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Séance du 12 mai 2005 (compte rendu intégral des débats)

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COMMUNICATION DU MéDIATEUR DE LA RéPUBLIQUE

M. le président. L'ordre du jour appelle la communication de M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, sur son rapport annuel.

Huissiers, veuillez faire entrer M. le Médiateur de la République dans l'hémicycle.

(M. le Médiateur de la République est introduit avec le cérémonial d'usage.)

Monsieur le Médiateur de la République, pour plusieurs raisons, je suis heureux de vous souhaiter la bienvenue en notre nom à toutes et à tous. Vous êtes intervenu à maintes occasions dans cet hémicycle, comme sénateur, puis comme ministre. C'est aujourd'hui la première fois que vous venez présenter au Sénat le rapport annuel, très attendu, de la Médiature de la République.

Ce rapport a vocation de refléter fidèlement les difficultés rencontrées au quotidien par les citoyens dans leurs relations avec l'administration. A ce titre, il contribue efficacement au suivi de l'application des lois, sujet qui, depuis longtemps, nous tient particulièrement à coeur, ici, au Sénat.

Comme vous le savez, la Haute Assemblée, toujours soucieuse de se tenir à l'écoute des attentes de nos concitoyens, au plus près des réalités du terrain, se montre très attachée à veiller à l'amélioration de la qualité de la loi et au contrôle de son effectivité.

Aussi pouvez-vous être assuré, monsieur le Médiateur de la République, que le Sénat continuera à porter la plus grande attention aux propositions de réforme législative que vous pourrez lui soumettre. A l'évidence, nous sommes animés de la même volonté de parvenir à des textes qui répondent le plus directement possible aux préoccupations légitimes de nos concitoyens dans leur vie quotidienne.

Vous avez la parole, monsieur le Médiateur de la République.

M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République. Monsieur le président, après vous avoir remercié de ces mots d'accueil, permettez-moi de vous remettre officiellement le rapport de la Médiature de la République. (M. le Médiateur de la République remet à M. le président du Sénat un exemplaire dudit rapport.)

M. le président. Je vous remercie, monsieur le Médiateur de la République.

M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République. Mesdames, messieurs les sénateurs, je partage avec vous le souci de développer un partenariat efficace, afin de tenter d'apporter des réponses aux questions qui sont évoquées dans ce rapport.

Nous avons souhaité, dès le texte de présentation du rapport, rappeler très clairement quels sont les pouvoirs qui ont été conférés au Médiateur par la loi du 3 janvier 1973. Permettez-moi de les énumérer : pouvoir de recommandation en équité, pouvoir de sanction, pouvoir d'inspection, pouvoir de proposition de réformes et pouvoir d'injonction.

S'agissant du pouvoir d'inspection, mobilisant la Cour des comptes et le Conseil d'Etat, M. le Premier président de la Cour des comptes, que nous venons de saisir, a accepté le principe d'un rapport du Conseil des impôts précisant les différences de fiscalité sur le patrimoine et les revenus selon la nature juridique du lien existant entre deux personnes : mariage, PACS ou concubinage.

Pour ma part, j'ai déjà utilisé le pouvoir d'inspection en allant visiter l'administration de l'état civil à Nantes ou celle du recouvrement des amendes à Rennes.

Le pouvoir de proposition de réformes représente à mes yeux l'occasion d'un partenariat privilégié avec le Sénat.

J'ai également fait usage - c'était une première depuis 1973 -du pouvoir d'injonction reconnu au Médiateur de la République. A cet égard, je tiens à remercier M. le Premier ministre d'avoir ordonné, en l'espace de quelques heures, la mise en paiement d'une amende due par l'Etat français à la suite de la condamnation de ce dernier par la Cour européenne des droits de l'homme en 2002, alors que les intérêts moratoires s'élevaient déjà à 22 000 euros.

Quels sont nos priorités, nos résultats et nos objectifs ?

Premièrement, en ce qui concerne nos priorités, nous faisons en sorte de mettre en avant les valeurs d'indépendance, d'écoute et d'humanité, en développant l'efficacité de notre réseau de délégués, qui comprend 90 personnes au siège de la Médiature et 300 personnes sur le terrain.

Nos objectifs sont, outre la proximité et l'écoute, la transparence - nous devons rendre compte devant vous de l'utilisation de l'argent public -, et la traçabilité ; nous venons de mettre en place un logiciel permettant d'analyser chaque fichier depuis dix ans afin de constituer une banque de données du « vécu » quotidien de nos concitoyens, qui alimentera notre réflexion.

