auraient pourtant considérablement amélioré l'indice de progressivité du fonds, déjà élevé compte tenu du barème retenu. L'octroi de ces moyens aurait traduit un choix clair en faveur de la réalisation de la constitutionnalisation de la péréquation. Mais cette occasion n'a pas été saisie.

J'en viens au projet de loi organique.

Le texte vise le « produit des impositions de toutes natures » : il se réfère ainsi à une expression littérale figurant à l'article 34 de la Constitution, rédigé il y a près de cinquante ans, et ce sans doute par souci de facilité ; mais, pour autant, il ne peut prétendre éluder les difficultés du sujet.

Il faut donc dépasser ce stade de raisonnement et opérer un tri entre diverses catégories de recettes.

Que l'on me pardonne si, à l'instar de nombre des intervenants, mon propos paraît technique. En fait, derrière la technicité du débat, il y a des arbitrages politiques de fond.

Le Gouvernement a choisi d'inclure parmi ces recettes les produits à venir d'impôts transférés de l'Etat aux collectivités pour permettre à celles-ci d'exercer de nouvelles compétences. Ces produits, à destination des départements, sont essentiellement constitués par la TIPP, sans aucune possibilité pour les conseils généraux d'en moduler le taux à leur guise.

Ce faisant, le Gouvernement s'est attiré à bon droit les foudres des associations d'élus et de nombreux députés ou sénateurs estimant que ces cessions correspondaient non pas à des recettes fiscales propres, mais bien à des dotations pures et simples.

En fait, tout le monde parle de la même chose, ou plutôt personne ne parle pas de l'essentiel, à l'exception toutefois de François-Poncet dans son intervention sur la péréquation.

Ce débat est en fait irréel, comme le montre la difficulté de nos éminents rapporteurs à se situer face au Gouvernement, alors qu'ils veulent rester fidèles à la doctrine du Sénat.

Pourquoi cette situation ? Pourquoi ce climat ?

Tout d'abord, la révision constitutionnelle a eu des effets pervers, que le Gouvernement n'avait sans doute pas prévus : nous sommes désormais liés par les dispositions de la loi fondamentale, que nous ne savons pas traduire en actes.

Ensuite, la complexité des finances locales ne peut aisément se plier aux exigences, nécessairement d'ordre général, pour ne pas dire laconiques, de l'affirmation d'un principe désincarné.

Je relèverai trois exemples.

Premièrement, les recettes fiscales qui sont indiscutablement les plus locales, c'est-à-dire les taxes directes, ont toutes une assiette fixée par le législateur, dont c'est la compétence exclusive, comme nous l'a rappelé tout à l'heure M. Mercier. Je dirai même plus : l'évolution de leur taux est grevée de mécanismes d'indexation et de plafonnement fixés, eux aussi, par le législateur. Leurs modalités de recouvrement sont, elles aussi, fixées par le législateur. Méritent-elles, dans ces conditions, d'être qualifiées de « ressources propres » ?

Deuxièmement, les attributions versées aux collectivités par le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ont officiellement pour objet, selon l'article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales, de permettre progressivement le « remboursement intégral » de l'impôt acquitté par les collectivités sur leurs dépenses d'investissement. Il s'agit bien du paiement d'un dû et, partant, d'une ressource propre. Or le Gouvernement refuse cette interprétation.

Troisièmement, le montant des dotations versées par l'Etat aux collectivités ne tombe pas du ciel : il provient, certes, non pas exclusivement, mais essentiellement de prélèvements sur les recettes, et le fondement de la dotation globale de fonctionnement - ne l'a-t-on assez répété ! - est de nature fiscale, puisque ce concours devait, hier, compenser la suppression de la taxe locale et doit, aujourd'hui, compenser la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle.

Qui plus est, pendant dix ans, la ressource a été indexée sur le produit de la taxe sur la valeur ajoutée avec régularisation. Quelle différence y a-t-il avec un impôt transféré ?

L'existence de tous ces liens illustre le caractère formel du débat. D'autres pays européens ont su établir une doctrine claire. En Espagne, par exemple, on a fort bien compris la supériorité de la notion de « taux de coresponsabilité » fiscale entre l'Etat et les régions sur celle « d'autonomie financière », et l'on intègre facilement et sans polémiques la cession de taxe sur la valeur ajoutée parmi les recettes fiscales des régions.

Toutefois, comme nous ne pouvons plus revenir en arrière en raison du verrou constitutionnel, je souhaite plaider en faveur d'une énumération précise des différents éléments repris au numérateur de la fraction de l'autonomie financière et répondre dès à présent au souci de péréquation manifesté par nombre des intervenants à cette tribune.

Le texte qui nous vient de l'Assemblée nationale inclut les dégrèvements. Or, en se substituant au contribuable local, l'Etat aggrave le plus souvent les inégalités entre communes : telle est bien l'une des conclusions de l'excellent rapport d'information établi au nom de notre commission des finances par notre collègue Yves Fréville.

Je n'entrerai pas dans le détail, car M. Fréville est plus qualifié que moi pour en parler. Mais, pour résumer sa pensée, je dirai simplement qu'afin de recycler les dégrèvements en dotations de péréquation selon des critères rénovés; il faut trouver le moyen de faire entrer ce mécanisme dans le texte que nous allons adopter, d'où la piste que je proposerai en cours de débat avec quelques collègues du groupe du RDSE.

Une mesure de correction est alors nécessaire : l'intégration au numérateur de la fraction de l'autonomie financière des dotations de péréquation parfaitement individualisables dans la nouvelle architecture - heureuse, je l'avais dit à cette tribune l'an passé - de la dotation globale de fonctionnement pour chacune des catégories - communes, intercommunalités, départements et régions - répondrait à ce souci.

J'entends immédiatement l'objection : il ne s'agit pas, me dira-t-on, de « ressources propres » !

Est-ce si sûr ? Comme je viens de le souligner, la perméabilité est si grande entre les notions.

Au demeurant, le préambule de la Constitution de 1946, qui fait partie du bloc de constitutionnalité, affirme le principe de solidarité nationale : l'Etat a vocation à intervenir pour compenser les handicaps entre collectivités résultant d'une structure socioéconomique défavorable. A ce titre, il doit assumer une véritable dette.

Qui plus est, nous avons également constitutionnalisé en 2003 la nécessité de favoriser l'égalité entre les collectivités : c'est le cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution.

Le moment est donc venu d'effectuer un geste spectaculaire en faveur de la péréquation, après une année caractérisée par la modicité - et le mot est faible ! - des moyens redéployés pour une telle redistribution, ce sans préjuger du résultat des travaux du groupe de travail de notre collègue François-Poncet, et de ceux du comité des finances locales.

Au passage, et pour aggraver mon cas, je note qu'il ne serait pas choquant de répartir les impôts d'Etat transférés, comme la taxe intérieure sur les produits pétroliers ou la taxe sur les conventions d'assurance, selon des critères de péréquation.

L'exemple allemand qu'aime à citer notre collègue François-Poncet nous y incite : outre-Rhin, le quart des 49,5 % de la ressource provenant de la taxe sur la valeur ajoutée, affectés aux länder, est réservé aux länder pauvres et leur est distribué selon le montant par habitant de leurs recettes fiscales. Cet apport leur permet d'atteindre 92 % de la valeur moyenne de référence dans tous les länder. Ce mécanisme joue un rôle aussi important, mais moins connu, que la célèbre péréquation horizontale entre länder riches et länder pauvres, si souvent citée. Cet exemple est à méditer.

On m'objectera peut-être, et ce sera ma conclusion, que rien ne presse et que le moment viendra d'élaborer une loi ordinaire consacrée à la redistribution des finances de l'Etat, afin d'assurer une meilleure égalité des ressources entre collectivités territoriales : communes, structures intercommunales, départements, régions.

De ce point de vue, il ne faut pas oublier les communes, qui peuvent se voir prises en tenaille aujourd'hui entre l'Etat, d'un côté, et les intercommunalités, de l'autre.

Mais revenons au débat qui nous occupe.

Il s'agit d'un projet de loi organique dont le contenu, une fois voté, nous en avons conscience, s'imposera dans la hiérarchie des textes législatifs.

L'autonomie financière des collectivités, ainsi sanctuarisée, primera définitivement sur le souci légitime de péréquation. Dès lors, le risque est grand que les modalités d'une redistribution significative des ressources entre l'Etat et les collectivités ne passent pas l'étape du Conseil constitutionnel. En avons-nous vraiment conscience ?

Par conséquent, plutôt que d'entrer dans le débat qui oppose la majorité du Sénat et le Gouvernement, même si j'apprécie la position courageuse de nos deux rapporteurs, j'ai choisi de déposer, avec quelques collègues du RDSE, un amendement qui tend à introduire la notion de péréquation dans l'article 2 de ce projet de loi organique. Le sort qui lui sera réservé déterminera largement mon vote final. (Applaudissements sur les travées du RDSE..)

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je saluerai tout d'abord la tentative de M. le rapporteur de faire échapper à l'absurdité le projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

En effet, ce texte, pourtant célébré par les rapporteurs de l'Assemblée nationale comme l'aboutissement de la restauration du pouvoir fiscal local, permet d'en organiser la disparition, car votre définition de l'autonomie financière, monsieur le ministre, rend possible que celle-ci ne soit réalisée que par la seule attribution de produits fiscaux sur lesquels les collectivités territoriales n'auraient aucun pouvoir.

Quel paradoxe, mais aussi quel curieux exploit que d'oser qualifier d'autonomie financière une éventuelle situation de dépendance totale ! Faut-il chercher un nouvel Alfred Jarry pour décrire la machine à fabriquer l'autonomie financière dépendante ? Comment en êtes-vous arrivé là ? Tout simplement parce qu'il vous faut assumer les conséquences du compromis élaboré avec tant de difficulté - le président de la commission des lois s'en souvient sans doute - entre la majorité sénatoriale et le Gouvernement lors de la révision constitutionnelle de l'automne 2002.

L'amendement gouvernemental n° 248, fruit de ce compromis et devenu depuis l'article 72-2 de la Constitution, nous avait été présenté à l'époque comme la garantie fondamentale de l'autonomie financière. Nous mesurons, au travers de ce projet de loi organique, qu'il n'en est rien, que la notion de part déterminante ne réglait rien et que le seul élément qui s'avère aujourd'hui déterminant, c'est la rédaction, à savoir la lettre de l'article 72-2. En quelque sorte, votre projet de loi a perdu l'esprit, monsieur le ministre.

L'argument principal, voire unique, que vous avancez pour défendre votre définition des ressources propres est que celle-ci serait la seule constitutionnellement acceptable. Bref, le respect de la Constitution et la crainte d'une censure du juge constitutionnel vous contraindraient impérativement.

Or, comme le relève notre rapporteur, les nombreux débats parlementaires sur ce sujet témoignent d'une tout autre conception de la notion de ressources propres. Jamais d'ailleurs, à un quelconque moment du débat relatif à la révision constitutionnelle, le Gouvernement n'a soutenu que des transferts de produits d'impôts nationaux non modulables pouvaient être des éléments constitutifs de la notion de ressources propres. Celle-ci s'identifiait à la réalité du pouvoir fiscal local et à l'existence du lien entre l'élu local et les citoyens qui paient l'impôt.

Sauf à affirmer, ce qui serait discourtois, que la majorité sénatoriale, en acceptant le compromis sur la part déterminante, n'avait pas saisi toute la finesse de l'analyse juridique exposée par le garde des sceaux et en découvrirait aujourd'hui seulement la dure réalité, vous ne pouvez, monsieur le ministre, invoquer un prétendu carcan juridique de l'article 72-2, alinéa 3, pour nous présenter un projet de loi organique qui vide de sens l'autonomie financière des collectivités territoriales.

En novembre 2002, monsieur le ministre, votre prédécesseur, Patrick Devedjian, en réponse à mon ami Jean-Claude Peyronnet, définissait le sens du mot « déterminant » comme : « ce qui donne du sens ». Aujourd'hui, votre projet de loi organique tend, pour définir la part déterminante, à édicter une règle de non-sens qui laisse au Gouvernement la possibilité de « verrouiller » la fiscalité des collectivités territoriales.

Le rapporteur du Sénat le laisse entendre de manière assez claire quand il explique, à la page 28 de son rapport, que votre position relève « moins de considérations juridiques éminemment fragiles que de la difficulté, en raison de la conjoncture économique et de la réglementation européenne, de permettre aux collectivités territoriales de faire varier, globalement et d'un territoire à l'autre, le poids de la fiscalité ».

En quelque sorte, faute de pouvoir tenir les engagements pris en retenant la définition admise antérieurement par tous et toujours acceptée tant par le congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe que par toutes les associations représentatives des collectivités territoriales, vous inventez une nouvelle définition qui vous convient, mais qui travestit la réalité de l'autonomie financière.

Outre cette première caractéristique d'être vide de sens, l'autonomie financière, au sens où vous l'entendez, en comporte une seconde, celle d'être virtuelle.

Votre projet de loi aboutit, en effet, à doter chaque catégorie de collectivités territoriales d'un ratio, abstrait comme tout ratio, mesurant la part relative des ressources propres. Je souhaiterais, monsieur le ministre, que vous nous expliquiez comment ce ratio collectif garantit l'autonomie individuelle de telle ou telle collectivité au sein de sa catégorie,...

M. Gérard Delfau. Bonne question !

M. Bernard Frimat. ...ou, plus précisément, comme il est mentionné à l'article 3 du projet de loi organique, comment il garantit « la libre administration des collectivités territoriales relevant de chaque catégorie, compte tenu des compétences qui leur sont confiées ».

Le Conseil constitutionnel, dans ses multiples décisions, n'a d'ailleurs jamais utilisé les termes « autonomie financière », mais il s'est attaché au respect du principe de libre administration des collectivités territoriales.

Ce principe, élément essentiel de notre organisation institutionnelle, s'applique donc à chaque collectivité, du plus petit village à la plus grande agglomération, du département peuplé de quelques dizaines de milliers d'habitants à la région qui regroupe environ 20 % de notre population. Son respect ne vaut pas par catégorie ; ce que notre Constitution exige, c'est non pas que les communes ou les départements disposent globalement du pouvoir de libre administration, mais que chaque commune, chaque département, chaque région en soit doté.

Le résultat auquel vous aboutirez pour chaque catégorie ne sera qu'un indicateur statistique qui ne peut, en aucune façon, être significatif. S'il exprime un degré d'autonomie financière, c'est celui de l'ensemble que vous avez statistiquement constitué et dont l'hétérogénéité est patente. Qu'y a-t-il de commun en effet entre un village de vingt habitants et Paris, entre la Lozère et le Nord, entre la Guyane et l'Ile-de-France ?

Il existe - et personne ne l'ignore - au sein des catégories que vous avez choisies, des situations totalement contrastées au regard du niveau des ressources propres ; pourtant cela n'a, au regard de votre projet de loi organique, aucune importance. La surabondance des ressources propres des uns peut coexister avec la quasi-inexistence de celles des autres sans que cela trouble ni votre ratio ni votre quiétude. A en croire votre texte, tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes si l'autonomie financière virtuelle globale est assurée par catégorie.

Au demeurant, que se passe-t-il si cette autonomie, même virtuelle, n'est pas respectée ? La loi de finances arrête, quatre ans plus tard, les dispositions nécessaires pour la rétablir, donc pour porter au niveau minimal le ratio concerné. Cela peut tout à fait être réalisé en accroissant la diversité des situations particulières, en augmentant, au sein de la catégorie considérée, les inégalités de ressources entre les collectivités territoriales.

Là encore, quel curieux paradoxe que de défendre une conception de l'autonomie financière autorisant la pérennisation des inégalités et la dégradation des situations individuelles ! Quelle garantie illusoire pour le maire dont la commune dispose de peu de ressources propres que d'apprendre que, globalement, la catégorie à laquelle sa commune appartient respecte le ratio et dispose donc de l'autonomie financière ! Il reste dépendant, mais devient virtuellement autonome, par procuration. Quelle satisfaction !

L'autonomie financière ne peut se réduire à cette approche vide de sens, globale et virtuelle. C'est une notion beaucoup plus complexe si on la rapporte au principe de la libre administration des collectivités territoriales.

A mon sens, ce principe ne se globalise pas : il doit être apprécié au niveau de chaque collectivité ; de la même manière que la liberté d'un individu disparaît quand il ne dispose pas d'un revenu suffisant, la libre administration est un leurre quand la collectivité ne bénéficie pas du montant des ressources nécessaires. C'est pourquoi l'autonomie financière est indissociable de la péréquation.

Il nous apparaît donc indispensable que la loi organique n'ignore pas la péréquation.

Il s'agit non pas de prévoir les dispositifs - ce sera le rôle de la loi ordinaire -, mais de déterminer la façon dont il est possible d'intégrer à la notion d'autonomie financière celle de péréquation.

Si le ratio qui exprime la part relative des ressources propres par catégorie n'assure pas l'autonomie financière de chaque collectivité, il doit néanmoins servir de référence pour indiquer le niveau à atteindre progressivement par la mise en oeuvre des mécanismes de péréquation pour chaque collectivité au sein de sa catégorie.

De simple indicateur statistique, témoin d'une autonomie virtuelle sans signification, le ratio deviendrait alors l'objectif clair correspondant à l'autonomie financière réelle garantissant la libre administration. C'est à cette seule condition que la démarche entreprise affirmerait sa cohérence et concernerait, dans sa réalité quotidienne, chaque collectivité.

Si vous acceptez cette idée simple que la loi organique a une utilité, vous êtes amenés à vous interroger, mes chers collègues, sur la notion de catégorie. Il nous semble que, sur ce point, quelques interrogations doivent être soulevées.

Dans sa décision du 29 décembre 2003, le Conseil constitutionnel n'a pas considéré que la loi organique devait définir les catégories de collectivités territoriales pour rendre applicable l'article 72-2, alinéa 3, de la Constitution. Il a limité ses demandes à la détermination de la part relative des ressources propres et du niveau minimal qu'elle devait représenter. C'est donc qu'il s'est jugé, à juste titre, suffisamment éclairé sur les catégories de collectivités territoriales existantes.

En effet, ces catégories sont précisées à l'article 72 ; elles ont d'ailleurs fait l'objet de longs débats lors de la révision constitutionnelle, notamment à la suite du refus du Gouvernement et de sa majorité de reconnaître les intercommunalités comme catégorie de collectivités territoriales. Sur ce point, je vous invite, mes chers collègues, à relire les rapports de notre collègue René Garrec, celui du président de la commission des lois de l'Assemblée nationale ou le compte rendu des débats. Le doute n'est pas possible : l'article 72 de la Constitution définit très clairement non pas une liste de collectivités, mais leurs catégories.

A ce titre, l'article 72-2 peut-il donc définir des catégories différentes de celles qui ont été arrêtées par le constituant à l'article 72 ? Quand l'article 72-2 fait référence à « chaque catégorie de collectivités », il nous semble évident qu'il renvoie à l'article 72, et que la loi organique ne doit pas s'en écarter.

Dans la Constitution, est-il possible de faire coexister des notions différentes d'un article à l'autre, et surtout de réduire à trois la diversité des catégories reconnues ? Si vous rejetez notre lecture de la Constitution, vous ouvrez la voie à une réflexion plus large.

Ne faut-il pas alors considérer que l'important est de définir des catégories homogènes de collectivités territoriales, où le principe déterminant est non plus la forme juridique, mais les caractéristiques démographiques ou économiques ? Le but visé serait alors que les catégories déterminées par souci statistique conduisent à un ratio à la signification indiscutable.

Nous espérons que ce débat nous permettra de progresser et de lever cette ambiguïté : soit l'approche juridique domine, et il nous faut nous en tenir à l'article 72 ; soit l'approche statistique l'emporte, et il nous faut constituer des catégories homogènes pour être significatives.

Dans son état actuel, le projet de loi organique nous semble privilégier un simplisme qui renforce une approche vide de sens et purement virtuelle de l'autonomie financière et qui est donc, à ce titre, sans grand intérêt.

L'amendement essentiel, adopté dans des termes identiques par la commission des lois et par celle des finances, a le mérite de redonner du sens à la notion de ressources propres, mais son adoption éventuelle par le Gouvernement est soumise à une contrepartie, à savoir réduire, de manière uniforme et pour chaque catégorie, la part déterminante à 33 %, c'est-à-dire à un niveau inférieur même à celui qui est constaté pour la catégorie aujourd'hui la moins autonome, celle des régions.

Ce niveau nous paraît insuffisant. De plus, est-il conforme à l'article 72-2 de la Constitution ? Pourquoi y avoir précisé que la part déterminante s'appréciait pour chaque catégorie de collectivités, si c'est pour aboutir en définitive à loger tout le monde à la même enseigne ? Nous ne considérons pas ce pourcentage du tiers comme le nombre d'or de l'autonomie financière.

Faute d'avoir pu présenter une réforme globale de la fiscalité locale - mais ce n'est pas là, je vous le concède, monsieur le ministre, une position originale de la part d'un gouvernement-, condition indispensable d'une décentralisation réussie, car effectuée dans la confiance, vous en êtes réduit à présenter des textes qui renvoient toujours au texte suivant le traitement des points les plus fondamentaux et les plus complexes.

Tel est encore le cas s'agissant du présent texte, puisque nous débattons sans connaître vos propositions dans le domaine de la péréquation et dans l'ignorance de vos projets concernant les nouveaux impôts locaux qui remplaceront la taxe professionnelle.

