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Séance du 29 novembre 2007 (compte rendu intégral des débats)

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi. Monsieur le président, monsieur le rapporteur spécial, madame, monsieur les rapporteurs pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais vous faire part des quatre grands objectifs du Gouvernement en matière d'aide publique au développement, avant de répondre aux questions soulevées par le rapporteur spécial et les rapporteurs pour avis.

Il est inévitable de commencer par une évaluation chiffrée de l'effort d'aide publique au développement rapporté à notre richesse nationale. Toutefois, une appréciation qualitative de l'aide est également indispensable.

De 0,42 % du revenu national brut attendu pour 2007, l'aide sera portée à 0,45 % pour 2008. Certains d'entre vous se sont demandés comment on établit ce pourcentage. Comme chaque année, la principale source d'incertitude qui préside à sa détermination sera évidemment le montant des annulations de dettes.

Notre prévision pour 2008 retient la somme de 1,2 milliard d'euros d'annulations au titre de la Côte d'Ivoire et de la République démocratique du Congo. Le Fonds monétaire international, la Banque mondiale et le Club de Paris retiennent la même prévision.

Évidemment, celle-ci reste soumise à des aléas politiques qui peuvent avoir un effet significatif sur le chiffre de l'aide publique au développement. Mais, en l'état, l'hypothèse retenue nous paraît tout à fait raisonnable et plausible.

Au-delà des chiffres que je viens d'évoquer, je crois que l'aspect qualitatif de notre aide se situe au coeur de notre démarche, et je voudrais attirer votre attention sur les quatre grands objectifs qui président à notre action au sein du programme « Aide économique et financière au développement », géré par mon ministère.

Ces objectifs sont la qualité, les priorités, un meilleur ciblage géographique et enfin la nécessité d'établir des relations avec de nouveaux partenaires dans le contexte d'une économie mondialisée où l'aide publique a probablement changé elle aussi de visage.

Premier objectif : nous voulons placer notre action sous le signe de la qualité de l'aide, ce qui signifie mesurer les résultats concrets que nous obtenons pour chaque euro que nous investissons. Cela permettra, nous semble-t-il, d'instaurer une véritable culture du résultat au sein des organismes multilatéraux qui bénéficient de nos financements et qui, pour certains d'entre eux, ont probablement besoin d'une telle culture.

Il faut évidemment évaluer l'impact concret des dépenses réalisées au titre de l'aide au développement, ce qui suppose de mesurer par exemple les effets d'un meilleur accès à l'eau, d'un meilleur niveau de santé ou encore des flux migratoires. C'est ainsi que nous pourrons mieux cibler notre effort. Par ailleurs, notre aide doit non seulement avoir des effets directs, mais aussi un effet d'entraînement sur le développement ; nous devons nous en assurer.

En outre, je crois nécessaire, dans la perspective de la réunion d'Accra en 2008, d'élever encore dans ce domaine notre niveau d'exigence à l'égard des organismes multilatéraux. Je rejoins à cet égard les propos tenus par Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, lorsqu'elle affirme que la reconstitution des fonds multilatéraux ne doit pas échapper à une gestion rigoureuse.

La coordination de l'action des bailleurs, qu'ils soient bilatéraux ou multilatéraux, est également un enjeu central. La présidence française de l'Union européenne sera l'occasion de plaider pour une division du travail plus efficace entre acteurs nationaux et acteurs européens.

Deuxième objectif : nous voulons recentrer l'aide publique au développement autour d'un nombre de priorités plus restreint, en cohérence avec, d'une part, les grands enjeux politiques qui guident notre action et, d'autre part, nos domaines d'expertise. À mon sens, l'accent doit être mis sur l'environnement, la santé et le codéveloppement, notamment au travers de la revalorisation des transferts des migrants, qu'évoquera beaucoup mieux que moi M. Brice Hortefeux.

Troisième objectif : nous voulons recentrer l'aide grâce à un meilleur ciblage géographique, reflétant de façon plus précise à la fois nos liens historiques avec certains pays, nos intérêts et l'expertise particulière que nous avons développée.

En effet, à trop vouloir s'étendre un peu partout dans le monde et à vouloir satisfaire chacun, on finit par mécontenter tout le monde. Il apparaît clairement que l'Afrique se verra encore renforcée comme principal continent bénéficiaire de l'APD française. Cela se traduit non seulement par une aide bilatérale, mais aussi par un choix de nos instruments multilatéraux. Aujourd'hui, 57 % de l'aide française sont consacrés à l'Afrique subsaharienne.

Je suis heureuse à cet égard que la reconstitution du fonds de développement de la Banque mondiale s'accompagne d'une augmentation de la part de l'aide de la Banque mondiale qui bénéficiera à l'Afrique subsaharienne. Lorsque Jean-Marie Bockel et moi-même nous trouvions à Washington à l'occasion des assemblées annuelles du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale en tant que représentants de la France, nous avons particulièrement insisté sur ce point.

