Mme Catherine Tasca. Après plusieurs années d'augmentation, les crédits de l'APD ont en effet reculé en France, si l'on considère l'exécution du budget 2007 : 0,42 % du revenu national brut, contre 0,47 % en 2005 et en 2006. Je rappelle que, en 2002, la France s'était fixé comme objectif intermédiaire 0,50 % du RNB pour 2007. Ce rendez-vous a également été manqué.
Le budget réel 2007 a donc constitué une rupture regrettable, à rebours des engagements internationaux de la France.
Compte tenu du fait que le montant des annulations de dettes inscrit dans les statistiques de l'APD française entamera une forte décrue à l'horizon 2010 ou 2011, il faudrait que l'APD devienne une véritable priorité budgétaire de l'État , et ce de manière conséquente et régulière tout au long de la législature. On en est très loin.
Bien sûr, le niveau d'APD prévu pour 2008, d'un montant de 8,77 milliards d'euros, soit 0,45 % du RNB, est en augmentation de 931 millions d'euros si on le compare aux prévisions d'exécution du budget 2007.
Mais, dans l'hypothèse probable d'un nouveau retard des annulations de dettes de la République démocratique du Congo et de la Côte d'Ivoire, l'APD française en 2008 sera en réalité en stagnation, voire à nouveau en diminution.
Madame, monsieur les ministres, monsieur le secrétaire d'État, que comptez-vous faire pour éviter un nouvel écart majeur entre l'objectif affiché et la réalisation effective ?
Plutôt que de préparer la forte progression de l'APD nécessaire au respect de l'engagement des 0,7 %, votre projet de loi de finances pour 2008, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, aligne la mission APD sur la règle générale de la croissance zéro des dépenses publiques.
Dans ce cas, pourquoi continuer de faire croire à des objectifs dont on sait à l'avance qu'ils ne seront pas respectés ? Cela entame forcément la crédibilité de la France vis-à-vis de nos partenaires du Sud, comme de nos voisins européens.
Le deuxième défaut de ce budget est une mauvaise répartition interne des crédits.
Précisément, la France s'est engagée à contribuer de manière importante à plusieurs fonds multilatéraux d'aide au développement, comme le Fonds européen de développement, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, l'Agence internationale de développement de la Banque mondiale.
Tout en saluant cet effort, comme l'ont fait de nombreuses ONG, nous regrettons qu'il ne soit guère articulé avec les outils actuels de l'APD française.
En outre, et surtout, l'augmentation de l'aide multilatérale n'est pas additionnelle et s'opère au détriment de l'aide bilatérale. Ainsi, les crédits des programmes 110 « Aide économique et financière au développement » et 209 « Solidarité à l'égard des pays en voie de développement » sont en baisse par rapport à la loi de finances pour 2007. Malheureusement, l'aide bilatérale semble faire figure de variable d'ajustement afin de tenter d'honorer les engagements européens et multilatéraux de la France.
D'ailleurs, certaines contributions, comme celle du Fonds européen de développement, ont sans doute été sous-budgétisées dans le projet de loi de finances pour 2008, ce qui signifie donc un risque de redéploiement en cours d'exercice, encore au détriment de l'aide bilatérale, j'imagine.
Du point de vue de la politique globale d'aide au développement, je pense pourtant que la France doit garder des instruments d'actions variés et efficaces ; l'aide bilatérale en est un, et il ne faut pas l'abandonner.
En outre, cette baisse de l'aide bilatérale est durement ressentie sur le terrain par les acteurs français de la coopération. Parmi eux figurent naturellement les ONG. Je rappelle que, malheureusement, la France est toujours le dernier pays de l'OCDE pour la part de son aide publique au développement transitant par les ONG : un peu plus de 1 %, contre 8 %, par exemple, pour le Royaume-Uni et pour l'Allemagne.
Certes, le Président de la République a confirmé l'engagement de son prédécesseur de doubler cette part d'ici à 2009, mais, là encore, on a de sérieuses raisons de douter de sa réalisation effective.
Beaucoup d'ONG s'inquiètent à juste titre du fait qu'une partie de leurs crédits n'apparaît plus dans le projet de loi de finances pour 2008. Il y a là une réorientation à faire d'urgence.
La surmédiatisation de la récente mésaventure d'une pseudo-ONG au Tchad ne doit pas occulter l'immense travail effectué par les ONG françaises, particulièrement en Afrique. Beaucoup d'entre elles se sont engagées dans un dialogue sérieux avec les pouvoirs publics, notamment sous le label Coordination Sud. Ne les décevez pas.
J'ai aussi noté une illustration des incohérences de votre projet de budget à propos de la contribution au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.
La France est un des principaux contributeurs de ce fonds. Sa contribution a été doublée depuis 2005, ce qui constitue un effort notable. Elle s'est engagée, lors de la conférence de reconstitution du Fonds sida, en septembre dernier, à y contribuer pour 900 millions d'euros par an sur la période 2008-2010.
