M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Et c’est un membre du Gouvernement Rocard qui vous dit ça !
M. le président. La parole est à M. Christian Poncelet.
M. Christian Poncelet. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le Gouvernement, souhaitant renforcer le couple département-région, a proposé, dans le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, la création du conseiller territorial, qui doit siéger, dès 2014, à la fois au conseil général et au conseil régional.
En raison de cette double représentation, l’effectif de ces élus, tel qu’il a été arrêté par l’Assemblée nationale, ne représenterait que 60 % de celui des conseillers généraux et régionaux réunis, soit 3 367, contre 5 645. Ce taux a été porté à environ 62 %, soit 3 486, contre 5 645, sur proposition de la commission des lois du Sénat.
Tout d’abord, force est de le reconnaître, l’Assemblée nationale, en fixant le nombre et la répartition de ces conseillers territoriaux, a pris une décision…
M. Yannick Bodin. C’était une erreur !
M. Christian Poncelet. … qui remet en cause non pas seulement les engagements du Gouvernement, mais aussi la priorité reconnue au Sénat pour les dispositions relatives aux collectivités territoriales. (Bravo ! et vifs applaudissements sur les travées de l’Union centriste et sur les travées du RDSE, ainsi que sur certaines travées du groupe socialiste.)
En tout état de cause, on observe que, dans ce débat, se posent surtout deux questions, que j’aborderai successivement : celle de la représentativité et celle de l’exercice effectif des missions du conseiller territorial.
En ce qui concerne, tout d'abord, la représentativité du conseiller territorial, on note que, selon les propositions du Gouvernement, adoptées par l’Assemblée nationale et rejetées – à juste titre, pour les raisons que je viens d’évoquer – par la commission des lois du Sénat, le nombre des conseillers territoriaux serait, dans certains départements, inférieur de 30 %, voire plus, à celui des conseillers généraux élus à l’heure actuelle.
Ainsi, pour les Vosges, 23 conseillers territoriaux remplaceraient 31 conseillers généraux. Je déposerai d'ailleurs un sous-amendement à ce sujet.
Or le Gouvernement se devait, après avoir satisfait à la condition de priorité de présentation que j’ai rappelée, de prendre en considération les problèmes qui se posent à l’échelon local, notamment dans les régions d’accès difficile ou dans les zones montagneuses ou forestières ; autrement dit, il lui fallait combiner des données géographiques, économiques et sociologiques.
Faute pour le Gouvernement d’avoir fait ce travail, l’examen des dispositions qu’il propose suscite un certain nombre d’interrogations, comme nous venons de l’entendre !
Ainsi, à partir de ce constat dressé dans le département dont je suis l’élu, on est en droit de se demander comment un conseiller territorial unique pourrait assurer la représentation de l’ensemble des intérêts d’une circonscription qui comprend deux vallées à l’économie différente, séparées par un col. (Marques d’assentiment sur les travées du groupe socialiste.)
Aussi, pour nous permettre de nous prononcer en toute connaissance de cause, il serait souhaitable que nous soit proposée la configuration complète des territoires.
Mme Nathalie Goulet. Très bien !
M. Christian Poncelet. Dans le même esprit, il serait utile, à l’heure où nous commençons à préparer les orientations budgétaires des collectivités locales pour 2011 – je parle sous votre contrôle, mes chers collègues –, que nous disposions de l’ensemble des données nécessaires pour établir ce document et savoir dans quelles conditions l’État, dont on connaît le niveau d’endettement, assurera la régulation de la compensation due aux départements par le Fonds national de garantie individuelle des ressources.
Le second point qui appelle l’attention concerne les missions que le conseiller territorial sera amené à remplir.
M. Yves Chastan. Eh oui !
M. Christian Poncelet. Ce conseiller territorial devra non pas seulement être présent aux diverses sessions plénières et réunions de commissions de deux conseils, qui se tiendront parfois très loin de son lieu de résidence, mais également participer aux différents travaux concernant, notamment, les établissements scolaires et hospitaliers ainsi que les maisons de retraite. Autrement dit, il lui faudra être un élu à plein temps, ce qui nous conduit à nous interroger sur les conditions de sa désignation et les modalités de sa rémunération.