De même, notre effort au sein du Fonds africain de développement, en augmentation de 6,5 % par rapport à la précédente reconstitution, nous permet de plaider pour que l'aide soit orientée vers les pays africains qui nous semblent prioritaires, et en particulier, au sein de ces pays, vers les États fragiles.

Nous faisons ainsi jouer un effet de levier de la participation française en proposant des orientations à nos partenaires dans un cadre multilatéral. Au total, que l'action soit bilatérale ou multilatérale, la priorité est donc très clairement donnée à l'Afrique, pour les raisons qu'ont évoquées un certain nombre d'entre vous dans leurs interventions.

Quatrième objectif, lui aussi déterminant : mieux prendre en compte la place croissante de nouveaux acteurs du développement. L'aide, en effet, n'est pas seulement l'affaire des gouvernements. Madame Tasca, vous l'avez dit tout à l'heure : la mondialisation change les circonstances et les acteurs, notamment par l'arrivée des pays émergents sur la scène du développement.

Les organisations non-gouvernementales, les collectivités locales et les fondations privées prennent une importance croissante. Et au-delà des moyens de l'aide publique au développement, nous avons un rôle essentiel à jouer, notamment sur le plan fiscal et sur le plan juridique, pour encourager un certain nombre de ces initiatives et ainsi mettre en place de véritables partenariats public-privé visant à mieux concourir au développement.

Bien sûr, je ne suis pas en train de suggérer que nous créions dès demain des fondations telles que celle de Bill et Melinda Gates, ou que nous attirions tous les Warren Buffet de la terre, mais ce ne serait sans doute pas une mauvaise idée si notre ingénierie fiscale et juridique mettait en place des structures dans lesquelles de tels acteurs pourraient aisément orienter leurs fonds en collaboration avec des fonds publics.

Le monde a changé ! Certains ont évoqué le rôle que jouent dorénavant les autorités chinoises, en particulier par l'intermédiaire du fonds chinois, qui gérera prochainement plus de 200 milliards de dollars. À cet égard, j'attire l'attention de votre Haute Assemblée sur l'action du Président de la République lors de son récent voyage en Chine, durant lequel il a proposé aux autorités chinoises, et notamment à son homologue, de les faire bénéficier de l'expertise française dans le cadre d'actions clairement entreprises par les autorités chinoises au service du développement en Afrique. On peut parfois douter que ces actions servent exclusivement, ou même concomitamment, au développement des pays africains dans les circonstances que vous avez évoquées tout à l'heure.

Je voudrais maintenant répondre à certaines des questions précises posées par les rapporteurs et en particulier à celles de M. le rapporteur spécial.

Le périmètre de la mission « Aide publique au développement » peut faire apparaître quelques différences avec le périmètre des dépenses comptabilisées en aide publique au développement dans le respect des critères stricts du comité d'aide au développement de l'OCDE.

Je crois que ces différences sont normales et il ne me semble pas souhaitable de séparer artificiellement les dépenses qui ne sont pas comptabilisées en aide publique au développement. Un programme est une unité d'exécution de la dépense de l'État qui, pour rester opérationnelle, ne peut recouper exactement le périmètre des dépenses comptabilisées en aide publique au développement, au sens strict de l'OCDE.

Vous avez reconnu la qualité des informations fournies par le document de politique transversale, tout en appelant de vos voeux des améliorations, notamment en ce qui concerne l'impact des prêts et des annulations de dettes. Je veillerai à ce que ces améliorations soient apportées et qu'elles soient rendues visibles dès l'an prochain.

J'ai bien noté la question portant sur les écolages et je propose d'engager une réflexion sur le sujet.

En ce qui concerne l'aide aux réfugiés, sa comptabilisation respecte, je crois, les directives de l'OCDE.

Enfin, je note vos interrogations relatives au statut de l'AFD, qui est un établissement public, financé principalement par ses émissions obligataires, qui ne reçoit aucune subvention pour charge de service public, ni de fiscalité affectée. L'AFD ne peut donc pas être un opérateur au sens de la LOLF. Cependant, elle est soumise aux mêmes obligations de compte rendu en matière budgétaire et de mesures de la performance que les opérateurs.

Telles sont les brèves observations que je souhaitais formuler, mesdames, messieurs les sénateurs. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État chargé de la coopération et de la francophonie. Monsieur le président, madame, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, l'engagement français en matière d'aide au développement doit s'articuler autour de quelques priorités que je vais énumérer.

Tout d'abord, une action forte et constante de solidarité doit être menée envers les pays les plus pauvres, aux premiers rangs desquels figurent les pays africains, afin de maximiser l'efficacité de notre aide. Évidemment, il faudra, comme vous l'avez suggéré, faire un certain nombre de choix, fondés sur des critères de bonne gouvernance - comme l'a fort justement souligné Georges Othily tout à l'heure -, qui conduiront à privilégier quelques pays où l'efficacité pourra être la meilleure, comme cela se fait déjà ailleurs.

Il ne s'agit pas forcément d'aider moins les pays qui rencontrent des difficultés de gouvernance, mais de les aider différemment, d'y développer de l'aide aux projets, d'y favoriser le renforcement des capacités, bref, de sortir des logiques clientélistes.