Pourtant, seuls 280 millions d'euros sont inscrits dans le budget pour 2008 en crédits de paiement, contre 300 millions d'euros en 2007, soit une baisse de 7 %. En outre, il n'est même pas sûr que ces 300 millions d'euros prévus l'année dernière soient réellement affectés cette année dans leur intégralité.
Il est pourtant essentiel que la France honore ses engagements dans ce secteur crucial. Et il n'est pas normal que les recettes levées par le biais de la taxe sur les billets d'avion soient utilisées pour financer la contribution de la France au Fonds sida, alors qu'elles sont en principe destinées à UNITAID, c'est-à-dire au financement et à l'approvisionnement en médicaments des populations qui en ont le plus besoin.
Enfin, les objectifs réels et les moyens du programme dit « Codéveloppement », ne sont pas à la hauteur des enjeux. Le programme 301 « Codéveloppement » constitue une innovation budgétaire. Il se voit doté de 60 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 29 millions d'euros en crédits de paiement, ces crédits provenant d'ailleurs pour une bonne part du redéploiement des programmes 110 et 209 précédemment cités.
Ne nous y trompons pas : les trois actions engagées, « aides multilatérales en faveur du codéveloppement », « aides à la réinstallation des migrants dans leur pays d'origine », « autres actions bilatérales de codéveloppement », sont, en réalité, presque entièrement centrées sur le contrôle des flux migratoires et l'accompagnement des retours. Ce n'est évidemment pas une surprise quand on connaît l'intitulé de votre ministère et votre politique de l'immigration, monsieur Hortefeux. Le volet « codéveloppement » de chaque accord avec les pays d'origine n'est en fait destiné qu'à « vendre » ces accords aux pays réticents - et l'on peut comprendre leurs réserves.
Pour ma part, je regrette ce mélange très préjudiciable entre une partie de la politique d'aide publique au développement et la politique dite de « maîtrise des flux migratoires ».
C'est ce type de confusion qui pèse, par exemple, sur la gestation du Centre d'information et de gestion des migrations de Bamako. Qu'en est-il de ce projet aujourd'hui, monsieur le ministre ?
Les migrations sont largement dues à la misère, qui sévit dans de trop nombreux pays. La politique française d'aide au développement doit se centrer sur l'éradication de la pauvreté, plutôt que d'empêcher les hommes et les femmes de la fuir.
Je préférerais, madame, monsieur les ministres, monsieur le secrétaire d'État, que l'on replace le codéveloppement dans le cadre d'une coopération partenariale ambitieuse avec les pays du Sud, dont beaucoup - faut-il le rappeler ? - appartiennent, tout comme nous, à l'ensemble francophone.
Obtenir une réelle implication des pays d'origine est la condition première de la réussite d'une politique d'aide au développement. Ce n'est certainement pas la perspective ouverte par ce budget avec vos engagements revus à la baisse.
Pour toutes ces raisons, mes collègues du groupe socialiste du Sénat et moi-même voterons contre votre projet de budget.
J'ajoute, madame, monsieur les ministres, monsieur le secrétaire d'État, que l'une des conditions de la réussite du dialogue entre le Gouvernement et le Parlement est aussi que, dans l'hémicycle, les ministres prêtent attention aux propos des parlementaires ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. le président. La parole est à M. Robert del Picchia.
M. Robert del Picchia. Monsieur le président, madame, monsieur les ministres, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, dans le cadre de l'examen de ce projet de budget de la mission « Aide publique au développement », je souhaite attirer votre attention sur un cas particulier, qui nécessite une aide « à l'envers », si je puis dire, c'est-à-dire vers la France. C'est une question de morale et d'éthique, et je m'en explique.
Depuis mon élection au Sénat, voilà neuf ans,...
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Déjà ! (Sourires.)
M. Robert del Picchia. ...j'attire sans relâche l'attention du ministère des affaires étrangères et du ministère de la coopération sur le cas de nos compatriotes retraités d'Afrique, problème que Mme Brisepierre connaît bien.
Alors qu'ils ont travaillé et cotisé aux régimes obligatoires de sécurité sociale locaux, conformément aux conventions bilatérales, ils ne perçoivent pas, en retour, leur pension de retraite des caisses africaines de sécurité sociale.
S'ils résident aujourd'hui généralement en France, ils ont passé la majeure partie de leur vie active en Afrique et ne possèdent bien souvent pas d'autres sources de revenus que ces retraites - qu'ils ne touchent pas -, qui sont déjà réduites de moitié en raison de la dévaluation du franc CFA en 1994. Beaucoup d'entre eux se retrouvent à devoir quémander les minima sociaux, alors qu'ils ont travaillé et cotisé pendant toute leur vie active.
Allons-nous attendre encore des années pour que, une fois tous ces compatriotes retraités décédés, le problème disparaisse avec eux ?
