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Séance du 15 octobre 2009 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Je fus rapporteur du projet de révision constitutionnelle. La désignation d’un avocat comme membre du CSM ne recueillait pas l’adhésion de tous, et nous savions que cette mesure poserait plus de problèmes qu’elle n’en résoudrait.

Pour ma part, je serais tout à fait favorable à ce qu’un magistrat siège au conseil de discipline des avocats, comme c’est le cas pour tous les ordres professionnels.

M. Pierre-Yves Collombat. Excellente idée !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. La présence d’un avocat au CSM a été prévue en raison non pas de son activité, mais de sa qualité : en tant que principal partenaire de la justice, monde qu’il connaît bien, il a été considéré que son avis pouvait être extrêmement intéressant.

Madame le ministre d’État, permettez-moi de vous faire remarquer que la Constitution ne prévoit des incompatibilités que très rarement ; je pense aux fonctions de ministre et de parlementaire. Dans la très grande majorité des cas, il revient donc à la loi de les fixer.

On invoque un risque de conflit d’intérêts. M. Zocchetto a raison : nous ne sommes pas au bout de l’exercice ! Peut-être devrions-nous d’ailleurs fixer des règles plus rigoureuses…

Il demeure un risque évident : l’avocat peut exciper de sa fonction pour s’en servir contre les autres parties à un procès. Nous devons veiller à ce que cela ne se produise pas.

Le Conseil national des barreaux désignera vraisemblablement un avocat de grande expérience, dont la valeur ne sera plus à prouver. Si les choses se déroulent ainsi, comme je le pense, la question ne se posera pas. Mais nous devons être attentifs à ce que sa nomination ne soit pas entachée de suspicion. Personnellement, je ne vois pas où se trouve le risque d’inconstitutionnalité.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 3.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 10.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 25.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour explication de vote sur l'article.

M. Jean-Pierre Michel. Je me félicite que le Sénat ait suivi l’avis de la commission des lois.

J’ajoute qu’il faudrait que les autorités compétentes du barreau, peut-être les conseils de l’ordre, indiquent à l’avocat qui sera désigné qu’il est interdit de faire figurer sa qualité de membre du CSM sur son papier à en-tête.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Cela va de soi !

M. Jean-Pierre Michel. Nous avons en effet déjà vu par le passé, avant 1968, certains avocats en faire état. On imagine l’effet produit !

M. le président. Je mets aux voix l'article 4.

(L'article 4 est adopté.)

Article 4
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Article 6

Article 5

Après le troisième alinéa de l’article 7 de la même loi, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsqu’une vacance se produit avant la date normale d’expiration des mandats des autres membres du Conseil supérieur, ces derniers sont remplacés, dans les trois mois, selon les modalités prévues pour leur désignation initiale. Les membres ainsi désignés achèvent le mandat des membres qu’ils remplacent. » – (Adopté.)

Article 5
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(Non modifié)

Article 6

Article 6
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Article 6 bis (nouveau)

(Non modifié)

Au premier alinéa de l’article 8 de la même loi, les mots : « d’une promotion de grade » sont remplacés par les mots : « d’un avancement de grade, ni d’une promotion à une fonction hors hiérarchie, » et le mot : « mutation » est remplacé par les mots : « nomination à un autre emploi ». – (Adopté.)

(Non modifié)
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Article 7

Article 6 bis (nouveau)

Après l’article 10 de la même loi, il est inséré un article 10-1 ainsi rédigé :

« Art. 10-1. – Les membres du Conseil supérieur exercent leur mission dans le respect des exigences d’indépendance, d’impartialité et d’intégrité. Ils veillent au respect de ces mêmes exigences par les personnes dont ils s’attachent les services dans l’exercice de leurs fonctions.

« Aucun membre du Conseil supérieur ne peut délibérer ni procéder à des actes préparatoires sur une affaire lorsque sa présence ou sa participation pourrait entacher d’un doute l’impartialité de la décision rendue.

« Le président de chaque formation du Conseil supérieur prend les mesures appropriées pour assurer le respect des obligations du présent article. » – (Adopté.)

Article 6 bis (nouveau)
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Articles additionnels après l'article 7

Article 7

Le premier alinéa de l’article 11 de la même loi est remplacé par les dispositions suivantes :

« Le secrétaire général du Conseil supérieur de la magistrature est nommé par décret du Président de la République sur proposition conjointe du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près ladite Cour, après avis du Conseil supérieur de la magistrature, parmi les magistrats justifiant de sept ans de services effectifs en qualité de magistrat. Il est placé en position de détachement et ne peut exercer aucune autre fonction. Il est désigné pour la durée du mandat des membres du Conseil et peut être renouvelé une fois dans ses fonctions. »

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 26, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Supprimer les mots :

, après avis du Conseil supérieur de la magistrature,

La parole est à Mme le ministre d'État.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Là encore, mon souci est d’éviter une éventuelle inconstitutionnalité.

