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Séance du 10 juillet 2012 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Philippe Kaltenbach, sur l’article.

M. Philippe Kaltenbach. La loi du 20 mars 2012 relative à la majoration des droits à construire, dont l’abrogation est proposée aujourd’hui devant la Haute Assemblée, est caractéristique du précédent quinquennat – le débat que nous avons eu cet après-midi l’a parfaitement démontré –, et ce pour quatre raisons, peu flatteuses pour l’ancien gouvernement.

Tout d’abord, ce quinquennat fut celui de la précipitation et de l’opportunisme électoral. La loi du 20 mars 2012 a été votée à la hâte pour satisfaire la volonté d’un Président de la République, candidat à sa réélection, qui, à seulement quelques semaines de la fin de son mandat, a souhaité combler le vide de son bilan en matière de logement.

M. Roland Courteau. C’est exact !

M. Philippe Kaltenbach. Des logements dont il a largement contribué à renchérir le coût par des incitations fiscales inadaptées et par une baisse vertigineuse des crédits alloués à la construction de logements sociaux.

La France de propriétaires vantée par Sarkozy est devenue une France où près d’un Français sur six est aujourd’hui mal logé ou pas logé, une France où une grande partie de la population vit désormais en zone dite « tendue » et consacre largement plus du tiers de ses revenus à son logement.

M. François Calvet. Que proposez-vous ?

M. Philippe Kaltenbach. Ensuite, ce quinquennat fut celui de l’autoritarisme et de l’absence de conciliation.

La loi du 20 mars 2012 a été imposée par le haut, sans concertation avec les élus locaux et les professionnels du secteur, qui sont pourtant les principaux acteurs d’une telle réforme.

S’il avait daigné ralentir son train d’enfer, le « TGV » présidentiel aurait pu entendre les nombreuses réserves émises par les spécialistes de l’immobilier sur les effets d’une telle mesure, des réserves, notamment, formulées lors des auditions que le Sénat, toujours soucieux d’offrir un travail législatif approfondi, a réussi à mener en dépit d’un calendrier extrêmement resserré.

En outre, ce quinquennat fut aussi celui de l’affichage médiatique. La loi du 20 mars 2012 est en effet parfaitement redondante avec le droit existant. Des dispositifs visant à augmenter la constructibilité existaient déjà avant le vote de cette loi pour les communes et les intercommunalités qui le souhaitaient.

Ce texte va donc à l’encontre de l’indispensable simplification du droit et ne répond ni aux attentes ni aux besoins des élus locaux et des populations.

Enfin, ce quinquennat fut celui de la recentralisation du pouvoir. La loi du 20 mars 2012 est contraire à la libre administration des collectivités territoriales. Avec M. Sarkozy, celles-ci ne choisissent plus elles-mêmes les outils urbanistiques auxquels elles souhaitent recourir. Elles ne disposent plus que de la liberté de refuser ceux que l’on tente de leur imposer par le haut.

Cette loi est profondément pernicieuse : elle sous-entend que si l’offre de logements est aujourd’hui largement insuffisante dans certaines régions françaises, c’est uniquement le fait d’élus frileux, dépourvus de volontarisme. Or, nous le savons, si la production de logements a un peu augmenté au cours des cinq dernières années, ce n’est pas grâce à l’ancien gouvernement, c’est grâce au travail des élus locaux ! (Exclamations sur les travées de l’UMP.)

M. Henri de Raincourt. Bien sûr, on s’en serait douté ! Vous êtes très objectif !

M. Philippe Kaltenbach. Dans la ville dont je suis le maire, Clamart, en banlieue parisienne, je me suis évertué durant les cinq dernières années à boucler, toujours plus difficilement, les financements liés à la réalisation d’une offre de logements diversifiée. Chaque année, avec la baisse des aides à la pierre, il est de plus en plus difficile de construire.

De nombreux maires dont les communes sont situées dans des zones particulièrement exposées à la crise du logement et soucieux de faire plus et mieux ont maintes fois demandé un soutien plus important de la part de l’État. Je sais que le nouveau gouvernement répondra positivement aux besoins exprimés par les collectivités locales.

Malheureusement, jusqu’à présent, cela a été souligné, les crédits étaient largement alloués à des dispositifs d’exonération fiscale qui ne conduisaient généralement qu’à bâtir des logements là où les besoins n’étaient pas les plus importants.

Cette loi, dont je souhaite que nous votions l’abrogation aujourd’hui, est donc parfaitement hors sujet, comme d’ailleurs une très grande partie de la politique du logement du précédent gouvernement.

M. François Calvet. Quelle exagération !

M. Philippe Kaltenbach. De surcroit, en plus d’être hors sujet, ce texte dont la mise en œuvre s’accompagne d’une procédure complexe est susceptible d’entraîner de futurs recours contentieux. Il impose en effet des délais restreints aux collectivités pour organiser l’indispensable note d’information au public qui va de pair avec la loi relative à la majoration des droits à construire. Les communes de taille modeste, qui représentent l’essentiel du paysage français, étant dépourvues de services dédiés à l’urbanisme, connaissent souvent un embarras important pour organiser cette consultation.

Il est donc urgent d’abroger la loi du 20 mars 2012, qui est encombrante pour les élus locaux. Je suis convaincu que nombre de nos collègues de l’opposition, maires ou présidents d’EPCI, pousseront ce soir un « ouf » de soulagement…

Dans mon département, les Hauts-de-Seine, où l’UMP n’est pas la moins sarkozyste, peu de communes ont délibéré, mais toutes, de gauche comme de droite, ont rejeté l’application de cette loi relative à la majoration des droits à construire. Au sein de mon propre conseil municipal, l’UMP a refusé d’appliquer la loi.