Mes chers collègues, c'est une situation intolérable !
Certes, des solutions ont déjà été apportées dans de nombreux pays. À Djibouti, par exemple, la situation s'est améliorée pour certains de nos ressortissants, et ceux qui attendent encore, et ce depuis des années, la liquidation de leurs droits à pension, le paiement des arriérés ou le versement régulier de leur pension, ne sont plus très nombreux
En revanche, au Congo, ce sont des centaines de personnes qui sont piégées par une mauvaise volonté institutionnalisée. Et malgré tous les efforts déployés depuis une dizaine d'années - Mme Brisepierre s'y était engagée dès avant mon élection au Sénat -, la France n'est pas parvenue à convaincre son partenaire de régler les arriérés et de verser les pensions courantes.
Certes, me direz-vous, le Congo a versé, en septembre dernier, 184 000 euros à une centaine de retraités, mais les arriérés s'élèvent à 16 millions d'euros et concernent 505 retraités français. Il s'agit là des chiffres officiels résultant de l'audit réalisé sur place, au début de l'année, à la demande du ministère des affaires étrangères, par un grand cabinet international d'audit, au-dessus de tout soupçon, et dont je peux vous communiquer le nom hors séance publique.
Nous pensons que ce versement est moins un signe de bonne volonté qu'une manoeuvre dilatoire destinée à empêcher la France de prendre les mesures qui s'imposent.
La preuve en est que le Congo souhaite renégocier le fameux Document-cadre de partenariat, ou DCP, qui le lie France, et qui a été signé voilà quelques mois, en mars, me semble-t-il. On comprend mieux son souhait quand on sait que le calendrier de paiement des arriérés de pension est lié à ce fameux DCP, qui stipule : « En cas de difficulté, la France pourra ajuster en conséquence son aide publique au Congo ».
Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis. Exactement !
M. Robert del Picchia. Je considère qu'il y a une difficulté et que la France doit donc ajuster son aide publique au Congo.
Prélever le montant des arriérés sur l'aide publique accordée au développement du Congo est, en effet, la seule solution dans le cas de ce pays. Le Président de la République ne s'y est d'ailleurs pas trompé, puisqu'il subordonne la renégociation du DCP au paiement total des arriérés de pension.
J'ai donc déposé un amendement en parfaite conformité avec le DCP, visant à la création d'un programme - c'est une nécessité - intitulé « Prise en compte de la dette aux ressortissants français dans l'aide au développement ». Doté de 16 millions d'euros, ce programme est destiné uniquement à l'apurement de la dette de l'État congolais à l'égard de nos retraités.
En effet, il est incompréhensible et inadmissible de continuer à verser de l'argent au Congo, alors que nos ressortissants retraités en sont réduits à mendier le minimum vieillesse parce que le Congo, qui n'est pas aujourd'hui en difficultés financières, bien au contraire, compte tenu de la manne pétrolière et des récentes découvertes sur son territoire,...
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. C'est vrai !
M. Robert del Picchia. ...persiste à ne pas payer les retraites.
Mes chers collègues, l'adoption de cet amendement prouverait la solidarité de la France envers ses ressortissants français du Congo, en permettant de régler enfin et définitivement leurs arriérés de pension grâce à la création d'un programme qui leur est dédié Ce serait également un signal fort, au regard de tous les États défaillants, quant à la volonté de notre pays de faire respecter les obligations réciproques qui découlent des conventions bilatérales. Nous sommes à une époque où la réciprocité devrait être respectée par tous ! (Applaudissements sur les travées de l'UMP. - M. Georges Othily applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Robert Hue.
M. Robert Hue. Monsieur le président, madame, monsieur les ministres, messieurs les secrétaires d'État, mes chers collègues, à la suite de l'Appel mondial contre la pauvreté, lancé à Porto Alegre en 2005, on se souvient que les États européens, notamment la France, avaient, à grand renfort de promesses, annoncé que l'aide en direction des pays les plus pauvres augmenterait.
Deux années se sont écoulées et ce projet de budget, qui affiche un véritable recul, révèle, me semble-il, que tel n'est plus la priorité du Gouvernement.
L'année 2007 aurait dû être une étape décisive, d'autres l'ont dit avant moi, et constituer un palier symbolique. L'aide aurait dû franchir la barre des 0,5 % du revenu national brut. Il n'en est rien : l'effort de la France est ramené à 0,42 %, alors que les crédits consacrés par nos amis anglais, allemands et espagnols sont en progression sensible.
Il s'agit là, je le répète, d'un véritable recul. L'Afrique est d'ailleurs le premier continent touché. À ce rythme, il est malheureusement probable que les objectifs du Millénaire pour le développement ne seront pas respectés à l'horizon de 2015.