Votre projet de loi organique ne contient aucun élément de nature à rassurer les collectivités territoriales, il ne leur garantit en rien l'autonomie financière. S'il est adopté en l'état, il rendra encore plus dangereux pour la libre administration votre projet de loi relatif aux responsabilités locales.

Certes, vous pouvez, monsieur le ministre, dans le confort parlementaire que vous assure l'UMP, imposer votre volonté en dépit des messages que vous a adressés le pays et auxquels vous restez sourd. Il n'en restera pas moins vrai que l'autonomie financière des collectivités territoriales restera à réaliser pour faire vivre la décentralisation et la démocratie locale, et qu'une fois de plus votre gouvernement aura manqué l'occasion de devenir crédible sur un sujet où chacune de ses initiatives augmente la méfiance à son endroit. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Joël Bourdin.

M. Joël Bourdin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est peu dire que ce texte était attendu et je me réjouis que nous ayons à l'examiner à compter d'aujourd'hui.

Il est attendu d'abord parce que la Constitution, que nous avons révisée en son article 72-2 l'an passé, a prévu expressément qu'une loi organique fixerait les conditions dans lesquelles « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représenteront, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».

Mais il est attendu aussi en raison de la dégradation continue, depuis quelques années, de l'autonomie financière de nos communes, de nos départements et de nos régions, et du peu de cas que réserve en général l'Etat à la compensation financière qu'entraînent des transferts de compétences ou la suppression de ressources fiscales locales qu'il impose.

Car, il faut bien le reconnaître, si les maires, les présidents de conseils régionaux et généraux demandent avec insistance que leur autonomie financière soit préservée, c'est que l'Etat n'a pas toujours eu, au cours des dix dernières années, la conduite que l'on pouvait attendre.

D'une part, dans des années proches, l'Etat n'a pas hésité à alourdir les charges des collectivités territoriales en calculant, avec une pingrerie peu courante, des compensations à l'évidence insuffisantes. Ce fut le cas pour l'allocation personnalisée d'autonomie, créée en 2001, dont l'incidence sur les charges des départements a été considérable puisque, de 2002 à 2003, les dépenses y afférentes ont augmenté de 90 %, et c'est le cas pour les SDIS.

D'autre part, en supprimant ou en diminuant certaines ressources fiscales, non seulement l'Etat a réduit l'autonomie financière des collectivités territoriales, mais en outre, dans le calcul des compensations, il s'est révélé plus soucieux de limiter ses propres dépenses qu'enclin à la bienveillance à l'égard des collectivités territoriales. A cet égard, je citerai deux exemples : celui de la DCTP et celui de l'exonération de la part salariale de la taxe professionnelle.

Le principal élément de la DCTP provient des ressources accordées aux collectivités locales en contrepartie de l'allégement des bases de taxe professionnelle prévu dans la loi de finances pour 1988. La dotation de compensation était calculée sur un principe simple et juste : on appliquait aux allégements de 16 % des bases le taux de taxe professionnelle en vigueur en 1986 pour chaque année à compter de 1989, avec un ajustement tenant compte de l'évolution globale des ressources fiscales de l'Etat. C'était simple, juste et équitable jusque dans les années quatre-vingt-dix à partir desquelles a été appliquée une réfaction sur la DCTP, suivie de diverses baisses, avant que la DCTP soit érigée en variable d'ajustement - négative - du pacte de stabilité et de croissance.

Voilà comment une dotation qui fut exemplaire est finalement devenue rabougrie du fait de volontés gouvernementales, avant de se transformer en peau de chagrin. Voilà comment un bon principe instauré par un gouvernement est devenu la mauvaise manière d'autres gouvernements. Et voilà pourquoi les collectivités locales préfèrent une bonne disposition constitutionnelle à une promesse gouvernementale, quel que soit le gouvernement.

A la vérité, tout se passe comme si l'Etat avait réussi à écrêter les bases de taxe professionnelle des collectivités territoriales de 16 % en quelques années.

Et le même scénario se déroule avec la dotation de compensation de la part salariale de la taxe professionnelle, intégrée en douceur dans la DGF depuis 2004. Cette exonération n'est pas une mince affaire puisqu'elle équivaut, en 2003, à une réduction des bases de taxe professionnelle de 31,3 % pour les communes et de 25 % pour les groupements de communes !

Cette exonération n'aboutit pas à une compensation équitable puisqu'on peut estimer que la privation de ressources de taxe professionnelle des collectivités territoriales est probablement supérieure de 10 % environ au montant des dotations accordées.

Ces deux exemples suffisent à prouver que le Sénat a eu raison, avec le président Christian Poncelet, de déposer en 2000 une proposition de loi visant à garantir l'autonomie financière des collectivités locales. Car chat échaudé craint l'eau froide ! Nous avons effectivement le devoir, en tant que défenseurs attitrés des collectivités locales, de faire garantir par la loi l'autonomie de nos communes, de nos groupements de communes, de nos départements et de nos régions.

Or, il faut bien en convenir, comme l'ont souligné nos excellents rapporteurs de la commission des lois et de la commission des finances, le texte qui nous est transmis par nos collègues de l'Assemblée nationale, en dépit du débat très riche qui s'y est instauré, ne va pas assez loin dans l'analyse du concept d'autonomie financière des collectivités territoriales. Il prévoit, en réalité, une définition des ressources propres des collectivités territoriales qui ne semble ni conforme à l'article 72-2 de la Constitution ni compatible avec la notion classique de ressources propres. C'est sur ces deux points que je m'exprimerai maintenant.

Le rapporteur de la commission des lois, notre excellent collègue Daniel Hoeffel, a utilisé à cet égard les arguments les plus persuasifs qui soient, m'exonérant d'une longue exégèse qui n'ajouterait rien.

Mais enfin, que signifierait l'adjonction dans les ressources propres des collectivités locales du « produit des impositions de toutes natures » sans distinguer entre celles qui relèvent de la décision de l'Etat et des collectivités locales elles-mêmes en termes d'assiette et de taux ? Cela voudrait dire - certains d'entre nous l'ont d'ailleurs souligné - que l'essentiel des recettes de fonctionnement des collectivités locales ont vocation à constituer des ressources propres.

Je n'oublie pas, en effet, que la DGF était conçue, à l'origine, comme une affectation spécifique d'une partie des ressources de la TVA. Selon le texte voté par l'Assemblée nationale, la DGF aurait donc dû être considérée comme une ressource propre, puisque provenant de l'affectation d'une recette fiscale d'Etat.

Je n'oublie pas non plus que le Gouvernement aurait l'intention d'affecter par répartition une partie du produit de la TIPP aux départements pour compenser des charges et que planent des propositions visant à transformer les ressources de taxe professionnelle des collectivités locales en un produit affecté d'une ressource nationale.

En fait, la notion retenue par l'Assemblée nationale n'est absolument pas une garantie pour les collectivités locales de préserver la maîtrise de leurs ressources en se dotant de recettes fiscales propres. Le concept élargi retenu par l'Assemblée nationale laisse toute liberté à un gouvernement qui le souhaiterait et à une assemblée qui le soutiendrait de réduire à néant la liberté d'action des collectivités territoriales. Il faut impérativement se prémunir contre ce risque qui, s'il n'est évidemment pas imminent, ne doit pas être écarté de nos préoccupations. Si le pire n'est pas toujours à venir, il est sage de prévoir que le pire puisse advenir.

En fait, l'essentiel du texte vise à définir, ce qui n'a pas été fait par la loi, ce que l'on entend par « ressources propres des collectivités territoriales ». Tout le texte est une déclinaison de ce concept. Étymologiquement, le terme « propre », dans le domaine patrimonial, fait référence à une propriété exclusive qui n'admet pas le partage. On parle ainsi de bien propre en droit des personnes et les capitaux propres des sociétés sont ceux qui relèvent exclusivement du propriétaire, c'est-à-dire des actionnaires, et les analystes financiers veillent à ce que ceux-ci soient calculés de manière précise.

Par assimilation, il semble que l'on doive exclure des ressources propres des collectivités locales celles qui ne sont pas maîtrisées par leurs organes délibérants. A contrario, doivent être incluses dans leurs ressources propres toutes celles qui, par leur assiette, leur taux ou leur tarif, dépendent de la volonté des majorités des conseils municipaux, communautaires, départementaux et régionaux. Par conséquent, seules seraient exclues les dotations du type DGF et les dotations de compensation diverses.

En revanche, le produit des dégrèvements, sur lesquels nous avons beaucoup à nous interroger si l'on en croit l'excellent rapport de M. Yves Fréville, constitue une ressource propre dans la mesure où, par le dégrèvement, l'Etat ne fait que se substituer à un contribuable local, dont la cotisation fiscale est établie par une collectivité locale.

Je ne m'étendrai pas, mes chers collègues, sur la définition du ratio des ressources propres ; il suffit de se reporter aux travaux des rapporteurs. Reste donc à définir un seuil minimal d'autonomie financière à partir duquel se déclencheront, en cas de dégradation, des actions correctrices.

D'après le texte voté par l'Assemblée nationale, ce seuil minimal correspondrait à celui qui a été constaté au titre de l'année 2003, soit des ratios voisins de 54 % pour les communes et les groupements de communes, de 53 % pour les départements et de 36 % pour les régions.

Est-il pertinent de considérer que ces ratios pour ces différentes catégories de collectivités locales doivent demeurer des normes de référence ? Pour en juger, il faut analyser les conséquences des évolutions de ces ratios eu égard aux différents principes auxquels se réfère la Constitution.

Bien évidemment, celle-ci, a inséré le principe de l'autonomie financière, à notre demande, mais elle a également intégré, toujours à notre demande, le principe de péréquation qui figure dans le dernier alinéa de l'article 72-2 : "La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales".

La péréquation peut prendre des formes diverses. Elle peut être interne à un même groupe de collectivités territoriales, comme le fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France, ce qui ne devrait avoir aucune conséquence sur l'évolution du ratio du groupe des communes. Elle peut également donner lieu à une attribution de dotations spécifiques de l'Etat : c'est le cas pour la DSU, la DSR et d'autres fonds. Dès lors, l'attribution de dotations supplémentaires risque de détériorer le ratio, donc d'enclencher une opération correctrice.

Clairement, dans ce deuxième cas, le principe d'autonomie, qui est constitutionnel, et le principe de péréquation, qui est également constitutionnel, risquent, si l'on se fige sur un ratio de référence trop tendu, d'entrer en contradiction.

Mes chers collègues, autant il convient d'exercer sa vigilance à l'égard de l'Etat, autant nous devons nous préserver d'une attitude frileuse à son endroit en nous ménageant la possibilité de le laisser jouer son rôle péréquateur.

Si nous devons être attentifs à l'autonomie financière des collectivités locales, nous ne devons pas perdre de vue l'objet de notre prochain chantier : réviser les systèmes de péréquation en évitant, notamment, que le régime de répartition des dotations d'Etat, qui n'est pas inéquitable, ne conduise à des écarts d'attribution par habitant excessifs entre les zones rurales et les zones urbaines.

Aussi, pour préserver une marge de manoeuvre au bénéfice de la péréquation que nous appelons de nos voeux, il me paraît souhaitable d'abaisser quelque peu le ratio d'autonomie de référence par rapport à son estimation pour 2003. Une telle mesure fait d'ailleurs l'objet d'un amendement déposé par mon collègue Yves Fréville.

Pour autant, je ne partage pas la position de la commission des lois et de la commission des finances qui proposent, par le dépôt d'amendements similaires, de fixer le ratio de référence à 33 %.

En effet, un tel seuil est arbitraire dans la mesure où aucune évaluation comptable ou logique n'en assure la justification quand, par ailleurs, les situations structurelles en matière de dépenses et de recettes des comptes des communes, des groupements de communes, des départements et des régions sont loin d'être assimilables les unes aux autres.

Ce seuil anormalement bas pour les communes, et qui donne une grande latitude à l'Etat pour transformer des recettes fiscales locales en dotations, n'est-il pas en contradiction avec l'approche rigoureuse, voire imparable, des deux commissions saisies eu égard au concept d'autonomie financière qu'elles nous proposent ? N'est-il pas dangereux, lorsque le ratio d'autonomie des communes est de l'ordre de 55 %, d'autoriser dans l'avenir un gouvernement, quel qu'il soit, de l'abaisser à 33 % ?

Je ne préjuge pas des débats sur ce sujet, mais il me semble que la proposition des deux commissions devra être affinée au moyen de raisonnements déductifs, et non en faisant appel au hasard ou à la seule intuition.

Exception faite de cette proposition, je suivrai respectueusement les recommandations de nos deux commissions, dont les travaux ont permis l'émergence d'une définition de l'autonomie financière qui a la valeur d'un véritable concept. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales
Discussion générale (suite)

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communication relative à une commission mixte paritaire

M. le président. J'informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle est parvenue à l'adoption d'un texte commun.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures trente, est reprise à vingt et une heures quarante-cinq, sous la présidence de M. Serge Vinçon.)

PRÉSIDENCE DE M. Serge Vinçon

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

13

Communication de M. le président de l'assemblée nationale

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le président de l'Assemblée nationale la lettre suivante :

« Paris, le 25 mai 2004

« Monsieur le président,

« J'ai l'honneur de vous informer qu'au cours de sa première séance du lundi 24 mai 2004, M. René André a été nommé secrétaire de l'Assemblée nationale, en remplacement de Frédéric de Saint-Sernin, nommé membre du Gouvernement.

« A la suite de cette nomination, le bureau est ainsi composé :

« Président : M. Jean-Louis Debré.

« Vice-présidents : MM. François Baroin, Jean Le Garrec, Yves Bur, Rudy Salles, Mme Hélène Mignon, M. Eric Raoult.

« Questeurs : MM. Claude Gaillard, Guy Drut, Didier Migaud.

« Secrétaires : MM. René André, Jacques Brunhes, François-Michel Gonnot, Jean-Pierre Kucheida, Alain Moyne-Bressand, Germinal Peiro, Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont, MM. Bernard Perrut, Jean Proriol, Didier Quentin, François Rochebloine, Jean Ueberschlag.

« Je vous prie, monsieur le président, de croire à l'assurance de ma haute considération.

« Signé : Jean-Louis Debré »

Acte est donné de cette communication.

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Autonomie financière des collectivités territoriales

Suite de la discussion d'un projet de loi organique

Discussion générale (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales
Exception d'irrecevabilité

M. le président. Nous reprenons la suite de la discussion du projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale, pris en application de l'article 72-2 de la Constitution, relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Michel Moreigne.

M. Michel Moreigne. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je souhaite convaincre le Sénat qu'au-delà de la question de l'autonomie fiscale des collectivités, la péréquation vers les collectivités et entre les collectivités est un préalable nécessaire à leur véritable autonomie financière.

Les inégalités de ressources fiscales sont très fortes dans notre pays. Le Sénat sait bien, par exemple, qu'en 2000 le potentiel fiscal par habitant des communes allait de un à quatorze.

Le Sénat sait également que les nouveaux transferts de compétences envisagés par le Gouvernement ne sont pas aujourd'hui clairement financés. Les nouvelles compétences transférées aux collectivités sans financements adéquats, pérennes et évolutifs, s'accompagneront malheureusement d'un accroissement sensible des inégalités en matière d'accès aux services publics.

Les inégalités entre les collectivités locales seront d'autant plus durement ressenties par les Français que notre pays sera plus décentralisé et que la comparaison des situations sera obligatoirement faite, encore plus que par le passé, d'une région à l'autre, sinon d'un département à l'autre.

Et que dire de la concurrence entre les territoires ainsi officialisée sous le label du libéralisme ?

L'égalité d'accès aux services publics est au coeur du pacte républicain. Il serait regrettable qu'une amplification des inégalités conduise les Français à se détourner de l'idée même de décentralisation, ce qui, me semble-t-il, a, hélas ! déjà commencé : les Français n'y entendent plus grand-chose devant les tergiversations du Gouvernement.

Ils craignent légitimement l'accroissement de la fiscalité locale, induit par le délestage budgétaire de l'Etat sur les collectivités, mené tambour battant par M. Raffarin : transfert aux départements du RMI et du RMA, réforme des assistants maternels, solidarité envers les personnes âgées et handicapées. Qui va payer ? Les collectivités locales, sûrement !

La majorité du Sénat s'y serait-elle trompée ? Je ne le crois pas. Elle ne peut plus soutenir le double langage du Gouvernement à l'égard des collectivités, comme les récents débats au sein de cet hémicycle l'ont prouvé, notamment la semaine dernière. Je ne pense pas que les amendements votés ici même contre l'avis du Gouvernement par la majorité du Sénat, l'aient été pour la forme seulement. Ils ont sans doute une signification réelle.

Ce projet de loi sur l'autonomie financière, sans un mot sur la solidarité entre les territoires, participe de ce brouillage du discours gouvernemental sur la décentralisation.

Où peut être la démocratie locale quand les inégalités entre collectivités conduisent à priver les plus défavorisées de la capacité de déterminer librement une partie au moins de leurs ressources, faute de bases fiscales suffisantes ?

L'objet de ce projet de loi organique est de définir, au terme de la nouvelle rédaction de la Constitution, la « part déterminante » des ressources propres dans l'ensemble de leurs ressources, évaluée pour chaque catégorie de collectivités : communes, départements et régions. La majorité et le Gouvernement sont dans un piège, car ce principe ne résout rien et ne résoudra rien.

Avec ce texte, l'autonomie financière des collectivités demeurera vraisemblablement virtuelle !

La définition proposée ne fait que maintenir les inégalités, dans la mesure où son respect est apprécié de manière globale.

Avec la relance de l'intercommunalité, le gouvernement de Lionel Jospin avait apporté une contribution importante à la réduction des inégalités. Cette politique devrait être poursuivie et étendue, mais la suppression de la taxe professionnelle ne le permet plus, tout du moins pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique.

Le Gouvernement ne veut pas entendre parler de tout cela. Les amendements déposés par les députés socialistes pour inscrire les groupements dans l'article 1er du projet de loi organique ont été rejetés sans débat de fond, semble-t-il, sur des arguments constitutionnels plutôt spécieux.

Au-delà de cette parodie de réforme sur l'autonomie financière des collectivités, une refonte complète des dispositifs de péréquation devrait donc être mise en oeuvre.

Il est anormal qu'aujourd'hui la plupart des ressources consacrées à la péréquation ne soient constituées que de parts résiduelles de dotations de l'Etat ; M. François-Poncet a évoqué tout à l'heure le chiffre de 5 %, ce qui est peu.

Le financement de la péréquation devrait ne plus dépendre de ces abondements exceptionnels de l'Etat, dont le caractère facultatif, sinon aléatoire, nous a malheureusement été cruellement rappelé par les budgets de 2003 et de 2004.

L'appréciation de l'autonomie financière des collectivités impliquerait par ailleurs de ne pas s'en tenir à leurs seules ressources, mais de tenir également compte des charges qu'elles ont à supporter. C'est ce que prévoyait le rapport François-Poncet - Belot en raisonnant en termes de points de charges pour les départements. Je rappelle que la commission des finances et la commission des lois ont adopté ce rapport ; il ne reste qu'à le mettre en oeuvre.

Concernant les réformes à envisager en matière de péréquation, j'ajouterai que celle-ci doit s'appuyer sur une refonte des critères d'appréciation de la richesse d'un territoire. Continuer à ne retenir que le potentiel fiscal sans réviser les bases de la fiscalité locale n'est plus possible.

En remontant le temps, je rappellerai qu'il existait une péréquation verticale instaurée sur l'aide sociale, avant la grande décentralisation, par la prise en charge par l'Etat des trois groupes d'aide sociale des conseils généraux en fonction des critères de ressources fiscales de ceux-ci, et une péréquation horizontale effectuée par le fameux « répartement » des bases des centimes additionnels entre communes rurales et urbaines qu'opéraient les conseils généraux, souvent au détriment des communes rurales. Cela remonte non pas aux calendes grecques, mais à mes débuts de conseiller général dans les années soixante.

Je rappellerai également que la dotation de fonctionnement minimal a été instaurée au Sénat par un amendement que j'avais déposé avec M. Chervy, créant au sein de la DGF ce concours particulier, à la suite d'un complot des départements pauvres où l'on retrouvait des personnalités aussi diverses qu'André Chandernagor pour la Creuse, Jacques Barrot pour la Haute-Loire et Raymond Forni pour Belfort.

J'évoquerai aussi la mise en oeuvre du dispositif de la dotation de fonctionnement minimal amélioré pour les départements grâce à Augustin Bonrepaux et pour les régions par l'amendement Savy en 1993.

La réduction des inégalités ne passe pas seulement par la péréquation. Elle peut aussi découler d'une véritable politique d'implantation et de maintien des services publics sur le territoire : le maintien d'un bureau de poste - n'est-ce pas, monsieur Delfau ? - d'une gendarmerie, d'un hôpital, d'une perception, d'une école, est aussi la manifestation de la solidarité nationale.

Vous ne serez pas étonné, monsieur le ministre, si j'indique que le groupe socialiste n'est pas satisfait des orientations du Gouvernement en la matière, car elles ne contribuent pas à réduire la fracture territoriale, alors que tous les Français ont droit à la culture, à la santé, à la sécurité, aux transports, à l'énergie, où qu'ils résident en France. Ce n'est pas ce que nous ressentons dans l'analyse des dispositions de la décentralisation Raffarin dans tous ses volets et dans le sort réservé récemment à La Poste et, dans un avenir proche, à EDF.