Si, antérieurement à l’élection, le conseiller territorial exerçait une activité professionnelle, dès lors qu’il est appelé à remplir – à plein temps, je le répète – ses fonctions électives, il devra renoncer à poursuivre sa carrière, avec les risques que comporte une telle décision en cas de non-réélection.
Mme Évelyne Didier. C’est fait exprès !
M. Christian Poncelet. Dans ces conditions, le conseiller territorial sera, de fait, un agent de service public élu.
M. Yves Chastan. C’est tout à fait cela !
Mme Maryvonne Blondin. Et voilà !
M. Christian Poncelet. Ainsi, l’assemblée territoriale sera privée de représentants actifs de la vie économique, sociale et culturelle, ce qui n’est pas bon pour la démocratie.
En outre, devrait être versée au conseiller territorial une rémunération plus importante que celle qui est allouée actuellement à un conseiller régional ou à un conseiller général, ce qui entraînera une augmentation des dépenses de fonctionnement. Cet accroissement des charges risque d’être d’autant plus sensible que le conseiller territorial pourra être remplacé, en plusieurs occasions, par son suppléant, qu’il conviendra, bien sûr, de rémunérer également.
Il nous faut aussi nous interroger sur les conditions de la désignation du conseiller territorial : sans doute celui-ci pourra-t-il être choisi parmi les retraités.
M. David Assouline. Après soixante-sept ans !
M. Christian Poncelet. Toutefois, le nombre de tels élus ne saurait être que réduit, sauf à exclure des futurs conseils généraux et régionaux bien de ceux qui, actuellement, apportent aux délibérations de ces instances, outre leur connaissance du terrain, leur expérience professionnelle, qu’ils soient agriculteurs, commerçants, salariés, entrepreneurs ou membres des professions libérales, ainsi que l’enrichissement de la diversité, ce gage de vitalité et d’objectivité.
La vie économique, sociale et culturelle sera-t-elle présente dans ces conseils ? Avec le projet de loi qui nous est soumis, j’en doute.
Mme Nathalie Goulet. Très bien !
M. Christian Poncelet. Sur les deux points que je viens de développer, à savoir la représentativité et l’exercice des missions des conseillers territoriaux, examinés au regard du nombre et de la répartition de ces nouveaux élus, c’est avec beaucoup d’intérêt, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'État, que j’écouterai les réponses que vous voudrez bien m’apporter. Je vous en remercie vivement par avance. (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE et du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Jean-François Voguet.
M. Jean-François Voguet. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, permettez que j’aborde ici la situation subie par les collectivités locales, c'est-à-dire la déstructuration de leurs modes de financement et leur appauvrissement programmé.
Nous avons eu hier un débat sur la clause de rendez-vous de la pseudo-réforme des finances locales engagée avec la suppression de la taxe professionnelle. Or, bien que les problèmes rencontrés soient nombreux, vous décidez, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'État, qu’ils ne seront ni abordés ni réglés.
Les élus ne disposent d’aucune visibilité sur leurs budgets de 2011 ? Ce n’est pas grave, on continue !
Les fonds départementaux de péréquation ne sont pas alimentés ? Ce n’est pas grave, on continue !
Il semble que, selon vous, tout doive se poursuivre comme si de rien n’était, alors que certains départements ne peuvent plus honorer leurs dépenses sociales et que, partout, de la commune à la région, l’heure est à la rigueur.
Et partout, vous le savez, les budgets se réduisent. En tant que maire, je puis vous indiquer que nous n’ajustons plus nos ressources aux besoins de nos populations : nous réduisons notre action en fonction de recettes qui, elles, sont sorties de notre champ de compétence.
En perdant notre autonomie fiscale, nous avons perdu notre autonomie financière, donc notre autonomie de gestion.
Cet appauvrissement de nos collectivités a pour conséquence directe d’empêcher les élus locaux de répondre aux besoins de leurs populations. Et chacun sait ici que, dans un tel cas de figure, ce sont les personnes les plus fragilisées qui sont aussi les plus frappées.