L'Afrique, dont a parlé le chef de l'État à Dakar au mois de juillet dernier dans un discours empreint de suffisance que beaucoup de nos amis africains ont vécu comme une humiliation, reste au premier rang des continents frappés par la misère, dans un monde qui compte actuellement 800 millions de personnes souffrant de la faim, des milliers d'enfants qui font la guerre ou un travail harassant, tandis que 300 000 d'entre eux meurent de maladies qui pourraient être soignées.
Il est temps d'agir. Sur cette question, le document budgétaire qui nous est soumis ne nous aide pas à cerner la réalité de l'aide de l'État aux pays en voie de développement. Les allégements et les annulations de dettes représentent encore une part non négligeable en volume de crédits, mais ils ne suffisent pas à masquer la réalité d'un budget en baisse.
Que prévoirons-nous, madame, monsieur les ministres, monsieur le secrétaire d'État, pour maintenir ou augmenter nos efforts quand ces lignes budgétaires n'existeront plus ? Rien n'est fait pour lever nos inquiétudes quant à la clarté et à l'efficacité de notre aide sur le terrain. Ainsi, il est question d'une annulation de dette de 2 milliards d'euros en faveur de la Côte d'Ivoire et de la République démocratique du Congo. Or on sait que la France a été à l'initiative d'une proposition à l'ONU visant à poursuivre la restriction des aides destinées notamment à la Côte d'Ivoire. La question se pose alors : ce budget est-il sincère ?
Pourtant, vous le savez, mes chers collègues, la représentation internationale doit se concentrer sur les objectifs du Millénaire pour le développement, classés comme prioritaires par le Programme des Nations unies pour le développement : éliminer l'extrême pauvreté et la faim, en Afrique subsaharienne, où 50 % de la population vit avec moins d'un dollar par jour ; assurer une éducation primaire pour tous ; promouvoir l'égalité des sexes et l'autonomisation des femmes ; réduire la mortalité infantile ; améliorer la santé maternelle ; combattre le sida, le paludisme et autres maladies - bien qu'elle ait doublé dernièrement, grâce à la taxe sur les billets d'avion, la contribution de la France à l'ONUSIDA n'en reste pas moins nettement insuffisante et peu valorisée : 7 millions de personnes dans les pays en voie de développement attendent un traitement contre le sida - ; assurer un environnement durable - en Asie occidentale par exemple, 80 % des habitants n'ont pas accès à l'eau potable - ; mettre en place un partenariat mondial pour le développement, en poursuivant la mise en place d'un système commercial et financier fondé sur des règles non discriminatoires.
Le Fonds européen de développement, principal instrument de la coopération entre la Communauté européenne et les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, ACP, y participe, de façon moins importante que l'année dernière, la contribution de la France s'élevant cette année à 725 millions d'euros. Je plaide bien sûr pour un renforcement de ce fonds. Nous avons eu l'occasion d'en débattre récemment, monsieur le ministre, lors de l'examen du projet de loi relatif aux accords de partenariat ACP-CE. J'ai voté contre ce texte, qui ne respecte en aucune façon nos partenaires des pays ACP. Eux-mêmes le disent avec force : accordez-moi que le président Abdoulaye Wade, qui s'est récemment exprimé à ce propos dans Le Monde, n'est pas le dernier recruté d'une cellule communiste de la Seine-Saint-Denis ! (Exclamations amusées sur les travées de l'UMP.)
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Il faut vérifier ! (Sourires.)
M. Robert Hue. C'est pourquoi il serait infiniment plus réaliste de repousser la signature de cet accord et d'envisager une période transitoire, afin que les négociations puissent continuer.
Même si 984 millions d'euros sont consacrés à l'aide financière aux pays en voie de développement - qui est gérée par le ministère des finances -, ce qui représente une hausse de 13 %, c'est peu, compte tenu des objectifs prioritaires que je viens d'énumérer. Et le problème de la dette est loin, très loin d'être résolu. Ainsi, le Kenya ne pourra pas réaliser les objectifs du Millénaire pour le développement tant que 40 % de son budget sera consacré au remboursement de la dette.
On peut aussi s'interroger sur le fonctionnement de l'Agence française de développement, qui n'aurait utilisé que la moitié des 327 millions de crédits qui lui ont été alloués pour 2007.
Je souhaite formuler une observation particulière sur l'aide apportée aux organisations non gouvernementales, les ONG. Dans un contexte particulier, celui de l'affaire de l'Arche de Zoé dont les activités apparaissent condamnables - tout le monde s'accorde sur ce point -, certains voudraient profiter de l'occasion pour jeter l'opprobre sur ces associations.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Pas besoin ! Elles s'en chargent elles-mêmes !
M. Robert Hue. Je renouvelle donc plus que jamais mon souhait de voir soutenir ce type de coopération qui reste encore trop timide : les ONG reçoivent 1 % du budget total de l'Aide publique au développement. Ces crédits ne sont pas des plus lisibles...
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Leur utilisation non plus !
