Mme Josiane Mathon-Poinat. Paradoxalement, ce sont ces communes que vous voulez supprimer, alors que le coût des élus locaux ne représente qu’une très faible partie des dépenses des collectivités locales.
Vous faites preuve d’une certaine mesquinerie à vouloir aborder la question sous cet angle alors même que vous refusez de privilégier la participation des habitants, de donner aux élus un statut qui leur permette de remplir leurs missions. J’ai d’ailleurs bien peur qu’un tel statut ne soit la dernière de vos préoccupations.
Qui plus est, on ne s’applique pas toujours, au plus haut sommet de l’État, à donner l’exemple ! Ainsi, la Cour des comptes a révélé des dépenses somptuaires : sans m’y attarder, je rappellerai que le budget de l’Élysée a augmenté de 10 %, tandis que les cabinets ministériels ont vu le leur s’accroître de 11,1 %, les rémunérations de leurs membres ayant connu une progression, vertigineuse, de 57 % entre 2008 et 2009. Dans ces conditions, donner des leçons aux élus locaux semble quelque peu déplacé !
En réalité, la diminution drastique du nombre d’élus a pour objet de réduire l’essentiel des services rendus aux habitants, qui pourtant ont de plus en plus besoin de solidarité. Mais ce mot ne fait peut-être pas partie de votre vocabulaire…
Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales qui nous est présenté reprend pour l’essentiel les propositions de la commission Balladur. Il est dissocié de la loi de finances par laquelle a été supprimée la taxe professionnelle, alors même que ces deux sujets sont intimement liés. Il constitue, en réalité, la deuxième étape du processus. Après avoir organisé leur asphyxie financière, le Gouvernement s’engage dans la voie de la suppression pure et simple des départements et de la réduction du nombre de communes.
Le souci est toujours le même : brouiller le message pour que les élus se perdent dans le labyrinthe de la loi – ou plutôt des lois, devrais-je dire pour être plus précise. Il aurait été beaucoup trop simple de faire voter une seule loi : il y en aura donc quatre ! Comment les citoyens peuvent-ils se retrouver dans cet imbroglio législatif ? Tout est fait pour qu’ils ne puissent appréhender les enjeux de ces textes, tout est exploité pour en rendre la compréhension difficile. De surcroît, la motion référendaire, dont l’adoption aurait permis à nos concitoyens de s’exprimer, a été repoussée.
Vous prétendez dans un premier temps, monsieur le ministre, que votre seul souci serait de favoriser l’intercommunalité, et vous menacez de contraindre les communes qui n’en feraient pas partie, par l’intervention du préfet. Or vous savez fort bien que cette intercommunalité est totalement assumée et assimilée par la quasi-totalité des communes de France. Au fond, votre objectif n’est pas de développer les coopérations entre communes : votre unique finalité est de favoriser des phénomènes d’absorption des petites communes par les plus importantes. Vous suscitez la dilution des communes dans l’intercommunalité, ce qui explique la mise en place des communes nouvelles.
Pour arriver à comprendre ce processus, il faut naviguer dans le présent projet de loi de façon non pas linéaire, mais bien plutôt chaotique, et opérer des retours en arrière. Mais l’objectif est clairement affirmé : les communes qui ne rentreront pas dans le rang seront intégrées par arrêté préfectoral dans un EPCI à fiscalité propre. Ensuite, chaque préfet disposera de deux ans pour mettre en place le schéma départemental. La boucle est bouclée ! L’autoritarisme transpire dans chaque ligne de ce texte.
Le principe sera identique pour les métropoles : il s’agira de faire disparaître les communes périphériques pour les voir se fondre dans une seule entité, sans doute dans une optique européenne, afin de déstabiliser les départements et les communes concernés.
Le phénomène d’absorption sera le même entre les régions et les départements, et les objectifs seront identiques : réduire le nombre d’élus, diminuer le nombre de services offerts à la population pour les faire assurer par le secteur privé. Paiera qui pourra : telle est votre devise. Les départements seront ainsi absorbés par les régions.
Le projet de loi qui nous est soumis remet en cause la libre administration des collectivités territoriales inscrite à l’article 72 de la Constitution. Le préfet voit son rôle nettement renforcé, en particulier pour ce qui concerne la détermination du schéma de l’intercommunalité, des métropoles, ou encore le regroupement des départements.