Or, dans ce contexte déjà très difficile, le Gouvernement vient d’annoncer le gel de ses dotations, aggravant par là même considérablement la situation des collectivités locales.
En effet, au fil des ans, nos budgets locaux ont vu croître ces différentes dotations qui, remplaçant des rentrées fiscales dynamiques, représentent aujourd’hui une part importante de nos ressources. En les gelant, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'État, vous savez que vous nous contraindrez à réduire nos activités !
De plus, depuis plusieurs années, vous avez transféré aux communes, aux départements et aux régions un nombre croissant de missions et de tâches, sans les compenser intégralement. Et je n’évoque pas seulement ici le transfert des politiques sociales, dont on parle enfin aujourd’hui. Ainsi, la calamiteuse campagne de vaccination de l’hiver dernier a été à la charge des communes. Il en va de même de la délivrance des cartes d’identité et des passeports, mais aussi de la sécurité à la sortie des écoles ou de la mise en fourrière des « voitures ventouses » qui encombrent nos rues. Et je pourrais multiplier les exemples !
Finalement, vos désengagements et vos économies d’impôts coûtent très cher aux communes et à leurs contribuables !
Va-t-on alors, par ce projet de loi, empêcher l’asphyxie financière des collectivités locales, qui les étouffe aujourd’hui, pour mieux les faire mourir demain ? Évidemment, et malheureusement, non ! Bien au contraire, le garrot se resserre.
De cette façon, vous mettez en œuvre le rapport Balladur, qui prévoyait « l’évaporation » des communes et des départements.
En effet, ce projet de loi met en place une restructuration-destruction de nos institutions locales, pour accompagner et accélérer l’agonie de ces dernières.
Ce qui est inscrit dans ce texte, c’est un double mouvement de concentration des pouvoirs et de spécialisation des compétences, afin de réduire la dépense publique locale. Comme le soulignait le Premier ministre : « Si les collectivités ne réduisent pas leurs dépenses, nous les y contraindrons ».
Ainsi, quelles que soient les compétences qui leur seront attribuées, les collectivités locales ne disposeront plus des moyens nécessaires pour y faire face. Elles ne pourront plus adapter localement les politiques publiques !
D’ailleurs, il est notable qu’aucune des parties de ce texte n’ait pour objectif de répondre davantage et mieux aux besoins de nos concitoyens, de même qu’aucune de ses mesures ne participe du développement du territoire national, dans son ensemble.
Finalement, à travers ce texte, vous ne visez qu’à valoriser et exploiter les ressources de certains bassins de vie et d’emploi, laissant les autres à la dérive. Vous mettez en place un nouveau schéma d’organisation qui se pense en termes de compétition.
Ainsi, ce projet de loi est une restructuration libérale de nos institutions locales, visant à soumettre à une concurrence libre et non faussée les populations et les territoires. Une telle démarche, n’ayons pas peur de le dire, est porteuse de nouvelles et puissantes inégalités sociales et territoriales. Elle ne pourra répondre aux besoins sociaux d’aujourd’hui, et encore moins aux défis de demain.
En prônant la mutualisation contrainte des ressources et des moyens de tous les échelons locaux, votre objectif n’est pas d’aider les collectivités à redéployer leurs actions au service de notre population.
Prenons l’exemple des financements croisés : ils ont été mis en place, justement, afin de mutualiser les ressources financières de plusieurs collectivités et de permettre à l’une d’entre elles de réaliser les équipements ou les services nécessaires à l’amélioration des conditions de vie des populations.
Or vous allez les supprimer, ou imposer des conditions drastiques qui les limiteront fortement. C’est bien la preuve que, avec cette réforme, vous voulez contraindre toujours davantage les collectivités locales à mettre en œuvre vos choix libéraux, faits de restrictions des ressources publiques et de réductions des dépenses et des services publics. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Jean-Léonce Dupont.
M. Jean-Léonce Dupont. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, entre les travaux de l’Assemblée nationale, du Sénat et d’autres groupes de travail, les rapports relatifs aux collectivités locales se sont multipliés ces dernières années. Ils portent sur la réorganisation territoriale, sur la clarification des compétences des collectivités, sur les relations de ces dernières avec l’État et sur la mutualisation de leurs moyens.