M. Robert Hue. ...et influent sur l'action et l'efficacité des ONG sur le terrain. Celles-ci sont terriblement désappointées par la faible évolution des pays en voie de développement, par l'échec des politiques successives mises en place depuis des décennies et par le comportement de certaines élites, peu scrupuleuses du bien-être de leur population. Elles ont donc le sentiment, tout comme nous d'ailleurs, que leur action difficile - je tiens à le souligner - ne profite que très peu aux populations concernées.
Enfin, je terminerai mon propos sur un problème purement politique mais qui ternit néanmoins sensiblement l'image de la France en Afrique et dans le monde, à savoir la délimitation des compétences entre le ministère de la coopération et de la francophonie et le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement. Ce dernier ministère, nouvellement créé sur fond de politique de l'immigration encadrée par des statistiques ethniques et autres tests ADN (Mme la ministre s'offusque), aurait prétendument pour mission de participer à la politique d'aide au développement. Le ton est donné, il choque fortement l'opinion africaine, à juste titre d'ailleurs. Ce n'est pas avec cette conception régressive que nous aiderons les pays du Sud à sortir de la pauvreté : c'est en apportant l'aide nécessaire à leur développement.
Les pays riches, quoi qu'on en dise, sont favorisés dans les négociations commerciales face aux pays pauvres. Le Président de la République souhaite un « nouvel ordre mondial ». Soit ! Mais nous exigeons qu'il soit guidé par des motivations d'humanité, de justice et d'équité sociale.
Ne considérant pas que ce soit là la priorité affichée du Gouvernement, le groupe communiste républicain et citoyen ne votera pas les crédits que vous nous proposez et demande que la représentation nationale soit saisie plus régulièrement, afin qu'elle exerce son rôle de contrôle de la politique étrangère du Gouvernement.
Le développement des pays du Sud ne peut être lourdement hypothéqué par des choix totalement incompris de nos partenaires africains. La poursuite d'une telle politique briserait la dynamique nécessaire d'un codéveloppement partagé entre la France, l'Europe et l'Afrique. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Georges Othily.
M. Georges Othily. Monsieur le président, madame, monsieur les ministres, messieurs les secrétaires d'État, mes chers collègues, la continuité, me semble-t-il, prévaut dans notre politique d'aide au développement. Depuis la création du ministère de la coopération au début des années soixante, l'effort français ne s'est jamais démenti.
Certes, il existe toujours un décalage entre les objectifs déclarés et les résultats obtenus : cette mission est sans doute l'une des rares qui peut provoquer l'indignation, dès lors que ses dépenses ne sont pas toutes engagées. Le caractère virtuel des annulations de dettes, qui dépendent des réformes menées par les États - je pense aux opérations financières engagées l'année dernière en faveur de la Côte d'ivoire et de la République démocratique du Congo -, compromet la véracité budgétaire.
De même, le récent rapport du Programme des Nations unies pour le développement indique que l'objectif défini par la déclaration de Paris dans le cadre du Millénaire pour le développement d'atteindre 0,7 % du revenu rational brut des États développés d'ici à 2015 risque d'être difficilement atteint.
Toutefois, peut-on inverser les termes du problème ? Ne nous focalisons pas autant sur l'état de pauvreté - indéniable - d'une grande partie du monde. Demandons-nous plutôt ce qu'il serait advenu sans les actions menées depuis plus d'une quarantaine d'années. Le principal enjeu porte bien, aujourd'hui, sur l'efficience de notre politique d'aide au développement
Ainsi, les critères de ce que l'on pourrait appeler « l'efficience exogène » doivent être clairement définis. Et l'on ne peut que louer la démarche engagée en ce sens par le Gouvernement le 17 juillet dernier, lors des Journées de la coopération internationale et du développement. Permettez-moi, monsieur le ministre, de préciser les contours d'une réforme que le groupe du RDSE juge envisageable.
D'abord, il ne faut certainement pas se laisser intimider par les canons internationaux, qui ont tendance à laisser croire que la France est un mauvais élève, en raison de son manque de sélectivité et d'une trop grande dispersion de ses aides. Je le dis haut et fort, pour récuser certaines thèses qui prévalent à la Banque mondiale et pour lutter contre certains lieux communs sur une éthique mal comprise : il ne faut aucunement renoncer à aider les pays mal gouvernés.
Le conditionnement de l'aide sur le seul respect des droits de l'homme ou sur une gouvernance clairement établie est un leurre, lorsqu'on sait, comme le rappellent bon nombre d'experts de la transition démocratique, que les conditions économiques favorables sont bien souvent l'une des manifestations des potentialités d'évolution des États. N'inversons pas les choses : il s'agit bien de créer les conditions d'une bonne gouvernance. De même, n'oublions pas que les « mal gouvernés » sont aussi les citoyens des pays les plus pauvres. Une telle politique, inspiré du modèle anglo-saxon, se révélerait contre-productive et conduirait aussi à écarter de l'aide une bonne partie de la population mondiale, alors même que des cas historiques significatifs - je pense à la Corée du Sud - illustrent l'impact des aides sur les réformes économiques et politiques.