Ensuite, il convient de mener une action résolue en faveur de la préservation de nos intérêts collectifs tels que la question du réchauffement climatique, la biodiversité ou la gestion concertée des migrations. Sur ce dernier point, je voudrais assurer à M. le rapporteur spécial que je travaille en parfaite intelligence avec Brice Hortefeux et ses services sur les actions de codéveloppement. Nous nous déplaçons même régulièrement ensemble pour porter ces projets, et cela se passe fort bien.

Par ailleurs, il importe d'engager une action de modernisation de notre appareil de coopération au travers de l'impératif d'efficacité de l'aide, que soulignait tout à l'heure Mme Brisepierre. La mise en oeuvre effective des programmes doit être assurée par notre administration, mais également par un nombre limité d'opérateurs, avec des critères d'efficacité.

Je pense bien sûr à l'AFD, notre opérateur-pivot, qui a acquis au fil des années, et notamment à l'international, comme j'ai pu m'en rendre compte, en particulier dans les instances de l'ONU, une grande crédibilité. Cela suppose évidemment un contrôle adapté de cette agence par l'instauration de mécanismes d'évaluation.

Dégagées ainsi de leurs tâches quotidiennes de gestion, nos administrations centrales et nos différents postes devraient pouvoir retrouver leurs capacités d'orientation stratégique et d'arbitrage. À cet égard, je partage plusieurs des observations présentées par M. le rapporteur spécial sur la mission « Aide publique au développement ».

En outre, nous devons accroître la synergie entre nos moyens bilatéraux et les importantes contributions que nous versons dans le système multilatéral. Je serai très franc sur ce point, madame Cerisier-ben Guiga : je trouve insuffisante l'influence réelle que nous exerçons actuellement dans ces instances multilatérales. Nous ne nous comportons pas suffisamment comme des acteurs soucieux de préserver leurs intérêts. C'est aussi l'un des aspects qu'il faudra améliorer dans le cadre de la revue générale des politiques publiques, ou RGPP.

Ce que nous proposons, c'est aussi une évolution « philosophique » de l'aide, qu'il s'agit de faire passer d'un modèle unique qui est celui de la charité, à un modèle pluraliste de développement, où chacun peut apporter sa contribution, aussi bien les États que les ONG, les fondations, les collectivités ou les associations de migrants. Il ne s'agit pas simplement d'aider les pauvres, mais de bâtir avec eux des modèles de développement économique durables et profitables à tous.

En ce qui concerne l'évolution chiffrée de l'aide publique au développement française, je vous confirme, comme je l'avais dit en commission, qu'elle est revue à la baisse par rapport aux ambitions affichées par le précédent gouvernement. Vous l'avez dit, madame Tasca, notre aide avait atteint 0,47 % du RNB en 2006 et la réalité, dont le gouvernement actuel ne peut être tenu pour responsable, sera de l'ordre de 0,42 % en 2007.

Les objectifs qui avaient été fixés n'ont donc pas été atteints.

En 2008, nous pourrions voir notre aide publique au développement se redresser à hauteur de 0,45 %. L'effet de levier des prêts de l'Agence française de développement à un certain nombre de pays à revenu intermédiaire et de pays émergents devrait jouer un rôle positif dans l'atteinte de cet objectif.

Je plaide aussi pour que la comptabilisation de notre aide publique au développement prenne bien en compte le produit du financement innovant de la taxe sur les billets d'avion, portée par le projet UNITAID. J'approuve d'ailleurs, sur ce point, les observations que vient de formuler M. le rapporteur spécial.

Il faut également accomplir un travail plus en profondeur sur les composantes de l'aide et réaliser un audit sérieux de l'inscription de certaines dépenses en APD. Nous avons sans doute à y perdre dans certains domaines - une estimation plus rigoureuse des écolages - mais nous avons à y gagner sur d'autres points, comme les dépenses de sécurité et de paix, qui sont loin de la caricature qu'évoquait tout à l'heure Mme le sénateur.

Je tiens à souligner que le Président de la République a tenu à réaffirmer clairement l'engagement français de porter l'aide publique au développement à 0,7 % à l'horizon 2015, cette échéance étant celle qui a été retenue par l'ensemble de nos partenaires européens.

L'aide programmable représente nos moyens d'intervention réels sur le terrain, nos moyens d'influence dans les instances multilatérales. Il est important de souligner qu'en dépit d'un contexte budgétaire très tendu l'essentiel a été préservé. M. Charasse relève avec justesse que l'aide au projet bilatéral, loin d'être sacrifiée, s'inscrit au contraire en forte augmentation pour l'AFD.

Ce sont des moyens que mes collègues membres du Gouvernement et moi-même avons défendus cet été, et nous avons été écoutés.

Pour ces moyens, nous nous inscrivons dans la phase de « pause dynamique » évoquée par Mme Paulette Brisepierre : pause, parce qu'il est vrai que le montant de nos crédits de paiement pour les trois programmes reste stable ; dynamique, parce que, pour l'avenir, mes collègues et moi, notamment ceux qui sont ici présents, avons obtenu une augmentation importante des autorisations d'engagement. Ainsi, les graines de l'aide publique au développement de 2009, 2010 et 2011 sont bien plantées ! Les autorisations d'engagement d'aujourd'hui sont l'APD de demain. L'essentiel est donc préservé. Nous serons au rendez-vous de nos engagements internationaux en 2008.