Au titre des objectifs qui sont les nôtres, je citerai également la réactivité - j'ai mis en place une cellule d'urgence - et la promotion de l'accès à l'institution par la mise à disposition de nos concitoyens de l'ensemble de l'offre de services de la Médiature grâce à une série de communications.

Nous entendons également développer nos partenariats. Nous signerons prochainement avec les caisses d'assurance maladie, l'UNEDIC, les caisses d'allocations familiales, mais aussi l'Ecole nationale de la magistrature, l'Institut d'études politiques et certaines universités, des partenariats qui nous permettront de conforter, grâce à la compétence et à la capacité d'analyse de ces établissements, les propositions que nous allons formuler.

Deuxièmement, en ce qui concerne maintenant les résultats que nous avons obtenus, nous avons traité l'année dernière 56 971 dossiers, dont 51 193 directement sur le terrain et 5 578  depuis le siège de la Médiature, à Paris.

La première leçon que nous pouvons en tirer est tout à fait révélatrice du besoin d'information de nos concitoyens : 57,5 % des saisines concernaient des demandes d'information. En effet, lorsqu'un drame frappe nos concitoyens, qu'il s'agisse de la perte d'un emploi, d'une rupture familiale ou d'un problème avec l'administration, ceux-ci ont du mal à trouver l'administration susceptible de leur apporter la bonne réponse.

Ce chantier doit absolument faire l'objet d'un examen approfondi de notre part, mais j'aurai l'occasion d'y revenir à propos d'autres dossiers.

Nous avons également pu tirer des enseignements de la nature des dossiers, autre élément, là aussi, révélateur de l'état de la société française : 27,4 % des dossiers reçus au siège de la Médiature concernent des problèmes sociaux et 23,1 % des problèmes d'ordre judiciaire, notamment des questions de nationalité.

Sur le terrain, les pourcentages sont à peu près les mêmes : plus de 30 % de dossiers de nature sociale, même s'il existe des différences en fonction des régions. Dans le sud de la France, par exemple, les dossiers concernant la situation des étrangers connaissent une augmentation très forte.

Environ 75 % des médiations que nous avons menées ont pu aboutir. Je citerai rapidement quelques exemples.

Notre service « Affaires générales » traite de nombreux dossiers concernant l'urbanisme, avec des contentieux liés aux permis de construire, aux changements d'affectation - nos concitoyens considèrent le cadastre comme une garantie de limite foncière alors qu'il n'est qu'un support de caractère fiscal -, des dossiers concernant l'environnement, les travaux publics, mais aussi l'agriculture. Ainsi, un nombre de plus en plus important de réclamations ont trait à la complexité des aides européennes et aux contrôles tatillons difficilement supportables par le monde agricole.

Nous rencontrons également un vrai problème s'agissant de la réforme des retraites des agents publics. Il semble en effet que l'administration ne réponde pas pour l'instant aux demandes de simulations et d'informations, ce qui provoque une grande insatisfaction chez les agents qui veulent connaître leurs droits avant de partir en retraite, en vain jusqu'ici.

Par ailleurs, sur le plan fiscal, il existe des interprétations extrêmement différentes, selon les régions, des circulaires ou des lois fiscales. Certaines interprétations fournies par l'administration fiscale orientent en effet les PME dans des directions totalement démenties, quelques années plus tard, lors de contrôles fiscaux.

Sur le plan social, nous avons constaté l'importance du problème des indus. Nous devons réfléchir notamment à l'évaluation forfaitaire des allocations familiales. En effet, nos politiques publiques restent fondées sur la stabilité, celle de l'emploi, des liens conjugaux et du domicile, de sorte que les ruptures professionnelles ou conjugales et les changements d'implantation géographique sont mal appréhendés, ce qui entraîne parfois des difficultés dans le versement des prestations sociales, notamment quand on réclame brutalement le remboursement de certaines sommes, précipitant les personnes concernées dans la spirale d'un surendettement dont il est difficile de s'extraire .

S'agissant du service public de la justice, l'inexécution des décisions est source d'une grande incompréhension chez les justiciables qui ont gagné leur procès. En outre, certains documents officiels ne garantissent pas une sécurité juridique suffisante. Je citerai par exemple le cas d'une personne titulaire d'une carte grise qui s'est retrouvé bloquée en Espagne par la douane espagnole, car on a découvert que son véhicule avait été volé en Belgique : le fichier Schengen n'était en effet pas connecté au fichier des fonctionnaires chargés de délivrer les cartes grises. Ce que je dis des cartes grises vaut également pour les retraits de permis de conduire.