Ce projet de loi sur l'autonomie financière se révélera être une supercherie s'il ne répond pas aux attentes des élus de l'Association des maires de France, dont je salue le président, de l'Assemblée des départements de France et de l'Association des régions de France ; il ne correspond guère à une vision solidaire de la décentralisation.

La véritable autonomie financière est celle qui offre aux collectivités des ressources propres garanties et adaptées à leurs besoins avec l'assurance d'une indispensable péréquation financière et non pas un gel des ressources annoncé par le texte qui n'aboutirait qu'à gommer l'autonomie de moyens de nos collectivités au travers d'un pacte de stabilité et non plus de solidarité et de croissance.

Les dotations de péréquation verticale, qui sont attribuées sur le budget de l'Etat et non au terme d'une distribution de ressources entre collectivités comme la péréquation horizontale, ne doivent pas être intégrées dans le calcul du taux d'autonomie financière. La question de la péréquation verticale est primordiale. On risque de voir toute dotation de ce type rendue impossible s'il était considéré qu'elle conduise à une dégradation du taux d'autonomie financière.

La référence très succincte faite par la loi constitutionnelle à la péréquation ne s'oppose pas à ce que la loi organique s'y consacre quelque peu.

Chacun m'accordera que la combinaison de la définition des ressources propres - les dotations de péréquation issues de l'Etat n'en faisant pas partie - et du taux d'autonomie financière défini comme le rapport des ressources propres sur l'ensemble des ressources, qui intégrerait alors les dotations de péréquation, risque de freiner, voire de bloquer la mise en oeuvre d'une politique de solidarité, ce qui condamnerait à l'évidence un aménagement du territoire équilibrant, puisque malheureusement toute nouvelle dotation de péréquation dégraderait le taux d'autonomie financière. Ainsi le respect de l'article 3 serait mathématiquement impossible.

Le Gouvernement, la majorité qui le soutient, abandonneraient-ils ainsi la péréquation sans le dire, tacitement ?

L'arithmétique des fractions, je viens de l'évoquer, est tout à fait incontournable : plus le diviseur est grand, plus le produit est modeste.

En conclusion, nous souhaiterions donner une définition ayant valeur organique à la notion de péréquation, ayant pour objectif de donner aux collectivités, d'abord, des capacités égales pour assurer leurs compétences en dépit de leurs différences de ressources et de charges - là encore, j'en appelle pour les départements au rapport de MM. François-Poncet et Belot - ensuite une définition des moyens, qui peut être horizontale lorsqu'elle intervient entre collectivités de même catégorie ou verticale par une action volontariste de l'Etat, accordée sous forme de dotation aux plus modestes.

Le désengagement de l'Etat, notamment en matière de DGE des communes rurales, nous incite à inscrire le principe de la péréquation dans la loi organique, et nous demandons à la majorité du Sénat de le faire, ce qui, vous me l'accorderez, serait une preuve de bonne foi, contrairement à l'affirmation véhiculée jusqu'alors selon laquelle la péréquation n'a rien à faire dans la discussion d'aujourd'hui.

Je ne le crois pas. Pour nous, il ne convient pas de renvoyer la discussion sur la péréquation à demain, lors de l'examen d'une loi ordinaire, ainsi que l'a démontré tout à l'heure excellemment mon collègue Bernard Frimat. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Yves Fréville.

M. Yves Fréville. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est la première fois, me semble-t-il, mais je ne suis pas juriste, que l'on ose graver dans le bloc de constitutionnalité une norme financière. Il faut le faire avec discernement. Elle garantit certes aux collectivités locales une part déterminante de leurs ressources propres, mais nous n'avons pas osé le faire lorsque nous avons réformé la loi organique relative aux lois de finances, et le précédent des critères de Maastricht montre très bien le caractère parfois périlleux de l'exercice.

Quels sont nos objectifs ? Nous ne devons pas seulement empêcher, pour rétablir la confiance dans la décentralisation, le retour de mesures irréfléchies par lesquelles des impôts locaux comme la vignette ont été supprimés, nous devons penser à l'évolution à long terme des finances locales.

Rien ne serait plus stupide que d'adopter des définitions restrictives inadaptées des « ressources propres » ou de la « part déterminante », qui bloqueraient ou freineraient l'indispensable modernisation de nos finances locales.

En ce domaine, j'ai une conviction forte tirée de l'observation de l'évolution des systèmes fiscaux locaux.

L'évolution économique rend de plus en plus restreint le champ possible des impôts locaux, du moins d'impôts locaux justes, dynamiques et équitables. Ce n'est pas par hasard que l'on réforme si difficilement les impôts locaux existants et que l'on peine à en trouver de nouveaux.

L'impôt local était tout à fait adapté lorsqu'il frappait une assiette immobile. Les seuls bons impôts locaux sont les impôts assis sur la valeur des biens immobiliers ou les redevances perçues sur les usagers.

Au XIXe siècle, cela ne présentait aucune difficulté dans une France agricole et terrienne. L'impôt sur la propriété était adapté.

Mais les impôts modernes à grand rendement, la TVA, l'impôt sur les sociétés et bien d'autres, se laissent mal emprisonner dans les limites de nos petites communes. L'instauration de la TVA a signifié la mort, en 1968, de l'ancienne taxe locale.

De plus, les impôts modernes frappent des flux financiers qui ignorent les frontières et suivent les délocalisations. Les disparités fortes de taux ne sont plus acceptées.

Si nous voulons construire la décentralisation, il faut le faire non seulement en se fondant sur des impôts locaux au sens strict, mais également en organisant le partage des impôts d'Etat : des centimes additionnels à la CSG, par exemple, la TIPP ou un impôt national sur la valeur ajoutée des entreprises.

Tel est le contexte. Il n'est pas agréable à constater, mais il faut aborder de front la difficulté. C'est à partir non seulement d'impôts strictement locaux, mais aussi d'impôts partagés que nous devons garantir aux collectivités locales des ressources propres.

Comment définir ces ressources propres ? A partir de quel moment une imposition de toutes natures devient-elle une ressource propre ?

L'Assemblée nationale a répondu : dans tous les cas de figure. Cette définition est un peu large. Nos rapporteurs estiment - ils sont plus exigeants - que la collectivité locale doit pouvoir fixer, dans certaines limites, l'assiette et surtout le taux de cette imposition. C'est un grand et large débat.

Tout dépend du point de vue où l'on se place. Nous voulons pour nos collectivités locales des ressources dynamiques qui puissent croître.

La première possibilité est de privilégier, c'est le choix des commissions, ce que j'appellerais « l'effet taux ». On augmente, le cas échéant, les impôts. De cette manière, l'élu local possède un pouvoir de décision en agissant sur le taux de l'impôt. Ce qui compte est alors effectivement l'effet taux.

Mais oserais-je dire, monsieur le rapporteur, que le « pouvoir » d'augmenter les taux n'est acceptable que si l'on ne s'en sert pas. Le bon impôt, c'est celui dont le taux n'augmente pas. Fonder la décentralisation sur la possibilité d'augmenter les taux me paraît contre-productif vis-à-vis de l'opinion publique.

La deuxième possibilité est de se demander si l'essentiel ne serait pas d'avoir des ressources dont la base est dynamique. Ce que l'on privilégierait à ce moment-là, ce n'est pas le pouvoir de décision, ce serait tout simplement des impôts localisés qui pourraient augmenter au fur et à mesure que la collectivité développerait ses activités économiques, et elle doit en avoir le juste retour.

La troisième possibilité, qui est celle de l'Etat, et je comprends très bien sa position, est de dire : l'essentiel, c'est que l'on donne aux collectivités locales un produit ; peu importe s'il est calculé avec des taux ou des bases, il faut que ce produit soit garanti et qu'il ne soit plus sous le contrôle de l'Etat. C'est l'optique qui a été choisie lors de l'élaboration de ce projet de loi.

Il faut donc trancher entre ces points de vue.

Pour moi, un seul critère peut fonder économiquement le caractère propre d'une recette fiscale pour une collectivité locale, c'est que son assiette soit localisée, c'est-à-dire que l'évolution de son rendement dépende de la situation de la matière imposable au sein de cette collectivité.

Quelles seraient les conséquences de ce choix ?

Il existe naturellement un continuum entre l'impôt local, dont on contrôle le taux, et la pure dotation. Il faut savoir où se situe le partage.

Dire que l'impôt local, la ressource propre, c'est celle dont on contrôle le taux, est une notion imprécise. Car il y aura nécessairement des plafonds. J'ai entendu dire en commission des finances qu'il suffirait de pouvoir le baisser. Mais les élus locaux pensent-ils que contrôler le taux, cela veut dire pouvoir uniquement le baisser en dessous d'un certain plafond ? Je n'en suis pas certain.

Il est donc beaucoup plus simple, face à cette difficulté, d'admettre que tous les impôts à taux fixe sont des ressources propres.

En ce qui concerne les impôts partagés, je voudrais, monsieur le ministre, que vous nous rassuriez.

Selon votre conception et celle qui a été adoptée par l'Assemblée nationale, l'impôt partagé est une ressource propre dans tous les cas de figure. Pour ma part, j'estime qu'il doit être partagé collectivité par collectivité et non pas simplement par catégorie, autrement on aboutirait à la solution extrême que critiquait notre collègue Joël Bourdin tout à l'heure : lorsque la DGF était alimentée par un prélèvement de 16,5 %, en moyenne, sur le produit net de la TVA, on considérait que c'était une ressource propre des collectivités locales. Non, il faut qu'elle soit localisée, partagée, collectivité par collectivité !

Mais ce partage n'est pas suffisant pour fonder le caractère propre de la ressource fiscale. Il faut prendre en compte les critères du partage.

Si vous partagez la taxe intérieure sur les produits pétroliers en fonction de la consommation dans chaque région, ce sera, bien entendu, une ressource propre. Si, au contraire, vous procédez à un partage en fonction d'autres critères qui n'ont rien à voir avec la localisation de la matière imposable, la compensation de transfert de compétence n'est plus une ressource propre.

Voilà, à mon avis, la solution, qui serait de localiser les impôts partagés.

J'en arrive maintenant au deuxième problème, celui de la part déterminante minimale.

Il existe dans le projet de loi deux critères de la part déterminante, l'un qui est défini par le Conseil, dont la sagesse est indépassable, et suivant lequel la part des ressources propres doit garantir la libre administration, et l'autre qui est une donnée apparemment plus opérationnelle : soit le pourcentage de ressources propres constaté par catégories de collectivités en 2003, soit, comme le proposent les commissions, un pourcentage fixe de 33 %.

Avant de choisir, il faut réfléchir à ce que nous voulons en matière d'évolution des finances locales. Il faut veiller à ce que le choix d'un critère permette à la fois d'assurer la péréquation, la réforme des impôts et le financement de la décentralisation.

D'abord, en ce qui concerne la péréquation, cela a été très bien dit par plusieurs d'entre nous, si nous voulons l'accroître, il est bien certain que nous ne pourrons le faire qu'en donnant plus de dotations aux communes, aux départements et aux régions les plus pauvres. Il n'est pas du tout certain que cela n'aboutisse pas à réduire la part des ressources propres, même définie de façon large comme je l'ai fait, entre les collectivités. Alors, soyons prudents !

Ensuite, en ce qui concerne la réforme fiscale, nous allons devoir réformer la taxe professionnelle et la taxe d'habitation.

Je vous fais part de mon expérience de rapporteur spécial du budget des charges communes du Trésor qui a vu croître et embellir la masse des dégrèvements législatifs pour atteindre 10 milliards d'euros.

Sachez, mes chers collègues, que, dans certaines grandes communes, je pense à l'une d'entre elles en particulier, qui se situe dans le nord de la France, jusqu'à 97 % des habitants sont dégrevés totalement ou partiellement de la taxe d'habitation. En général, la moyenne est de 60 %.

Nous devrons donc essayer, lorsque nous remplacerons les impôts existants par un nouvel impôt, de procéder au financement des adaptations nécessaires. Comment voulez-vous les faire si vous n'arrivez pas à mobiliser les 10 milliards d'euros de dégrèvements pour les transformer en adaptations diverses et variées ?

Il faudra donc absolument, dans la détermination de la part minimale, veiller à ce que ces 10 milliards d'euros de dégrèvements soient, d'une manière ou d'une autre, exclus.

Enfin, la décentralisation de nouvelles compétences pose, nous le savons, une grande difficulté, car il faudra trouver de nouveaux impôts localisables, au moins, pour la part considérée comme déterminante.

Cela ne posera sans doute pas trop de difficulté pour les régions avec la taxe intérieure sur les produits pétroliers. En revanche, je le reconnais franchement, cela sera très difficile pour les départements. Car, dans l'état actuel des réflexions, nous ne savons pas très bien comment leur assurer, même en mobilisant la taxe sur les conventions d'assurance, la part déterminante de leurs ressources. C'est une question qui vient en arrière-plan de toutes nos discussions.

Dès lors, que choisir en ce qui concerne la part déterminante ?

La fixation d'un taux unique a priori de 33 % est une mauvaise solution. Cela me fait penser aux 60 % de dette publique et aux 3 % de déficit budgétaire dans d'autres domaines.

Quelles en sont les raisons ?

Nous ne savons pas aujourd'hui réellement quelles sont les parts actuelles des ressources propres.

Le rapport de l'Assemblée nationale oublie même le versement transport qui représente 4 milliards d'euros.

M. Gérard Delfau. Ils ne sont pas bons les députés !

M. Yves Fréville. Il faudrait donc donner un peu de mou, soit en admettant un pourcentage de réduction par rapport au taux observé en 2003, soit en éliminant les dégrèvements.

Voilà, mes chers collègues, ce que je pense devoir être une politique en faveur de la réforme des finances locales.

La décentralisation et la libre administration des collectivités locales ne fonctionneront correctement que si les élus sont responsables devant les contribuables électeurs et pas devant l'Etat.

Les impôts locaux doivent envoyer de bons signaux, c'est-à-dire qu'ils doivent croître lorsque la dépense augmente et diminuer lorsque la dépense diminue. Ce n'est plus le cas actuellement.

Ce que nous devons faire avec ce projet de loi organique, c'est permettre la création d'un système fiscal local pour les vingt ans à venir qui devra reposer sur trois piliers.

Premièrement, il faut un pourcentage d'impôts locaux rénovés, justes et bien répartis. Si c'est pour maintenir des impôts aussi mal répartis qu'actuellement, je préfère ne pas en avoir.

Deuxièmement, il faut un partage d'impôts modernes assurant à chaque collectivité locale un retour sur son investissement pour son dynamisme.

Troisièmement, il faut un ensemble de dotations de péréquation.

Ne bloquons pas par des mesures inadaptées cette évolution. Je pense que c'est l'objectif commun au Gouvernement et à la majorité sénatoriale et je suis sûr qu'un accord pourra être trouvé dans cette ligne pour que la décentralisation soit la réussite de cette mandature. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à Mme Marie-Christine Blandin.

Mme Marie-Christine Blandin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, faut-il, à cette heure, redire une conviction ? Nous sommes favorables à la décentralisation.

Mais faut-il redire notre opposition à la méthode utilisée, à commencer par le jeu d'ambiguïté sur les adjectifs « part prépondérante », « part déterminante » ?

De la révision constitutionnelle, où vous avez significativement refusé mon amendement en application duquel L'Etat était le garant de la solidarité nationale, jusqu'à la loi sur les responsabilités locales, où fut renvoyée au lendemain la garantie des moyens de faire, nous voici toujours aussi démunis avec ce projet de loi relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Le texte n'apporte pas les réponses attendues : rien sur les péréquations, pas de méthode pour les transferts, pas de perspectives pour des ressources locales modernisées.

La décentralisation doit accroître l'adéquation des choix publics au territoire et qualifier l'action par le dialogue avec les citoyens. Or que nous disent ceux-ci ?

Ils veulent des emplois, un cadre de vie harmonieux, la sécurité climatique, sanitaire, alimentaire, civile. Peut-on parler d'autonomie des collectivités pour répondre à ces justes attentes quand les moyens qu'on leur donne ou qu'on leur laisse se procurer ne sont pas à la hauteur des enjeux ?

Par exemple, peut-on parler d'autonomie des collectivités quand, d'une main, l'Etat sollicite un juste engagement pour soutenir la culture et que, de l'autre, il détruit le dispositif spécifique de l'intermittence des artistes et des techniciens qui garantissaient la création et la diffusion ?

Sommes-nous financièrement autonomes quand nous ne récoltons des flux qui traversent notre région que le bruit et les pollutions d'une irresponsable politique routière qui finira par fragiliser le secteur ferroviaire, secteur que nous avons soutenu en pionnier ?

Sommes-nous financièrement autonomes quand des choix originaux, comme les économies d'énergie ou les dispositifs d'économie solidaire, sont mal cofinancés, objets de toutes les tracasseries administratives, alors que ces pistes sont précisément porteuses d'emplois non délocalisables, de coûts réduits dans la durée, d'absence de séquelles environnementales et sociales, bref porteuses d'autonomie ?

Sommes-nous dans un climat de confiance quand l'Etat profite des aides européennes pour réduire ou supprimer son cofinancement, bafouant ainsi les règles de l'additionnalité ?

Peut-on parler d'autonomie financière quand on appelle les collectivités à la responsabilité ici, mais que l'on accepte en même temps à Bruxelles de fragiliser les services publics ou au sein de l'OMC de libéraliser tous les échanges ?

Mon regard est pragmatique : j'ai vu le maïs remplacer et détruire le bocage dans le Nord, parce que la France a ratifié une PAC productiviste ; j'ai vu les déménagements d'entreprises et les licenciements, parce que l'Etat se pliait à l'OMC ; j'ai vu la colère des gens privés de perspectives pour eux, pour leurs enfants, se tournant vers les élus locaux, démunis.

La liberté de faire sans moyens dans un monde sans règles ni solidarité est meurtrière. Alors ne reproduisez pas, entre les collectivités, la mise en concurrence sans garantir aux citoyens les mêmes accès aux services publics et aux politiques publiques.

L'autonomie financière des collectivités ne peut se payer avec des mots ou des promesses.

Le pouvoir de faire passe par l'aide à la levée des handicaps, j'y reviendrai avec un amendement-test sur l'injustice des contaminations.

Il passe par la solidarité. Sans péréquation, l'autonomie n'existera que pour quelques privilégiés.

Il passe par la responsabilité de l'Etat qui décide de notre sort tant par les décisions prises avec son accord à l'échelon international que par les lois aux impacts locaux décisifs dont il prend l'initiative.

Il passe par la méthode, il ne s'octroie pas, il se partage, il se débat. Nous serons attentifs à l'écoute dont vous ferez preuve lors de l'examen de nos amendements.

En attendant, ce texte doit être considéré comme dangereux à cause de son contraste saisissant, contraste entre l'ambition du titre, « l'autonomie financière », et la vacuité du contenu, pauvre paraphrase de la loi constitutionnelle appuyée sur d'hypothétiques ratios virtuels. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Paul Girod.

M. Paul Girod. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne peux pas oublier qu'il y a près de vingt-six ans je franchissais, pour la première fois, le seuil de cet hémicycle...

M. Louis de Broissia. Cela s'arrose !

M. Paul Girod. ...et que peu après je me trouvais plonger dans un débat sur ce qu'on allait appeler ultérieurement la décentralisation.

A l'époque, nous débattions de la dotation globale de fonctionnement, de la globalisation des emprunts et de la liberté de fixation des taux, c'est-à-dire de la transformation des impôts de répartition en impôts de quotité. On a ainsi pu commencer à parler de changements dans la gestion des collectivités territoriales.

Ces réformes majeures sont les fondements financiers des textes dont nous discutons aujourd'hui.

Pour être tout à fait franc, j'ai le sentiment que, depuis cette époque, la République hésite entre deux thèses aussi valables l'une que l'autre : celle de l'augmentation des responsabilités des collectivités territoriales, c'était d'ailleurs l'intitulé du texte proposé par le gouvernement de M. Barre et soutenu par M. Bonnet devant nous ; et celle des droits et libertés des collectivités territoriales, qui a prévalu après 1981.

Mais, entre ces deux options, celle d'une responsabilité plus ou moins encadrée et celle de droits et de libertés librement assumés, la République n'a jamais vraiment tranché. Elle passe son temps à faire des allers-retours.

Quand j'entends parler d'impôts partagés, je ne peux que me rappeler la thèse de départ de la DGF, qui était un impôt partagé. On prenait une part de la TVA et on la partageait avec une forte idée de péréquation. L'idée n'est plus la même dans la mesure où l'évolution de la DGF s'est faite au profit d'une idée de récompense à la politique acceptée par les collectivités territoriales, encouragée par l'Etat, peut-être à bon escient d'ailleurs.

Quand on voit l'utilité de la coopération intercommunale, de la taxe professionnelle unique, la TPU, on peut se dire que cette thèse avait sa valeur, mais ce n'était pas tout à fait la thèse de départ. Là encore, on a hésité, on a évolué.

Peut-être avons-nous, avec stupéfaction, vu, au nom de ces idées de décentralisation, arriver « au profit » des collectivités territoriales, un certain nombre de cadeaux, qui ont laissé dans les esprits de leurs responsables quelques traces de perplexité. Je pense à l'allocation personnalisée d'autonomie, à la prestation spécifique dépendance, au service départemental d'incendie et de secours, au développement non compensé. Tout cela a créé une atmosphère dont aujourd'hui les fruits ne sont pas tous bons à déguster. Le plat est amer.

La réponse qui nous a tous intéressés fut celle de la réforme constitutionnelle, qui tendait à empêcher, pour l'avenir, un certain nombre d'erreurs que nous avions connues dans le passé, à savoir la suppression de quelques impôts, la restriction de la liberté des collectivités territoriales qui allait de pair et les cadeaux dont je viens de parler.

