M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Xavier Darcos, ministre de l'éducation nationale. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, M. Philippe Richert vient de rappeler avec brio, clarté et chaleur les grandes lignes du projet de loi instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire.
Il a également souligné, à juste titre, l’intensité et la qualité du travail parlementaire effectué au cours des dernières semaines et jusqu’à ces derniers jours, à l’occasion de la commission mixte paritaire.
Pour ma part, je voudrais d’abord rappeler l’esprit du présent texte et en souligner la portée.
Oui, mesdames, messieurs les sénateurs, vous le savez, le Président de la République a souhaité que nous mettions fin à cette contradiction qui veut que, dans notre pays, la liberté de travailler ne bénéficie pas de la même reconnaissance que la liberté de faire grève légitimement reconnue aux fonctionnaires. (M. Alain Gournac approuve.) Pour y parvenir, il m’a demandé de créer un droit à l’accueil des écoliers pendant le temps scolaire obligatoire.
Ce droit à l’accueil pendant tout le temps scolaire obligatoire va d’abord s’imposer à l’État, bien entendu, qui s’engage à moderniser sa politique du remplacement pour assurer la continuité de l’enseignement en cas d’absence des professeurs et en dehors des situations de grève.
Ce droit à l’accueil vaut aussi en cas de grève. S’il n’a jamais été envisagé de remplacer les enseignements suspendus à l’occasion des mouvements sociaux, en revanche le présent texte pose le principe de l’accueil des enfants les jours de grève. En dessous de 25 % de grévistes, c’est l’État qui se chargera de l’accueil ; à partir de 25 %, c’est la commune qui l’organisera.
Le texte qui a été élaboré va également contribuer à la modernisation du dialogue social au sein de l’éducation nationale, puisqu’il crée une obligation de négociation pour l’employeur, c’est-à-dire l’État, et les organisations syndicales avant tout dépôt d’un préavis de grève.
À partir du 1er septembre, les enfants seront donc accueillis pendant le temps scolaire obligatoire, même en cas de mouvement social à l’éducation nationale. Ainsi, les familles n’auront plus à rechercher, dans l’urgence, des solutions de garde pour leurs jeunes enfants, voire à cesser leur activité professionnelle ces jours-là.
Le présent texte constitue donc une avancée majeure, car il protège la liberté de travailler, sans rien retirer à l’exercice du droit de grève. Les familles ne s’y sont d’ailleurs pas trompées et le plébiscitent à plus de 80 %.
Aujourd’hui, nous pouvons tous être satisfaits du travail accompli. Je crois même que nous pouvons en être fiers, car les échanges que nous avons eus ont été décisifs pour faire progresser le texte et prendre en compte les préoccupations des collectivités locales et des élus, dont vous êtes les plus éminents représentants, ainsi que les interlocuteurs réguliers et naturels. Vous avez su, dans ce débat, faire le meilleur usage de votre expérience pour apporter des réponses à leurs interrogations.
Au terme de ce processus législatif, je tiens donc à remercier tout particulièrement M. Philippe Richert pour sa volonté farouche d’améliorer le texte et de faire aboutir son élaboration.
MM. Alain Gournac et Jacques Gautier. Très bien !
M. Xavier Darcos, ministre. On me permettra en outre d’insister sur ce que nous devons au président Jacques Valade, qui a su faire vivre le dialogue en vue d’enrichir le projet de loi. Comme il n’est pas exclu, cher Jacques Valade, que ce soit l’un des derniers textes législatifs dont vous aurez eu à accompagner l’élaboration, permettez-moi de vous remercier, aussi bien à titre personnel qu’en tant que membre du Gouvernement, de votre contribution.
Le texte adopté par la commission mixte paritaire porte très distinctement la marque de l’apport du Sénat. Trois points, au moins, méritent d’être mis en exergue à cet égard.
Premièrement, vous avez souhaité, mesdames, messieurs les sénateurs, que la responsabilité administrative de l’État se substitue à celle de la commune en cas de dommages causés aux enfants liés à l’organisation ou au fonctionnement du service d’accueil.
Deuxièmement, vous avez veillé à introduire de la souplesse dans le choix des intervenants susceptibles d’être mobilisés pour assurer l’accueil, et vous avez tenu à ce qu’un « vivier » d’intervenants puisse être créé pour permettre à la commune de préparer en amont l’organisation du dispositif.
Troisièmement, vous avez souhaité que le dispositif de financement dont bénéficieront les communes pour l’exercice de cette nouvelle compétence soit juste et équitable.