Ces exemples sont emblématiques d'une certaine fragilisation de la volonté politique dont je vois une autre manifestation dans l'écart que nous constatons entre les textes que le législateur adopte et les décrets d'application, qui en minorent singulièrement la portée. Je pourrais encore citer l'imprécision des textes, qui fait que, dans des situations équivalentes, il existe plusieurs réponses possibles.

Troisièmement, s'agissant des résultats, la Médiature de la République a formulé vingt et une  propositions de réforme et a reçu quatre-vingt-treize demandes de réforme.

Au titre des réformes abouties, nous nous réjouissons du recours juridictionnel individualisé pour les assurés sociaux, de l'abrogation de la règle de l'établissement hospitalier le plus proche, de l'harmonisation annoncée des intérêts de retard en matière fiscale et de la désignation d'une personne référente au sein des maisons départementales des personnes handicapées.

Nos résultats sont également de nature budgétaire. Je suis de ceux qui pensent que l'indépendance de la Médiature ne saurait se conjuguer avec l'opacité budgétaire et que l'utilisation de l'argent public suppose d'assumer la responsabilité de son affectation et de son utilisation.

C'est la raison pour laquelle j'ai souhaité, dès le départ, mettre en place une comptabilité analytique, dont les chiffres vous sont très clairement présentés dans ce rapport.

Pour la première fois, nous affichons notre budget, qui s'élève à 8 548 000 euros, et nous en donnons les affectations très précisément. Par ailleurs, nous avons mis en place une comptabilité par services, dans un souci de transparence, de responsabilisation et d'évaluation. Nous réfléchissons également à la création d'un poste de comptable public.

Il serait cependant intéressant, messieurs les sénateurs, que vous puissiez vous interroger, lors de l'application de la loi d'orientation relative aux lois de finances, sur le fait qu'il n'est pas possible d'intégrer les notions d'amortissement et de taux de retour d'investissement.

Quels sont nos projets ?

Parmi nos projets figure l'accès de chacun au droit, quelle que soit sa situation. Nous avons ainsi décidé de désigner une personne référente dans chaque maison départementale des personnes handicapées. Nous nous efforçons par ailleurs, avec M. le garde des sceaux, d'expérimenter la mise en place de délégués au sein des établissements pénitentiaires.

Cette initiative est tout à fait importante. Le directeur de la prison des Baumettes, à Marseille, me disait que l'existence d'un centre d'accès au droit ainsi que la présence d'un délégué du Médiateur de la République avaient fait chuter le nombre des violences commises par les détenus, eux qui ont désormais un lieu, un interlocuteur pour poser des questions concernant notamment leur famille vivant à l'extérieur. Mesdames, messieurs les sénateurs, la privation de la liberté n'est pas la privation de l'accès au droit, nous y veillerons.

Nous allons aussi réfléchir sur un sujet qui intéresse directement les parlementaires : la notion de saisine directe. En effet, globalement, ce sont 60 000 dossiers, dont 50 000 dossiers traités sur le terrain, qui font l'objet d'une saisine directe. Nous avons 40 % de saisines directes à Paris.

Un problème se pose : celui du passage obligatoire par un parlementaire pour la saisine de la Médiature, en ce qui concerne les personnes vivant à l'étranger. En effet, au sein de l'espace européen, les personnes qui souhaitent nous interpeller sont de plus en plus nombreuses.

Il faut à mon sens conserver le principe de la saisine par l'intermédiaire d'un parlementaire, mais sans doute pas celui du monopole de cette saisine. En effet, aujourd'hui, lorsqu'ils ont un souci, nos concitoyens ont tendance à saisir directement l'administration ou le médiateur concernés. Cette question est d'autant plus d'actualité qu'il est prévu dans le traité établissant une Constitution pour l'Europe une saisine directe du médiateur européen.

Nous avons des conventions avec la HALDE, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, dont j'ai rencontré le président, M. Louis Schweitzer, avec la Défenseure des enfants et avec M. Pierre Truche, président de la commission de déontologie de la sécurité.

Nous souhaitons développer un partenariat actif avec le Parlement, notamment le Sénat,  pour dénoncer et corriger les injustices, lutter contre l'instrumentalisation de nos politiques publiques, veiller au respect de l'éthique et de l'équité, humaniser et reconstruire le lien social.