Je ne rappelle pas la totalité de ces engagements, pour pouvoir consacrer encore quelques instants à répondre aux diverses questions qui ont été posées : je citerai simplement le Fonds mondial de lutte contre le sida, les engagements pris au sommet du G 8, et l'appel à contribution accrue du Fonds européen.

Monsieur le rapporteur spécial, nous étudions, avec les services de la Commission européenne - je m'entretenais ce matin encore avec M. Louis Michel, commissaire européen - la façon dont cette contribution pourrait être lissée dans le temps, afin que soit assurée une augmentation, certes plus modeste, mais constante et régulière, de notre aide passant par les canaux européens.

L'aide bilatérale a longtemps été le parent pauvre, mais l'augmentation des autorisations d'engagement nous aide à progresser.

La préservation et l'accroissement des moyens mis à la disposition des ONG sont conformes aux engagements du Président de la République. Il a été fait allusion, tout à l'heure, à l'Arche de Zoé. Nous nous engageons avec les grandes ONG qui sont volontaires sur un label de qualité.

Madame Cerisier-ben Guiga, la part réservée au projet d'ONG sur le FSP, le Fonds de solidarité prioritaire, sera de 30 millions d'euros ; elle augmente. Nous ferons bien sûr procéder à une évaluation des programmes financés, monsieur le rapporteur spécial.

Monsieur Legendre, concernant les efforts accomplis en faveur de la francophonie, j'approuve tout ce que vous avez dit. C'est un sujet que vous connaissez parfaitement. Nous assistions ensemble à Vientiane, voilà quelques jours, à la vingt-troisième conférence ministérielle de la Francophonie, et, voilà quelques mois, à la trente-troisième session de l'Assemblée parlementaire de la Francophonie, à Libreville.

Pour ce qui est de la Maison de la francophonie, sujet que, monsieur le président, vous connaissez bien, le Premier ministre, à la suite à l'alerte qui a été donnée, a mandaté l'inspection générale des finances et celle des affaires étrangères pour conduire une mission d'évaluation et de prospection, afin qu'une réponse soit donnée à toutes les questions qui ont été posées. Le rapport, qui devait être rendu début novembre, sera remis dans les tout prochains jours. J'ai dit à M. Abdou Diouf que nous serions en mesure d'apporter un début de solution d'ici à la fin de l'année, solution au sujet de laquelle nous aurons alors un débat. En ce domaine, nous avons donc progressé. Je n'en dirai pas plus aujourd'hui pour ne pas préjuger des résultats de ce travail.

Sur l'audiovisuel extérieur, je n'ai pas non plus le temps d'entrer dans le détail ; je ne veux pas empêcher M. Hortefeux de s'exprimer à loisir. Je dirai simplement que nous avons bien travaillé, à Lucerne, avec nos partenaires de TV 5. Ils ont compris notre volonté de moderniser notre audiovisuel extérieur, ils admettent l'idée de la création d'une « marque ombrelle », d'une holding, pour parler le franglais, et ils ont noté qu'un consensus s'était dégagé en faveur du respect de l'esprit et de l'identité de TV 5. Nous avons défini une méthode de travail. Ils désirent être associés aux différentes étapes. C'est un sujet sensible. Il faut privilégier le dialogue, trouver la bonne méthode. Si nous ne réagissons pas, dans quelques années, l'évolution des technologies aura raison de TV 5 elle-même.

Le Gouvernement s'engage à ce que la proposition de M. Marini soit discutée dès que possible.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Merci beaucoup ! C'est une excellente nouvelle !

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. Très bien !

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. M. del Picchia nous a alertés sur une question extrêmement sensible, que nous avons tous, à plusieurs reprises, évoquée devant les responsables des différents pays concernés, tout particulièrement devant le Président Sassou Nguesso. Je lui en ai moi-même parlé lorsqu'il était à Paris, le 5 juillet dernier ; le Président de la République a évoqué ce sujet avec lui.

Sur ce dossier, nous avons progressé. Des premiers versements, de 250 millions de francs CFA courants, ont été effectués en septembre, mais il a été clairement indiqué aux autorités congolaises que le document ne serait pas signé tant que le problème du paiement des pensionnés ne serait pas réglé. Il ne faut pas non plus trouver une solution qui serait pour eux une manière de ne pas respecter leur engagement. Le Gouvernement va maintenir la pression et rester vigilant quant à la tenue de ces engagements.

Ayant pris un peu trop de temps pour répondre aux questions, je vais laisser de côté la fin de mon intervention, quitte à ce que ceux d'entre vous qui n'ont pas eu de réponse m'interpellent à nouveau ultérieurement.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Je n'ai eu aucune réponse !

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. Je fais de mon mieux ! Nous ne pouvons pas forcément être d'accord sur tout.