Après la suppression de la taxe professionnelle, après la mise en place de la révision générale des politiques publiques, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales ne peut qu’aggraver les conditions d’existence de nos services publics. Il affaiblit les compétences des collectivités ; il altère la démocratie locale ; il dégrade les conditions de travail de la fonction publique territoriale, car il entraîne à terme des suppressions de postes et une précarisation accrue des salariés ; il ouvre la porte au secteur privé, qui se substituera à ces politiques d’abandon.
C’est peut-être pour ces raisons que le Gouvernement a décidé de diviser cette réforme en plusieurs parties, de façon totalement incohérente. Le Parlement a déjà adopté la concomitance des mandats locaux sans avoir préalablement débattu de l’instauration des conseillers territoriaux. Nous allons maintenant examiner la création de ces conseillers, mais sans savoir de quelle façon ils seront élus. Nous débattons également du fonctionnement des collectivités locales, sans savoir de quelle manière elles seront financées puisque la taxe professionnelle a été supprimée, mais la taxe carbone censurée par le Conseil constitutionnel…
De quoi parle-t-on ? À quelle base se réfère-t-on ? L’incohérence et l’incertitude qui entourent tous les projets de loi en cause diluent le débat et le rendent pour le moins incompréhensible.
Nous demandons donc que le Gouvernement nous présente une réforme cohérente, respectant une certaine chronologie et ne nous obligeant pas à étudier les conséquences avant d’avoir débattu des causes. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Les auteurs de la motion tendant à opposer la question préalable ont tout d’abord relevé dans le projet de loi qui nous est aujourd’hui soumis une mise en cause de la démocratie locale et du principe de libre administration des collectivités.
Cet argument ne me paraît pas recevable. En effet, nous sommes face à une réforme pragmatique qui tente de tirer les leçons d’une expérience décentralisatrice vieille de près de trente ans. Le projet de loi opère une réorganisation, aujourd’hui nécessaire, qui ne remet pas en cause les principes fondamentaux des réformes qui l’ont précédé. À cette fin, il démocratise les instances intercommunales en prévoyant l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires. Il renforce le rôle et la représentativité des commissions départementales de la coopération intercommunale. Il offre de nouveaux outils aux collectivités pour conduire et pour développer leurs projets : métropoles, pôles métropolitains. Enfin, il facilite les regroupements entre collectivités, permettant ainsi aux départements et régions qui le souhaitent de se regrouper, toujours sur la base du volontariat.
La commission des lois, tout en adhérant au texte proposé par le Gouvernement, l’a modifié pour renforcer la liberté des collectivités territoriales. C’est pourquoi, à titre conservatoire et dans l’attente d’une meilleure solution, elle a privilégié la négociation pour la fixation du nombre de sièges et leur répartition au sein des conseils communautaires. Elle a davantage encadré les pouvoirs du préfet dans la modification de la carte intercommunale. Elle a apporté de nouvelles garanties aux procédures de regroupement des départements et des régions. Enfin, elle a clarifié les principes devant encadrer la répartition des compétences.
Les auteurs de la motion tendant à opposer la question préalable regrettent que la réforme territoriale soit présentée par le biais de différents projets de loi.
En effet, cette réforme fait l’objet de plusieurs textes, qui seront successivement discutés par le Parlement. Mais aujourd’hui, en abordant l’examen du premier d’entre eux, celui qui traite des structures, le législateur connaît les propositions du Gouvernement concernant l’élection des conseillers territoriaux, le renforcement de la démocratie locale et le mode d’élection des conseillers communautaires, puisque l’ensemble de ces textes ont été déposés sur le bureau du Sénat le même jour, le 21 octobre dernier.
Enfin, la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales fera l’objet d’un projet de loi ultérieur, élaboré sur la base des principes que nous déterminerons dans le texte dont nous entamons aujourd’hui la discussion. Il nous revient donc de fixer dès à présent les limites de la clarification à venir des compétences.
En conséquence, mes chers collègues, estimant que le législateur dispose de tous les éléments nécessaires pour délibérer sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, la commission des lois vous demande de rejeter la motion tendant à opposer la question préalable.
M. Bruno Sido. Très bien !
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Michel Mercier, ministre. M. le rapporteur vient d’excellemment avancer des arguments que je fais miens ; je ne les reprendrai donc pas. Je voudrais cependant revenir sur un point.