Nous avions à nouveau penché, au moment de la réforme constitutionnelle, vers la thèse de la liberté. Y avait-il une part d'illusion ? Ce n'est pas impossible pour les raisons suivantes. Nous pensions aller vers une période de gestion des finances publiques plus facile, nous espérions une croissance que nous n'avons peut-être pas eue. En même temps que nous lancions une grande idée, nous n'avons pas assez puisé dans notre imagination.

Notre ami Yves Fréville, il y a quelques instants, traçait quelques pistes sur la question : centimes additionnels, CSG, etc. Ce sont peut-être des idées que nous n'avons pas assez fouillées au moment où nous avons lancé l'idée de liberté lors de la réforme constitutionnelle de l'article 72-2.

Alors que nous abordons la concrétisation de tout cela, nous pourrions peut-être revenir tout simplement à notre devise républicaine : « Liberté, Egalité, Fraternité ».

La liberté, c'est la capacité de prendre ses responsabilités. En cette matière, l'Assemblée nationale a été, semble-t-il, courte en imagination. D'une certaine manière, la thèse de nos deux commissions essaie de remettre les pendules à l'heure, en disant qu'il faut faire attention, car la liberté c'est la responsabilité et la responsabilité c'est la liberté, donc la capacité de s'expliquer sur les décisions que l'on prend. De ce point de vue, les suggestions de nos commissions me semblent bienvenues.

L'égalité et la fraternité, c'est la péréquation. Cela est-il possible si nous avons une vue trop étroite de la liberté ? Je ne le pense pas et, sans aller jusqu'à adopter les yeux fermés la clause des 33 %, nous allons sans doute nous interroger sur la stabilisation de l'existant et sur une évolution plus prudente de la notion de liberté face à la notion d'égalité et de fraternité. C'est pourquoi j'aurais tendance à penser qu'il y a sans doute un moyen terme à trouver et que nous avons essayé d'imaginer avec mon collègue Yves Fréville.

Mme Nicole Borvo. Un juste milieu !

M. Paul Girod. Est-ce la bonne solution ? Je n'en sais rien. Mais il est impossible que, lors du débat actuel, nous fassions l'impasse sur cette dualité péréquation-liberté.

La liberté, c'est bien ! Mais, monsieur le ministre, messieurs les rapporteurs, si la liberté consiste à considérer qu'une ressource devient propre parce que la collectivité territoriale a son mot à dire sur son assiette et si nous regardons l'histoire de nos rapports avec l'assiette, en tant qu'ancien et actuel responsable de collectivité territoriale, je m'interroge. Nos rapports avec l'assiette sont des rapports à la baisse et non des rapports à la liberté. Alors si une ressource devient propre parce qu'on a le droit de la baisser, cette vue me semble être limitée vis-à-vis de la notion de liberté.

Le seuil de 33 %, est probablement excessif, mais je viens d'en parler en évoquant les relations entre la liberté, l'égalité et la fraternité.

Mes chers collègues, nous sommes en présence d'un texte à propos duquel il ne faut pas se tromper. C'est un texte difficile devant lequel il ne faut pas fuir nos responsabilités parce qu'il nous faut trancher, j'allais presque dire, au tiers du chemin,

Mme Nicole Borvo. C'est sûr !

M. Paul Girod. ...vers une réforme globale des finances des collectivités territoriales qui comprendra aussi bien une réforme qui vient de la DGF et à propos de laquelle un certain nombre d'idées sont actuellement énoncées sur les capacités financières et non plus simplement sur le potentiel fiscal des collectivités territoriales, qu'une réforme de nos impôts locaux dont les bases, nous le savons tous, même si l'on nous donne un peu de liberté sur l'assiette, mais pas dans le bon sens, sont obsolètes et la philosophie ancienne.

Il faut franchir une étape. Je pense que les suggestions de nos commissions vont aider le Parlement et le Gouvernement à avancer dans le sens de la conjonction difficile entre liberté, responsabilité et fraternité. Je pense également que le débat qui s'ouvre ressurgira à un moment ou à un autre.

Ce qui a présidé à notre débat constitutionnel reste extrêmement important : on ne pourra pas faire demain sans les collectivités territoriales comme on l'a fait hier, parce que, en définitive, c'est l'adhésion de notre population à l'idée même de République qui passe par son adhésion à la gestion de ce qu'elle connaît le mieux, la collectivité locale avec laquelle elle est en contact permanent. C'est donc une mission essentielle : elle incombe au Parlement, elle incombe au Gouvernement, cela veut dire qu'elle incombe à la nation.

Je pense qu'ensemble nous essaierons d'avancer sur un dossier difficile, mais essentiel. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Louis de Broissia.

M. Louis de Broissia. Monsieur le président, monsieur le ministre, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, ce soir, le Sénat est dans son exercice naturel, celui de gardien de l'équilibre de la République décentralisée chère à notre coeur, mais aussi, et nous l'avons tous exprimé, de l'équilibre financier de nos institutions décentralisées.

Il est important de le rappeler, mes chers collègues, l'initiative de tout cela revient à notre assemblée. Par le vote d'une loi importante et opportune, la modification constitutionnelle, voulue par le président Christian Poncelet, soutenue et encouragée par le Président de la République, par le Gouvernement et par les associations d'élus, a permis d'inscrire dans notre loi fondamentale la garantie des ressources correspondant à des compétences transférées. Cette avancée majeure que tous les élus locaux attendaient depuis maintenant des siècles, c'est le fameux article 72-2 de la Constitution.

Je ne suis pas un orfèvre de la commission des lois ni de la commission des finances. Mais nous sommes nombreux, dans cet hémicycle, à être aussi des élus de base et, quelles que soient d'ailleurs les travées sur lesquelles nous siégeons, nous encourageons le Gouvernement, monsieur le ministre, à donner des signes forts et clairs, afin de se rendre crédible avant même d'engager l'acte II de la décentralisation. C'est un choix voulu par le Premier ministre. C'est donc une oeuvre pie, une oeuvre nécessaire, mais pas suffisante, et nous aurons l'occasion de le redire.

Je ne reviendrai pas aux temps héroïques de 1982 et des premières lois de décentralisation. Même si j'étais jeune à l'époque, je n'omettrai pas 1969, année au cours de laquelle un précurseur de la décentralisation, le général de Gaulle, a proposé une vraie décentralisation, refusée par le peuple français, ce qui l'a contraint à se retirer dans sa campagne de la HauteMarne.

En tout état de cause, le mouvement de décentralisation est amorcé maintenant depuis 1982. A cette époque, mes chers collègues, je ne siégeais dans aucune assemblée. Les verrous financiers n'existaient pas, l'enthousiasme et la confiance étaient les notions qui l'emportaient. Si l'on avait prévu des verrous financiers, peut-être n'aurait-on pas été aussi loin. Certains le regrettent d'ailleurs sans doute aujourd'hui.

Au risque de ne pas partager tous les points de vue exprimés à gauche comme au centre cet après-midi, j'aimerais aussi rappeler que certains impôts ont été supprimés, car j'entendais dire tout à l'heure qu'il n'existait pas de nouvelles formes d'impôt.

Personnellement, j'ai vécu très agréablement, en tant que propriétaire d'un véhicule automobile, la période de la « vignette », la taxe différentielle sur les véhicules à moteur. C'était un impôt modulable, affecté, d'abord aux personnes âgées selon le voeu de Paul Ramadier, puis à l'entretien de nos routes départementales. Cet impôt fut supprimé par une décision souveraine d'un gouvernement souverain, avec évidemment, à la clef, un traumatisme des élus territoriaux qu'il faut mesurer. Mes chers collègues, ce traumatisme s'explique très bien, puisque fut brutalement retiré un impôt qui avait l'avantage, ou peut-être l'inconvénient, d'être vertueux.

Ainsi, la Marne avait décidé, comme on dit, de faire du dumping et d'être un département attractif en fixant des montants très faibles pour la vignette. D'autres départements tels que la Corse, suite à un libre choix de l'assemblée territoriale, avaient décidé de fixer des montants élevés. Que devinez-vous qu'il arrivât ? Ce fut le vertueux qui fut puni ! En effet, le département qui pratiquait l'impôt le plus élevé était remboursé sur la base la plus élevée et celui qui avait la vignette la plus attractive, car la plus basse, était remboursé sur le tarif le plus bas. Puisqu'il s'agit du débat d'aujourd'hui, cherchez, mes chers collègues, l'encouragement à l'autonomie financière !

A cet égard, cher collègue Yves Fréville, pour faire suite à vos propos que j'ai écoutés avec beaucoup d'intérêt tout à l'heure, que dire, dans ces cas-là, aux citoyens contribuables ? Le département qui a assumé un impôt modéré prend effectivement le risque, avec une espèce de « rafle fiscale », car c'est bien l'expression qui convient, d'être puni pour sa vertu ou d'être encouragé à augmenter les impôts.

Le principe fixé par le projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales est un principe louable, car il corrige des « déviances » antérieures graves ; le mot « déviances » me semble d'ailleurs tout à fait adapté en l'espèce.

Lors de la réunion des représentants des cent deux départements de France, nous avons été un certain nombre, toutes tendances politiques confondues, à le dire très clairement au Premier ministre : pour être crédible dans la durée, le présent projet de loi organique ne sera pas suffisant, et il faudra permettre de compenser très vite, c'est-à-dire dans les lois de finances à venir, le « solde du passé ».

En ce qui concerne la RTT, la réduction du temps de travail, on peut considérer que la question de son financement est close. La Haute Assemblée a beaucoup travaillé à l'époque sur le FOREC, le Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, qui avait prévu des « canalisations » dans tous les sens, mais aucune pour les collectivités locales.

Une telle situation est regrettable, les contribuables locaux ayant dû payer, par leurs impôts locaux, ce qu'un système, pourtant déjà compliqué à comprendre, n'a pas pu financer. La RTT a été financée pour les entreprises, mais pas pour les collectivités territoriales, dont certaines sont des gros employeurs de main-d'oeuvre.

Considérons donc que le « solde du passé » est déjà enregistré. Pour le département de la Côte-d'Or, cela a entraîné, au niveau des impôts locaux, une augmentation définitive, ou « récurrente » pour employer un langage moderne, de l'ordre de 5 % à 6 %.

Le « solde du passé » concerne également l'affectation du financement des services départementaux d'incendie et de secours, mais nous en avons déjà beaucoup parlé.

En outre, le lancement vertueux de l'allocation personnalisée d'autonomie, sans ressource affectée, incite effectivement nos collègues de l'opposition, avec beaucoup d'intelligence et sans doute avec certains échos dans l'opinion, ce que je souhaite d'ailleurs, à plaider ce soir contre l'insuffisance des moyens. Ceux-ci soulignent la disparité entre collectivités, dissèquent l'aspect « péréquateur » et évoquent l'évolution des dotations. Leurs réactions sont d'autant plus légitimes qu'elles sont tardives !

M. Gérard Delfau. Pas toutes !

M. Louis de Broissia. Au demeurant, la constance que l'on peut avoir ici, à cette tribune, est de reconnaître les mérites des uns et des autres.

L'opposition fait son travail d'opposition, même si elle a des remords, des états d'âme, voire des repentances...

M. Paul Raoult. Rappelez-vous comment vous avez voté en 1981 ! Vous avez des remords aujourd'hui d'avoir voté contre les lois de décentralisation !

M. Louis de Broissia. Pour la majorité, monsieur le ministre, ce qui comptera, ce seront les preuves de l'amour qui marquent la vie des couples. On parle beaucoup du couple Etat-région, du couple département-commune. Ce sont ces deux couples qui vont, me semble-t-il, réussir la décentralisation.

A cet égard, il existe de nombreuses pistes à rechercher, que je vais résumer, car mes collègues m'en ont suggéré un grand nombre.

Tout d'abord, il y a évidemment la piste légitime concernant la péréquation. Comme le disait mon collègue de la Haute-Marne, je vous invite à étudier la péréquation adoptée pour le lancement des communautés d'agglomération, des communautés de communes ou des communautés urbaines : s'agit-il d'une péréquation d'émulation ou d'une péréquation de stabilisation ?

Le gouvernement précédent a décidé de lancer une dotation globale forte pour les agglomérations et beaucoup plus faible pour les communautés de communes rurales. Il faudra y revenir, car toute péréquation n'est pas gravée dans le marbre.

M. Gérard Delfau. Tout à fait !

M. Louis de Broissia. Nous y serons évidemment très attentifs.

La deuxième piste possible, que j'ai évoquée avec le Premier ministre, concerne les normes. Méfions-nous, puisque nous sommes législateurs, des normes très coûteuses et qui contribuent à démolir l'autonomie financière. Dès qu'une norme est dangereuse, j'entends dire qu'elle vient de l'Europe. Sur ce point, je citerai en effet les normes concernant les strapontins ou la ceinture obligatoire dans les cars scolaires. (Sourires.)

Voyez-vous, ce n'est pas compliqué : pour la vingtaine de départements vertueux qui ont décidé, par principe d'autonomie financière, de proposer un transport gratuit, cela augmente la charge de 20 % à 30 % tous les ans. Où est l'autonomie financière, s'il n'y a pas un contrôle demandé au Premier ministre et effectué par un comité d'évaluation et de suivi des normes permanent ? En effet, l'autonomie financière est assurée, non pas seulement par les textes de loi, mais par l'observation stricte des normes.

En outre, la piste sur la réforme fiscale a été évoquée avec beaucoup d'intelligence par nombre de mes prédécesseurs à cette tribune. Pour ma part, monsieur le ministre, je préfère l'impôt d'usage à l'impôt global.

Du temps de la vignette automobile, l'automobiliste était conscient qu'il paierait cher s'il possédait une Jaguar et moins cher s'il possédait une Clio, et même pratiquement rien si la Clio était très vieille ! C'était un impôt d'usage intelligent.

Au demeurant, je sais que les impôts d'usage n'ont pas bonne presse. Certains veulent supprimer la redevance audiovisuelle, alors qu'elle permet de financer l'audiovisuel public. Par ailleurs, en tant que gestionnaires de collectivités locales, nous percevons des redevances sur les ordures ménagères qui passent très bien dans l'opinion, car nous expliquons à nos concitoyens les raisons pour lesquelles nous prélevons ce type de redevances. Dans cette optique, je serais personnellement favorable à ce qu'une réforme fiscale permette en particulier à ceux qui adoptent un système d'assurance de savoir que la présence des pompiers leur sera garantie.

Jean-Paul Emin a également évoqué la piste concernant la recherche d'une meilleure gestion. Mes chers collègues, l'autonomie, c'est la recherche d'une responsabilité plus visible sur le terrain, c'est la recherche de l'efficacité dans l'action publique. Tel doit être notre objectif.

Pour conclure, ce projet de loi organique n'est pas une fin en soi. Il constitue une marche nécessaire vers la « confiance retrouvée », comme j'ai cru entendre Mme Blandin le dire. Le peuple des élus locaux est devenu extrêmement méfiant, et nous le comprenons fort bien. Il a été soumis à tant de douches écossaises au fil des ans. Il nous jugera, non pas sur ce projet de loi organique, mais sur l'ensemble des textes que nous voterons ensuite. Monsieur le ministre, j'espère que nous prenons ce soir avec vous le bon cap. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, c'est un grand honneur de m'exprimer devant vous ce soir à l'occasion de la discussion d'un projet de loi organique, texte important s'il en est.

J'ai écouté très attentivement les différents orateurs depuis le début de l'après-midi. J'ai assisté à une discussion générale passionnante. Bien qu'il soit un peu tard, mais votre présence assez nombreuse me laisse à penser que le sujet dont nous débattons préoccupe la Haute Assemblée, je souhaite consacrer un peu de temps pour répondre à chacun et à chacune d'entre vous.

Je voudrais tout d'abord remercier MM. les rapporteurs, Daniel Hoeffel, pour la commission des lois, et Michel Mercier, pour la commission des finances, qui ont réalisé un travail important sur ce texte, et leurs rapports ont été un élément précieux dans la qualité de notre réflexion commune.

Avec Dominique de Villepin, nous avons la volonté de vous présenter, à travers ce texte, des éléments essentiels pour ce qui concerne notre droit et l'avenir des relations entre l'Etat et les collectivités locales.

Nous l'avons dit à plusieurs reprises, le présent projet de loi organique a pour ambition de rompre avec des pratiques passées peu transparentes, peu loyales, qui ont mis à mal l'autonomie des collectivités territoriales et qui ont surtout créé une relation de défiance entre ces collectivités et l'Etat.

Mesdames, messieurs les sénateurs, en vous écoutant les uns et les autres tout au long de cette discussion générale, c'est sans doute là que j'ai mesuré l'une des principales difficultés de ce texte. En réalité, ce que certains ont exprimé, avec des termes plus ou moins « feutrés » selon les cas, cela revient finalement à dire : « Ah quoi bon ? Nous, sénateurs, représentants s'il en est des élus locaux de ce pays, nous ne vous croyons plus. Ce n'est pas vous qui êtes en cause, c'est tout ce qui s'est passé avant. Au fil des années, nous avons vu des choses qui ne correspondaient pas à des relations transparentes, claires et loyales. »

Mesdames, messieurs les sénateurs, je veux vous dire que, si le Gouvernement ne devait avoir qu'un seul objectif avec ce texte, c'est de vous proposer pour l'avenir, à travers l'édifice constitutionnel mis en place, une véritable garantie, un cadre loyal pour les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.

M. Jean-Pierre Sueur. C'est raté !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Tout l'objet de mon propos ce soir est de commencer à vous le démontrer, sachant naturellement que nous reviendrons sur les différents points tout au long de la discussion des articles.

Ce projet de loi organique doit nous permettre de continuer, dans un climat de confiance absolument vital, le chantier de la décentralisation que nous avons ouvert ensemble depuis deux ans.

De ce point de vue, je me réjouis de la qualité de ce débat parce qu'il y avait de la sincérité dans les propos qui ont été exprimés. Cela illustre une nouvelle fois, s'il en était besoin, le rôle spécifique que joue le Sénat dans nos institutions pour la défense et la préservation des intérêts des collectivités locales. Ne connaissant pas la langue de bois, je répondrai très précisément, mesdames, messieurs les sénateurs, aux questions que vous avez soulevées.

Sans détour, j'axerai, d'abord, mon propos sur le point essentiel des préoccupations que vous avez exprimées. Un partage d'impôt national sans vote de taux ni possibilité de modulation de l'assiette par les collectivités locales est-il ou non une ressource propre au sens de l'article 72-2 de la Constitution ?

Cette question, messieurs les rapporteurs, est au coeur de vos réflexions et de celles de vos commissions. Elle a été soulevée sur toutes les travées de cette assemblée. Mon devoir est de vous apporter des réponses très claires et précises, car cette question est capitale et, à mon sens, elle détermine la qualité de nos débats futurs sur la décentralisation.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Elle est même « déterminante » ! (Sourires.)

M. Robert Bret. Prépondérante !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. D'abord, de quoi parlons-nous ? Nous parlons d'une loi organique qui vise à mettre en oeuvre une avancée historique dans l'histoire des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales, qui vise à définir le contenu d'une notion désormais constitutionnelle qu'est l'autonomie financière, et qui a pour objectif de mettre en place un verrou pour que, à l'avenir, plus personne ne puisse supprimer des pans entiers de la fiscalité locale d'un simple trait de plume.

Ainsi, la feuille de route qui est dévolue à ce projet de loi organique ne s'étend pas sur un champ illimité. J'ai entendu ici et là certains s'interroger sur les raisons pour lesquelles ce projet de loi organique ne répondait pas à telle ou telle question relative, par exemple, à la péréquation. C'est tout simplement parce que cette feuille de route est précisément circonscrite à l'application de l'alinéa 3 de l'article 72-2 de la Constitution. Rien de plus, rien de moins. Mais ce qui sera décidé sera déterminant pour l'application de la décentralisation dans l'avenir. Il n'est donc pas inutile d'y consacrer un peu de temps ce soir et dans les jours qui viennent.

Je veux le dire ici clairement : aucun gouvernement, à ma connaissance, ne s'est engagé avec autant de détermination dans une démarche de transparence et de loyauté aussi totale à l'égard des collectivité territoriales françaises. Je le dis avec le plus grand respect pour ce qui a été accompli voilà une vingtaine d'années, sur l'initiative de Pierre Mauroy, lors du premier mouvement de décentralisation.

A cette époque, nous n'avions pas le même recul. Ce soir, nous nous posons des questions à la lumière des expériences que nous avons vécues, en qualité d'élus locaux, durant ces vingt années de décentralisation.

Je veux également dire ici, sans ambiguïté, que la définition des ressources propres prévue dans le projet du Gouvernement inclut des impositions de toutes natures, donc des impositions dont les collectivités ne fixent pas nécessairement le taux ou l'assiette.

En cela, j'ai la conviction que cette définition est conforme à l'esprit de la Constitution.

M. Jean-Pierre Sueur. Au moins, c'est clair !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je veux ici déployer toute l'énergie dont je suis capable pour en convaincre votre assemblée, car ce point est absolument essentiel.

Contrairement à ce qui a pu être dit ou écrit ici ou là ces dernières semaines, la Constitution ne restreint pas la notion de « produit d'imposition de toutes natures » aux seules ressources dont le taux ou l'assiette sont fixés par les collectivités. C'est sans doute d'ailleurs, monsieur le rapporteur, l'une des différences majeures avec la proposition de loi constitutionnelle, déjà si en avance sur son temps, présentée par M. Christian Poncelet en 2000.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Nous sommes toujours en avance !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. En effet, le deuxième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution est sans équivoque sur ce point. Il s'agit d'un élément très important sur lequel je me permets d'insister.