Sur les relations entre l'Union européenne et les pays ACP, monsieur Hue, je rappelle l'accord de Cotonou, ratifié par le Sénat et l'Assemblée nationale, qui vise à la mise en place du dixième FED.

Tels sont les quelques éléments de réponse que je souhaitais vous apporteur, mesdames, messieurs les sénateurs. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement. Monsieur le président, madame, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, après les réponses précises et assez exhaustives de M. Jean-Marie Bockel, je me bornerai à préciser nos ambitions s'agissant du codéveloppement.

Actuellement, 80 % des fonds envoyés par les migrants en France dans leur pays d'origine sont consacrés à la consommation courante. Or l'utilisation, même partielle, de ces transferts à des fins d'investissement productif pourrait devenir un levier essentiel du développement des pays sources d'immigration.

Ces transferts sont estimés à 8 milliards d'euros par an, soit l'équivalent de notre aide publique au développement, qui s'élève, globalement, à 9 milliards d'euros. Ils sont donc considérables !

Je suis convaincu qu'à long terme le développement sera la seule solution qui permettra de maîtriser ces flux migratoires.

Au sein de la mission examinée aujourd'hui, le nouveau programme « codéveloppement » est doté d'une enveloppe de 60 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 29 millions d'euros de crédits de paiement.

Ce qui est intéressant, c'est de comparer. Je m'étais livré à cet exercice avec M. Josselin, voilà quelques semaines. Il ne faut pas se lancer sur ce terrain-là, mais la réalité est simple : les autorisations d'engagement progressent de 139 % par rapport à 2007 et les crédits de paiement de 85 %.

Grâce à ces nouveaux moyens, nous allons pouvoir passer un certain nombre d'accords - je vais y revenir dans quelques instants, madame Tasca -, accords dont le nombre est désormais impressionnant.

Le ministre d'État Nicolas Sarkozy en avait signé une première partie avec le Sénégal ; j'en ai signé un le 5 juillet avec le Gabon, un autre, plus récemment, le 25 octobre dernier, avec la République du Congo - j'approuve tout à fait les propos de Jean-Marie Bockel ; j'ai eu l'occasion d'évoquer le sujet avec le Président Sassou-Nguesso à Pointe Noire - et, il y a quelques heures à peine, un autre encore avec le Bénin.

Avec ces deux derniers accords, le ministère va consacrer près de 6 millions d'euros par an au soutien à différents projets, dont la création d'entreprises par des professionnels et des étudiants congolais ou l'appui au secteur de la santé et de l'offre de soins au Bénin.

J'en viens maintenant au rapport de M. Michel Charasse - lorsqu'il a évoqué un « axe auvergnat », il a oublié de citer le président de séance, ainsi que M. Juilhard - qui a accompli un travail de grande qualité. Je salue le côté sobre et dépouillé des propositions qu'il a formulées concernant le codéveloppement.

Je le remercie d'avoir souligné l'opportunité de la création du nouveau programme « codéveloppement ». Ce programme traduit une priorité du Gouvernement, avec une hausse substantielle des crédits.

Je ne reviens pas sur les autres initiatives prises par le ministère ; je rappelle simplement la création de deux instruments financiers, le compte et le livret d'épargne codéveloppement.

J'ai signé avec ma collègue Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, la première convention habilitant le groupe Caisse d'épargne à distribuer le compte épargne codéveloppement en janvier 2008. D'autres institutions financières sont intéressées.

Je remercie aussi Mme le rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, Mme Paulette Brisepierre, d'avoir insisté, dans les conclusions de son rapport, sur les liens réels - c'est très important - entre codéveloppement, lutte contre la pauvreté et création d'emplois.

Madame Tasca, si j'ai été un peu distrait tout à l'heure, c'est la faute de M. Roger Karoutchi ; il en porte l'entière responsabilité. (Sourires.) J'écoute toujours avec beaucoup d'intérêt tous les orateurs.

Il ne faut pas qu'il y ait d'ambiguïté sur ce sujet : le codéveloppement n'est pas une annexe de la politique de maîtrise des flux migratoires ; il n'en est pas non plus le faux nez.

J'ai signé hier - c'est le hasard du calendrier ! - avec le Bénin un accord de gestion concertée des flux migratoires et de codéveloppement.

Il comporte - ce qui est sans précédent, en tout cas à ma connaissance, mais peut-être M. Josselin a-t-il d'autres faits similaires en mémoire - une série de dispositions sur le codéveloppement et par le codéveloppement en matière de santé.

Vous nous reprochez de n'avoir qu'un seul objectif et de favoriser - je résume à peine - le retour dans leur pays d'origine des migrants présents en France. Il y a dans vos propos une part de vérité.

Pour le Bénin, de quoi s'agit-il ? Il ne s'agit pas du tout de clandestins, ni d'étrangers qui pourraient faire l'objet d'une reconduite à la frontière. Ce sont des médecins, des infirmiers, des pharmaciens. Ces professionnels de santé ne sont pas des déclassés. Ils sont en activité dans notre pays, forts de leur formation, de leurs compétences, mais ils n'ont pas oublié le Bénin, d'autant que, pour la plupart, ils y ont fait leurs études.