Madame Mathon-Poinat, vous avez affirmé que le Gouvernement veut à tout prix réduire le nombre des élus, notamment celui des élus municipaux bénévoles. Tel n’est absolument pas le cas !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Vous aviez prévu cette mesure, mais vous l’avez retirée !
M. Michel Mercier, ministre. Nous avons besoin de tous les élus municipaux, en particulier pour gérer les relations du couple communes-intercommunalité, que vise le projet de loi. Il n’est pas question de diminuer leur nombre.
M. Guy Fischer. Nous nous méfions de vous !
M. Michel Mercier, ministre. Monsieur Fischer, je vous aime beaucoup, vous le savez, mais j’aime encore plus la vérité ! (Sourires.) Je pourrais même le dire en latin, mais je me contenterai du français, aujourd’hui ! Le Gouvernement ne diminue pas le nombre d’élus municipaux bénévoles.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. C’est vrai pour l’instant !
M. Guy Fischer. Vous avez reculé !
M. Michel Mercier, ministre. Nous sommes tous très attachés à ces élus, qui, par leur travail quotidien, participent grandement à la qualité du vivre-ensemble.
Après avoir ajouté cet argument à ceux qu’a exposés M. le rapporteur, je vous demande, mesdames, messieurs les sénateurs, de bien vouloir rejeter la motion tendant à opposer la question préalable.
MM. Adrien Gouteyron et Pierre Hérisson. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Jean-François Voguet, pour explication de vote.
M. Jean-François Voguet. Monsieur le ministre, lors de la discussion générale, vous avez commencé votre intervention en soulignant le caractère historique de nos débats, déclarant qu’ils portaient sur une vaste réforme institutionnelle réalisée par le biais d’une profonde transformation de nos institutions locales. Ce faisant, vous avez montré, enfin, l’enjeu des réformes que vous nous soumettez.
Considérant que les bases constitutionnelles de ces dernières ne sont pas assurées, nous vous avons proposé que ce soit le peuple qui décide en dernier ressort des transformations devant être mises en œuvre. Vous vous y êtes refusé. Ce refus est la preuve de votre faiblesse et de votre crainte qu’un tel référendum n’aboutisse au rejet de vos propositions.
Ma collègue Josiane Mathon-Poinat vient de défendre excellemment la motion tendant à opposer la question préalable visant au rejet du présent projet de loi, au motif principal que la division artificielle de la réforme en plusieurs projets présentés séparément bien qu’ils soient étroitement liés porte atteinte au droit du Parlement et brouille volontairement les cartes. Vous nous demandez, en fait, de travailler à l’envers. Chacun le reconnaît, à droite comme à gauche : vous auriez dû commencer par le début, à savoir remettre à plat les compétences entre l’État et les collectivités locales, puis en redéfinir la répartition. Nous aurions pu alors, dans un second temps, accorder les structures territoriales aux compétences déléguées.
En refusant cette organisation, vous ne vous êtes pas contenté de brouiller les cartes : vous nous obligez aujourd’hui à travailler en aveugle. Nul ne sait quelles seront demain les compétences, inévitablement réduites, des communes, des départements et des régions. Certes, une future loi est annoncée sur cette question, mais aucun projet n’est encore ébauché.
Alors que vous nous demandez d’organiser des transferts de compétences des communes vers les intercommunalités, ainsi que des communes, des départements et des régions vers les métropoles, le texte qui nous est soumis aujourd’hui ne nous permet pas de savoir si ces compétences transférables relèveront toujours de leurs attributions. Ainsi, vous demandez aux parlementaires de se laisser conduire vers une profonde transformation des institutions locales sans leur indiquer vers quel système, vers quelle nouvelle architecture vous les dirigez, ni quels sont vos objectifs in fine. Ce n’est pas acceptable.
Nul ne conteste la nécessité d’une véritable réforme permettant aux collectivités locales de répondre toujours mieux à leur mission. Mais une telle réforme doit être réalisée dans la clarté, les objectifs affichés doivent être dépourvus d’ambiguïté, il ne doit pas y avoir de faux-fuyant sur l’ensemble des enjeux.