L’article 65 de la Constitution n’attribue en effet à aucune des trois formations du Conseil supérieur de la magistrature une compétence pour émettre un avis sur le choix du secrétaire général.

Il serait donc préférable de supprimer cette disposition.

M. le président. L'amendement n° 4 rectifié, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Après les mots :

après avis

insérer les mots :

conforme de la formation plénière

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cet amendement est diamétralement opposé à celui qui a été présenté par le Gouvernement : la loi organique doit préciser dans quelle condition le secrétaire général est désigné.

Si l’on veut que le Conseil supérieur de la magistrature soit indépendant, il faut lui permettre de donner un avis conforme sur la nomination de son secrétaire général, même si ce n’est pas inscrit dans la Constitution. D’abord, cela renforcera son autorité. Ensuite, une loi organique sert justement à préciser les conditions de mise en œuvre des articles de la Constitution.

Je ne vois donc pas en quoi une telle mesure serait inconstitutionnelle.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. S’agissant de l’amendement n° 26, une fois de plus, la commission n’arrive pas à être convaincue par le risque d’inconstitutionnalité soulevé par le Gouvernement.

Il est vrai, madame le garde des sceaux, que l’article 65 de la Constitution n’attribue à aucune des trois formations du Conseil supérieur de la magistrature une compétence pour émettre un avis sur le choix du secrétaire général. Et pour cause : cet article ne fait jamais la moindre mention au secrétaire général. C’est en effet à la loi organique de déterminer les conditions d’application de cet article.

Autant certaines mesures peuvent effectivement présenter un risque d’inconstitutionnalité, que le Parlement peut d’ailleurs parfois assumer, autant je ne vois pas ici l’esquisse d’un risque. Dans le silence total du texte constitutionnel, il est donc de la compétence du législateur organique, et de lui seul, de fixer les modalités de désignation du secrétaire général.

La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.

Elle a également émis un avis défavorable sur l’amendement n° 4 rectifié, qui vise à proposer un avis conforme.

Je rappelle que le texte établi par la commission des lois prévoit que le secrétaire général du CSM est désigné sur proposition conjointe du premier président et du procureur général près la Cour de cassation, après avis simple du CSM.

Le présent amendement tend à remplacer cet avis simple par un avis conforme de la formation plénière du CSM. Or pourquoi la formation plénière, puisque, en dépit de son nom, elle ne réunit pas l’ensemble des membres du Conseil supérieur de la magistrature ? Pourquoi, surtout, exiger un avis conforme, sachant qu’il faudra d’abord que le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près de ladite Cour se mettent d’accord ? Il va de soi que leur proposition devra ensuite être agréée par la majorité des membres du Conseil supérieur de la magistrature.

Le secrétaire général doit être celui de l’ensemble du CSM et non pas simplement le secrétaire général du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près ladite Cour. Le dispositif présenté par la commission apparaît donc à la fois plus large et suffisamment satisfaisant.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 4 rectifié ?

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Je rejoins totalement l’argumentation très claire de la commission.

Cela étant, je note que M. le rapporteur indique que le Parlement est prêt à assumer le risque d’inconstitutionnalité. Je rappelle simplement que mon devoir est de le mettre en garde.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour explication de vote sur l'amendement n° 26.

M. Jean-Pierre Michel. Mon groupe suivra l’avis de la commission et votera contre l’amendement du Gouvernement.

M. le rapporteur a très bien expliqué que l’article 65 ne fait pas mention du secrétaire général du CSM et que celui-ci n’est pas le secrétaire général du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près ladite Cour. Je pense que la proposition qui doit être faite au Président de la République doit non seulement émaner des deux chefs de la Cour de cassation, mais également être suivie d’un avis du Conseil supérieur de la magistrature.

Après le vote de cette loi organique, il serait souhaitable que la Chancellerie demande au Conseil supérieur de la magistrature de préciser les conditions de procédure de ses délibérations. Lors d’une affaire récente, l’opacité a à tel point prévalu que les décisions du CSM, notamment en matière de nomination, ont ensuite été contestées, y compris par les plus hautes autorités.