Et leur souhait réel serait de pouvoir revenir dans leur pays d'origine, pour y participer à la modernisation du système de santé. Vous avez eu raison de le souligner, ce dernier est dans une situation extrêmement difficile et doit faire face à ces défis, évoqués par plusieurs orateurs, que sont la lutte contre le paludisme ou le sida.

Avec la signature d'un tel accord, nous aidons tous ces professionnels à réussir leur retour. Il s'agit soit d'un retour ponctuel, pour ceux qui effectuent plusieurs semaines par an des missions d'expertise ou de consultation dans les hôpitaux, soit d'un retour définitif, pour ceux qui feront le choix, après plusieurs années d'exercice en France, de se réinstaller au Bénin. Cette politique de retour est ardemment souhaitée par le gouvernement béninois, qui me l'a encore expressément signifié hier.

Notre politique de codéveloppement est à la fois très innovante et très concertée.

Pour ne citer qu'un seul exemple, l'actuel ministre de la santé du Bénin est un chirurgien urologue, formé en France, qui a exercé dans notre pays pendant trente ans. Inutile de vous dire que sa décision est très courageuse dans la mesure où il a renoncé à une partie importante de son salaire, pour ne pas dire l'essentiel, et qu'il a accepté de travailler dans des conditions qui sont sans doute plus difficiles.

Lui-même a souligné hier que l'accord signé était historique. Par ailleurs, il a exprimé son souhait que cette politique innovante de maîtrise des flux migratoires et de codéveloppement devienne un symbole et un exemple de ce que l'on veut faire dans un certain nombre de pays. Comme je viens de vous le rappeler, la France a déjà signé un certain nombre d'accords et elle s'apprête à en signer cinq ou six autres assez rapidement.

Vous m'avez également interrogé sur le centre d'informations et de gestion des migrations à Bamako, où j'étais précisément avant-hier, juste avant de me rendre au Bénin. Au tout début de l'année, en effet, le Gouvernement s'est associé à la Commission européenne pour créer cette structure.

Cependant, la politique que je porte, à la demande du Président de la République et du Premier ministre, se veut globale.

Évidemment, il peut y avoir des initiatives isolées, mais aussi brillantes, intéressantes et constructives soient-elles, nous avons besoin d'un accord global, permettant de mieux organiser tout ce que je viens de décrire, ainsi, effectivement, que l'immigration professionnelle.

L'organisme auquel vous faites référence peut naturellement y contribuer, mais nous devons aussi réfléchir ensemble, avec les pays d'origine, terres d'émigration, aux moyens de lutter contre l'immigration clandestine.

Le président Amani Touré, qui m'a reçu avant-hier, a parfaitement compris le sens du message que nous lui adressons en menant cette politique, qui, encore une fois, repose sur une volonté de cohérence et sur un équilibre.

La cohérence et l'équilibre, c'est justement le sens du message utile, constructif, et positif que la France a adressé à l'occasion de ces deux déplacements effectués au cours des trois derniers jours.

Avant de conclure, je remercie M. Othily de sa contribution. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE. - M. le rapporteur spécial applaudit également.)

aide publique au développement

Aide publique au développement - Compte spécial : Prêts à des Etats étrangers -  Compte spécial : Accords monétaires internationaux
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2008
Direction de l'action du Gouvernement

M. le président. Nous allons procéder à l'examen des amendements portant sur les crédits de la mission « Aide publique au développement » figurant à l'état B.

État B

(en euros)

Mission

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Aide publique au développement

4 464 389 682

3 072 888 798

Aide économique et financière au développement

2 238 727 639

973 226 755

Solidarité à l'égard des pays en développement

2 166 003 064

2 071 003 064

Dont titre 2

243 685 342

243 685 342

Codéveloppement

59 658 979

28 658 979

M. le président. L'amendement n° II-64, présenté par M. del Picchia, est ainsi libellé :

I. Créer le programme : Prise en compte de la dette aux ressortissants français dans l'aide au développement

II. En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes :

(En euros)

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

+

-

+

-

Aide économique et financière au développement

 

 

 

 

Solidarité à l'égard des pays en développementDont Titre 2

 

16.000.000

 

16.000.000

Codéveloppement

 

 

 

 

Prise en compte de la dette aux ressortissants français dans l'aide au développement

16.000.000

 

16.000.000

 

TOTAL

16.000.000

16.000.000

16.000.000

16.000.000

SOLDE

0

0

La parole est à M. Robert del Picchia.

M. Robert del Picchia. J'ai déjà expliqué longuement les raisons qui m'ont conduit à déposer cet amendement destiné à régler la situation des 505 Français qui, aujourd'hui, vivent avec le minimum vieillesse, alors qu'ils ont cotisé pour leur retraite pendant plusieurs dizaines d'années au Congo.

Je propose de créer un programme « Prise en compte de la dette aux ressortissants français dans l'aide au développement » et de le doter de 16 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, pour apurer tout simplement la dette de l'État du Congo-Brazzaville à l'égard de ces retraités français, conformément au document-cadre de partenariat signé entre la France et ce pays.