Pour illustrer le premier objectif, dénoncer et corriger les injustices, je vous citerai quelques exemples. Nous avons été saisis, à quarante-huit heures d'intervalle, d'un même drame humain, celui de deux hommes dont les épouses ont accouché chacune d'un enfant né sans vie et auxquels ont refuse, pour cette triste raison, le bénéfice du congé de paternité.

A notre grande surprise, en effet, nous avons constaté que prévalait en France, et c est l'un des rares pays en Europe à connaître cette situation, la notion de viabilité, qui est à l'origine d'une distinction terrible entre les parents d'enfants nés vivants viables, et les autres. Dans le premier cas, la procédure est classique, même si, par malheur, le bébé décède quelques heures après la naissance. En revanche, si l'enfant est né vivant sans être viable, il n'y a ni congé de paternité, ni inscription sur le livret de famille si le couple n'est pas marié, ni possibilité de donner un nom, seul le prénom étant autorisé. Vous imaginez sans peine les conséquences sur la législation funéraire.

Ce drame humain, qui concerne 5 000 familles, exige, à mon avis, que l'on intervienne pour corriger la situation.

Autre exemple, le versement des allocations d'un faible montant : une allocation même d'un euro doit être versée. Nous avons lancé un débat sur les allocations logement, soit 15 milliards d'euros. Un décret assez ancien fixait à 15 euros le seuil en dessous duquel on ne versait pas les allocations familiales ; ce montant a été porté brutalement à 24 euros. Si l'on multiplie cette somme par douze, cela fait 288 euros, ce qui est, à nos yeux, extrêmement important pour les familles.

Au surplus, en matière d'allocations logement, le législateur n'a pas instauré de franchise, contrairement à ce qu'il a décidé pour le RMI. La volonté politique ne peut pas être réduite par un décret. Il revient au législateur, créateur de la prestation, de décider ou non, dans le cadre de la loi, d'instituer une franchise. On peut être d'accord ou non, mais la loi une fois votée doit s'appliquer.

Mesdames, messieurs les sénateurs, il s'agit de 30 millions d'euros sur les 15 milliards d'allocations logement. Ce sur quoi il faut s'interroger, c'est sur la complexité du dispositif des allocations logement, complexité telle que, aujourd'hui, seules trois ou quatre personnes en France sont capables de le comprendre. J'estime avec d'autres que cette complexité est aussi source d'inégalités, car, personne ne s'y retrouvant, des situations équivalentes sont traitées de manière différente.

La suppression de la « franchise » des 24 euros nous paraît d'autant plus importante que l'on recouvre toujours des sommes inférieures.

Il suffirait de verser en une seule fois plusieurs mensualités pour régler du même coup le problème.

Toujours dans ce souci de dénoncer et de corriger des injustices, il nous revient d'adapter les politiques publiques à la société. Nous sommes de plus en plus souvent saisis de sujets difficiles, les gardes alternées d'enfants, par exemple, qui posent le problème du partage des allocations familiales. Pourquoi tel parent percevrait-il 100 % des allocations, et l'autre rien ?

Autre sujet de saisine, celui des catastrophes naturelles, sur lequel, à notre demande, le Premier ministre a chargé le ministre de l'intérieur de lancer une enquête : pourquoi telle commune se voit-elle reconnue victime de catastrophe naturelle, et pas telle autre ? Il y a là un vrai sujet de réflexion.

Deuxième objectif, lutter contre l'instrumentalisation des politiques publiques. On voit bien, en effet, que, face à la volonté politique très ambitieuse, très généreuse, du législateur, il arrive parfois que les textes soient instrumentalisés.

Ce pays est aujourd'hui confronté au scandale des mineurs errants. De nombreux départements nous ont alertés sur la situation d'enfants mineurs, déposés par des parents étrangers sur le territoire français, et qui, sans famille, sans domicile, sans argent, sont pris en charge par les départements ; une fois naturalisés, ils sont automatiquement récupérés par les réseaux mafieux.

Il faut que nous réfléchissions aussi au problème du surendettement des particuliers. Aujourd'hui, un grand nombre d'organismes bancaires font pression, quelquefois en falsifiant les demandes de crédits, précipitant ainsi nos pauvres concitoyens dans une précarité incroyable. C'est d'autant plus grave que, pour la première fois, la précarisation gagne ce que l'on appelait la classe moyenne.

Nous avons signalé les mariages forcés, et remercions le Sénat d'avoir très clairement abordé ce sujet.

Autre thème qui revient de plus en plus souvent dans les réclamations que nous recevons, la problématique des tutelles et des curatelles. C'est à présent un vrai sujet sur lequel les grandes associations font un travail considérable.