Il nous est parfois reproché la trop grande sélectivité des aides françaises centrées sur l'Afrique subsaharienne. Là encore, le maintien de liens étroits avec des pays francophones ne semble aucunement contrevenir à l'efficience de l'action d'aide au développement, dès lors que celle-ci se garde de tomber dans les travers clientélistes.
En revanche, il faut suivre les canons internationaux, dès lors qu'ils nous invitent à nous engager vers une « conditionnalité de performance ». Cette notion, dorénavant usitée sur la scène internationale, vise à rompre avec la pratique facile d'aides conditionnées à des engagements surévalués en faveur de politiques macroéconomiques ou microéconomiques, que les États bénéficiaires se révèlent généralement inaptes à tenir.
Comme les conclusions d'un récent rapport du Conseil d'analyse stratégique, l'ex-commissariat général au Plan, nous y invitent, en rupture avec un relent de néocolonialisme, l'enjeu véritable est une appropriation par les États aidés des politiques suscitées par les États aidants. L'aide devrait être conditionnée à la réalisation d'objectifs finaux mesurés grâce à des indicateurs d'impact tels, en matière d'éducation et de la santé, notamment, la réduction de la mortalité infanto-juvénile et la scolarisation des enfants. L'expérience de la Commission européenne pour promouvoir une culture de résultat a ainsi partiellement manqué son but, du fait de la faiblesse des indicateurs retenus. L'évaluation devrait également laisser le temps à la mise en oeuvre des politiques et tenir compte des « chocs extérieurs » qui influent sur l'échelle de performance.
À cette efficience exogène s'ajoute une efficience endogène, propre à notre circuit de décision : la continuité, là encore, prévaut puisque les réformes de 1998 et de 2004 vont dans le sens d'une meilleure rationalisation de nos circuits de décision et de mise en oeuvre. Reste que l'ensemble des travaux universitaires et des récents rapports d'experts s'accordent pour noter l'inachèvement du processus.
La politique d'aide au développement est historiquement une mission interministérielle et la création de l'Agence française de développement, l'AFD, n'a aucunement résolu le double problème d'une dispersion des centres de décision et d'une tutelle par trop distendue. La sélectivité du champ d'action de l'AFD demeure aussi en contradiction avec son élévation au rang d'«opérateur pivot ».
Dès lors, tournons-nous vers le Royaume-Uni, qui fait office de modèle sur ce point, puisque la réforme entamée, quasiment au même moment qu'en France - respectivement en 1997 et en 1998 - y fut menée à terme dans le sens d'une réelle autonomisation ministérielle. Alors même que par rapport au produit national brut, l'aide du Royaume-Uni s'avère inférieure à celle de la France : là où l'AFD gère moins de 10 % de l'aide brute de l'ADP française, son homologue anglais, le DIFD, en gère près des trois quarts, environ 76 %. Une telle élévation du champ de compétence et budgétaire de l'Agence ne pourrait être mise en oeuvre que si elle s'accompagne bien sûr d'une refondation des liens politico-administratifs.
Car historiquement, au début des années soixante, notre politique d'aide au développement est bien née d'une combinaison, parfois difficile, entre une pluralité de visions portées par divers départements ministériels : la vision « développementaliste », favorable à l'essor des régions aidées, qui émanait du ministère de la coopération, côtoyant une approche en termes de rayonnement économique pour notre pays portée par le ministère des finances, jointe, enfin, à la recherche d'une influence culturelle alors promue par le ministère des affaires étrangères. La création récente du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement semble, au premier abord, ne pas faciliter cette convergence de vues, dès lors qu'elle contribue non pas à clarifier mais à ajouter un nouveau référentiel migratoire fondé sur la régulation des flux migratoires et l'abaissement des tensions entre résidents et citoyens français. Cette voie est-elle la bonne ? Sans nul doute, si la politique menée parvient à abaisser les tensions dans le pays et à protéger ces malheureux candidats de la misère.
Néanmoins les membres de mon groupe, soucieux de rappeler leur attachement aux valeurs humanistes, mettent en garde contre toute dérive qui tendrait à chercher une substitution d'un référentiel devenu global aux diverses visions jusqu'alors portées par l'aide française au développement. Le simple ajout de la ligne budgétaire réservée nous donne pour l'heure satisfaction, de même que la nature des aides du .programme, qui - cela mérite d'être noté - sont aussi consacrées, pour 13 millions d'euros, à des aides de type multilatéral.
Enfin, nous nous félicitons que l'action numéro 1 du programme « Codéveloppement » crée un fonds fiduciaire codéveloppement doté de 3 millions d'euros. Il permettra, nous l'espérons, de mener de nombreux projet plus ambitieux et à long terme.