Vous avez donc veillé à ce que cette loi n’impose ni normes nouvelles ni contraintes superflues aux communes. Je crois que nous y sommes parvenus ; la réflexion de l’Assemblée nationale a permis de prolonger encore le travail accompli ici. Le texte qui est à présent soumis à votre vote est équilibré, enrichi, et il donne satisfaction, je le crois sincèrement, à l’ensemble des parties concernées.
En vous invitant à adopter le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire, je tiens à vous renouveler tous mes remerciements et à vous dire ma fierté de contribuer, avec vous, à faire une nouvelle fois de l’école un lieu de progrès social. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. Alain Gournac. Très bien !
M. le président. La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce texte instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires s’inscrit dans le mouvement de grave régression sociale qui aura caractérisé cette session extraordinaire du Parlement, au cours de laquelle le Gouvernement a déclaré l’urgence pour la quasi-totalité des projets de loi examinés !
Par conséquent, déclaration d’urgence et même précipitation pour l’étude du présent texte, puisque, en réponse aux milliers d’enseignants, de lycéens et de parents qui manifestaient contre une succession de réformes imposées sans réelle concertation, le Président de la République avait ordonné, le 15 mai dernier, que ce projet de loi soit voté avant l’été, pour application dès la rentrée de 2008.
Mission accomplie ! Le service d’accueil est introduit, l’exercice du droit de grève est alourdi et le maire se voit imposer une nouvelle responsabilité.
La majorité ne cesse de nous en rebattre les oreilles : sur ce texte, comme sur d’autres, nous nagerions en plein consensus ; ce serait le règne de la démocratie triomphante, et tous ceux qui s’opposent aux réformes gouvernementales, et donc à celle-ci, ne seraient que d’affreux « pédagogistes », des défenseurs du statu quo, une minorité marginale. Permettez-moi de vous dire ici que le mépris pour la contradiction dans le débat d’idées n’est pas digne d’une grande démocratie.
Mais revenons-en au texte qui nous occupe aujourd’hui.
Lors de son examen au Sénat, j’avais souligné que ce projet de loi constituait une véritable opération à tiroirs. Or, malgré les efforts de la majorité pour en gommer les aspects les plus inquiétants, sous la pression légitime des maires, des parents et des enseignants, il demeure un mauvais texte.
Ce texte est mauvais par les intentions qui le sous-tendent, puisqu’il vise à restreindre le droit de grève des enseignants du premier degré, au motif de défendre le droit de travailler des parents. Je rappelle que nous parlons ici – ce point a fait l’objet d’un consensus lors de nos débats – de trois jours de grève à peine par an. Et ce n’est pas l’extension du dispositif au privé, introduite par l’Assemblée nationale, qui changera la donne ! D’ailleurs, le Président de la République le dit lui-même : « Désormais, quand il y a une grève, personne ne s’en aperçoit ! » Dans ces conditions, pourquoi ce projet de loi ?
Conséquence directe de la mise en œuvre de ce texte, les maires se verront imposer un service dont ils ne voulaient pas, comme en témoigne l’échec des deux expérimentations menées sur la base du volontariat. Nombre d’entre eux s’interrogent toujours fortement sur la pertinence du dispositif, notamment dans les communes rurales. D’ailleurs, le 18 juillet dernier, le nouveau président de l’Association des maires ruraux de France affirmait, dans un communiqué, que ce service d’accueil sera toujours « inapplicable dans la plupart des communes rurales ».
Ce texte est également mauvais parce qu’il va créer un service d’accueil des enfants se résumant à une simple garderie, qui ne répondra à aucune norme clairement définie et connue de tous quant aux qualifications requises des personnels qui en seront chargés.
Ainsi, selon la nouvelle rédaction de l’article 7 bis adoptée par la commission mixte paritaire, le maire devra veiller à ce que les personnes susceptibles d’assurer ce service d’accueil possèdent « les qualités nécessaires pour accueillir et encadrer des enfants ». Il s’agit ici, je tiens à le souligner, de l’encadrement d’enfants âgés de trois à six ans. Nous pouvons donc réellement nous interroger sur les garanties qu’offrira ce service en termes de sécurité.
En réalité, l’article 7 bis du projet de loi témoigne à lui seul de l’ambiguïté dans laquelle cette loi va placer les maires, les enseignants et les parents.