Nous assistons, à côté des détournements de patrimoines, à des mises sous tutelle au prétexte de prodigalité, y compris pour des personnes parfois saines, mais socialement handicapées, ce qui les rend difficilement aptes à la gestion de leur propre budget : on les met sous tutelle non pour des raisons médicales, mais pour des considérations bien plutôt sociales. Il est aujourd'hui urgent de se saisir de ce problème.

Toujours dans le cadre de la lutte contre l'instrumentalisation des politiques publiques, je citerai ce que l'on a appelé les « marchands du sommeil ». Il est clair qu'un certain nombre d'investisseurs s'enrichissent à la fois en logeant des gens et en récupérant l'argent public destiné à sécuriser le paiement des loyers, avec parfois des situations tout à fait préoccupantes, comme à Marseille : les propriétaires des logements, plutôt des propriétaires privés, souscrivent une assurance pour garantir leur créance. Or, lorsqu'ils se retournent vers l'assureur pour la recouvrer, ils ne peuvent pas mobiliser le fonds de solidarité logement.

Troisième objectif, veiller au respect de l'éthique et de l'équité.

Nous avons été saisis, notamment, des problématiques de fiabilité des expertises judiciaires, de secret médical et d'accès au dossier, de recouvrement des PV. Là aussi, nous avons lancé une vraie enquête. S'il faut être plus sévère en matière d'insécurité routière, la sévérité ne sera acceptée par le corps social que s'il est possible à nos concitoyens d'exprimer leur sentiment de révolte et d'engager un contentieux lorsqu'ils s'estiment de bonne foi.

Or, aujourd'hui, si vous payez votre amende par souci d'être en règle avec la loi, il y a extinction de l'action publique. Et nombreux sont ceux qui ne comprennent pas pourquoi ils sont privés du droit de contester l'infraction, alors qu'ayant payé l'amende ils s'estiment autorisés à le faire.

Quant à l'accès au juge, peut-être mérite-t-il aussi réflexion. La Cour européenne des droits de l'homme nous a très clairement incités à envisager l'automatisation du recouvrement des amendes. Il en est de même des relations avec les banques qui, au motif que ce recouvrement relève du domaine privé, s'estiment autorisées à prélever autant de frais qu'elles l'entendent au titre du blocage de compte. Or, sur certains dossiers, pour 90 euros d'amende, les frais s'élèvent à 120 euros ! Pour nous, ces prestations bancaires s'inscrivent dans le cadre d'une délégation de service public.

Je citerai également les condamnations à la double peine, la non-exécution des décisions de justice, l'accès aux deux fichiers de police et de gendarmerie que sont respectivement le fichier STIC, système de traitement des informations constatées, et le fichier JUDEX, ou système judiciaire de documentation et d'exploitation. Depuis quelques semaines, ces deux fichiers sont l'objet d'un nombre croissant de réclamations, notamment concernant l'accès à des professions règlementées.

Je vous citerai le cas de cette personne qui postulait à un emploi devant recevoir l'agrément du préfet, c'est-à-dire, en termes plus concrets, l'un de ces métiers de la sécurité qui exigent un port d'arme et certaines vérifications. Or, le préfet ayant vu apparaître, dans un fichier de main courante vieux de quinze ou vingt ans, la mention « violences conjugales », a repoussé la candidature. Il y a là un vrai sujet sur lequel il nous faut d'autant plus réfléchir que la CNIL vous a déjà alertés.

Quatrième objectif, humaniser et reconstruire le lien social. Même si tout cela mérite d'être relativisé, nous avons de plus en plus de dossiers à traiter- 60 000 - assez peu de choses, finalement, par rapport au volume important des documents administratifs.

Si l'administration française a fait, il est vrai, de gros efforts pour améliorer la qualité de ses services, il subsiste quelques dysfonctionnements.

Nous sommes de plus en plus saisis au sujet de violences commises par des agents de la force publique. Nous sommes saisis à propos de la précarité et de la précarisation. Nous avons un vrai débat sur le droit à l'enfant et les droits de l'enfant.

Enfin, sujet découvert voilà peu de temps, qui nous a été révélé par un délégué oeuvrant au sein d'un établissement pénitentiaire, la perte des droits ASSEDIC des prévenus : le simple fait d'être incarcéré pour quelques jours en maison d'arrêt vous fait perdre la totalité de vos droits sociaux et de vos indemnités journalières, même si vous êtes libéré quelques jours après. C'est totalement injuste !