Cet alinéa indique que les collectivités « peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans des limites qu'elle détermine ».

Voilà : tout est dit et tout est là. Il n'y a pas d'obligation constitutionnelle à ce que les collectivités locales fixent le taux de leurs recettes fiscales pour que ces dernières soient des ressources propres.

Cette lecture a d'ailleurs été confirmée par le Conseil d'Etat lorsqu'il a examiné le projet de loi organique.

M. Jean-Pierre Sueur. Ce n'est pas sûr !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Vous imaginez bien que, sur des sujets aussi sensibles, l'avis du Conseil d'Etat revêt une importance toute particulière. Si, lorsqu'il a examiné le projet de loi organique il avait alerté le Gouvernement, nous en aurions bien évidemment tenu le plus grand compte.

De plus, vous le savez, un partage d'impôt national, même sans vote de taux, constitue de vraies ressources, évolutives, dynamiques, qui se distinguent par leur nature des dotations.

Cette différence a d'ailleurs été soulignée avec beaucoup de précision par M. Hoeffel dans le rapport duquel il est indiqué : « Il est vrai que de telles recettes ne sauraient être assimilées à des dotations de l'Etat [...] alors que la modification des modalités de calcul peut permettre à l'Etat d'alléger sa charge financière en diminuant le montant des sommes versées aux collectivités territoriales, toute modification de l'assiette ou du taux d'un impôt partagé entraînerait une diminution de ses propres recettes. »

C'est en effet, mesdames, messieurs les sénateurs, une garantie supplémentaire qui a été soulignée par M. le rapporteur : l'Etat n'a aucun intérêt à modifier à la baisse, sans concertation, le taux des impôts qu'il partagera à l'avenir avec les collectivités.

J'ajoute qu'il existe une autre garantie que le Sénat ne saurait oublier. L'article 34 de la Constitution donne au Parlement le pouvoir de voter le taux et l'assiette des impôts nationaux. Cela concerne aussi les impôts qui seront partagés entre l'Etat et les collectivités territoriales.

En résumé, la lecture de l'article 72-2 de la Constitution est claire : les impôts partagés avec les collectivités sont des ressources propres.

De plus, le Gouvernement ne peut pas agir sur le taux de ces impôts sans le Parlement. Il est difficile de donner une plus grande garantie aux collectivités territoriales. Voilà pour les arguments de droit ; ils me paraissent extrêmement solides.

Je veux maintenant vous emmener avec moi sur un autre argument, non pas de droit, mais de fait, lié à l'application de ce que l'on pourrait appeler, avec un sourire, le principe de réalité.

Réfléchissons ensemble un instant, mesdames, messieurs les sénateurs, à ce qui se passera concrètement si la définition proposée par le Gouvernement n'est pas retenue.

Sur ce sujet, nous sommes à la croisée des chemins. Sur toutes les travées de cet hémicycle siègent des parlementaires engagés dans le mouvement de décentralisation. J'ai eu l'occasion de les rencontrer durant ces dernières années dans des colloques, dans des réunions de travail, dans des groupes de réflexion sur l'avenir de la décentralisation. Chacun exprimait ses regrets sur les blocages, les avancées trop lentes, les ambiguïtés, bref, sur tout ce qui faisait que l'on ne parvenait pas à passer à la vitesse supérieure.

Sur tous ces sujets, nous avons évoqué des arguments de fait. Je vous invite à réfléchir à ce qu'il adviendrait si la définition proposée par le Gouvernement n'était pas retenue.

Oublions un instant les divergences politiques qui nous opposent et faisons, de manière aussi objective que possible, preuve de bon sens et d'esprit de responsabilité.

D'abord, il y a l'Europe. Nous sommes tous des Européens convaincus. Nous savons tous que la Commission, à la demande des Etats membres, s'est engagée dans un important travail - que nous approuvons - d'harmonisation des taux de fiscalité. Admettons, même discrètement, que c'est un peu contradictoire avec une modulation systématique au niveau des collectivités locales.

Et puis, il y a la situation du paysage fiscal français. Nous avons trois jours de débat. Cela nous donne suffisamment de temps pour réfléchir ensemble à la liste des impôts d'Etat qui pourraient être transférés avec possibilité de vote de taux.

Mesdames, messieurs les sénateurs, cela ira très vite. La liste est courte : la TIPP pour les régions, la taxe sur les assurances pour les départements. Et après ? Je n'en ai pas trouvé beaucoup d'autres !

En résumé, si l'on n'accepte pas que le transfert d'un impôt sans pouvoir de fixer les taux soit une ressource propre, cela veut dire que l'on se condamne à ne plus avoir de marge de manoeuvre financière et à avoir de grandes difficultés pour que nos successeurs, quelle que soit leur sensibilité, puissent proposer de nouvelles étapes dans la décentralisation.

Je vous invite, mesdames, messieurs les sénateurs, au-delà des autres points que nous serons amenés à traiter, à réfléchir ce soir et demain à cette question essentielle. Un argument de droit, un argument de fait : deux éléments qui me paraissent essentiels si l'on veut regarder vers l'avenir tout en gardant présentes à l'esprit les difficultés que nous avons connues dans le passé pour établir des relations de confiance entre l'Etat et les collectivités locales.

J'ai bien compris, notamment en vous écoutant, messieurs les rapporteurs, que le Sénat a conscience de cette dernière difficulté. C'est sans doute la raison pour laquelle vous proposez d'abandonner la référence à l'année 2003 pour fixer le taux d'autonomie en dessous duquel il ne sera pas possible de descendre. Je rends hommage, messieurs les rapporteurs, au-delà de votre grande compétence, à votre remarquable habileté.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Et à notre cohérence !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Les deux rapporteurs proposent de fixer le taux d'autonomie financière uniforme à 33 %. Je comprends bien leur motivation - louable, je l'ai dit tout à l'heure - liée au constat d'une impossibilité de maintenir le taux de 2003 si on retient leur définition des ressources propres. Vous touchez là, en effet, monsieur Mercier, le point absolu du principe de cohérence !

Mais je ne peux pas adhérer avec enthousiasme à cette proposition. Pour être tout à fait honnête, je ne peux pas y adhérer du tout. (Sourires.)

M. Jean-Pierre Sueur. C'est encore pire !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je ne peux pas y adhérer, car elle revient à faire avaliser l'idée que seuls les impôts dont les collectivités fixent le taux sont des ressources propres. Or, j'ai expliqué tout à l'heure pourquoi je ne partageais pas cette analyse. Si vous n'êtes pas convaincus, je suis prêt à recommencer.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Demain !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je ne peux pas y adhérer non plus parce que fixer un taux unique revient forcément à fixer un taux beaucoup plus bas que celui de 2003. Dominique de Villepin l'a d'ailleurs évoqué dans son intervention, au début de ce débat. C'est notamment vrai pour les communes et pour les départements.

Nous avons fait procéder à une estimation qui recoupe globalement celle qui a été réalisée par la commission des finances de l'Assemblée nationale, mais également la vôtre, messieurs les rapporteurs.

Le taux qui sera constaté en 2003 sera de l'ordre de 53 % pour les communes et pour les groupements, de 51 % pour les départements et de 35 % pour les régions. Or, comme je vous l'ai dit en toute franchise tout à l'heure, nous devrons à l'avenir transférer des impôts sans pouvoir de taux aux collectivités territoriales pour compenser les transferts de compétences, à l'euro près. C'est essentiel.

Autant dire que les taux de 2003 ne pourront être garantis durablement par le Gouvernement si nous adoptons ce nouveau système.

Je ne peux enfin adhérer à votre proposition, messieurs les rapporteurs. Car, même si elle est fondée sur de bons sentiments - et on sait que vous en avez, monsieur le rapporteur pour avis (M. le rapporteur pour avis sourit.) - je crains qu'elle ne porte en fait atteinte à l'autonomie financière des collectivités territoriales en fixant ce taux de manière uniforme.

Comment garantir, en effet, aux collectivités que de futurs gouvernements ne céderont pas à la tentation de supprimer de la fiscalité locale qu'elles perçoivent actuellement. Pour les communes et pour les départements, la marge de manoeuvre est très grande entre 33 % et 50 %, cela ne vous a pas échappé. En d'autres termes, cette solution me semble aboutir à un résultat inverse de celui que nous recherchions ensemble avec la modification de la Constitution.

J'ajoute, et ce n'est pas de l'acharnement, que fixer un taux unique pour les trois grandes catégories de collectivités présenterait de nombreux autres inconvénients que les élus locaux ne manqueraient pas de souligner à juste titre.

En effet, on ne tiendrait compte ni de l'hétérogénéité actuelle des niveaux d'autonomie financière des catégories de collectivités locales, ni des types de compétences exercées par chacune de ces collectivités - qu'y a-t-il de commun entre la structure d'un budget communal et celle d'un budget régional ? - ni du fait que chaque niveau de collectivité supporte des charges de natures différentes, avec des structures budgétaires différentes.

C'est pour toutes ces raisons que le projet du Gouvernement me semble plus protecteur des collectivités territoriales et que je propose de retenir comme seuil plancher de l'autonomie financière l'année 2003 avec la définition des ressources propres incluant les partages d'impôts entre l'Etat et les collectivités locales.

Mesdames, messieurs les sénateurs, nous constatons, à travers ce débat et les réflexions passionnantes qui sont les nôtres ce soir, qu'il nous faut trancher cette question difficile. Il n'est pas de solution pure et parfaite. Sinon nous n'aurions pas attendu l'année 2004 pour en parler. Il y a bien longtemps que l'on aurait trouvé des solutions et que mes illustres prédécesseurs auraient fait probablement avancer le débat plus vite.

Si le sujet est complexe, c'est bien parce que nous sommes obligés d'arbitrer entre différentes difficultés et, il faut bien le dire, de choisir entre plusieurs inconvénients.

Je considère que le seuil plancher que nous vous proposons de retenir, celui de l'année 2003, même s'il peut faire l'objet de débats, a l'avantage de rassembler des critères essentiels et est à l'évidence l'une des avancées les plus significatives de cette réforme constitutionnelle.

Elle donne un contenu très concret à la notion d'autonomie financière et, je veux le dire ici, cette étape majeure de la loi organique, une fois franchie, donnera tout son sens au travail que nous allons accomplir ensemble pour aborder la deuxième lecture du projet de loi de décentralisation, que le Gouvernement souhaite faire examiner par le Sénat dès que possible et, en tout état de cause, avant la fin de l'été... avant l'été. (Sourires.)

M. Jean-Pierre Sueur. Avant l'été ou avant la fin de l'été ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je vous laisse, pour cette soirée, réfléchir à la manière d'interpréter tout cela. (Nouveaux sourires.). Pour ce qui me concerne, après deux années passées en tant que porte-parole du Gouvernement, je commence à me rôder aux formulations qu'il convient d'utiliser. En tout cas, je souhaite, au nom du Gouvernement, que ce débat puisse se tenir en prenant le temps nécessaire à la réflexion, à l'écoute et à la discussion, mais aussi à la mise en oeuvre, de manière que tout soit applicable à compter du 1er janvier 2005.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Très bien !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur Mercier, vous avez proposé de chercher l'intention du constituant et en même temps l'effet utile du projet de loi organique. J'ai bien aimé cette formule d'effet utile.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. C'est une vieille formule !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Si l'on vous suivait, monsieur Mercier, mais que le juge constitutionnel vous donne tort, l'effet utile recherché serait alors réduit à néant.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Non !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Mais je vous sais très sensible à cette question et je suis persuadé qu'ensemble nous allons faire progresser ce débat. Je sais également combien M. Hoeffel est, lui aussi, attaché à ces questions difficiles.

M. Jean François-Poncet a posé trois questions qui sont bien sûr principalement inspirées par un souci que nous lui connaissons bien, la péréquation.

D'abord, monsieur le sénateur, concilier autonomie financière et péréquation n'a rien d'impossible. Nous avons vocation à trouver un juste équilibre, et il est vrai que c'est à travers les dotations que ce travail de péréquation va se faire. Nous aurons bien entendu l'occasion d'en débattre.

Ensuite, la compensation des charges transférées est désormais un principe constitutionnel. C'est là un élément majeur de garantie et de loyauté de l'Etat vis-à-vis des collectivités locales, et Dieu sait si, dans ce domaine, toutes tendances confondues, nous avions besoin d'être rassurés face à la capacité que pouvait avoir l'Etat, avant la révision constitutionnelle, de modifier quelque peu de manière unilatérale les règles du jeu.

Enfin, les critères de charges généraux peuvent être utilisés pour la répartition de la DGF, de façon à prendre en compte les situations particulières, notamment, bien sûr, dans les départements ruraux, mais aussi dans les départements urbains.

Monsieur Thierry Foucaud, vous avez soulevé de multiples questions, dont certaines, il faut bien le dire, étaient un peu éloignées de la loi organique.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je tiens à vous dire, monsieur le sénateur, que, tout autant que vous, nous avons le souci de l'écoute, du dialogue pour répondre aux attentes des élus et des populations. J'ai été un peu choqué par votre volonté d'opposer, d'un côté les gentils qui savent écouter et, de l'autre les méchants qui n'écoutent personne. La démocratie est suffisamment riche et diversifiée pour que l'on puisse, chacun, avoir sa part de vérité et pour pouvoir l'exprimer dans le respect de celle des autres.

Monsieur Vallet, je vous ai trouvé un peu excessif lorsque vous avez attribué au Gouvernement, à ce Gouvernement, la responsabilité d'avoir fait de notre pays un « Etat unitaire toujours trop centralisé ». Moi, je gardais, de mes cours d'histoire, le souvenir que l'Etat centralisé datait de plusieurs siècles et j'avais l'impression que c'était plutôt pour y remédier que nous étions là, pour travailler ensemble.

Le moins que l'on puisse dire, c'est que, depuis deux ans, ce Gouvernement, quitte à ce qu'on puisse le critiquer d'ailleurs, s'est engagé de manière très volontariste et dans la déconcentration et dans la décentralisation.

Monsieur Vallet, nous ne nous méfions ni des élus locaux ni des collectivités territoriales, sinon nous n'aurions rien fait de tout cela. Vous connaissez l'état d'esprit de Jean-Pierre Raffarin à cet égard. Nous voulons simplement être clairs, simples, prudents et pragmatiques, car il s'agit d'un projet de loi organique, et, vous l'avez dit vous-même, on n'en change pas tous les matins.

Il s'agit donc pour nous de veiller scrupuleusement à ce que les choses soient faites avec précision. C'est la raison pour laquelle, en ce qui concerne la péréquation, la Constitution renvoie à une loi simple. Nous aurons l'occasion d'en reparler, puisque, vous le savez, dans le domaine de la péréquation, à la suite de l'excellent travail accompli par le Comité des finances locales, nous aurons un débat passionnant à l'automne sur l'avenir de la réforme des dotations.

M. Peyronnet, quant à lui, s'est inquiété du caractère imprécis, voire flou, des définitions des « ressources propres » et de la « part déterminante ».

Sur ce sujet, vous avez, monsieur le sénateur, qualifié le plancher à 33 % pour les régions de « ridiculement bas ». Je veux simplement rappeler que c'est tout de même le gouvernement que vous avez soutenu qui est responsable de cette chute spectaculaire. En effet, avec la réforme des DMTO des régions, la part salariale de la taxe professionnelle, la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, le moins que l'on puisse dire c'est que la dégringolade a été brutale. Je ne suis pas là pour polémiquer, mais il est vrai que, lorsque l'on me cherche, je fais en sorte que l'on me trouve. En fait, il m'a semblé qu'il y avait dans les propos de M. Peyronnet comme une sorte d'aveu. J'en prends note (M. Michel Dreyfus-Schmidt s'exclame.) et je saurai, le cas échéant, y faire à nouveau allusion dans nos débats.

Enfin, monsieur le sénateur, vous avez critiqué le Premier ministre dans son pilotage de l'acte II de la décentralisation, et vous avez même signalé que le Gouvernement refuserait de recevoir la nouvelle délégation de l'ARF. Sur ce point, je suis obligé de vous dire : « mauvaise pioche ! ».

En effet, le moins que l'on puisse dire, c'est que le problème est venu non pas de nous-mêmes, mais de nos interlocuteurs, avec lesquels nous essayons désespérément de fixer une date pour une rencontre. Je crois d'ailleurs que, depuis aujourd'hui, les choses progressent. Pour ma part, comme Dominique de Villepin, je n'ai jamais ménagé mon temps pour écouter, dialoguer, comprendre, respecter ; c'est ainsi que nous ferons progresser les choses dans le domaine de la décentralisation. Vous me trouverez donc toujours à la disposition de ceux qui le souhaiteront, et j'espère bien que le président Rousset sera au rendez-vous et que nous trouverons rapidement une date pour nous rencontrer.

M. Détraigne a exprimé des inquiétudes quant aux transferts de la fiscalité d'Etat et aux risques éventuels que ceux-ci comportent. Je veux simplement lui dire que nous sommes là au coeur du problème, qu'il est question non pas de créer des impôts nouveaux, mais d'imaginer des ressources aisément identifiables et localisables. Nous aurons naturellement tout loisir d'en reparler durant ces deux journées de débat.

Monsieur Jean-Jacques Hyest, je voudrais d'abord vous remercier d'avoir fait l'exercice qui consiste, en toute sincérité, à rappeler les coups qui ont été portés par le gouvernement précédent aux finances des collectivités locales et d'avoir rappelé, parce que, de temps en temps, il n'est pas inutile de le faire, le poids imposé par l'allocation personnalisée d'autonomie sur l'autonomie financière des collectivités départementales.

Ce comportement, qui, à l'époque, avait été à juste titre dénoncé par l'opposition, n'est pas étranger à cette lente et insidieuse crise de confiance que vous avez évoquée et sur laquelle j'aurai l'occasion de revenir.

Monsieur Hyest, en rappelant que les collectivités locales doivent disposer de ressources sûres et garanties, vous avez rappelé l'importance de pouvoir demain construire des finances locales qui soient suffisamment lisibles et claires pour tous et qui permettent - car c'est bien cela l'essentiel - aux décideurs locaux de maîtriser leurs budgets pour l'année en cours et pour les années à venir, afin de présenter à leurs administrés une politique publique lisible, claire et cohérente au regard des engagements pris devant le suffrage universel. (M. Michel Dreyfus-Schmidt s'exclame.)

M. Loridant a rappelé l'engagement du Gouvernement de garantir intégralement les transferts de compétences par des ressources propres et dynamiques. C'est un objectif très innovant que le Gouvernement va mettre en place grâce à la loi organique, puis à la deuxième lecture du projet de loi sur les responsabilités locales. Je veux lui dire que le Gouvernement fera preuve d'écoute afin, bien sûr, de voir comment ce texte peut être amélioré.

Par ailleurs, monsieur Loridant, je vous donne rendez-vous à la fin de l'année 2004 car il y a une inversion de courbe avec la reprise de la croissance et de la TIPP pour le seul premier trimestre, avec une progression de près de 3 %. Et si je le dis, c'est parce qu'il est bon de rappeler que le produit de la TIPP, s'il n'a pas toujours été aussi dynamique qu'escompté en période de conjoncture difficile, peut donner des ressources fortes en période de croissance importante, et cela aussi doit être intégré à notre débat.

Monsieur Delfau, vous avez longuement évoqué les sujets essentiels de redistribution et de péréquation. Je ne reprendrai pas le détail technique de votre exposé car cela mériterait à lui seul un débat, et nous l'aurons dans quelques mois lorsque nous parlerons de ces éléments de péréquation, qui ne relèvent pas expressément de la loi organique dont nous débattons aujourd'hui. Je veux néanmoins vous dire que ce sujet est essentiel, qu'il est, à nos yeux, au coeur de la décentralisation et que, désormais inscrit dans la Constitution, il exigera des gouvernements successifs, présent et à venir, une implication extrêmement forte.

M. Gérard Delfau. Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur le ministre ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je vous en prie.

M. le président. La parole est à M. Delfau, avec l'autorisation de M. le ministre.

M. Gérard Delfau. Monsieur le ministre, je voudrais une nouvelle fois, et après beaucoup d'autres, attirer votre attention sur ce point très précis : nous examinons un projet de loi organique, situé donc très haut dans la hiérarchie des textes de loi, au-dessous évidemment du texte constitutionnel. La loi concernant la péréquation sera une loi ordinaire. La difficulté que j'ai voulu souligner, après d'autres de nos collègues, est la suivante : nous craignons que, une fois voté, ce texte de loi organique, qui va consacrer le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, il n'y ait plus de marges, y compris du point de vue de l'examen devant le Conseil constitutionnel, pour des dispositifs significatifs de péréquation.

Voilà un problème fondamental, monsieur le ministre, que vous ne pouvez pas éluder et sur lequel vous devez vous exprimer pour que, le moment venu, le Conseil constitutionnel, informé de nos débats par le Journal officiel, puisse tenir compte de ce que vous aurez dit, au nom du Gouvernement que vous représentez.

M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le ministre.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Monsieur le sénateur, nous aurons peut-être l'occasion, lors de la discussion des articles, d'évoquer cet aspect de la péréquation, puisque je sais que quelques amendements portent sur cette question. Je serai alors en mesure de vous donner un certain nombre d'éclairages supplémentaires.