Tantôt on nous dit, comme l’a fait Mme Guégot, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles à l’Assemblée nationale, qu’il serait « tout à fait absurde d’exiger des futurs animateurs d’un service d’accueil mis en œuvre environ trois fois par an qu’ils présentent les qualités exigées par le code de l’action sociale et des familles » ; tantôt s’exprime la volonté de certains parlementaires, quelquefois maires, d’apporter des précisions et de prévoir des garde-fous, en évoquant des « qualités nécessaires » et un « encadrement ». Ces précisions demeurent toutefois assez vaines en l’absence de définition précise desdites qualités ou de référence à un taux d’encadrement légal.
L’article 2 du texte instaure une autre ambiguïté, qui n’est pas totalement levée malgré la nouvelle rédaction adoptée. J’avais dénoncé ici même le contenu de cet article, qui permettait à l’État, en cas d’absence d’un enseignant et d’impossibilité de le remplacer, d’activer un service d’accueil, sans qu’il soit apporté d’autre précision. Le motif de l’absence n’était pas du tout précisé, et la notion de grève n’était même pas évoquée. Un comble, si l’on se reporte à l’exposé des motifs du projet de loi initial !
Devant l’émoi suscité par cet article, il a été introduit, dans la nouvelle rédaction, la notion d’ « absence imprévisible » et, seulement ensuite, celle de grève. Il n’en reste donc pas moins que l’État, une fois cette loi promulguée, disposera de la possibilité de mettre en place un service d’accueil lorsqu’un enseignant sera absent de façon non prévisible. L’État desserre ainsi l’obligation de remplacement qui s’impose à lui d’assurer la continuité du service public de l’éducation, c’est-à-dire de l’enseignement.
En outre, il n’est pas explicitement précisé dans le texte qui assurera, dans ce cas, le service d’accueil. Aura-t-on recours aux enseignants ? C’est déjà ce qui se passe pour les absences de courte durée. Dès lors, en quoi crée-t-on, comme vous le prétendez, une « garantie supplémentaire » ?
Par ailleurs, ce projet de loi tend à complexifier et à alourdir considérablement l’exercice du droit de grève pour les enseignants du premier degré.
En effet, aux onze jours nécessaires pour le dépôt d’un préavis s’ajouteront les cinq jours obligatoires entre le dépôt de ce préavis et la grève, soit seize jours de délai, au motif d’instaurer un dispositif dit « d’alerte sociale ». Je perçois plutôt un autre objectif, celui de décourager les enseignants de faire grève, les motifs de mobilisation ne manquant pas, notamment dans le primaire, avec la mise en œuvre des nouveaux programmes, la diminution du nombre d’heures d’enseignement, la mise en place des deux heures de soutien et la réforme de la formation, sans parler du prochain budget et des 13 500 suppressions de poste annoncées pour 2009.
Ajoutons que l’application de la future loi ne sera pas indolore pour les maires. C’est bien en raison de leurs réticences que vous avez finalement accepté, monsieur le ministre, après vous y être opposé au Sénat, que le taux minimal de grévistes entraînant la mise en place du service d’accueil soit porté à 25 %, au lieu de 10 % comme il était prévu au départ.
La compensation financière suscite aussi de l’inquiétude, ce qui vous a obligé à prévoir un filet de sécurité pour les communes ayant surdimensionné leur service d’accueil. Le résultat en est que le système de financement mis en place est, reconnaissons-le, assez alambiqué.
Enfin, la question de la responsabilité pénale constitue pour les maires un autre motif, et non des moindres, de réticences et d’inquiétude. Pour les rassurer, le Sénat avait introduit la notion de responsabilité administrative. L’Assemblée nationale a adopté une disposition concernant la protection juridique du maire, dans le cadre de sa mission d’organisation et de contrôle de l’accueil, en cas de faits non intentionnels ayant causé un dommage à un enfant.
Or soyons clairs, cette disposition implique seulement la prise en charge par l’État des frais de protection juridique des maires qui seraient éventuellement mis en cause en raison d’un dommage causé à un enfant accueilli. In fine, la question de leur responsabilité pénale se posera en cas d’accident.
En conclusion, monsieur le ministre, chers collègues de la majorité, même si l’inquiétude des maires, des enseignants et des parents vous a contraints à apporter certaines précisions, il n’en reste pas moins que l’objet même de ce texte ne recueille pas notre assentiment. Il justifie que nous demeurions opposés à l’ensemble du projet de loi. Nous nous prononçons donc contre les conclusions de la commission mixte paritaire. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Serge Lagauche.
M. Serge Lagauche. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi « garantit à tout enfant scolarisé dans une école maternelle ou élémentaire de pouvoir y être accueilli pendant le temps scolaire obligatoire pour recevoir les enseignements prévus par les programmes » : c’est ce que vous avez indiqué, monsieur le ministre, en première lecture à l’Assemblée nationale, lors de votre présentation du texte.