Pour conclure, j'évoquerai la mise en place de nouveaux outils de communication, notamment un site internet interactif, de façon que le public ait accès le plus directement possible à nos informations, à nos analyses et à nos propositions.

Mesdames, messieurs les sénateurs, nous sommes convaincus qu'en renforçant notre partenariat en termes tout à la fois d'activité législative, d'analyse et de contrôle, nous pourrons faire bouger l'administration dans le bon sens, c'est-à-dire au service de nos concitoyens. (Applaudissements.)

M. le président. Je vous remercie, monsieur le Médiateur de la République. Sachez que le Sénat ne ménagera pas ses efforts pour améliorer les relations entre l'administration et les administrés.

La parole est à M. le président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le Médiateur de la République, depuis un an, vous exercez une mission qui vous place à un point d'observation privilégié des attentes et des maux de notre société. Votre rapport le prouve à l'évidence.

Lorsque vous intervenez, cela signifie en effet qu'un dysfonctionnement de l'administration ou du service public s'est produit, ou qu'une décision administrative, pourtant conforme à la règle de droit, vient heurter les droits de la personne.

C'est donc toute la difficulté et la noblesse de votre mission que de rétablir l'équité là où la rigidité des règles, leur caractère trop général, ou un traitement administratif insuffisamment précis, peuvent produire des injustices.

L'administration, pour sa part, est tenue à une obligation de régularité dans l'application des textes. Sans remettre en cause la légitimité de la décision de l'autorité publique, vous suivez une démarche de compréhension qui peut constituer une garantie contre l'inadaptation de la loi ou des règlements aux situations particulières.

Vous prenez en compte des éléments que les textes et la pratique administrative ne peuvent appréhender : la vulnérabilité de certaines personnes, et même, parfois, la pratique de la langue.

Comme vous l'expliquez dans votre premier rapport annuel, chaque dossier qui vous est transmis comporte ainsi une histoire personnelle, parfois douloureuse, et traduit le sentiment que l'on n'a pas été écouté ou entendu par la machine administrative.

Attentif à cet aspect, vous avez mis en place une cellule d'urgence, en septembre dernier, et je tiens à vous féliciter pour cette initiative, qui permet à votre institution de traiter dans les plus brefs délais certaines situations de détresse.

Sans se substituer aux services sociaux, cette cellule, en relation avec vos services d'instruction et avec les délégués présents sur le terrain, peut débloquer rapidement les situations dues à des dysfonctionnements administratifs ou à l'incompréhension des parties. Vous avez donné un certain nombre d'exemples.

De façon générale, l'augmentation continue du nombre de saisines - 2,4 % en 2004 - illustre, s'il en était encore besoin, la pertinence du mode d'intervention souple et rapide de la Médiature, qui correspond aux attentes de nos concitoyens.

Je tiens particulièrement à saluer l'efficacité de votre action. Ce sont en effet, comme vous l'avez indiqué, plus de 81,2 % des médiations tentées qui sont couronnées de succès.

Il convient d'ailleurs, de souligner que le Médiateur de la République fait école, à l'étranger mais aussi en France, puisque nombre d'administrations et d'entreprises, comme La Poste, ont mis en place des médiateurs internes.

Ultime recours des citoyens qui trouvent auprès de vous une autorité indépendante prête à les aider dans leurs différends avec l'administration, vous êtes également, il convient de le rappeler, largement sollicité par les entreprises. Ainsi, 40 % des dossiers traités par le secteur fiscal de votre institution émanent de réclamations de personnes morales.

Votre rapport développe, en outre, un aspect peu connu de votre activité, consistant à favoriser la conclusion de protocoles d'accord entre les parties. Ces protocoles ont un caractère définitif et permettent aux intéressés de renoncer à la saisine du juge.

Le Médiateur est alors le garant de la transaction et veille à ce que la partie lésée soit, le cas échéant, dûment indemnisée. Je citerai un exemple seine-et-marnais, monsieur le Médiateur. Votre intervention a, en effet, permis la signature d'un protocole d'accord entre Réseau ferré de France et des agriculteurs de Seine-et-Marne qui rencontraient des difficultés pour cultiver leurs terres devenues quasiment inaccessibles depuis la réalisation de l'interconnexion des TGV Nord et Est. Le protocole d'accord conclu sous votre autorité leur a permis d'obtenir une indemnisation plus favorable.

Pour la commission des lois, qui a saisi l'Office parlementaire d'évaluation de la législation d'une réflexion sur le bilan des autorités administratives indépendantes, il est intéressant d'observer les modalités d'intervention du Médiateur de la République qui, sans être juge, contribue au respect de la justice dans notre pays.