Oui, nos concitoyens souhaitent, comme nous tous, une réforme qui donne aux communes, aux départements et aux régions les moyens de toujours mieux répondre aux besoins et aux attentes de leurs habitants. Ils ne nous demandent pas de réduire nos actions et nos compétences dans tous les domaines de leur vie quotidienne ; au contraire, ils sollicitent plus d’équipements et de services publics, utiles et accessibles à tous. Or le projet de loi qui nous est aujourd’hui soumis, en fixant un objectif de réduction de la dépense publique et, par conséquent, des services publics locaux, va à l’encontre de ces attentes.
Aussi, considérant que ce texte ne répond pas aux attentes de nos concitoyens, considérant que le Gouvernement brouille les cartes en traitant une même réforme dans de multiples projets de loi présentés dans le désordre, considérant que ce procédé traduit la volonté de masquer la globalité des transformations engagées afin d’en dissimuler les enjeux aux parlementaires, considérant enfin que le projet de loi aujourd’hui soumis au législateur ne permet pas à celui-ci d’élaborer une loi en toute connaissance des objectifs et des enjeux et, par conséquent, de lui conférer la lisibilité et l’intelligibilité nécessaires à sa compréhension et à son application, nous voterons la motion tendant à opposer la question préalable présentée par notre collègue Josiane Mathon-Poinat, afin de rejeter le présent projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Gérard Miquel, pour explication de vote.
M. Gérard Miquel. Nous voterons bien sûr cette motion tendant à opposer la question préalable, et je voudrais développer quelques arguments supplémentaires.
Ce projet de loi repose sur des non-dits et des contradictions.
M. Jean-Pierre Sueur. Absolument ! C’est tellement évident ! (Sourires.)
M. Gérard Miquel. J’évoquerai tout d’abord les non-dits.
Monsieur le ministre, certains de nos éminents collègues parlementaires nous ont dévoilé la vérité : Jean-François Copé a indiqué que cette réforme constituait une première étape vers la fusion des conseils généraux et des conseils régionaux (Marques de lassitude sur les travées de l’UMP.),…
M. Patrice Gélard. Il n’engage que lui !
M. Gérard Miquel. … ce qui est la vérité. Chers collègues de la majorité, il a dit tout haut ce qu’un grand nombre d’entre vous pensent tout bas !
M. Jean-Pierre Sueur. Ou craignent tout bas !
M. Gérard Miquel. J’en viens aux contradictions.
Vous affirmez que ceux qui siègent dans les conseils régionaux et dans les conseils généraux doivent être les mêmes. Nous ne comprenons pas pourquoi. Nous n’avons jamais vu deux collectivités de plein exercice avoir les mêmes élus !
M. Yves Pozzo di Borgo. Et les conseillers de Paris ?
M. Jean-Pierre Sueur. Ils siègent au même endroit, eux !
M. Gérard Miquel. La contradiction est ici totale.
Dans le même temps, vous prétendez que les conseils généraux devront continuer à aider les communes. C’est donc que vous n’êtes pas pour la paix des ménages !
Pour durer, un mariage doit être à la fois d’amour et de raison.
M. Pierre-Yves Collombat. L’éloignement, ce n’est pas mal non plus ! (Sourires.)
M. Gérard Miquel. Or vous nous proposez ici de marier la région et le département, alors que leurs compétences sont différentes puisque la première s’occupe de définir des stratégies générales et que le second est la collectivité de proximité, celle qui fait jouer les solidarités au plus près des besoins !
Ce « détricotage », nous ne pouvons l’accepter. Vous devez revoir votre copie et poser clairement que vous entendez mettre un terme à vingt-cinq ans de décentralisation. En effet, c’est bien à une recentralisation rampante que tend ce projet de loi !
Monsieur le ministre, vous affirmez que deux ou trois départements, s’ils en expriment la volonté, pourront se regrouper. Il s’agira souvent de petits départements disposant de faibles moyens, mais cette fusion vous permettra de faire des économies, car, pour ces collectivités, vous n’aurez plus besoin que d’un seul préfet !
M. Michel Mercier, ministre. Pas du tout ! D’ailleurs, ce ne sont plus les préfets qui gèrent les départements… (Sourires sur les travées de l’Union centriste et de l’UMP.)
M. Gérard Miquel. Et si deux régions se regroupent – il faut aller au bout de votre logique –, l’économie sera encore plus considérable !