Je veux, à ce stade de notre débat, vous dire deux choses.

D'abord, si je reçois pleinement votre objection, je veux tout de même rappeler que ma mission, dans le cadre de la discussion de cette loi organique, est d'aborder son contenu, et son contenu seul. Cela ne signifie pas qu'il y ait des sujets tabous, mais je veux insister sur le fait que le débat que nous avons aujourd'hui est suffisamment dense et important pour que nous puissions y consacrer l'essentiel de notre discussion.

Cela étant, il est vrai que le constituant a prévu que, pour ce qui concerne la péréquation, c'est bien d'une loi simple qu'il s'agit ; toutefois, pour être une loi simple, elle n'en devra pas moins être suffisamment significative.

M. Jean-Pierre Sueur. Déterminante !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Et je puis vous affirmer que le concept même d'autonomie financière n'est en rien incompatible avec l'exigence de péréquation. L'autonomie financière, c'est une chose ; la péréquation, c'en est une autre.

La péréquation, c'est d'abord un problème de dotations de l'Etat, d'organisation, à l'intérieur de ces dotations de l'Etat, d'une meilleure égalité, d'une meilleure équité entre les différentes situations des collectivités locales. C'est le devoir de l'Etat de l'assurer, d'en assumer la responsabilité, et c'est bien pour cela qu'il faut la dissocier de ce qui concerne l'autonomie financière des collectivités locales. Nous aurons peut-être déjà l'occasion d'entrer dans le détail de tout cela lors de la discussion des articles de cette loi organique.

Monsieur Frimat, je vous ai écouté attentivement et, je vous le disais en aparté tout à l'heure, votre sévérité m'a un peu touché, pour ne pas dire peiné. Etes-vous donc si fier du travail accompli par M. Jospin dans le domaine de la décentralisation pour être aussi certain d'accabler le présent Gouvernement en la matière ? (Exclamations sur les travées socialistes.) Je vous ai trouvé bien dur. Moi, je n'ai pas le souvenir que, sous le Gouvernement Jospin, on ait tellement progressé en matière de décentralisation.

M. Jean-Pierre Sueur. La loi de 1999 !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je me souviens de ces dotations qui se sont accumulées, de ces réformes qui venaient un peu de partout. Je ne me souviens pas qu'elles aient, à quelque moment que ce soit, fait progresser le débat sur la libre administration. (Protestations sur les mêmes travées.) Pardonnez-moi, mais je vous vois un peu sensible à ma réponse.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je vous ai écouté avec beaucoup d'attention, j'ai même, à certains moments, un peu souffert de la dureté de vos propos. Permettez-moi donc de vous dire très respectueusement que je vous ai trouvé sévère. Comme je vous sais par ailleurs homme d'équilibre et de modération, je ne vous ai pas complètement retrouvé, monsieur Frimat, dans ces attaques. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

Vous vous inquiétez d'un objectif caché de ce texte qui viserait à faciliter la suppression du pouvoir fiscal des collectivités locales. Notre objectif est exactement à l'opposé. Comment être plus transparent qu'en modifiant la Constitution ? Comment être plus clair qu'en se posant dans une logique de rupture complète avec les pratiques en cours sous la législature précédente, qui ont réduit comme une peau de chagrin, il faut bien le dire, les capacités fiscales des collectivités locales, notamment régionales ? (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)

Il est vrai que, dans ce domaine, le pragmatisme qui caractérise ce gouvernement l'incite à distinguer les taux d'autonomie selon les niveaux de collectivités territoriales parce que les missions et les structures budgétaires ne sont pas les mêmes. Nous retenons bien sûr une approche juridique et non pas statistique des collectivités locales. C'est la raison pour laquelle nous proposons que ce projet de loi organique évoque la notion de ce seuil retenu à travers les indicateurs de 2003. Dans ce domaine, une avancée très significative est réalisée, me semble-t-il.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Par catégorie !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Eh oui, par catégories !

Monsieur Bourdin, j'ai écouté vos propos avec une grande attention. Vous êtes un bon connaisseur des finances locales, comme nombre d'autres orateurs dans cet hémicycle. Vous avez démontré à travers la maîtrise des mécanismes qui touchent aux collectivités et aux finances locales combien nous avons à avancer dans ce domaine en tenant compte des arbitrages nécessaires qu'il nous faut rendre.

C'est pour cette raison que je vous demande de poursuivre notre réflexion à travers le débat que nous aurons durant ces jours. Je souhaiterais qu'un certain nombre d'entre vous participent d'autant plus activement à ce débat qu'il est difficile et exige que les uns et les autres se prononcent en conscience, notamment à travers la réflexion que j'ai soumise au début de ce débat en réponse aux rapporteurs.

Monsieur Moreigne, vous avez considéré à juste titre que la décentralisation, engagée dans sa seconde phase, ne doit pas oublier la nécessaire réduction des inégalités entre les territoires. Vous avez bien raison. Je partage tout à fait ces préoccupations sur la valorisation des mécanismes de péréquation. Le principe de libre administration des collectivités locales qui va être consolidé par la reconnaissance de l'autonomie financière doit être accompagné d'une authentique péréquation. Le constituant l'a inscrit en toutes lettres dans la loi fondamentale. Nous aurons l'occasion d'en reparler. Il est vrai qu'il y a beaucoup à dire et à faire pour la rendre plus lisible et plus efficace.

Monsieur Fréville, par la rigueur de votre raisonnement, vous avez rappelé les grands enjeux qui sont les nôtres et souligné avec beaucoup d'esprit et de précision les difficultés concernant les choix que nous avons à assumer.

Je veux aussi saluer le caractère pragmatique d'un certain nombre des remarques que vous avez formulées. Je crois qu'il ne faut pas se mettre dans la « seringue », comme l'on dit vulgairement, en inscrivant dans le projet de loi organique des concepts trop précis qui paralyseraient tout mouvement futur de décentralisation.

De ce point de vue, vous avez fait un pas supplémentaire dans la démarche qui est la nôtre depuis le début de cette discussion en proposant de prendre en compte la notion de localisation de la ressource fiscale. Il s'agit d'un point intéressant qui vient utilement compléter la première réflexion des rapporteurs concernant le vote de taux. Il est vrai que la localisation de l'assiette ou du produit est un progrès dans la précision à donner à la notion d'autonomie financière et de recettes propres.

Dans ce domaine, il y a des choses intéressantes même si l'on constate une fragilité dans la notion même de localisation de l'assiette ou du produit. Sur le plan statistique, on sait de quoi il s'agit. Mais quand est-il de l'aspect strictement juridique, dans la mesure où il sera difficile de localiser l'assiette de la TIPP au niveau du département ? De ce point de vue, il faudra veiller à ne pas bloquer complètement le dispositif.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Surtout aux frontières !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Madame Blandin, vous avez rappelé votre attachement à la décentralisation. Je suis très heureux de vous retrouver dans le club de ceux - ils sont très nombreux - qui considèrent que l'efficacité publique passe par une plus grande décentralisation, même si celle-ci doit être tempérée, équilibrée, dans laquelle chacun doit accomplir clairement ses missions avec un souci de résultat et d'évaluation.

Au demeurant, lorsque je vous ai vu passer avec aisance de l'autonomie des collectivités territoriales et de leurs moyens aux intermittents du spectacle, il m'a semblé que cela relevait d'un talent qui vous était propre et que j'étais bien incapable d'imiter !

M. Jean-Pierre Sueur. Un grand talent !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Quoi qu'il en soit, lorsque vous parlez, après un détour par Bruxelles et l'OMC, de la nécessité d'assurer à nos concitoyens une équité de traitement et à nos collectivités territoriales une juste répartition des ressources, nous pouvons recommencer à débattre sérieusement.

L'enjeu est bien là : il s'agit de répartir une ressource rare qui est l'argent public, d'assurer une collecte réaliste assise sur des bases sûres et valides et de faire en sorte que les inégalités constatées puissent être amorties par des dispositifs de compensation et de péréquation. Voilà une belle ambition ! Eh bien, madame Blandin, je vous le dis ce soir, nous la partageons. Attendons de voir la suite du débat, mais au moins sur ce point, il m'a semblé qu'à certains moments nous pouvions nous retrouver.

Monsieur Girod, vous avez rappelé avec beaucoup d'humour, de précision et de talent que le balancement dans l'histoire récente entre les pôles de la libre administration des collectivités locales et de l'égalité entre les territoires a été très pertinent et révélateur d'un grand sens d'équilibre.

Je suis d'accord avec vos suggestions. Oui, il faut franchir une nouvelle étape dans la voie de la libre administration des collectivités locales. Oui, l'autonomie financière définie par ce texte après tant d'années de débats, d'hésitations, de réflexions, de colloques ou de bouts de décrets est une avancée tout à fait significative. Je veux dire ici à celles et ceux qui, parmi vous, sur quelque travée qu'ils siègent, travaillent sur ces questions depuis de nombreuses années, qu'il y a là un rendez-vous absolument majeur pour le progrès et la modernisation de notre démocratie.

Monsieur de Broissia, vous avez « conclu la marche ». Avec beaucoup de précision, vous avez rappelé à votre tour, à la lumière de votre expérience d'élu, combien nous avions besoin d'améliorer la protection de notre fiscalité locale et de mettre un coup d'arrêt à des pratiques unilatérales qui ne sont plus de notre temps.

Aujourd'hui, la société de confiance que nous voulons bâtir exige que les uns et les autres se comprennent et se respectent et que, dans cette assemblée, les débats concernant les collectivités locales puissent se tenir dans un climat de confiance et de transparence.

Monsieur de Broissia, je veux le redire ici, car ce point est essentiel, la compensation des transferts sera effectuée dans le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales. L'Etat s'engage à le faire à l'euro près, et nous serons les garants, ensemble, du respect de la loi et de la Constitution.

Mesdames, messieurs les sénateurs, pour conclure cette série de réponses que je tenais à faire de manière précise, je voudrais évoquer trois points d'ordre général.

D'abord, je voudrais rappeler ce que vous savez tous ici : le pouvoir pour les collectivités de voter le taux des impôts est un pouvoir récent. C'est la loi de janvier 1980 qui a institué, deux ans avant le grand mouvement de décentralisation...

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. C'est M. Barre.

M. Jean-François Copé, ministre délégué. ...le vote direct du taux des impôts directs locaux par les collectivités. C'était effectivement une initiative du Premier ministre Raymond Barre.

Et encore cette liberté était-elle très restreinte et très encadrée par des règles de lien entre les taux. Ce n'est qu'à partir de 2002, et plus encore de 2003, que ces restrictions ont été progressivement assouplies. Chacun se rappelle que ces assouplissements n'ont pas été du goût de tout le monde. Ils n'ont pas eu que des supporters, notamment parmi les acteurs économiques, légitimement inquiets de voir à travers cette modulation possible des taux un frein éventuel à l'attractivité du territoire et à notre compétitivité.

Ensuite, je voudrais rappeler ce que disait M. Pierre Mauroy, président de la commission pour l'avenir de la décentralisation, devant la commission des lois de l'Assemblée nationale le 29 mai 2001.

Il y avait plaidé pour l'instauration « d'impôts nationaux dont le produit servirait à financer les régions et les départements. » Il faisait état, à cette date, de la réticence du ministère des finances face à une telle proposition.

M. Jean-Pierre Sueur. Il y en avait bien d'autres !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Le gouvernement de M. Raffarin a mené cette proposition à son terme. Les impôts nationaux sont dorénavant transférés aux collectivités locales, le ministère des finances s'y est bien volontiers plié. Leur base est évolutive pour fournir les indispensables marges de manoeuvre aux collectivités.

Vous le voyez, dans ce domaine, il y a comme une continuité, une détermination commune. Nous nous sommes inscrits, au moins sur ce point, dans la logique évoquée par Pierre Mauroy. Là où il n'avait pas réussi à convaincre le ministère des finances, nous avons été plus convaincants.

M. Jean-Pierre Sueur. C'est trop facile !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je ne voudrais pas que ce débat un peu technique nous cache les objectifs fondamentaux de ce projet de loi organique.

Comme le Premier ministre l'a dit, ici même, lors de la présentation du projet de loi relatif aux responsabilités locales, le 28 octobre 2003, « le Gouvernement vous a donné la plus belle de toutes les garanties juridiques : la Constitution ». Et il ajoutait : « C'est la meilleure garantie qu'un gouvernement puisse offrir aux assemblées et à l'ensemble des acteurs locaux. »

Cette réforme doit permettre l'expression de la dynamique d'une action publique proche du citoyen. En même temps, on le voit bien, cet objectif de cohérence et de proximité est au coeur de toute la démarche que nous avons décidé d'engager les uns et les autres.

Rappelez-vous ce que nous demandent les Français aux uns comme aux autres, quelles que soient nos sensibilités politiques, quels que soient les mandats que nous exerçons. Ils souhaitent que nous incarnions l'efficacité publique. Il nous appartient donc d'entamer une réflexion constructive sur ce que peut être demain l'amélioration de l'efficacité publique. Il faut éviter que tout se décide de Paris et que la lenteur, la lourdeur et le poids des habitudes empêchent d'être au rendez-vous que les Français attendent de leurs élus.

Telle est l'exigence première de la démocratie. Voilà pourquoi nous travaillons ensemble à une modernisation de nos institutions ! Voilà pourquoi, ce soir, nous voulons en toute transparence mettre les pieds dans le plat pour dire qu'il n'est pas de décentralisation moderne sans une autonomie financière qui garantisse aux collectivités les moyens transparents de mettre en oeuvre leur politique vis-à-vis de leurs électeurs !

D'ailleurs, M. Pierre Mauroy ne disait pas autre chose lorsqu'il affirmait que la décentralisation constitue une réforme essentielle permettant de donner un nouveau souffle aux institutions républicaines. Et croyez-moi, je citerai M. Mauroy durant tout ce débat sur la décentralisation, car il n'y a rien de tel que de se rafraîchir ensemble la mémoire !

Enfin, je terminerai en regardant au-delà de nos frontières. Y compris en cette période de campagne électorale pour l'élection au Parlement européen, il n'y a rien de tel que de regarder de temps en temps ce qui se fait ailleurs. C'est une manière de relativiser la situation.

Dans dix pays de l'Union européenne sur quinze, les dotations représentent la part principale des recettes locales, c'est-à-dire 35 % à 64 % de l'ensemble des recettes.

Prenons le cas de l'Allemagne et de ses puissants Länder : les dotations représentent 51 % des recettes alors que la fiscalité propre n'en représente que 18 %. Qui conteste aujourd'hui l'autonomie des Länder ?

M. Jean-Pierre Sueur. Cela n'a rien à voir. Les systèmes sont différents !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Vous voyez le problème, mesdames, messieurs les sénateurs : quand on a le malheur de s'inspirer des modèles étrangers, on nous dit que cela n'a rien à voir ; quand on ne le fait pas, on nous le reproche. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.) Il est un moment où l'on a le droit de sortir, de regarder ce qui se passe ailleurs ; c'est ma conviction de citoyen européen. Je considère que, sur de tels sujets, nous avons le devoir de regarder ce qui se fait de mieux en Europe pour en faire bénéficier la France et de faire en sorte que ce qui se fait de mieux en France puisse profiter à toute l'Europe.

Si la plupart des constitutions modernes font référence aux libertés, peu nombreuses sont celles qui mentionnent les finances locales. Cela a été rappelé tout à l'heure, et je tiens à souligner que c'est un point absolument essentiel.

Voilà, mesdames, messieurs les sénateurs, ce que je voulais vous dire ce soir en réponse à vos interventions à la fois passionnantes et riches.

Dans les jours qui viennent, j'aurai l'occasion de répondre très précisément aux points qui sont évoqués dans les différents amendements que vous avez déposés.

Je veux vous dire ici en conscience que nous devons envisager l'avenir avec sérénité et que nous devons le faire en tenant compte des engagements que nous avons pris. C'est pourquoi j'ai tant insisté tout à l'heure sur la volonté qui est la nôtre d'appliquer pleinement la Constitution, de telle manière que nos successeurs aient la possibilité, s'ils le souhaitent, de poursuivre le mouvement de décentralisation, tout en préservant l'essentiel, à savoir la libre administration des collectivités locales, leur autonomie financière et les moyens accordés à l'ensemble des élus de notre pays pour assumer pleinement leurs responsabilités au service de l'intérêt général et des valeurs de la République. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Exception d'irrecevabilité

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales
Question préalable

M. le président. Je suis saisi, par M. Sueur et les membres du Groupe Socialiste, apparenté et rattachée, d'une motion n° 1, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.

Cette motion est ainsi rédigée :

« En application de l'article 44, alinéa 2, du Règlement, le Sénat déclare irrecevable le projet de loi organique adopté par l'Assemblée nationale, pris en application de l'article 72 2 de la Constitution, relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales (n° 314, 2003-2004). »

Je rappelle qu'en application du dernier alinéa de l'article 44 du règlement, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la motion.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le ministre, je dois dire que j'ai admiré votre discours ! En effet, après vous avoir écouté avec attention, je constate que finalement aucune des propositions de modification émanant soit de nos rapporteurs soit de mes collègues sénateurs, quelles que soient les travées sur lesquelles ils siègent, ne trouve grâce à vos yeux : pas le plus petit amendement, à cette heure du moins ; c'est remarquable, c'est formidable !

Ce projet de loi a, si je vous ai bien compris, atteint d'emblée un niveau de perfection dont vous vous louez d'ailleurs de manière extrêmement claire, et je me demande vraiment si vous avez perçu l'ampleur du débat qui a eu lieu tant au sein de nos commissions que dans l'opinion publique et auprès des élus.

Franchement, monsieur le ministre, nous nous demandons ce qui se passe : avez-vous décidé de camper sur vos positions ou êtes-vous ouvert à un véritable débat ?

Pour ma part, je vais peut-être vous décevoir un peu, car il me semble que sous certains aspects ce texte pourrait encore être perfectionné !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Cela va le peiner !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Me voilà rassuré !

M. Jean-Pierre Sueur. En premier lieu, l'article 72-2 de la Constitution, que nous commençons à connaître par coeur, dispose : « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre ».

Or, monsieur le ministre, le troisième alinéa de l'article 3 du projet de loi organique dispose, quant à lui : « Pour chaque catégorie, la part des ressources propres est déterminante, au sens de l'article 72-2 de la Constitution,... ». Chacun peut voir que le raisonnement est parfaitement tautologique et qu'il n'est pas répondu à la question posée.

M. Jean-Jacques Hyest. Il faut lire la suite !

M. Jean-Pierre Sueur. J'y viens, monsieur Hyest : « ...lorsqu'elle garantit la libre administration des collectivités locales ». Ce rappel de l'article 72-3 de la Constitution apporte-t-il quelque chose ? A partir de quel moment décidera-t-on que le degré déterminant atteint garantit la libre administration ?

Connaissez-vous la réponse à cette question, monsieur le ministre ? C'est complètement vague et flou.

Je poursuis ma lecture : «... relevant de cette catégorie, compte tenu des compétences qui leur sont confiées. »

Il est vrai que le deuxième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution fait référence aux compétences, mais l'article 3 du projet de loi n'ajoute strictement rien à cette disposition.

Par conséquent, le premier point que je voudrais souligner - et je pense que cela pourra intéresser le Conseil constitutionnel - est que le projet de loi organique qui nous est soumis ne répond pas à son objet et que- nous l'avons dit lors du débat sur la réforme de la Constitution - l'adjectif « déterminant » conserve son caractère complètement flou. Cela veut-il dire 10 %, 40 %, 75 % ? « Déterminant » est le mot que l'on emploie quand on veut ne rien dire, comme le mot « significatif », d'ailleurs, qui, lui non plus, ne veut rien dire.

Or, quand on glose sur quelque chose qui ne veut rien dire pour dire que cela ne veut effectivement pas dire grand-chose, eh bien, monsieur le ministre, on n'avance pas ! Vous voyez donc que ce texte pourrait atteindre une perfection encore plus grande !

En deuxième lieu, je voudrais reprendre un argument qui a été avancé à l'Assemblée nationale par M. de Courson - j'ai lu de très près les débats de l'Assemblée nationale - et auquel le Gouvernement n'a pas répondu.

Selon M. de Courson, il est impossible de savoir, à la lecture de l'article 2 du projet de loi, si les ressources propres dont il est question renvoient à l'ensemble du deuxième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ou seulement à sa seconde phrase. Or cela est très important car, si l'article 2 du projet de loi s'applique à l'ensemble du deuxième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, en vertu duquel les collectivités territoriales « peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures » et la « loi peut les autoriser à fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine », il est alors clair que ce projet de loi organique est contraire au principe de la libre administration des collectivités locales.

En revanche, si l'article 2 du projet de loi se réfère exclusivement à la seconde phrase du deuxième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, l'on comprend que la loi peut autoriser les collectivités territoriales à fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. Nous sommes alors en présence d'une conception qui rejoint celle qui sous-tend l'amendement déposé par M. Daniel Hoeffel, en vertu de laquelle les ressources propres des collectivités locales sont les ressources sur lesquelles elles peuvent agir, sinon il y a tromperie. Et vous savez que M. Christian Poncelet, président de notre assemblée, a eu l'occasion de rappeler à plusieurs reprises et à très juste titre que le transfert de recettes fiscales non modulables était en fait le transfert d'une dotation de l'Etat.

Il y a donc là quelque chose de tout à fait clair et précis, et je tenais à reprendre cet argument en espérant obtenir de vous une réponse, monsieur le ministre.