Comme les autres autorités administratives indépendantes, vous ne pouvez, bien sûr, aux termes de l'article 11 de la loi du 3 janvier 1973, intervenir dans le déroulement d'une procédure engagée devant une juridiction, ni remettre en cause le bien-fondé d'une décision juridictionnelle.

En revanche, il vous est possible de traiter des réclamations opposant des personnes au service public de la justice, qu'il s'agisse des services judiciaires, de l'administration pénitentiaire ou de la protection judiciaire de la jeunesse. Vous avez évoqué l'exécution des décisions de justice, qui est tout de même dans notre pays une préoccupation majeure.

Votre action permet ainsi d'éviter des contentieux qui encombreraient les tribunaux et pour lesquels une stricte réponse en droit serait inadaptée. Fondant votre appréciation sur l'équité, vous apportez, selon l'expression du Premier président de la Cour de cassation, M. Guy Canivet, «  un supplément d'humanité et d'attention à l'individu face à la puissance publique ».

L'institution que vous représentez s'est, par conséquent, imposée comme un acteur essentiel de la défense et du renforcement des libertés publiques. Le Médiateur peut d'ailleurs avoir à connaître des réclamations mettant en cause, par exemple, des comportements discriminatoires.

Dans ce domaine, il en a beaucoup été question à la fin de l'année 2004, le paysage des autorités administratives indépendantes s'est enrichi, avec la création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, la HALDE. Cette instance est, elle aussi, dotée d'une faculté de médiation.

Aussi la HALDE et votre institution devraient-elles être amenées à définir par convention les modalités de leur coopération, comme le principe en avait été évoqué dans cette assemblée.

De façon générale, la coopération entre les autorités administratives indépendantes qui interviennent dans des domaines connexes doit être développée.

Cette coopération apparaît comme un gage de cohérence et d'efficacité. Avec succès, le Médiateur de la République n'a d'ailleurs pas manqué d'engager des initiatives conjointes avec Mme la Défenseure des enfants.

Votre institution doit sans doute en grande partie son efficacité à son organisation, qui induit une présence territoriale importante.

Le réseau des délégués du Médiateur est aujourd'hui largement développé et comporte 292 représentants sur l'ensemble du territoire. Ce sont ainsi dix nouvelles délégations qui ont été créées en 2004.

Ce réseau permet à vos services d'être accessibles au public le plus fragile : parmi les 292 délégués, 147 interviennent au sein des quartiers sur lesquels porte la politique de la ville, tandis que 122 sont implantés au sein des préfectures.

J'ai également relevé que les délégués étaient maintenant présents dans l'ensemble des départements et collectivités d'outre-mer, et je m'en réjouis.

Ces délégués accomplissent un précieux travail d'information, de règlement des litiges et d'amélioration des relations entre administrations et citoyens. Ils ont ainsi traité plus de 51 000 affaires en 2004, soit 90 % des affaires dont a été saisie l'institution.

Leur mission comporte donc un aspect pédagogique essentiel. Ils informent le public sur le fonctionnement des services administratifs et l'orientent vers les interlocuteurs appropriés à chaque situation. Près de 40 % des dossiers traités en 2004 ont ainsi donné lieu à des informations et des conseils.

L'importance du rôle pédagogique de votre institution doit nous conduire à nous interroger sur le travail d'explication de la loi, travail qui reste insuffisant.

Les missions des délégués du Médiateur ont également été enrichies récemment avec la mise en place à titre expérimental d'une permanence dans dix établissements pénitentiaires. Cette démarche, entreprise avec le ministère de la justice, devrait renforcer l'accès des détenus à l'information et au droit.

Cela répond au souci que le Sénat a notamment exprimé à l'occasion de l'élaboration du rapport sur la situation dans les prisons de notre pays.

M. Robert Bret. Il y a de quoi faire !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. La place du travail des délégués dans votre institution montre que l'explication du droit et la médiation sont, nécessairement, des actions de proximité. Les délégués sont accessibles parce qu'ils peuvent être saisis directement de demandes d'orientation et d'information.

Plus généralement, si l'on considère que 32 % des réclamations sont d'ores et déjà adressées directement à vos services, la question se pose de la possibilité d'une saisine directe.

Il convient en effet de relever que le non-respect du filtre parlementaire constitue une importante cause d'irrecevabilité des réclamations.

Il s'agirait donc de mettre le droit en accord avec les faits et de garantir un meilleur accès à votre institution.