Il faut donc définir le rôle réel du secrétaire général. Il serait notamment utile que, à l’instar d’un greffier, par exemple, il signe les procès-verbaux de séance, afin de leur donner la valeur d’actes authentiques. Plus aucune contestation ne serait alors possible, ce qui nous éviterait de revivre l’épisode regrettable auquel nous avons assisté il y a quelques mois.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 26.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Pierre Fauchon, pour explication de vote sur l'amendement n° 4 rectifié.

M. Pierre Fauchon. Je préfère la rédaction de la commission.

En exigeant un avis conforme plutôt qu’un avis simple, on met en route toute une mécanique contentieuse, laquelle est moins favorable à la sérénité souhaitable pour désigner un secrétaire général.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 4 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 36, présenté par M. Lecerf, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 2, dernière phrase

Après le mot :

Conseil 

insérer le mot :

supérieur

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Il s’agit d’un amendement purement rédactionnel.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 36.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 7, modifié.

(L'article 7 est adopté.)

Article 7
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Article 8

Articles additionnels après l'article 7

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 37, présenté par M. Lecerf, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 12 de la même loi est ainsi rédigé :

« Art. 12. - L'autonomie budgétaire du Conseil supérieur est assurée dans les conditions déterminées par une loi de finances. »

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Cet amendement vise à mettre en place les conditions de l’autonomie budgétaire du Conseil supérieur de la magistrature.

L’article 12 de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature dispose : « Les crédits nécessaires au fonctionnement du Conseil supérieur sont individualisés au sein du budget du ministère de la justice. »

Cette mesure n'est pas conforme aux nouvelles règles budgétaires issues de la loi organique relative aux lois de finances. De plus, elle pourrait entrer en conflit avec le transfert, qui a été prôné à plusieurs reprises par la commission des lois, et notamment par notre collègue Yves Détraigne, des crédits alloués au CSM du programme « Justice judiciaire » de la mission « Justice » à la mission « Pouvoirs publics », qui intègre d'ores et déjà les crédits alloués au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République.

Le présent amendement tend donc à adopter une rédaction, qui, tout en posant le principe de l'autonomie budgétaire du Conseil supérieur de la magistrature, invite le Gouvernement à prendre, dans la loi de finances, les mesures nécessaires pour garantir celle-ci.

Permettez-moi d’établir un parallèle. Il s’avère que je représente le Sénat au conseil d’administration de l’OFPRA, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides. Or le Conseil supérieur de la magistrature me donne l’impression d’être aujourd’hui dans la position qu’occupait hier la Commission des recours des réfugiés, devenue depuis Cour nationale du droit d’asile, lorsqu’elle dépendait pour son autonomie financière de l’établissement public qu’elle avait pourtant à contrôler. C’est pourquoi je pense que, sur ce point, une évolution est nécessaire.

M. le président. L'amendement n° 23 rectifié, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le président du Conseil supérieur de la magistrature est ordonnateur des dépenses et des recettes du Conseil supérieur de la magistrature.

Le contrôle financier des opérations du Conseil supérieur de la magistrature s'exerce dans les conditions définies par le premier alinéa de l'article 1er et les articles 2 à 9 inclus du décret n° 70-1049 du 13 novembre 1970 relatif à la déconcentration du contrôle financier sur les dépenses de l'État effectuées au plan local.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

M. Jean-Pierre Michel. Cet amendement va dans le même sens que celui de la commission des lois. Il vise en effet à accorder une autonomie financière au Conseil supérieur de la magistrature, organisme constitutionnel, à l’instar de la Cour de justice de la République ou du Conseil constitutionnel.

Si l’amendement de la commission était adopté, le mien deviendrait sans objet. Je me rallie donc au sien.

M. le président. Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 23 rectifié ?

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Malheureusement, monsieur le rapporteur, je ne peux émettre qu’un avis défavorable sur votre amendement.

En effet, le présent projet de loi organique ne change pas la nature du CSM. Les modifications apportées par l’article 65 de la Constitution, tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle, n’ont ni pour objet ni pour effet de transformer le Conseil supérieur de la magistrature en un pouvoir constitutionnel, au même titre que le Conseil constitutionnel.

La préservation du budget du Conseil supérieur de la magistrature est prévue, puisque celui-ci apparaît de façon séparée dans le projet de loi de finances que le Parlement vote. Donc, tous les contrôles nécessaires existent. Que l’on veuille préserver ce budget – je vous annonce d’ores et déjà qu’il sera en augmentation –, j’en conviens ! Mais, par une mesure qui apparaît technique et de bon sens, vous transformez la nature juridique de cette institution. Or telle n’est pas la volonté du constituant.