En troisième lieu, je voudrais citer l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ». Cela est remarquablement bien écrit. En effet, il faut voir comme un élément tout à fait essentiel de la démocratie le lien qui existe entre le vote qui permet de désigner les élus et le fait que ceux-ci, et eux seuls, aient le droit de déterminer précisément le taux et l'assiette des impôts.

Or votre texte, dans son état actuel, monsieur le ministre - et cela va à l'encontre non seulement de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dans son principe mais aussi de toute notre tradition démocratique telle qu'elle a été illustrée en particulier par Tocqueville - pourrait aboutir à un système dans lequel l'ensemble des impôts locaux seraient remplacés de plus en plus par des dotations ou des impôts à caractère national. Rien n'empêche un tel système avec ce projet de loi organique, qui, je suppose, est fait pour durer longtemps. Il y a donc là quelque chose de tout à fait inacceptable et qui est bien évidemment contraire au principe de la libre administration des collectivités locales.

En quatrième lieu, je voudrais revenir sur une décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2003 relative à un transfert de charges très précis, chacun s'en souvient.

Le Conseil constitutionnel écrivait: « Si les recettes départementales provenant de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers venaient à diminuer, il appartiendrait à l'Etat de maintenir un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de cette compétence avant son transfert ;... ». Dès lors que l'objectif est de réduire le nombre des dotations de l'Etat, répondre à cette requête du Conseil constitutionnel par une dotation de l'Etat serait en contradiction avec la démarche même qui sous-tend ce projet de loi.

En conséquence, comment garantir un niveau de ressources équivalentes sans recourir à l'accroissement des dotations de l'Etat si l'on ne transfère pas une part de fiscalité qui soit effectivement modulable ? C'est strictement impossible ! Ainsi, la déclaration du Conseil constitutionnel montre que le texte en l'état ne peut pas être conforme à ce principe auquel nous sommes tellement attachés de la libre administration des collectivités locales.

J'en viens - ce sera le cinquième point - aux amendements présentés par M. Hoeffel.

Il en est un que nous approuvons tout à fait ; je veux bien sûr parler de l'amendement tendant à ne considérer comme ressources propres que les ressources dont on peut faire varier l'assiette, le taux, etc.

Malheureusement, monsieur le rapporteur, vos efforts semblent s'être heurtés à une sorte de désapprobation systématique de la part de M. le ministre.

En revanche, s'agissant de votre amendement portant sur l'établissement à 33 % du seuil d'autonomie fiscale de l'ensemble des collectivités locales, comme vous le savez, nous le contestons. En effet, si le texte était voté en l'état, nous considérerions que la loi serait rendue compatible avec une réduction de la part d'autonomie fiscale des collectivités locales, ce qui serait contraire, d'une part, à l'ambition des auteurs de ce projet de loi et, d'autre part, à ce que prévoit la Constitution à cet égard.

Les chiffres ont été rappelés : le taux d'autonomie fiscale est aujourd'hui de 35 % pour les régions, de 54 % pour les communes et de 51 % pour les départements. Inscrire 33 %, c'est véritablement une solution minimaliste qui présente beaucoup d'inconvénients sans offrir l'avantage d'inciter véritablement à l'accroissement de l'autonomie fiscale des collectivités locales.

Je voudrais maintenant présenter un sixième argument qui tient à la question des catégories de collectivités, car il y a là un point qui mérite d'être précisé.

Dans le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, nous lisons : « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. »

Je constate que les termes qui ont été choisis par le constituant sont « leurs ressources » et non pas « ses ressources ». Si l'on avait écrit « ses ressources », cela aurait renvoyé à chaque catégorie de collectivités territoriales. L'expression « leurs ressources » renvoie à l'ensemble des collectivités territoriales.

A cet égard, je souhaite insister sur le caractère tout à fait ambigu que peut avoir le raisonnement par catégories. Si j'étais maire d'une petite commune en difficulté qui n'a pas beaucoup de ressources et ne dispose donc pas d'une grande autonomie fiscale, je serais très intéressé de savoir que la moyenne de la catégorie « communes » est supérieure à celle de la commune que j'ai l'honneur d'administrer, mais cela ne changerait rien aux difficultés auxquelles je serais confronté. Cette remarque est valable pour les départements et pour les régions.

Chacun voit bien que cette moyenne mathématique ne garantit rien, s'agissant de la réalité concrète de chaque collectivité. Nous considérons donc que, même si la Constitution, dont je viens à l'instant de faire une lecture très précise, envisage la situation des « catégories » de collectivités locales, il ne peut y avoir d'équité en la matière que si l'on prend en compte la situation réelle de chaque collectivité locale. C'est pourquoi il nous semble que cette considération pose un véritable problème au regard du principe d'égalité.

Enfin, j'évoquerai un dernier argument qui est lié à la question de la péréquation.

A nos yeux, monsieur le ministre, le principe d'égalité induit nécessairement le fait que l'on ne peut pas parler d'autonomie sans parler de péréquation.

Depuis tout à l'heure, on nous explique que l'on ne peut pas augmenter l'autonomie financière des collectivités locales au-delà du seuil de 33 %, parce que cela réduirait la part de la péréquation. Je suis en désaccord total avec cet argument et j'approuve ce que vous avez dit à ce propos, monsieur le ministre.

En effet, aujourd'hui, la partie des dotations de l'Etat aux collectivités locales qui donne lieu à péréquation représente au maximum 7 % de la totalité de ces dotations.

Dans l'hypothèse d'une autonomie financière qui s'élèverait à 50 %, la part des dotations serait encore de 50 %. Dans l'état actuel des choses, 50 % de dotations impliqueraient que la péréquation n'en représente que 3,5 %. Cela montre, à l'évidence, qu'à l'intérieur de ces 50 %, on peut tout à fait augmenter la part de la péréquation.

En conclusion, je dirai que l'autonomie sans la justice, la péréquation et les moyens nécessaires est un leurre. Nous ne sommes pas favorables à l'autonomie pour l'autonomie, mais nous sommes pour une autonomie dont l'objectif soit l'égalité des chances pour l'ensemble des collectivités. Or vous le savez, monsieur le ministre, avec votre texte, on en est très loin ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Daniel Hoeffel, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. La commission émet un avis défavorable sur la motion n° 1, le texte du projet de loi organique étant parfaitement conforme à l'article 72-2 de la Constitution.

Plusieurs sénateurs socialistes. Mais non !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. La commission a pourtant adopté vos amendements !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Je serai bref, car nous avons déjà beaucoup parlé aujourd'hui ! Néanmoins, je voudrais répondre à M. Sueur.

Monsieur Sueur, je reprendrai, de façon non exhaustive, différents points que vous avez évoqués.

S'agissant de la péréquation, nous sommes d'accord. C'est un grand chantier difficile, auquel vous vous étiez vous-même attelé quand vous aviez la responsabilité du poste que j'ai l'honneur d'occuper aujourd'hui. A cette époque, à plusieurs reprises, vous aviez évoqué la difficulté de la tâche, la difficulté à trouver des solutions et vous en appeliez à l'indulgence. Dans ce domaine, nous pouvons donc, de générations en générations de ministres, d'avoir quelques raisons de nous retrouver. De la même manière, je pourrais m'adresser à Daniel Hoeffel, qui s'est également trouvé confronté à ces questions au même poste.

Néanmoins, monsieur Sueur, le moins que l'on puisse dire, c'est que, en 2000, lorsque vous aviez fait un rapport sur la péréquation, le Premier ministre de l'époque ne vous avait pas beaucoup entendu : les crédits n'étaient pas arrivés, et tout cela n'avait pas pu être mis en oeuvre. Heureusement, les temps ont changé !

M. Jean-Pierre Sueur. On a voté la DSU et la DSR !

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Par ailleurs, vous dites, monsieur le sénateur, que tout le monde est d'accord dans cet hémicycle pour contester l'analyse du Gouvernement.

Il ne faut pas qu'il y ait d'ambiguïté entre nous : je ne prétends pas à la perfection. J'ai d'ailleurs pris beaucoup de temps pour expliquer que personne n'avait la vérité révélée, qu'il nous fallait choisir entre plusieurs inconvénients et plusieurs difficultés mais que nous avions le devoir de choisir.

En tout cas, il est un point, monsieur Sueur, sur lequel vous êtes en désaccord total avec la commission des lois, M. Hoeffel l'a rappelé comme moi. Vous ne partagez pas la même analyse sur la différence qui doit être faite entre un partage d'impôts d'Etat et une dotation. La commission des lois a dit et redit que ce n'était pas la même chose.

Pour le reste, ma conviction de la conformité de ce texte à la Constitution est tellement forte qu'il m'est difficile de proposer autre chose que le rejet de cette motion.

M. le président. La parole est à M. Robert Bret, pour explication de vote.

M. Robert Bret. Respect du principe de libre administration des collectivités territoriales, tel est le motif essentiel qui a poussé nos collègues du groupe socialiste à nous proposer de rejeter le présent projet de loi organique pour raison d'inconstitutionnalité.

Il est vrai que le code général des collectivités territoriales énonce en son article 1er : « Les communes, les départements et les régions s'administrent librement par des conseils élus. »

L'article 72 du texte constitutionnel lui-même précise : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon.

« Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. »

C'est là le cadre précis dans lequel s'exerce effectivement le principe de libre administration. Or il est évident que celui qui nous est proposé par la présente loi organique s'éloigne singulièrement, monsieur le ministre, de ce principe.

Qu'y a-t-il en effet derrière les intentions en apparence louables du Gouvernement ? Essentiellement un souci, celui de mener à bien une réforme de l'Etat qui vise, entre autres finalités, à procéder au démantèlement du service public dans toutes ses composantes, à libérer l'Etat de la charge d'un certain nombre de compétences aux dépens des collectivités territoriales et à laisser perdurer, en l'aggravant, une situation toujours plus intolérable pour les populations en termes de fiscalité locale, et ce afin de réduire le déficit du budget général comme l'intervention réelle de la puissance publique dans la vie de la nation.

Cette loi organique, monsieur le ministre, se présente donc surtout comme un cadre qui serait fixé à partir du point où nous en sommes rendus en termes de finances locales, en cherchant, en tant que de besoin, à faire passer pour immuables quelques-uns des caractères de la situation.

De quelle liberté et de quelle autonomie jouissent les élus locaux quand la taxe professionnelle est modifiée, non pas en tenant compte de leur avis, mais en écoutant les revendications du patronat français ?

De quelle liberté et de quelle autonomie jouissent les élus locaux quand l'Etat se libère sur leur dos du financement de la dépendance des personnes âgées ou de l'insertion professionnelle et sociale des victimes de l'exclusion ?

De quelle liberté et de quelle autonomie disposent les élus locaux quand des directives européennes, plus ou moins pilotées par de puissants lobbies, imposent ici des normes comptables, là des dépenses d'assainissement des eaux ou d'élimination des déchets, ailleurs des règles de publicité sur les marchés publics ?

Tout laisse donc penser que la présente loi organique ne vise qu'un seul objectif, celui de prolonger, dans le cadre quasi constitutionnel, ce que l'on a engagé dans la loi de mars 2003 et que l'on tente à toute force d'imposer dans le cadre du projet de loi relatif aux responsabilités locales.

L'objectif est clair : Il s'agit non pas du respect de la libre administration des communes, mais de la définition d'un cadre juridique pour une organisation des services publics et de l'action publique dans un cadre le plus étroitement libéral possible.

Pour toutes ces raisons, le groupe communiste républicain et citoyen votera l'exception d'irrecevabilité présentée par nos collègues du groupe socialiste. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 1, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.

Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi organique.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission des lois.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 161 :

Nombre de votants313
Nombre de suffrages exprimés306
Majorité absolue des suffrages exprimés154
Pour l'adoption106
Contre 200

Le Sénat n'a pas adopté.

Question préalable

Exception d'irrecevabilité
Dossier législatif : projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales
Demande de renvoi à la commission (début)

M. le président. Je suis saisi, par Mme Borvo, MM. Bret et Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du Groupe Communiste Républicain et Citoyen, d'une motion n° 2, tendant à opposer la question préalable.

Cette motion est ainsi rédigée :

« En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale, pris en application de l'article 722 de la Constitution, relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales (n° 314, 2003-2004). »

Je rappelle que, en application du dernier alinéa de l'article 44 du règlement, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à Mme Nicole Borvo, auteur de la motion.

Mme Nicole Borvo. Il est tout à fait regrettable que, de par le règlement de notre assemblée, les motions de procédure, que ce soient la motion d'irrecevabilité ou la question préalable, viennent après la clôture de la discussion générale. Mais tels sont les mystères de notre règlement, que la majorité ne veut pas modifier dans un sens plus démocratique.

Néanmoins, en l'occurrence, je crois que le dépôt d'une question préalable se justifie, et les interventions de ce soir n'ont pas dissuadé mon groupe de poursuivre dans cette démarche.

Revoir totalement la copie du projet de loi qui nous est présenté aujourd'hui serait faire preuve de sagesse pour de nombreuses raisons.

En ce qui nous concerne, nous en avons une qui n'étonnera personne : ce projet découle de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 que nous avons combattue et dont nous avons, dès le début, dénoncé les multiples pièges.

A l'époque, le gouvernement Raffarin II en faisait une réforme phare de la nouvelle majorité, réforme phare, en effet, vers une politique libérale de désengagement de l'Etat des grands services publics nationaux, de mise en concurrence des collectivités territoriales et de rupture avec les concepts d'égalité et de solidarité nationale qui avaient tant bien que mal prévalu jusque-là.

Vous avez imposé cette pseudo-décentralisation sans grand débat national, contrairement aux engagements du Président de la République, qui avait annoncé un référendum sur cette importante question.

En fait d'autonomie des collectivités territoriales, nous avons vite eu le mode d'emploi : avec le projet de loi relatif aux responsabilités locales ont été annoncés des transferts de compétences massifs.

Votre réforme a suscité diverses réactions. Chacun a en mémoire le refus, dans la communauté éducative, de voir mettre en cause son unité par le transfert des personnels administratifs, techniciens, ouvriers et de service, les ATOS ; vous avez reculé - en partie - mais puni les enseignants en leur faisant payer très chèrement leurs jours de grève !

Les personnels des services publics ont aussi réagi au nom de l'intérêt général. Qui peut croire en effet que les collectivités locales seront en mesure de financer les énormes investissements que nécessitent par exemple les routes ? Vous avez d'ailleurs tout de suite annoncé les péages et les avez retirés, période électorale oblige !

Les élus ont peu à peu pris conscience que, en fait d'autonomie, ils seraient surtout contraints par les énormes charges transférées par l'Etat et qu'ils seraient dans l'obligation de restreindre les services, de les privatiser ou d'augmenter les impôts locaux.

En effet, en matière de compensation financière, le transfert du RMI, devenu RMA, a accéléré la compréhension du problème.

Monsieur le ministre délégué à l'intérieur, vous n'êtes pas à une contradiction près : j'ai lu avec intérêt que vous aviez affirmé à l'Assemblée Nationale et répété aujourd'hui : « Pour nous, il n'était pas concevable qu'un gouvernement puisse continuer à s'attribuer le bénéfice politique de son engagement sans en assumer les conséquences financières et mettre sur le dos des collectivités locales des compétences qui ne seraient pas compensées par des ressources correspondantes ! »

Hélas, le RMI nous prouve le contraire !

Depuis le 1er janvier, le nombre de RMIstes a augmenté de 10 %. On sait pourquoi !

Et quel tour de passe-passe : pour les personnels de l'éducation nationale ou pour le logement : l'Etat a considérablement réduit les moyens avant transfert, modifiant donc considérablement la compensation financière nécessaire !

Tout un chacun peut faire ses calculs. Par exemple, le produit de la TIPP a augmenté de 1,4 % en 2003 et le RMI de 4,4 % ! En outre, l'évolution de la TIPP, dont vous attendez beaucoup aujourd'hui, a été de 1 % par an depuis 1993. Tout un programme !

Monsieur le ministre, ce sont bien les craintes des élus et de la population devant, d'une part, la dégradation probable des services publics et, d'autre part, le déferlement tout aussi probable de nouveaux impôts, qui se sont exprimées, entre autres, aux dernières consultations électorales.

Le Gouvernement semblait avoir entendu la sanction, sur ce point au moins, puisque la deuxième lecture du texte relatif aux responsabilités locales a été reportée.

Il apparaît aujourd'hui nécessaire de rappeler les propos que le Premier Ministre a tenus : il évoquait une discussion « avec l'ensemble des parlementaires, d'une part, mais aussi avec les associations, pour enrichir et éventuellement améliorer le texte, afin de revenir en deuxième lecture avec un projet refondé à la suite des débats eux-mêmes enrichis par la loi organique. Nous aurons alors une vision complète, la loi organique ayant permis d'enrichir le débat sur le texte des transferts de compétences. »

Monsieur le ministre, pouvez-vous aujourd'hui nous confirmer cette refondation du projet de loi relatif aux transferts de compétences ? Il ne semble pas.

Pouvez-vous nous informer de l'ouverture de véritables négociations avec les associations d'élus et de consultations des groupes parlementaires ? Il ne semble pas non plus. Ce n'est d'ailleurs pas l'impression que vous nous avez donnée en disant clairement que vous vouliez conclure, avant l'été, un débat qui n'a pas encore commencé.

Vous comprendrez que nous n'accepterons pas de voter aujourd'hui la loi organique sur l'autonomie financière des collectivités territoriales sans avoir de réponse sur le périmètre des transferts !

C'est la première raison de la question préalable.

Mais il en est une deuxième tenant à la confusion qui règne aujourd'hui dans les perspectives de financement des transferts de compétences.

La majorité se plait à dire que décentralisation et autonomie financière ne vont pas forcément de pair, citant abondamment les exemples de l'Allemagne et d'autres pays européens. Je rappelle que vous avez, jusqu'ici, dit le contraire.

Rappelons-nous M. Raffarin, alors sénateur, qui signait, aux côtés de M. Poncelet, une proposition de loi n° 432 visant à ce que les ressources propres des collectivités s'élèvent à 50 %, ou encore M. le ministre délégué à l'intérieur, qui nous présente le texte actuel comme une clé de voûte de la décentralisation, tout en en étant bien au-dessous des 50 % !

La confusion s'aggrave quand la majorité est divisée sur les ressources considérées comme propres et sur le plancher.

Décidément, le débat entamé lors de la réforme constitutionnelle est loin d'être achevé !

Mais la confusion s'aggrave aussi quand, après le Président de la République, vous annoncez une réforme de la taxe professionnelle - voire sa disparition - alors qu'elle représente 44 % de la fiscalité directe des collectivités territoriales.

Alors non, monsieur le ministre, nous ne pouvons sérieusement débattre de cette petite loi organique sur l'autonomie financière supposée, alors que règne la plus grande incertitude sur la question clé pour les collectivités locales, à savoir les moyens dont elles disposent et dont elles disposeront !

En réalité, la question posée est celle d'une réforme en profondeur des finances locales.

Les impôts locaux sont archaïques et injustes. Taxe foncière et taxe d'habitation ne prennent pas en compte les ressources des contribuables.

La taxe professionnelle, telle qu'elle est, ne prend pas en compte l'évolution financière des entreprises et est à la source des inégalités des moyens des collectivités. Elle représente néanmoins le seul impôt mettant à contribution l'activité économique dans la vie des collectivités locales. Quel dommage s'il fallait s'en séparer !

Au lieu de s'attacher à des réformes progressistes et équitables des impôts locaux, vous envisagez de supprimer la taxe professionnelle et transférez la TIPP, particulièrement inopérante.

Par ailleurs, il faut revoir en profondeur le régime des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales.

Chacun le sait, les dotations de compensation ne constituent aujourd'hui qu'une part mineure des moyens des collectivités locales ; cela a abondamment été dit.

En réalité, les dotations de l'Etat ne font que renforcer les inégalités entre les collectivités.

La conséquence de la péréquation inscrite dans la Constitution, est donc bien centrale. Or le débat est renvoyé à plus tard. Cela est parfaitement inacceptable !

Ainsi, outre le périmètre des transferts qui n'est pas défini, le périmètre des moyens financiers dont les collectivités territoriales disposeront n'est pas non plus déterminé. Il me paraît donc justifié de ne pas débattre du projet actuel tel qu'il est.

Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, vous n'avez pas manqué d'insister sur le fait que la loi organique était attendue. A l'évidence, ce qui est attendu par les collectivités et, par voie de conséquence, par les populations, c'est d'y voir clair sur les charges et les moyens des collectivités territoriales, d'une part, pour assurer les énormes transferts de charge qui leur sont imposées, d'autre part, pour mettre en oeuvre des politiques locales librement décidées.

Hélas, nous n'en sommes pas là !

Tout d'abord, nous ne considérons pas que la libre administration des collectivités serait assurée du seul fait qu'elles disposent de ressources propres suffisantes. D'ailleurs, le débat engagé à l'intérieur de la majorité - même s'il semble être résolu dans le sens du Gouvernement - sur la définition des ressources propres montre toutes les ambiguïtés de votre propos.

Bien évidemment, le projet initial du Gouvernement, en incluant dans les ressources propres les impôts transférés, est particulièrement nocif puisqu'il réduit à la portion congrue la part des compensations financières de l'Etat.

Mais, en réalité, la libre administration des collectivités implique des marges de manoeuvre importantes pour celles-ci dans les décisions de politiques locales.

Avec votre pseudo-décentralisation, le poids des charges transférées restreint considérablement les possibilités des collectivités, aggravant bien entendu les inégalités régionales et locales.