Vous voulez détricoter ce que nous avons mis vingt-cinq ans à réaliser. Ces collectivités répondent aux besoins de nos concitoyens. Naturellement, certaines solutions qui sont adaptées pour une région ne le sont pas pour les autres, car la France est diverse, mais le dispositif que vous nous proposez ne convient pour aucune.
Je prendrai l’exemple de ma région, Midi-Pyrénées. Comment voulez-vous que nous puissions, à terme, la gérer avec seulement 180 conseillers territoriaux, alors qu’elle compte huit départements et qu’elle est plus grande que la Belgique ? Les élus devront parcourir deux cents, voire trois cents kilomètres pour se rendre d’une extrémité de la région à l’autre… Tout cela n’est pas raisonnable !
C’est pourquoi nous voterons cette motion tendant à opposer la question préalable. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
M. le président. La parole est à M. Yves Daudigny, pour explication de vote.
M. Yves Daudigny. Je voterai bien sûr cette motion.
Monsieur le ministre, je ne puis faire mienne l’argumentation que vous avez présentée. Vous affirmez que vous ne souhaitez pas voir le nombre des élus municipaux diminuer. Vous avez même prétendu, dans d’autres circonstances, vouloir renforcer la commune en tant qu’échelon de base de notre organisation territoriale ; vous soulignez d’ailleurs que vous entendez maintenir à son profit la clause de compétence générale.
Monsieur le ministre, connaissez-vous le projet de loi, et plus précisément son article 8, relatif à la création des communes nouvelles ?
J’entends bien vos contre-arguments. Certes, les regroupements prévus dans cet article se feront d’abord sur la base du volontariat. Mais ils pourront aussi être réalisés sur l’initiative du représentant de l’État dans le département !
M. Bruno Sido. Non, pas pour les communes nouvelles !
M. Yves Daudigny. Vous soutenez que cette disposition n’est pas destinée à être appliquée. Alors, retirez-la du projet de loi, tout simplement,…
M. Yves Daudigny. … ou ayez la franchise de reconnaître que ce texte contient les prémices de la suppression de l’échelon communal en tant qu’élément de base de notre organisation territoriale, et que vous souhaitez que l’intercommunalité soit demain le premier niveau de collectivité territoriale ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
M. le président. Je mets aux voix la motion n° 9, tendant à opposer la question préalable.
Je rappelle que l’adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.
Je suis saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.
M. Guy Fischer. Encore !
M. le président. Je vous rappelle que l’avis de la commission est défavorable, l’avis du Gouvernement également.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.
Ceux qui souhaitent voter « pour » la motion remettront au secrétaire un bulletin blanc.
Ceux qui souhaitent voter « contre » remettront un bulletin bleu.
Ceux qui souhaitent s’abstenir remettront un bulletin rouge.
Je ne relirai pas les différentes dispositions dont vous avez maintenant connaissance.
Le scrutin sera ouvert dans quelques instants.
La parole est à M. Guy Fischer.
M. Guy Fischer. Monsieur le président, compte tenu de l’importance des questions traitées, chacun des sénatrices et sénateurs du groupe CRC-SPG entend voter personnellement.
Pour ma part, je voterai bien sûr également pour les membres de mon groupe qui ne sont pas présents ce soir.
M. Nicolas About. Voilà une précision importante ! (Sourires sur les travées de l’Union centriste et de l’UMP.)
...........................................................................................
M. le président. Le scrutin est ouvert.
(Le scrutin a lieu. – Mmes et MM. les sénateurs du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste présents en séance votent personnellement.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…
Chacun a-t-il pu exprimer son vote comme il l’entendait ?…
M. Jean-Pierre Sueur. Personnellement !
M. le président. En l’absence d’observation, le scrutin est clos.
J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.
(Il est procédé au comptage des votes.)
M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 124 :
| Nombre de votants | 340 |
| Nombre de suffrages exprimés | 337 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés | 169 |
| Pour l’adoption | 154 |
| Contre | 183 |
Le Sénat n’a pas adopté.
Demande de renvoi à la commission
M. le président. Je suis saisi, par MM. Collin, Baylet, Alfonsi, Chevènement et Fortassin, Mme Laborde, MM. Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, d’une motion n°24 rectifiée.
Cette motion est ainsi rédigée :
En application de l’article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide qu’il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales (n° 170, 2009-2010).
Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d’opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.
Aucune explication de vote n’est admise.
La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement, auteur de la motion. (M. Jacques Mézard applaudit.)