À ces nombreuses réflexions s’ajoute, bien sûr, la contribution du comité pour la réforme des collectivités locales, mis en place afin de « formuler toutes propositions de nature à engager une réforme profonde et ambitieuse du mode d’administration du territoire […] ».
Le moins que l’on puisse dire, c’est que les travaux préparatoires à la réforme annoncée des collectivités ne manquent pas ! Les constats sont unanimes : enchevêtrement à l’excès des compétences des collectivités, trop grand nombre et morcellement des structures d’administration territoriale, nécessaire réforme des finances locales, dans un contexte marqué par une augmentation importante des dépenses des collectivités locales et une diminution des recettes.
Le projet de loi que nous examinons est censé s’être nourri de ces divers rapports.
Mme Nathalie Goulet. Pourtant, il nous laisse sur notre faim !
M. Jean-Léonce Dupont. Toutefois, étonnamment, la réforme proposée aujourd’hui par le Gouvernement s’appuie sur une analyse que je qualifierais d’erronée et manque profondément de clarté.
Compte tenu du temps qui m’est imparti, je ne formulerai que quatre remarques pour étayer ma vision de la situation.
Tout d’abord, le texte cherche à promouvoir des synergies entre les départements et les régions, avec la création de conseillers territoriaux se substituant aux conseillers généraux et régionaux actuels. À défaut d’avoir pris une décision sur la suppression d’un échelon institutionnel – une question qui fait débat –, le Gouvernement crée un nouvel élu, chargé de « donner plus de cohérence aux politiques locales ».
En soi, pourquoi pas ? Néanmoins, soyons honnêtes sur les conséquences d’un tel choix : la réduction du nombre d’élus, donc de cantons ou de territoires, conduira à favoriser les pôles urbains ; les circonscriptions étant agrandies, les élus seront moins proches de leurs concitoyens ; enfin, ne sous-estimons pas le risque de professionnalisation de la fonction d’élu territorial, problème que vient de soulever M. Christian Poncelet.
Le Gouvernement présente la création de ces nouveaux élus et la réorganisation des collectivités en pôles unissant les départements et les régions comme des gages d’efficacité pour les territoires.
Or, ainsi que l’illustre parfaitement le rapport du Sénat sur la mutualisation des moyens des collectivités, c’est à l’échelon des communes et des intercommunalités que les synergies et la mise en commun de moyens doivent être recherchées. C’est à ces deux niveaux que nous pouvons optimiser les dépenses et réduire le nombre des services administratifs.
La Cour des comptes relève d’ailleurs ce paradoxe : malgré le développement de l’intercommunalité et le transfert de compétences depuis les années deux mille, entraînant de fait la création de postes de personnels communautaires, les communes ont continué à augmenter leurs effectifs. C’est de cette façon que les administrations « doublonnent » ! Entre les communes et les intercommunalités, ce sont entre 35 000 et 40 000 postes qui sont créés chaque année.
Certes, les articles 33, 34 et suivants du projet de loi vont dans le sens d’une recherche de maximalisation des ressources et des services dans le cadre communal et intercommunal. C’est une avancée, et c’est bien là que se situe la véritable révolution pour les territoires ! Ce n’est pas à l’échelon des départements et des régions que les synergies produiront beaucoup d’effet…
En outre, la diminution du nombre d’élus nous est présentée comme une garantie d’économies. En réalité, c’est l’inverse qui risque de se produire : la réforme devrait être dispendieuse.
Je sais que le sujet n’est pas médiatiquement vendeur ces temps-ci, mais je voudrais dire que le coût des élus est marginal : dans mon département, il représente non pas 5 % ou même 1 % du budget, mais seulement 0,18 % !
Mme Maryvonne Blondin. Il faut le rappeler !
M. Jean-Léonce Dupont. En revanche, il serait intéressant de connaître le coût, pour chaque région, de la réalisation d’une salle de réunion pour les 200 à 300 conseillers territoriaux et, surtout, celui des personnels nécessaires à la gestion de ces mini-parlements.