Il paraît souhaitable que nos concitoyens puissent se tourner vers leurs représentants pour saisir le Médiateur de la République, mais aussi qu'ils puissent vous saisir directement sans que leur réclamation soit irrecevable.

Une telle réforme pourrait trouver sa place dans le prochain projet de loi de simplification du droit que le Gouvernement devrait soumettre au Parlement d'ici la fin de cette année.

Les délégués du Médiateur au niveau local donnent leur accord pour traiter une requête à la condition qu'il y ait transmission par un parlementaire. La procédure est parfois de pure forme : autant les parlementaires sont, dans certains cas, indispensables pour proposer, faute d'autre moyen, de saisir le Médiateur de la République, autant, compte tenu de l'ancienneté de l'institution, la saisine indirecte ne semble plus s'imposer dans tous les cas.

Votre réflexion en matière de réformes, complémentaire de votre travail de médiation, est précieuse pour le législateur, qui peut ainsi remédier à certains défauts ou à certaines insuffisances de la loi.

Le Médiateur de la République est ainsi un acteur essentiel de la réforme de l'Etat ; il est l'évaluateur permanent de la réforme, en même temps que l'un de ses moteurs.

Votre mission de proposition a d'ailleurs pris de l'ampleur depuis la loi du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, qui autorise les personnes physiques ou morales à vous transmettre directement des demandes de réforme et vous donne une faculté d'autosaisine en la matière.

Votre rapport démontre par exemple la nécessité de clarifier les conséquences fiscales de l'adoption, selon qu'il s'agit d'une adoption simple ou d'une adoption plénière. Vous avez d'ailleurs obtenu du Gouvernement l'engagement d'une amélioration de l'information des personnes concernées par les procédures d'adoption.

Parmi les demandes de réforme qui ont abouti au cours de l'année 2004, je retiens que la liberté de la presse a été renforcée, suivant votre proposition, par l'abrogation du décret-loi du 6 mai 1939, qui organisait un régime spécifique permettant au ministre de l'intérieur d'interdire la circulation ou la distribution des journaux ou écrits rédigés en langue étrangère.

Le législateur a également suivi la proposition du Médiateur de la République relative à la délivrance des actes de divorce par consentement mutuel. En effet, depuis la loi du 26 mai 2004 relative au divorce, la copie exécutoire du jugement de divorce par consentement mutuel n'est plus soumise au paiement préalable de droits d'enregistrement.

Votre rapport cite également les propositions qui sont en cours d'examen.

Il s'agit notamment des propositions que vous avez formulées conjointement avec Mme la Défenseure des enfants, pour prévenir et combattre le mariage forcé des jeunes filles. Vous préconisez en particulier une harmonisation de l'âge minimal du mariage pour les femmes et les hommes.

Le Sénat a récemment fait progresser cette idée en adoptant à l'unanimité, lors de l'examen de la proposition de loi renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple, un amendement ramenant de quinze à dix-huit ans l'âge légal du mariage pour les femmes. J'espère que cette disposition sera bientôt définitivement votée.

Vous soulignez très justement que la complexité de la réglementation et l'incompréhension qui en découle expliquent les litiges qui vous sont soumis tout autant que les dysfonctionnements de l'administration. Votre rapport est ainsi une invitation à rédiger des lois plus simples.

Les difficultés d'application des lois tiennent aussi en partie à la trop lente mise en oeuvre des mesures d'application.

Le Parlement souligne chaque année la nécessité de publier le plus rapidement possible les décrets et arrêtés d'application des lois qu'il adopte.

L'exemple, cité dans votre rapport, de l'absence de décret d'application concernant les nouvelles procédures disciplinaires applicables au sein de l'ordre des médecins, instaurées en 2002, est tout à fait pertinent. Cet exemple est d'autant plus pertinent que le législateur a ici sa part de responsabilité : il a modifié à trois reprises le nouveau régime mis en place par la loi du 4 mars 2002, relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, avant la publication de tout texte d'application.

En conclusion, monsieur le Médiateur de la République, votre mission paraît plus que jamais essentielle, dans notre société qui aspire à une réglementation accessible et à une administration respectueuse des droits fondamentaux.

Votre action contribue ainsi à renforcer nos services publics, dont chacun reconnaît la qualité et le rôle essentiel pour notre cohésion sociale.

Soyez assuré, monsieur le Médiateur de la République, du soutien de la commission des lois et de l'attention qu'elle porte à votre action, comme, j'en suis sûr, le Sénat tout entier.

(M. Philippe Richert remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)