M. Jean-Pierre Chevènement. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la réforme qui nous est soumise ne procède pas d’une pensée claire.
Son examen vient dans un ordre inverse à celui qu’eût inspiré la logique. Il eût fallu partir du rôle des collectivités territoriales et de leurs compétences, régler ensuite leur organisation, pourvoir enfin à leurs recettes. C’est le contraire qui a été fait. Certes, le problème des recettes a été traité, mais il n’est pas réglé. Nous ne connaissons pas encore les compétences dans lesquelles seront enfermés les départements et les régions.
L’objectif premier, comme le Président de la République l’a d’ailleurs clairement déclaré, est d’associer les collectivités territoriales à la rigueur budgétaire. Les financements croisés seront interdits, sauf exceptions dont l’article 35 du projet de loi renvoie à un an la définition.
L’élection des conseillers territoriaux appelés à remplacer les conseillers généraux et les conseillers régionaux aura lieu selon un mode de scrutin que nous ne connaissons pas. Elle fera régresser la parité et transformera le problème des cumuls en un véritable casse-tête. Monsieur le ministre, ce projet de loi porte la marque d’une excessive précipitation : qui trop embrasse, mal étreint.
Le Sénat n’entend pas se laisser encore une fois mettre devant le fait accompli et se voir réduire au rôle de simple chambre d’enregistrement.
Pourtant, monsieur le ministre, il y a plus préoccupant encore : le texte qui nous est proposé est gravement attentatoire aux principes de la République.
Aux termes de l’article 1er de la Constitution, en effet, la République est indivisible. Elle respecte le principe d’égalité. Son organisation est décentralisée.
Or le projet de loi de réforme des collectivités territoriales contrevient à ces principes. Il porte en lui l’extinction des communes existantes et des départements. Il saperait ensuite, s’il était adopté, l’unité de la République.
La commune et le département sont tous deux des créations de la Révolution française. Celle-ci a installé les communes dans les limites des anciennes paroisses et les départements aux lieu et place des découpages hérités de l’ancien ordre féodal.
M. Jean-Pierre Chevènement. À la fin du XVIIIe siècle, Voltaire écrivait qu’en France on changeait plus souvent de lois que de chevaux. C’est à cela que la Révolution de 1789 a voulu mettre un terme, pour assurer l’égalité des citoyens devant la loi.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Elle n’a pas réussi, sur ce point !
M. Jean-Pierre Chevènement. Il existe donc un lien entre le couple département-commune et la République une et indivisible. Or c’est ce lien que le projet de loi de réforme des collectivités territoriales entend rompre.
Bien loin de simplifier le mille-feuille, le projet de loi semble d’abord l’épaissir avec la création…
M. Guy Fischer. Des pôles métropolitains !
M. Jean-Pierre Chevènement. … des métropoles, érigées en nouvelles féodalités. On pourrait l’affirmer d’une autre manière des communes nouvelles – j’y reviendrai dans un instant –, dont M. Daudigny a très bien révélé la véritable nature.
Le Président de la République continue d’agiter l’argument du mille-feuille.
M. Guy Fischer. Il s’agite toujours ! (Sourires.)
M. Jean-Pierre Chevènement. Une arrière-pensée se devine. Quelle est la vérité ? Je vais vous la dire.
Comme l’a rappelé hier Brice Hortefeux, le Gouvernement prétend vouloir instaurer deux nouveaux couples : communes-intercommunalité, d’une part, départements-région, d’autre part. Il s’agit là d’une présentation fallacieuse. Dans ces deux binômes, les communes existantes et les départements ont vocation à s’effacer, et je vais le démontrer.
Comment ne pas saisir, en effet, que des communes pourront disparaître sans le consentement ni des conseils municipaux ni de leur population au profit de « communes nouvelles », comme l’a très bien souligné M. Daudigny ?
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C’est faux !
M. Jean-Pierre Chevènement. Aux termes de l’article 8 du projet de loi, ces communes nouvelles pourront être créées à la place d’un établissement public de coopération intercommunale, un EPCI, avec l’accord des deux tiers des communes représentant les deux tiers de la population, sur l’initiative d’un préfet ou de l’EPCI lui-même. En clair, cela signifie que l’opposition du tiers des communes dans le ressort du périmètre de l’EPCI concerné ne suffirait pas à empêcher leur disparition pure et simple. Voilà qui est grave, et ce n’est pas M. Braye qui me démentirait.