Mme Nathalie Goulet. Très bien !
M. Jean-Léonce Dupont. Avec cette réforme, le Gouvernement affiche également comme ambition de rendre plus lisible l’architecture territoriale de notre pays.
Je crois, au contraire, que, avec la création de métropoles aux contours indéfinis et l’absence totale de clarification des compétences de chaque niveau de collectivités, ce texte rend encore plus complexe la situation.
Des métropoles capables de rivaliser avec leurs homologues européennes et internationales, nous y sommes bien sûr favorables ! Mais, pour être la hauteur du défi, ces métropoles doivent, à mon avis, comprendre une population d’un million d’habitants, avoir un aéroport international, pouvoir accueillir des sièges de multinationales. Or, compte tenu des spécificités de la France, cinq ou six métropoles sont envisageables, pas plus !
Et une fois les métropoles instaurées, qu’adviendra-t-il du reste du territoire environnant non membre de cet EPCI ? Le texte est muet sur ce point, alors que la métropole aura absorbé les principaux viviers, social, économique, financier...
C’est pourquoi j’ai déposé un amendement tendant à prévoir que, dans le département siège de la métropole, les communes non membres seront rattachées aux départements voisins.
Je voudrais terminer en évoquant le mode de scrutin prévu pour l’élection des conseillers territoriaux.
Je suis convaincu qu’un système analogue à celui qui est applicable pour les élections sénatoriales aurait été la solution pour représenter au mieux les territoires ruraux comme les territoires urbains.
Cependant, en première lecture, je m’étais rangé au dispositif proposé par le groupe centriste, qui avait obtenu l’avis favorable du rapporteur et du Gouvernement. Le mode de scrutin devait alors combiner un scrutin uninominal et un scrutin proportionnel, assurant à la fois une bonne représentation du territoire et l’expression du pluralisme politique comme de la parité.
Le Gouvernement s’était alors engagé au maintien de ce dispositif. Monsieur le ministre, après ce qui s’est passé à l’Assemblée nationale, nous considérons que la parole donnée devant le Sénat a été trahie.
La suppression de l’article 1er A en commission des lois a chamboulé momentanément le texte. Malheureusement, cet épisode n’a pas amené le Gouvernement à réfléchir sur l’engagement qu’il avait pris devant notre assemblée, puisqu’il a déposé un amendement tendant à rétablir le mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours.
Mme Dominique Voynet. Eh oui !
M. Jean-Léonce Dupont. Je suis pourtant convaincu que le lien entre le territoire et la représentation qui vise à garantir pluralisme et parité ne sont pas antinomiques. C'est la raison pour laquelle le mode de scrutin doit combiner un scrutin majoritaire à deux tours assorti d’une dose de proportionnelle.
En conclusion, tout le monde l’aura compris, cette réforme ne m’enthousiasme pas. Je trouve qu’elle pose plus de problèmes qu’elle n’en résout. (Très bien ! sur les travées du groupe socialiste.) Entre les régions, les départements, les communes, les divers EPCI, les éventuelles fusions de départements et régions, les métropoles, les pays, aux compétences de plus en plus floues, je souhaite bien du plaisir aux élèves qui, demain, auront à apprendre la carte administrative de la France ! (Applaudissements sur les travées de l’Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE, du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
Mme Maryvonne Blondin. Et pensez aux élus…
M. Yannick Bodin. Y aura-t-il une voix pour défendre ce texte ?
M. le président. La parole est à Mme Dominique Voynet.
Mme Dominique Voynet. Monsieur le président, messieurs les ministres, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, il y a désormais plus d’un an, le Président de la République recevait les conclusions du rapport du comité Balladur pour la réforme territoriale. Il était « temps de décider », d’apporter « un nouveau souffle pour notre démocratie locale » et de donner « de nouveaux moyens d’actions pour les élus locaux ».
C’est donc drapés de ces objectifs respectables et forts du consensus qui régnait alors sur la nécessité de rendre plus lisible et plus efficace l’organisation territoriale de la France que le Président et le Gouvernement annonçaient un véritable big-bang territorial.
Mme Évelyne Didier. C’est le cas !