Or le dispositif que vous proposez ne répond pas à l’impératif de continuité du service public de l’éducation nationale. Il vise à instaurer une prestation minimale de surveillance, bien en deçà des missions de l’école. Il ne s’agit pas d’un service minimum.
Non seulement cette prestation ne sera pas assurée par les personnels du service public, sinon il s’agirait d’une atteinte manifeste au droit de grève censurable par le Conseil constitutionnel, mais elle ne permettra pas non plus de dispenser aux enfants présents l’enseignement habituel.
Il ne s’agit donc assurément pas, avec ce texte, de concilier deux principes à valeur constitutionnelle.
L’école, y compris l’école maternelle, malgré ce que certains représentants de la majorité peuvent en penser, n’est pas une garderie.
Par ailleurs, l’accueil pourra s’organiser dans des locaux extérieurs à l’école, un centre de loisirs par exemple, ce qui prouve bien que nous ne sommes pas ici dans le cadre de la continuité du service public de l’éducation nationale. En réalité, vous le reconnaissez vous-même en affirmant que le service qu’il est demandé aux communes d’assurer constitue seulement une prestation d’accueil et de surveillance des enfants.
En outre, contrairement à ce que nous avions proposé en première lecture, ce projet de loi ne comporte aucune garantie en matière de compétences sanctionnées par un diplôme pour les personnes susceptibles d’assurer l’accueil des enfants. Il s’agit, à nos yeux, d’une carence grave.
En effet, il n’est pas acceptable que les maires, lorsqu’ils mettent en place, sur leur initiative, un service relevant de leurs compétences, qu’il s’agisse d’un accueil de loisirs ou d’un accueil périscolaire avant et après la classe, soient soumis à des règles contraignantes pour garantir la sécurité des enfants, alors que celle-ci passe au second plan et qu’aucune qualification des personnels n’est exigée quand il s’agit d’assurer l’accueil des enfants en cas de grève, comme le leur impose le Gouvernement ! Peu importe finalement que le texte mentionne les « qualités requises » ou les « qualités nécessaires pour encadrer des enfants », cette logorrhée n’apportant aucune garantie aux familles.
Ne vous en déplaise, monsieur le ministre, une mère de famille, même nombreuse, n’est pas naturellement compétente pour encadrer, toute une journée, les enfants de toute une classe. Cela exige un professionnalisme qui ne relève pas de l’inné. Décider que l’on peut transplanter dans une classe, du jour au lendemain, un intervenant quelconque pour y faire de la garderie peut être apprécié, à juste titre, comme un manque de considération flagrant pour les professionnels de l’enseignement et de l’animation. Votre conception du droit d’accueil constitue, au regard de la suppression annoncée des IUFM, les instituts universitaires de formation des maîtres, un élément supplémentaire de la négation de la spécificité de la mission éducative des enseignants.
Il faut que le Gouvernement soit bien dépourvu pour qu’un serviteur de l’éducation nationale tel que vous, monsieur le ministre, en vienne à ce genre de mesures ! Car vous étiez pris entre deux feux : soit instituer un minimum de qualifications et rendre votre dispositif, déjà compliqué à mettre en œuvre, notamment dans les petites communes, totalement inapplicable, soit vous retrancher derrière le code de l’action sociale et des familles, qui, vous le répétez à l’envi, n’exige aucune qualification particulière ni n’impose de normes en termes d’encadrement tant que l’accueil ne dépasse pas quatorze jours. Les parents seront ravis d’apprendre que leurs enfants pourront être surveillés par le garde-champêtre ou la secrétaire de mairie ! Pour notre part, nous ne cautionnerons pas ce genre d’aberration.
Ce qui n’a pas été concédé au Sénat l’a été en partie à l’Assemblée nationale. Vous avez été obligé de faire machine arrière s’agissant du dévoiement proprement scandaleux de la mission de l’école que constituait la généralisation de la garderie à tous les cas d’absence. Vous avez évolué également sur la responsabilité pénale des maires, mais cela ne rend pas votre projet de loi plus acceptable à nos yeux.
La surveillance sera réservée aux absences imprévisibles. Il n’en reste pas moins que vous faites de cet accueil un substitut au remplacement des enseignants : vous continuez ainsi de faire glisser dangereusement les missions de l’école.
La rupture s’opère aussi à l’éducation nationale. On l’avait déjà vu avec les suppressions massives de postes, désormais on s’attaque clairement aux missions de l’école républicaine.