Comme vous l’avez rappelé, monsieur le ministre, l’article 72 de la Constitution précise que les collectivités territoriales s’administrent librement, dans les conditions prévues par la loi. Mais la loi peut-elle aller jusqu’à faire disparaître des milliers de communes sans leur consentement ? N’est-ce pas là une atteinte fondamentale au principe selon lequel l’organisation de la République est décentralisée ? Vous n’avez pas répondu à cette question, monsieur le ministre !
M. Jean-Pierre Chevènement. Or, si elle était poussée à son terme, la logique des communes nouvelles, avec les incitations financières qui ont été évoquées, aboutirait à substituer aux 36 600 communes 2 600 communes nouvelles.
M. Jean-Pierre Chevènement. Il suffira des majorités qualifiées que j’ai dites pour réaliser une telle OPA inamicale sur, je le répète, des milliers de communes.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Vous oubliez la consultation de la population !
M. Jean-Pierre Chevènement. Ce projet de loi est inspiré de la réduction autoritaire et drastique à laquelle ont procédé certains pays voisins, comme la Belgique ou l’Allemagne.
M. Yves Daudigny. Exactement !
M. Jean-Pierre Chevènement. La création desdites « communes nouvelles » apparaît comme le moyen de pallier, quarante ans après, l’échec de la loi Marcellin. Or la réussite de l’intercommunalité de projet – vous le savez bien, puisque nous y avons travaillé ensemble – a permis d’apporter un remède simple à cet émiettement communal, qui est certes une spécificité française, mais qui est aussi un formidable atout pour la démocratie par le formidable réseau de 500 000 élus de proximité, quasi bénévoles pour la plupart, que chacun d’entre nous ne manque jamais de saluer.
Monsieur le ministre, il existe un rapport entre la liberté communale et la démocratie. Les règles de majorité qualifiée peuvent s’appliquer à l’intérieur de l’intercommunalité, mais elles ne le peuvent pas quand il est question de l’existence même des communes, échelons de base de la démocratie.
C’est par la commune que la République et la nation sont partout chez elles. Partout sur le territoire national, le maire et les conseils municipaux sont les échelons avancés de l’État républicain.
J’en viens à l’intercommunalité, dont je ne conteste pas qu’il faille achever la carte. J’attire l’attention du Sénat sur la transformation qualitative qu’impliqueraient les nouvelles modalités de désignation des conseillers communautaires. Sous le régime de la loi de 1999, que je suis bien placé pour connaître, l’intercommunalité est une coopérative de communes mettant en commun leurs compétences stratégiques. Avec ce projet de loi, mes chers collègues, vous allez créer – sans l’avoir véritablement voulu, au demeurant – un quatrième niveau de collectivités.
M. Guy Fischer. Oui !
M. Jean-Pierre Chevènement. En effet, dans le régime actuel, les conseillers communautaires sont élus par les conseils municipaux. Avec le projet de loi, ils seront élus au suffrage universel, selon le système du fléchage. Apparemment, c’est démocratique.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Vous l’aviez proposé !
M. Jean-Pierre Chevènement. Prenez-y garde : cette élection directe sapera considérablement la légitimité des maires, en laquelle résidait l’alchimie qui avait permis la réussite de l’intercommunalité. Les conseillers communautaires, aujourd’hui élus par les conseils municipaux, sont en fait largement choisis par les maires pour les seconder. La réunion des maires structure aujourd’hui la vie du conseil communautaire. Demain, élus au suffrage universel sur plusieurs listes, les conseillers communautaires importeront inévitablement au sein du conseil communautaire les différences politiques et idéologiques qui les auront fait élire. La commune s’effacera ainsi discrètement avec la légitimité des maires.
Par ailleurs, le projet de loi ouvre la porte à des fusions autoritaires d’EPCI auxquelles il suffira, aux termes de l’article 20, que souscrive au moins un tiers des conseils municipaux des communes regroupées dans chaque EPCI. C’est là un très faible barrage contre les regroupements autoritaires d’EPCI ! Comment mieux manifester le peu de cas que fait le Gouvernement de la liberté des communes ?
Monsieur le ministre, il faut y réfléchir à deux fois avant de toucher à l’organisation territoriale de la République.