Celui qui vous parle, ayant bien connu l'Afrique avant et après l'indépendance, pense que le codéveloppement et la coopération peuvent être une réussite pour la France, à condition que les choses soient claires entre nous.
Madame, monsieur les ministres, messieurs les secrétaires d'État, compte tenu du cadrage de la mission « Aide publique au développement », les membres du groupe RDSE, dans leur majorité, sont enclins à voter les dispositifs budgétaires ainsi proposés pour 2008. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. le président. La parole est à Mme Monique Cerisier-ben Guiga.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Monsieur le président, madame, monsieur les ministres, messieurs les secrétaires d'État, mes chers collègues, en dépit de mon goût pour les oxymores, je ne commencerai pas mon discours par une « pause dynamique ». (Sourires.) En effet, une telle pause n'entraverait pas la marche de la France vers l'objectif de 0,7 % fixé de longue date, mais elle retarderait certainement ma péroraison, ce que les règles du débat budgétaire n'autorisent pas ! J'entrerai donc dans le vif du sujet et j'aborderai des questions assez désagréables.
Je veux d'abord rappeler que l'aide publique française au développement est orientée, à hauteur de 75 %, depuis les indépendances, vers l'Afrique francophone et méditerranéenne. Mais toutes les études et les enquêtes judiciaires mènent à la même constatation : nous continuons à recevoir de l'Afrique beaucoup plus que nous ne lui donnons.
D'après le dernier rapport de la CNUCED du mois de septembre 2007, sur la période 1991-2004, 13 milliards de dollars en moyenne ont été transférés illégalement chaque année de l'Afrique vers l'Europe. En trente ans, ce sont 400 milliards de dollars qui ont été subtilisés aux peuples africains et transférés dans les pays riches, dont le nôtre. Cette somme doit être comparée aux 215 milliards de dollars de la dette de l'Afrique. Mais qui doit, combien et à qui ?
Et à qui la faute ? Certainement à l'instabilité politique et économique des pays qui incitent les entrepreneurs à mettre leurs capitaux à l'abri. Mais surtout, ces détournements de fonds sont le fait des régimes corrompus, nos partenaires gouvernementaux fréquentables, que nous maintenons au pouvoir via notre aide budgétaire, par la mise en oeuvre d'accords de défense obscurs, l'appui de nos forces armées, comme cela a été le cas au Tchad il y a moins d'un an. Nous sommes maintenant piégés par des décennies de politique complaisante et complice avec ces chefs d'État qui font plus ou moins rempart à des anarchies encore plus prédatrices et sanglantes que leur régime. L'impératif de sécurité entre aujourd'hui en conflit avec le développement et le progrès humain.
Ces détournements de fonds sont aussi le fait des entreprises internationales qui emportent des marchés grâce aux pots de vin versés aux responsables politiques et administratifs. La Banque mondiale estime leur montant à 40 % de celui de l'aide publique internationale. Et la situation s'aggrave avec l'arrivée des entreprises et de l'État chinois en Afrique.
« Qui osera rendre un jour au Nigeria, au Cameroun, au Congo, au Congo-Brazzaville ce que la France leur doit ? », s'interroge la magistrate Éva Joly à l'issue de son instruction de l'affaire Elf et sur la base des enquêtes qu'elle mène actuellement.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial. On se demande à quel titre !
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Le Comité catholique contre la faim et pour le développement, dans son rapport intitulé « Biens mal acquis », évalue à 3 milliards de dollars les fonds arrachés au Liberia par l'ancien président Charles Taylor, à 4 milliards de dollars la fortune amassée par le président Bongo, dont le peuple a une espérance de vie de 53 ans à 55 ans. Pour ce qui concerne Sassou Nguesso, dont nous reparlerons, la fortune est immense ; on a pu retrouver la trace de 472 millions aux Bermudes, un sommet de l'iceberg !
Face à cela, à tout ce qui est entré dans les caisses de la France comme dans celles de la Suisse, du Royaume-Uni, du Luxembourg, que représente notre aide au développement par rapport aux conséquences d'une corruption qui profite aux pays riches, dont fait partie notre pays ? Bien peu de choses ! Les chiffres parlent.
C'est avec gravité que je vous demande, monsieur le secrétaire d'État, si, dans un tel contexte, il est convenable, honorable, de se servir de montants présumés d'annulation de dette pour masquer la baisse réelle de notre aide au développement. C'est ce procédé qui a permis de « gonfler » la loi de finances initiale de 2007 à 9 milliards d'euros, alors que 7,84 milliards d'euros seulement ont été réalisés. En 2007, notre aide publique réelle au développement a donc atteint tout juste le montant de l'aide que les migrants essentiellement maghrébins et africains établis en France envoient tous les ans dans leur pays d'origine, d'après les chiffres que vous m'avez communiqués, monsieur le ministre, et dont je vous remercie. Ces sommes s'établissent aux alentours de 8 milliards d'euros dans les deux cas.