Si le dogmatisme prévaut dans votre politique éducative, nous sommes forcés de vous reconnaître un pragmatisme avéré dans l’anticipation des conséquences sur le terrain de la mise en œuvre de cette politique. Le Gouvernement redoute-t-il une rentrée « chaude » ? En effet, l’application de ce texte est prévue au plus tard le 1er septembre 2008.
Quand les parents d’élèves se rendront compte de la réalité de ce dispositif d’accueil par rapport au service minimum que vous leur avez vendu dans le cadre de votre campagne de communication tous azimuts et réaliseront, au sortir des vacances, que le Gouvernement les a leurrés, ils auront toutes les raisons de joindre leurs protestations à celles des enseignants.
Telles sont les raisons pour lesquelles nous ne voterons pas ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.
Je rappelle que, en application de l'article 42, alinéa 12, du règlement, d'une part, aucun amendement n'est recevable, sauf accord du Gouvernement, et, d'autre part, étant appelé à se prononcer avant l'Assemblée nationale, le Sénat statue par un seul vote, sur l'ensemble du texte.
PROJET DE LOI INSTITUANT UN DROIT D'ACCUEIL POUR LES ÉLÈVES DES ÉCOLES MATERNELLES ET ÉLÉMENTAIRES PENDANT LE TEMPS SCOLAIRE
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Article 2
(Texte de la commission mixte paritaire)
Dans le chapitre III du titre III du livre Ier du même code créé par le II de l'article 1er, il est inséré un article L. 133-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 133-1. - Tout enfant scolarisé dans une école maternelle ou élémentaire publique ou privée sous contrat est accueilli pendant le temps scolaire pour y suivre les enseignements prévus par les programmes. Il bénéficie gratuitement d'un service d'accueil lorsque ces enseignements ne peuvent lui être délivrés en raison de l'absence imprévisible de son professeur et de l'impossibilité de le remplacer. Il en est de même en cas de grève, dans les conditions prévues aux articles L. 133-3 à L. 133-12. »
Article 3
(Texte de la commission mixte paritaire)
Dans le même chapitre III, il est inséré une section I intitulée : « L'accueil des élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques » et un article L. 133-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 133-2. - I. - Afin de prévenir les conflits, un préavis de grève concernant les personnels enseignants du premier degré des écoles publiques ne peut être déposé par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives qu'à l'issue d'une négociation préalable entre l'État et ces mêmes organisations.
« II. - Les règles d'organisation et de déroulement de cette négociation préalable sont fixées par un décret en Conseil d'État qui détermine notamment :
« 1° Les conditions dans lesquelles une organisation syndicale représentative procède à la notification à l'autorité administrative des motifs pour lesquels elle envisage de déposer un préavis de grève conformément à l'article L. 2512-2 du code du travail ;
« 2° Le délai dans lequel, à compter de cette notification, l'autorité administrative est tenue de réunir les organisations syndicales représentatives qui ont procédé à la notification. Ce délai ne peut dépasser trois jours ;
« 3° La durée dont l'autorité administrative et les organisations syndicales représentatives qui ont procédé à la notification disposent pour conduire la négociation préalable mentionnée au I. Cette durée ne peut excéder huit jours francs à compter de cette notification ;
« 4° Les informations qui doivent être transmises par l'autorité administrative aux organisations syndicales représentatives qui ont procédé à la notification en vue de favoriser la réussite du processus de négociation, ainsi que le délai dans lequel ces informations doivent être fournies ;
« 5° Les conditions dans lesquelles la négociation préalable entre les organisations syndicales représentatives qui ont procédé à la notification et l'autorité administrative se déroule ;
« 6° Les modalités d'élaboration du relevé de conclusions de la négociation préalable ainsi que les informations qui doivent y figurer ;
« 7° Les conditions dans lesquelles les enseignants du premier degré sont informés des motifs du conflit, de la position de l'autorité administrative, de la position des organisations syndicales représentatives qui ont procédé à la notification ainsi que les conditions dans lesquelles ils reçoivent communication du relevé de conclusions de la négociation préalable.
« III. - Lorsqu'un préavis de grève concernant les personnels enseignants des écoles maternelles et élémentaires publiques a été déposé dans les conditions prévues par l'article L. 2512-2 du code du travail par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives, un nouveau préavis ne peut être déposé par la ou les mêmes organisations et pour les mêmes motifs qu'à l'issue du délai du préavis en cours et avant que la procédure prévue aux I et II du présent article n'ait été mise en œuvre.