Ce dernier, je l'ai cité tout à l'heure, précise que la France pourra ajuster son aide publique au Congo si des difficultés apparaissent. Or, selon nous, c'est bien le cas sur ce sujet.

Le programme est créé par transfert de crédits de l'action n° 03 « Politiques et stratégies sectorielles bilatérales dans les pays de la ZSP et les PMA » du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », pour un montant, je le répète, de 16 millions d'euros en autorisations d'engagement et de crédits de paiement.

Un tel montant, à imputer sur l'aide bilatérale au Congo-Brazzaville, correspond exactement aux besoins constatés. Des calculs précis ont été faits par un cabinet d'audit international très reconnu, à la demande du ministère des affaires étrangères. C'est donc une somme sur laquelle on peut compter.

Monsieur le secrétaire d'État, vous avez indiqué que 184 000 euros avaient déjà été payés en septembre dernier. Mais le total des arriérés s'élève à 16 millions d'euros, contraignant ces retraités à vivre avec le minimum vieillesse en France.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. La commission des finances n'a pas été saisie de l'amendement de M. del Picchia, puisqu'il a été déposé après qu'elle a statué sur les crédits de la mission « Aide publique au développement » et sur ses propres amendements.

Je m'exprimerai donc à titre personnel, sous le contrôle du président et du rapporteur général, qui sont au banc de la commission en cet instant.

Messieurs les ministres, l'amendement de M. del Picchia me paraît plus qu'utile.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Il est sénateur des Français de l'étranger, et, comme nombre de ses collègues, dont beaucoup sont parmi nous aujourd'hui, il connaît bien le sujet. Moi-même, qui parcours beaucoup ces pays comme rapporteur budgétaire en mission de contrôle de la commission des finances, je peux en témoigner : les uns et les autres, nous recevons constamment les doléances et les questions lancinantes de nos ressortissants âgés, qui n'arrivent pas à percevoir les pensions qu'ils se sont constituées dans ces pays pendant leurs années d'activité, principalement du fait du comportement des gouvernements locaux.

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. C'est vrai !

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Si M. del Picchia appelle particulièrement l'attention sur le Congo-Brazzaville, il pourrait sans doute tenir le même discours pour toute une série de pays dont la situation est analogue, étant entendu que certains d'entre eux finissent par régler le problème, en tout ou partie. Ainsi le Cameroun est-il récemment venu à résipiscence, même si cela a été très compliqué et très long. En revanche, le problème perdure, notamment au Congo-Brazzaville.

Cela étant - et m'exprimant toujours à titre personnel -, même si, du point de vue technique, je rends hommage à la maestria de l'auteur de l'amendement, il paraît tout de même quelque peu difficile de créer un nouveau programme spécifique, dédié au seul cas du Congo-Brazzaville, et qui disparaîtra aussi vite qu'il apparaîtra, puisqu'il s'agit d'un programme de courte vie. Il faut éviter les programmes « étoile filante » pour ne pas compliquer excessivement la gestion budgétaire. Et je ne pense pas que l'esprit de la LOLF, même si la lettre n'est pas en cause, puisse conduire à admettre une telle pratique, quand bien même elle serait parfaitement conforme à la loi organique.

Je comprends donc tout à fait la démarche de notre collègue Robert del Picchia, et je la soutiens personnellement. Tous les sénateurs des Français de l'étranger auraient d'ailleurs pu faire une proposition analogue et la soutenir de la même manière. Car c'est un drame que de voir ces personnes âgées, souvent isolées et parfois privées de toutes ressources, se heurter à l'indifférence des gouvernements locaux, qui sont pourtant les seuls responsables de cette situation.

Pour autant, il me paraît difficile de demander de prendre des crédits sur le budget que la France consacre aux plus pauvres des habitants de ces pays afin de payer d'autres pauvres gens qui se trouvent lésés. En fait, on demande au budget de la France, dans cette circonstance, de rembourser la dette anormale, injustifiée et immorale d'un État étranger.

Après ces observations, qui sont toutes personnelles, je ne peux, au nom de la commission des finances, que m'en remettre à l'avis du Gouvernement.

Messieurs les ministres, nous n'échapperons plus longtemps à l'obligation de faire un point complet de la situation dans l'ensemble des pays, pour savoir exactement où nous en sommes, pour chiffrer partout le montant de cette dette et pour mettre les gouvernements en demeure d'exécuter leurs obligations.

Nous menons, avec les uns et les autres, des négociations importantes, notamment dans le cadre des C2D, les contrats de désendettement et de développement. Nous devons pouvoir tout de même, à cette occasion, demander aux États bénéficiaires de faire l'effort nécessaire pour ajouter à leurs remboursements de dette, au sens du C2D, le « petit chouïa » - ce ne sont pas toujours des sommes considérables, sauf dans le cas du Congo - permettant d'apurer ces dettes que je qualifierais de « sociales ».