Au concours de la générosité, qui gagne ? Notre grand pays généreux ou les migrants méprisés, sous-payés et contrôlés au faciès ?
Je ne reviendrai que brièvement sur les manipulations comptables - dont M. le rapporteur a parlé -, pas toujours conformes aux prescriptions du Comité d'aide au développement, ou CAD, de l'OCDE, qui leur servent d'alibi. Leur montant atteint cette année 1,68 milliard d'euros, soit près de 20 % de l'aide publique au développement annoncée. Je citerai les principales : les dépenses pour les étudiants sont « gonflées » à près de 900 millions d'euros, alors que les visas d'études accordés aux Africains et aux Maghrébins, en provenance de pays pauvres donc, diminuent très nettement ; les aides à l'accueil des réfugiés bondissent en cinq ans de 201 millions d'euros à 439 millions d'euros, alors que la police de l'air et des frontières refoule les demandeurs potentiels dès la descente des avions. Mes chers collègues, vous devez assister à de telles scènes, comme moi, lorsque vous arrivez à Roissy de bon matin.
Comme Mme le rapporteur pour avis, qui l'avait indiqué lors de nos travaux en commission, je crois que les statistiques établies selon les critères du Comité d'aide au développement, de l'OCDE sont utiles pour effectuer des comparaisons internationales, mais elles ne permettent pas de juger de la réalité de notre contribution.
Notre aide publique au développement réelle ne représente qu'environ un tiers de l'aide publique au développement que nous notifions au CAD.
J'en viens précisément au programme 209. Les crédits diminuent de 13,6 millions d'euros. Dans ce cadre, les crédits de coopération multilatérale ne peuvent augmenter que par la baisse des crédits de coopération bilatérale. Il est bon que les premiers augmentent, mais cette hausse ne doit pas se faire au détriment des seconds. Au total, 1 milliard d'euros seulement sont donc mobilisables sur le terrain par nos postes et par l'Agence française de développement pour l'aide publique bilatérale au développement. Il est regrettable que, de ce fait, la France - donc les Français - n'apparaisse plus suffisamment aux yeux des populations comme un partenaire actif de la lutte contre la pauvreté, pour la scolarisation et pour la santé.
À titre d'exemple, au Sénégal, selon M. Jean-Michel Severino, l'Agence française de développement dispose de 20 millions d'euros seulement alors que les organismes multilatéraux mettent sur la table 100 millions d'euros, dont une part vient d'ailleurs de la France. Mais qui le sait au Sénégal et qui contrôle l'usage des fonds à Paris ? Je vous pose cette question, madame la ministre.
Quant aux organisations de solidarité internationale, elles restent le parent pauvre, comme mes collègues l'ont dit. Les promesses de 2007 concernant le doublement des crédits mis à la disposition de ces organisations n'ont pas été tenues. Comment le seraient-elles cette année quand le projet de loi de finances ne comporte que 35,5 millions d'euros de crédits et qu'aucun chiffre n'est communiqué sur les crédits de paiement et les autorisations d'engagement en leur faveur sur le fonds de solidarité prioritaire ? Pourriez-vous, monsieur le secrétaire d'État, me donner des précisions sur ce point ?
Malheureusement, notre engagement pour le développement baisse et baissera encore plus dans les prochaines années, puisque les autorisations d'engagement de 2008 ne permettent pas d'anticiper une forte croissance des futurs crédits de paiement.
Au moment où les parlementaires des pays ACP et de l'Union européenne, réunis à Kigali, appellent l'Europe à s'engager pour l'accès aux soins de santé et la lutte contre les maladies tropicales, quand précisément les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique s'inquiètent des accords de partenariat régionaux que l'Union européenne veut leur imposer et qui ruineront leurs agricultures non subventionnées, comme la nôtre, ainsi que leurs industries et artisanats non concurrentiels, je vous demande, monsieur le secrétaire d'État, de m'indiquer les positions qui seront défendues par la France au sommet Union européenne-Afrique à Lisbonne les 8 et 9 décembre prochains.
Je vous demande aussi de veiller, dans le cadre de la revue générale des politiques publiques, à ce que les moyens que la France affecte au développement ne soient pas réduits en hommes, en structures et en financement. Pouvez-vous, par ailleurs, me dire selon quels axes vous envisagez la réorganisation de vos services ?
Mais tous les efforts des hommes et des femmes de terrain pour juguler la pauvreté dans le cadre de la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement sont voués à l'échec si la lutte contre la corruption financière n'est pas sérieusement menée. Je vous demande donc quels moyens emploie notre gouvernement pour aider les peuples africains à mettre un terme à l'hémorragie financière dont ils sont victimes. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. le président. La parole est à Mme la ministre.