Je suis prête à examiner avec la commission la façon d’apporter des garanties supplémentaires, mais le faire sous cette forme me pose problème.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Nous n’en sommes qu’au début de la procédure législative et des adaptations pourront, bien sûr, être apportées.

Aujourd’hui, l’autonomie budgétaire du CSM dépend de la direction des services judiciaires. Une telle situation paraît curieuse pour un organisme qui mériterait d’être traité de la même manière que le Conseil constitutionnel ou la Cour de justice de la République.

Par ailleurs, nous n’imposons rien, avec cet amendement : nous nous contentons d’ouvrir une possibilité, plus pour le Gouvernement que pour le seul ministre de la justice, laquelle est aujourd'hui entravée par les dispositions devenues obsolètes de la loi organique du 5 février 1994. Loin de nous l’idée d’une quelconque injonction à l’égard du Gouvernement, bien évidemment. Mais si nous votons cet amendement et si vous souhaitez, demain, rejoindre les préconisations très anciennes du Sénat sur ce point, vous aurez la possibilité de le faire.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 37.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 7.

L’amendement n° 23 rectifié n’a plus d’objet.

Articles additionnels après l'article 7
Dossier législatif : projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution
Article 9

Article 8

L’article 13 de la même loi est ainsi rédigé :

« Chacune des formations du Conseil supérieur de la magistrature se réunit sur convocation de son président. » – (Adopté.)

Article 8
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Article 10 (Texte non modifié par la commission)

Article 9

L’article 14 de la même loi est ainsi modifié :

1° Avant le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« En cas d’empêchement, le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près ladite Cour peuvent être suppléés respectivement par le magistrat hors hiérarchie du siège ou du parquet de la Cour de cassation, membre de la formation compétente. » ;

2° Le premier alinéa est ainsi rédigé :

« Pour délibérer valablement lorsqu’elles siègent en matière disciplinaire, la formation compétente à l’égard des magistrats du siège et celle compétente à l’égard des magistrats du parquet comprennent, outre le président de séance, au moins sept de leurs membres. Dans les autres matières, chaque formation du Conseil supérieur délibère valablement si elle comprend, outre le président de séance, au moins huit de ses membres. »

M. le président. L'amendement n° 12, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéas 2 et 3

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

M. Jean-Pierre Michel. Il s’agit de supprimer la possibilité pour le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près ladite Cour de se faire suppléer en cas d’absence.

En effet, cette disposition n’apparaît aucunement légitime au regard du fonctionnement actuel du Conseil supérieur de la magistrature, qui prévoit une élection au sein de chaque formation du président de cette formation.

Par ailleurs, s’agissant de la formation dite « plénière », les magistrats du siège et du parquet de la Cour de cassation n’y siègent pas ; seuls y siègent le premier président et le procureur général. Il paraît donc surprenant de pouvoir désigner des magistrats qui ne siègent pas dans cette formation comme suppléant au cas où le premier président ou le procureur général ne pourrait être présent.

Pour ce qui est des nominations, la mise en minorité des magistrats au sein des formations, déjà contraire aux standards internationaux, serait en réalité accentuée, puisque l’effectif théorique serait de six magistrats et de huit membres extérieurs.

Enfin, concernant les audiences disciplinaires, la parité entre membres magistrats et membres non-magistrats imposée par le constituant serait rompue, l’effectif théorique étant de sept magistrats et de huit membres extérieurs. Cette rupture de parité à la seule discrétion des chefs de la Cour de cassation, qui seront à l’évidence appelés fréquemment à se faire remplacer compte tenu de l’ampleur de leurs attributions, est contraire à l’esprit de la loi constitutionnelle.

En définitive, le premier président et le procureur général se sont déclarés très satisfaits, lorsque la commission les a auditionnés, de pouvoir enfin présider le Conseil supérieur de la magistrature et de ne plus y voir le Président de la République et le garde des sceaux. Eh bien ! ils doivent être en mesure d’assumer la totalité de leurs fonctions, ainsi que la présence requise !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Nous souhaitons tous que le premier président et le procureur général assument effectivement leurs responsabilités. C’est ce qu’ils feront, vraisemblablement, dans 99 % des cas, mais nous ne pouvons tout de même pas leur interdire d’être malades, d’avoir un empêchement ou de représenter la France dans un congrès international. Le fait de prévoir un mécanisme de suppléance me paraît donc indispensable. Très honnêtement, il n’apparaît pas illégitime à la commission que les suppléants désignés soient alors les magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation.

C’est pourquoi la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État. Le Gouvernement est également défavorable à cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 12.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 9.

(L'article 9 est adopté.)