Je ne peux pas aller plus loin au nom de la commission. Si l'amendement était adopté, il faudrait sans doute compléter le DCP par un avenant, ce qui supposerait de se lancer dans une nouvelle négociation avec le gouvernement local. Messieurs les ministres, puisque vous négociez vous-même à longueur de journée avec les différents gouvernements, vous savez bien que de telles discussions sont toujours longues, lourdes, et peu compatibles avec l'urgence sociale du problème posé.

Mon expérience, ancienne, tant gouvernementale que sénatoriale, en particulier sur ce budget, me permet de considérer que, si l'on veut vraiment, on doit pouvoir « convaincre » les États concernés de faire le nécessaire pour régler cette question, qui, du point de vue de la solidarité que nous devons à nos compatriotes habitant ces pays, n'est moralement plus supportable. (Applaudissements sur les travées de l'UMP ainsi que sur le banc des commissions. - M. Charles Josselin applaudit également.)

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement, en reprenant totalement à son compte le raisonnement qui vient d'être développé excellemment par M. Charasse.

En réalité, cet amendement est destiné à nous interpeller fortement sur cette question ; c'est une manière de nous dire qu'il est temps d'en finir avec le statu quo et de prendre ce problème à bras-le-corps.

Toutefois, son adoption aurait un effet pervers, que M. Charasse a parfaitement rappelé, car, une fois de plus, les personnes concernées pourraient, d'une certaine manière, fuir leurs responsabilités.

En revanche, au nom du Gouvernement, je prends un engagement précis devant vous. Je m'apprêtais de toute façon à ne pas signer le DCP tant qu'un accord ne serait pas intervenu. Mais j'irai plus loin, car je soutiens l'idée selon laquelle cette question doit être reliée à tous les autres contentieux non réglés.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. Si vous en êtes d'accord, je m'engage donc à organiser une réunion dans les prochaines semaines, dès que ce sera possible.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Très bien !

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. Seront conviés tous ceux qui sont intéressés par la question, notamment les sénateurs des Français de l'étranger et le rapporteur spécial, M. Charasse.

Au demeurant, les termes du problème sont connus de tous : il s'agira non pas d'inventer, mais bien de nous accorder sur la méthode à retenir, afin de progresser véritablement sur ce dossier.

Je considère cet amendement comme un ferme avertissement : nous devons aller jusqu'au bout de la démarche et ne pas nous laisser systématiquement mener en bateau.

Le Gouvernement émet un avis défavorable, dans l'esprit que je viens de rappeler.

M. le président. La parole est à Mme Monique Cerisier-ben Guiga, pour explication de vote.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Certes, l'amendement de mon collègue Robert del Picchia n'est pas recevable sur le plan technique.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Cela étant, nous partageons son point de vue, car il est impensable de laisser le Congo-Brazzaville utiliser des méthodes dilatoires pour continuer à ne pas payer les pensions de nos compatriotes, alors que celles des Congolais sont versées. Il s'agit vraiment d'une discrimination.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Honteuse !

Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Nous avons déjà eu, au cours des années précédentes, plusieurs réunions au ministère des finances sur ce problème. Pour le Congo-Brazzaville, nous le savons, la question ne peut guère être réglée que dans le cadre de l'annulation de la dette. Il faut donc travailler dans cette direction, en utilisant les divers moyens mis à notre disposition au titre de la coopération.

Je voudrais, pour terminer, rendre hommage à Mme Brisepierre, qui, parmi nous, est celle qui se bat depuis le plus longtemps, avec ténacité et permanence, pour que ce problème des retraites des Français d'Afrique soit enfin réglé. (Applaudissements sur les travées de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE et sur le banc des commissions.)

Sans doute M. del Picchia va-t-il retirer son amendement, mais j'ai pris acte de l'engagement pris par M. le secrétaire d'État. Il importe en effet que ce problème soit résolu l'année prochaine.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Cette initiative est tout à fait opportune, car il convient d'apporter une réponse à ce problème ancien et lancinant. Nombre d'entre nous ont en effet à l'esprit des cas très difficiles du fait des manquements imputables au Congo-Brazzaville depuis une très longue période.

Comme l'a indiqué Michel Charasse, l'adoption de cet amendement reviendrait, pour la France, à reconnaître qu'elle doit les arriérés.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial. Exactement !

M. Philippe Marini, rapporteur général. On ne peut l'admettre, car il s'agit en fait d'un problème de responsabilité de notre partenaire.

Jean-Marie Bockel l'a dit très justement : il faut profiter des négociations qui sont en cours pour trouver un équilibre et poser cette question essentielle, afin que l'on en finisse.

L'appel de notre collègue Robert del Picchia a été entendu et son initiative est extrêmement utile dans le cadre du débat budgétaire. Il lui revient maintenant de prendre une décision sur le sort de son amendement, mais il me semble que celui-ci a déjà porté ses fruits.

Les engagements pris, notamment celui d'associer les sénateurs représentants les Français établis hors de France à l'évolution de ce dossier, sont de nature à permettre le retrait de l'amendement.

M. le président. Monsieur del Picchia, l'amendement n° II-64 est-il maintenu ?