Enfin, vous réussissez, avec ce projet, le tour de force d'alimenter des querelles techniques sur les rapports entre l'Etat et les collectivités, tandis que la question essentielle, celle de la réforme des finances locales - réforme globale et cohérente - est renvoyée sine die et est d'ailleurs d'ores et déjà brouillée par les décisions annoncées sur telle ou telle taxe existante.

Pour toutes ces raisons, mon groupe souhaite que les craintes et les critiques exprimées fortement à propos de votre décentralisation soient réellement entendues et que la refondation des projets du Gouvernement soit engagée, comme le Premier Ministre semblait l'avoir reconnu nécessaire.

En conséquence, nous ne pouvons que rejeter le projet de loi organique qui nous est présenté aujourd'hui et nous vous incitons à voter cette motion opposant la question préalable. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Daniel Hoeffel, rapporteur. La commission est défavorable à cette motion. En effet, dans sa décision du 29 décembre 2003, le Conseil constitutionnel a souligné que la garantie d'une part déterminante de ressources propres dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités territoriales ne pourra être utilement invoquée tant que la présente loi organique n'aura pas été adoptée.

Il importe donc d'adopter rapidement ce projet de loi organique afin de rendre effective cette garantie.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Le Gouvernement émet le même avis. Naturellement, il préconise le rejet de cette motion. Il y a quelque urgence à adopter ce texte, comme M. le rapporteur Hoeffel l'a rappelé.

Je profite de l' occasion pour rappeler à Mme Borvo, qui prétend que nous n'avons pas consacré le temps nécessaire à la consultation, que, depuis que je suis en charge, je n'ai cessé, chaque fois que cela était possible, de recevoir des élus et des représentants d'associations ; je l'ai fait pour l'AMF ; j'ai reçu, avec le Premier Ministre, une délégation de présidents de conseils généraux et je vais recevoir les exécutifs qui viennent d'être élus ; j'en ferai de même avec l'association des régions de France, l'ARF.

Nous pouvons, bien sûr, avoir des divergences d'opinion, mais sachez que je n'agirai jamais à l'économie en ce qui concerne les rencontres, les concertations et l'écoute nécessaires. C'est indispensable pour une démarche comme celle que nous avons entreprise, soyez donc rassurée sur ce point.

M. le président. La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt, pour explication de vote.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. J'ai été un peu surpris des déclarations de M. le rapporteur.

En effet, la commission des lois a bien pris la position que vous avez indiquée, monsieur le rapporteur. Mais elle a également adopté les amendements que vous lui avez proposés.

Or, compte tenu des positions qui ont été prises par le Gouvernement, je pensais que les rapporteurs, avant de démissionner - ce qu'ils vont faire tout à l'heure lorsque la majorité sénatoriale aura repoussé leurs amendements (Sourires.) - auraient pu prendre une position contraire et décider de voter la question préalable. Cela aurait été dans la logique de leur position. Je suis peiné de leur décision.

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 2 tendant à opposer la question préalable.

Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi organique

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission des lois.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 162 :

Nombre de votants312
Nombre de suffrages exprimés312
Majorité absolue des suffrages exprimés157
Pour l'adoption106
Contre 206

Le Sénat n'a pas adopté.

Demande de renvoi à la commission

Question préalable
Dossier législatif : projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales
Demande de renvoi à la commission (interruption de la discussion)

M. le président. Je suis saisi, par M.  Marc et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, d'une motion n° 14, tendant au renvoi à la commission du projet de loi organique.

Cette motion est ainsi rédigée :

« En application de l'article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, le projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale, pris en application de l'article 722 de la Constitution, relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales (n° 314, 20032004). »

Je rappelle qu'en application du dernier alinéa de l'article 44 du règlement ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n'est admise.

La parole est à M. François Marc, auteur de la motion.

M. François Marc. Mes chers collègues, mes prédécesseurs à cette tribune n'ayant pas eu gain de cause, je vais tenter, malgré l'heure tardive, de vous convaincre d'adopter cette motion de renvoi en commission.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Cela s'impose !

M. François Marc. La réforme du financement des collectivités locales est un sujet de préoccupation largement partagé. Les « quatre vieilles », la taxe professionnelle, les dégrèvements, la péréquation..., autant de thèmes déjà évoqués maintes fois ici.

On peut se poser la question de savoir si ces sujets préoccupent vraiment le Gouvernement, monsieur le ministre. Depuis deux ans, en effet, le débat proposé aux parlementaires a conduit non pas à la recherche de solutions concrètes aux problèmes soulevés, mais à une tentative ô combien laborieuse pour définir l'autonomie financière, ce qui, on pouvait s'y attendre, a permis de balayer un large spectre d'approximations conceptuelles enrichies, comme cela a déjà été démontré, d'un bricolage constitutionnel peu explicite.

Le projet de loi organique qui nous est soumis aujourd'hui s'inscrit dans cette démarche purement académique et révèle un fort degré d'impréparation ainsi qu'une profonde contradiction non seulement avec les objectifs initialement visés, mais aussi, et surtout, avec les attentes majeures des élus locaux, que ce texte gouvernemental était censé satisfaire.

L'objet de la motion est donc de faire apparaître que, à l'heure actuelle, aucune analyse sérieuse, aucune simulation financière, aucune anticipation des effets indirects qu'aurait l'application de ce texte n'ont été proposées aux commissions pour qu'elles en débattent - en tout cas au Sénat ; peut-être en est-il allé autrement à l'Assemblée nationale !

Au demeurant, une question simple peut être posée : pourquoi la majorité gouvernementale éprouve-t-elle les plus grandes peines du monde à se « caler » sur une ligne directrice claire et fédératrice ? On a pu constater les divisions qui traversent la majorité sénatoriale sur ce sujet ô combien important !

A nos yeux, la réponse est simple : c'est que la droite a une vision réductrice de ce qu'est l'autonomie financière des collectivités. Le Gouvernement se retranche ainsi derrière une définition de l'autonomie très étriquée, qu'il a présentée à l'Assemblée comme la « seule solution qui soit politiquement acceptable ». Une telle perception des choses ne peut qu'inquiéter !

Le fait, par exemple, de n'envisager que comme « option » l'autorisation donnée aux collectivités locales par le législateur de voter le taux et l'assiette des impôts qui leur sont transférés est, à cet égard, significatif d'une régression par rapport à l'esprit des réformes décentralisatrices successives, en particulier par rapport à la présentation qu'en faisaient récemment encore le Gouvernement et sa majorité.

Le projet de loi organique n'apporte aucune valeur ajoutée au troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution ; la tautologie qu'il représente est l'expression manifeste d'un retrait, là où il eût fallu donner des signes forts et ambitieux.

L'examen par le Sénat de la proposition de loi cosignée par son président, M. Poncelet, avait d'ailleurs laissé apparaître une conception plus progressiste et plus ouverte de l'autonomie financière que celle qui nous est proposée aujourd'hui. Cette proposition de loi, qui conférait en particulier une réelle consistance fiscale et financière au principe de libre administration des collectivités territoriales et créait une nouvelle catégorie spécifique de lois, ne trouve pas sa transcription dans le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui, et l'on peut s'étonner du double langage du Premier ministre, M. Raffarin, qui avait cosigné en 2000 la première version de cette proposition de loi.

Enfin, dans un rapport de la commission des lois, il était affirmé que la notion de « libre administration » apparaissait « plus prometteuse que précise », mais, aujourd'hui que l'ancrage constitutionnel de la décentralisation a été renforcé, le projet de loi organique que vous défendez, monsieur le ministre, permet de soutenir que le principe d'autonomie financière est plus précis que prometteur !

Une autre idée est que la décentralisation est un principe d'intérêt général ; il n'est donc ni de droite ni de gauche, et les majorités qui se sont succédé y ont été fidèles.

Or le projet de loi organique est profondément idéologique dans la mesure, monsieur le ministre, où vous considérez que l'autonomie financière se réduit à l'autonomie fiscale au sens large : celle-ci n'est au contraire qu'une partie de celle-là, notamment au regard de l'autonomie de gestion dont doivent pouvoir bénéficier les collectivités. L'exemple allemand montre bien qu'une grande autonomie de gestion est possible même lorsque l'autonomie fiscale proprement dite est faible.

Mais si l'on veut maintenir une fiscalité locale « déterminante », encore faut-il qu'elle soit juste ! En réalité, l'introduction de votre ratio instaure un effet de cliquet sans retour en arrière possible là où tant d'élus locaux espéraient la possibilité de réorganiser enfin la fiscalité locale et de mettre un terme à l'opacité et à l'injustice qui la caractérisent.

Ici encore, comment ne pas voir la portée idéologique de vos définitions et de votre texte ? Vous diminuez les recettes d'un impôt équitable, l'impôt sur le revenu et, dans le même temps, vous organisez le recours systématique aux « quatre vieilles », qui sont profondément injustes. Voilà bien un choix politique que nous ne pouvons accepter pour l'avenir !

S'agissant du projet gouvernemental de partage des grands impôts productifs, il faut rappeler ici qu'il correspond à un modèle d'extrême dépendance fiscale des collectivités. Telle est par exemple l'analyse de M. Jacques Blanc, spécialiste bien connu au Sénat, pour qui la notion d'autonomie financière s'apprécie au regard de la part relative des seuls impôts locaux dans le total des ressources, à l'exclusion des dotations d'Etat.

C'est d'ailleurs la même définition qui prévaut à l'échelon européen puisque, selon l'étude publiée en 2002 par Dexia, les impôts nationaux dont le produit est réparti entre l'Etat et plusieurs niveaux de collectivités sont considérés comme des transferts financiers. Il n'y a aujourd'hui que le Gouvernement pour prétendre qu'un impôt partagé est un impôt local ! Et il n'est même pas encore certain que les transferts de TIPP et de taxe sur les assurances aux régions et aux départements puissent s'accomplir dans le respect du cadre européen.

Si la ressource fiscale constitue un élément sine qua non de l'autonomie financière, elle n'en est pas pour autant la panacée : pour de nombreuses collectivités, l'autonomie repose avant tout sur la garantie de ressources qui découle des dotations et des péréquations.

Là encore, l'exemple de nos voisins européens atteste que l'autonomie financière peut être assurée dans le cadre d'une fiscalité faible et de dotations élevées, à la condition toutefois que le niveau de celles-ci soit inscrit dans la Constitution ou qu'il résulte d'une négociation nationale entre l'Etat et les collectivités locales.

Or le Gouvernement a confirmé que figurait au coeur de son projet la volonté de mettre un terme au développement des dotations budgétaires et que le système des pays d'Europe du Nord, dans lequel les ressources des collectivités territoriales sont constituées pour 60 % ou 70 % de dotations, ne relevait pas de sa conception de l'autonomie financière. Comment feront donc les collectivités françaises qui n'ont pas le potentiel fiscal suffisant à leur développement et qui, en outre, recevront des dotations moindres ?

Monsieur le ministre, nous notons enfin, après M. Jean-Pierre Sueur, que la péréquation n'apparaît nulle part dans le projet de loi, alors qu'elle est devenue depuis mars 2003 un principe de valeur constitutionnelle. Nous savons pourtant que seule la redistribution verticale permet d'assurer efficacement une répartition équitable des ressources ! A ce jour, la force péréquatrice est véritablement laissée dans l'ombre.

Monsieur le ministre, après cette analyse sans complaisance - mais, je le crois, objective - qui reprend et synthétise les arguments développés par mes collègues, je voudrais préciser les raisons légitimes qui, à nos yeux, justifient le renvoi du projet de loi à la commission.

Un constat s'impose à nous aujourd'hui : le ratio d'autonomie n'a pour l'instant fait l'objet d'aucune analyse dynamique. Des effets pervers sont-ils à attendre, comme de nombreux élus locaux le redoutent ?

Je m'interroge donc sur les évolutions dans le temps des composantes du dénominateur et du numérateur de ce ratio d'autonomie, car chacun a conscience que, lorsque celui-ci aura été défini, la pression s'exercera pour que le numérateur soit majoré et le dénominateur « freiné ». A quels effets faut-il s'attendre ?

Je poserai donc six questions, auxquelles je souhaite que des réponses puissent être apportées, l'objet du renvoi à la commission étant justement la recherche des éclaircissements nécessaires.

Première question : sachant que la préservation du taux d'autonomie devra s'appuyer sur une évolution plus que modérée du dénominateur, et donc des dotations de l'Etat, qu'en sera-t-il du respect des engagements pris par l'Etat à l'égard des collectivités ?

Je prendrai l'exemple du financement de l'APA : à l'heure actuelle, l'Etat en assume 40 %, contre 60 % pour les départements, alors que chacun se souvient que l'objectif fixé était la parité. Ne va-t-on pas utiliser le respect du ratio d'autonomie comme un argument très commode pour justifier le gel, voire l'abandon de certaines dotations aux collectivités - je ne les citerai pas toutes, car nous en avons discuté ici même -, que ce soit le FNDAE ou d'autres, qui, aujourd'hui, posent problème ?

Deuxième question : le respect du ratio ne peut-il en certaines circonstances se révéler un obstacle à la mise en oeuvre sur le plan national d'une politique de relance fondée sur l'interventionnisme économique territorial ? Ne peut-on craindre, monsieur le ministre, une certaine forme de stérilisation du levier keynésien de relance économique, sachant que l'Etat s'interdira désormais toute action ambitieuse d'entraînement qui risquerait de déséquilibrer le ratio d'autonomie ?

Le Gouvernement inscrit certes son action dans une logique libérale, mais cela doit-il pour autant conduire à neutraliser tous les leviers de l'interventionnisme public ? Ce point mérite, me semble-t-il, d'être analysé.

Troisième question : le ratio d'autonomie institue implicitement un frein très important à la solidarité entre collectivités puisque les fonds alloués à la péréquation verticale ne sont pas exclus du dénominateur.  Seuls les fonds transférés entre les collectivités d'une même catégorie sont mentionnés dans le texte.

Cette perception a minima de la péréquation est inquiétante. On sait pourtant, grâce aux analyses comparatives conduites au plan international - un groupe de travail fonctionne d'ailleurs au Sénat depuis un an sur la péréquation, mais nous n'avons pas encore eu connaissance de ses conclusions - que la péréquation verticale est véritablement la solution la plus efficace pour compenser les inégalités entre collectivités. Pourquoi le Gouvernement traite-t-il donc a minima la péréquation verticale ? A-t-il déjà tiré un trait sur toute ambition de correction des injustices entre collectivités ?

Quatrième question : quelle sera la répercussion de ce ratio d'autonomie sur les impôts locaux ? La réponse est claire : l'incitation à accroître la fiscalité locale est sous-jacente à la formulation même du ratio d'autonomie. Doit-on rappeler à cet égard que, lors de la dernière discussion du projet de loi constitutionnel en 2002, le ministre du budget avait déclaré sans ambages que « la décentralisation vise à échanger de la liberté contre de l'argent » !

Tout le monde a conscience que la stratégie du Gouvernement consiste à transférer une part de fiscalité nationale sur la fiscalité locale, ce qui inquiète d'ailleurs vivement nombre d'élus locaux.

Cinquième question : la pression créée sur le numérateur du ratio d'autonomie vise en second lieu les taxes et redevances diverses exigibles des usagers des services publics locaux. Chacun a en mémoire à ce sujet le leitmotiv maintes fois entendu dans le discours répétitif des libéraux du Gouvernement : « il faut faire payer l'usager ». Le projet de loi sur les transferts de compétence aux collectivités apporte d'ailleurs une illustration de cette approche purement idéologique clairement affichée par le Gouvernement.

Chacun se souvient ici du débat qui avait agité la Haute Assemblée lors de la discussion de l'article 14 du projet de loi de décentralisation à propos de l'institution de péages sur les voies express : le Gouvernement avait ignoré les critiques fondées du groupe socialiste en la matière. Il a pourtant dû reculer lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale en février dernier, tant la colère était grande dans les territoires excentrés où l'on se demande si l'aménagement du territoire veut encore dire quelque chose dans ce pays.

Une fois sanctuarisé le ratio d'autonomie, ne va-t-on pas assister à une montée inexorable du principe libéral de l'usager payeur au détriment des mécanismes fiscaux de solidarité ?

Enfin, s'agissant de la troisième composante du numérateur, des interrogations légitimes ont été soulevées par l'Assemblée des départements de France au sujet de la dynamique de la TIPP ainsi que de la taxe sur les conventions d'assurances.

L'ADF craint, à cet égard, un effet d'élasticité peu favorable aux collectivités, tant pour les recettes de TIPP qui n'ont augmenté que de 10% depuis 1995 alors que la DGF progressait de 25 %, qu'en ce qui concerne la taxe sur les conventions d'assurance, qui a connu une régression très importante au cours des deux années passées.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, les sujets d'interrogation, on le voit, ne manquent pas quant aux effets attendus du coefficient d'autonomie fiscale et, plus largement, de l'architecture du dispositif fiscal envisagé par ce projet de loi organique. Au sein de la majorité, chacun l'a noté, le scepticisme est assez général : il est d'ailleurs facilement perceptible au Sénat !

Le texte du Gouvernement, produit d'un arbitrage plus que laborieux, sème le doute et pose plus de questions qu'il n'en résout.

Au Sénat, le travail en commission n'a, loin de là, pas vraiment permis à ce jour d'éclairer le débat.

Le véhicule gouvernemental fonce tous feux éteints en direction d'un énorme précipice. Alors, chers collègues, contribuons à l'allumage des projecteurs en adoptant cette motion de renvoi à la commission, de manière à ce qu'un travail sérieux d'auditions, de simulations financières et d'analyse dynamique soit mené avant toute décision précipitée sur un projet de loi d'une telle importance. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. René Garrec, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. La commission n'a pas eu l'occasion d'examiner cette motion, en raison de son dépôt tardif. J'ai demandé à M. Peyronnet s'il souhaitait que la commission se réunisse pour l'examiner. Cependant, je lui ai fait remarquer que les trois motions ayant le même objet, il me semblait que la troisième serait traitée comme les deux premières ; comme il était d'accord avec moi, il ne nous a pas semblé nécessaire de réunir la commission, puisqu'elle aurait émis un avis défavorable. (Protestations sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-François Copé, ministre délégué. Le Gouvernement est défavorable à la motion.

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 14, tendant au renvoi à la commission.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission des lois.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 163 :

Nombre de votants312
Nombre de suffrages exprimés304
Majorité absolue des suffrages exprimés153
Pour l'adoption106
Contre 198

Le Sénat n'a pas adopté.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

Demande de renvoi à la commission (début)
Dossier législatif : projet de loi organique pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales
Art. additionnels avant l'art. 1er

15

TRANSMISSION D'UN PROJET DE LOI constitutionnelle

M. le président. J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la Charte de l'environnement.

Le projet de loi constitutionnelle sera imprimé sous le n° 329, distribué et renvoyé à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

16

TRANSMISSION D'UN PROJET DE LOI

M. le président. J'ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, d'orientation sur l'énergie.

Le projet de loi sera imprimé sous le n° 328, distribué et renvoyé à la commission des affaires économiques et du Plan, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

17

TEXTES SOUMIS AU SÉNAT EN APPLICATION DE L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION

M. le président. J'ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :

- Proposition de décision du Conseil relative à l'application de certaines lignes directrices pour les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public.

Ce texte sera imprimé sous le n° E-2598 et distribué.

J'ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :

- Projet d'action commune du Conseil/PESC sur la création d'une agence européenne de défense (AED).

Ce texte sera imprimé sous le n° E-2599 et distribué.

18

DÉPÔT D'UN RAPPORT

M. le président. J'ai reçu de MM. Pierre Hérisson et Bruno Sido, rapporteurs pour le Sénat, un rapport fait au nom de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle.

Le rapport sera imprimé sous le n° 327 et distribué.

19

ordre du jour

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd'hui, mercredi 2 juin 2004 à quinze heures et le soir :

Suite du projet de loi organique (n° 314, 2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale, pris en application de l'article 72 2 de la Constitution, relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Rapport (n° 324, 2003-2004) fait par M. Daniel Hoeffel, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

Rapport pour avis (n° 325, 2003-2004) fait par M. Michel Mercier, au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

Le délai limite pour le dépôt des amendements est expiré.

Scrutin public ordinaire de droit sur l'ensemble du texte.

Délai limite pour les inscriptions de parole et pour le dépôt des amendements

Sous réserve de leur dépôt, conclusions de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi de M. Alain Gournac modifiant les articles 1er et 2 de la loi n° 2003-6 du 3 janvier 2003 portant relance de la négociation collective en matière de licenciements économiques et relative au recouvrement, par les institutions gestionnaires du régime d'assurance chômage, des prestations de solidarité versées entre le 1er janvier et le 1er juin 2004 aux travailleurs privés d'emploi dont les droits à l'allocation de retour à l'emploi ont été rétablis (n° 312 rect., 2003-2004) ;

Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale : lundi 7 juin 2004, à 17 heures.

Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 7 juin 2004, à 17 heures.

Deuxième lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à la bioéthique (n° 116, 2003-2004) ;

Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale : lundi 7 juin 2004, à 17 heures.

Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 7 juin 2004, à 12 heures.

Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, d'orientation sur l'énergie (n° 328, 2003-2004) ;

Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale : mardi 8 juin 2004, à 17 heures.

Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 8 juin 2004, à 12 heures.

Personne ne demande la parole ?...

La séance est levée.

(La séance est levée le mercredi 2 juin 2004, à zéro heure quarante.)

La Directrice

du service du compte rendu intégral,

MONIQUE MUYARD