Compte tenu de ces délais contraignants dont j’avais conscience en tant que maire ainsi que du délai minimum de six semaines qui s’impose aux sénateurs avant qu’il soit procédé à l’examen de leurs propositions, j’avais déposé une proposition de loi visant à abroger la loi relative à la majoration des droits à construire, proposition qui a été intégrée au texte de Thierry Repentin et du groupe socialiste.

Le Gouvernement s’est également saisi du dossier, je tiens à l’en remercier et à remercier Mme Duflot d’avoir agi rapidement et d’avoir choisi la procédure accélérée, qui nous permet aujourd’hui d’examiner ce texte et, je l’espère, de l’adopter, afin de soulager les communes en leur épargnant de délibérer sur cette aberration législative.

Pour la suite, et cela a été dit, après avoir fait place nette, nous allons pouvoir reprendre le débat sur une autre politique du logement. Je sais que le Gouvernement et des groupes parlementaires travaillent sur ce dossier ; à la rentrée, nous serons en mesure d’aborder les différentes questions de fond qui ont été évoquées ici, pour répondre enfin à la crise du logement, qui touche une part grandissante de la population et doit nous préoccuper. Commençons par abroger cette aberration législative pour, ensuite, travailler ensemble à modifier les règles et rendre possible une nouvelle politique du logement en France.

M. le président. L’amendement n° 1, présenté par Mme Lamure et MM. Calvet, Buffet, César, G. Bailly, Bas et Savary, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. François Calvet.

M. François Calvet. Nous nous accordons tous pour reconnaître qu’un important effort de construction est nécessaire en France. Pourtant, vous souhaitez supprimer une loi qui est de nature à contribuer de façon intéressante à la résolution de ce problème. (Murmures sur les travées du groupe socialiste.)

Une loi qui est de nature à répondre à la demande de nombreuses familles qui s’agrandissent et qui ne souhaitent pas quitter leur maison devenue trop petite.

Une loi de densification du milieu urbain de nature à répondre en partie au fléau du grignotage inexorable des terres agricoles.

Une loi qui n’engage pas de dépenses publiques supplémentaires, contrairement aux programmes de production de logements sociaux, qui demeurent bien entendu une priorité compte tenu de la demande croissante.

Et vous voulez la supprimer avant même que le dispositif soit mis en place. Comment alors pouvoir juger de son efficacité ?

Je voudrais insister sur la nécessité de ne pas se montrer frileux, eu égard à l’importance des besoins non satisfaits en matière de logement, d’autant qu’à ce stade aucune politique volontariste en faveur de la construction de logements ne se dessine.

Tout d’abord, cette loi ne soulève aucune objection de principe,…

M. Martial Bourquin. Ça alors !

M. François Calvet. … puisqu’il existait déjà des dispositions permettant de majorer les droits à construire permis par le coefficient d’occupation des sols dans la limite de 20 %. Porter ce plafond à 30 % ne constitue donc pas un saut dans l’inconnu, et rendre le dispositif plus incitatif pour les collectivités est une bonne mesure dans un contexte de crise, dès lors que cette loi respecte le principe constitutionnel de la libre administration des communes.

En effet, contrairement à certaines affirmations, cette loi n’a jamais institué d’obligation : elle prévoit que tout conseil municipal ou organe délibérant d’établissement public de coopération intercommunale peut s’opposer à l’application de la mesure, totalement ou partiellement. Il s’agit d’un verrou tout à fait essentiel.

Enfin, il a été plusieurs fois prétendu que la mise en œuvre de ce dispositif entraînerait une augmentation du coût du logement. C’est méconnaître le fonctionnement du marché du logement : accroître l’offre de logements n’a pas d’effet inflationniste, au contraire.

Bien évidemment, cette loi n’a jamais eu la prétention de régler tous les problèmes de logement, elle pouvait constituer cependant un élan, par une incitation nouvelle, qu’il ne fallait surtout pas négliger.

La loi du 20 mars 2012 a donc une portée à la fois économique et sociale, qui mérite d’être soutenue. Ce sont les raisons pour lesquelles, avec mes collègues cosignataires de cet amendement, nous souhaitons supprimer cet article visant à abroger la loi relative à la majoration des droits à construire.

M. Charles Revet. Très bien ! !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Daniel Raoul, rapporteur. Je ne sais pas, mes chers collègues, s’il faut reprendre tous les arguments que nous avons évoqués lors de la discussion générale. (Non ! sur plusieurs travées du groupe socialiste.)

M. Roland Courteau. On a compris !

M. Daniel Raoul, rapporteur. Je constate en tout cas que notre collègue François Calvet vient renforcer le pool des sénateurs qui s’intéressent au logement. Jusque-là, mon cher collègue, je n’avais pas remarqué votre intérêt pour cette question au sein de la commission, mais je m’en félicite ! (Sourires et applaudissements sur plusieurs travées du groupe socialiste.)

Cela étant, vous comprenez bien que la commission ne peut être que défavorable à cet amendement, qui est contraire à notre proposition de loi. Il faut quand même un peu de cohérence !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Cécile Duflot, ministre. Le Gouvernement est également défavorable à cet amendement, pour l’ensemble des raisons que nous avons eu l’occasion d’énoncer au cours du débat. Cette proposition de loi, je le rappelle, répond aussi à une demande très précise de l’ensemble des associations d’élus, quelle que soit la taille de la collectivité qu’ils représentent.

M. le président. La parole est à M. Jean-Paul Emorine, pour explication de vote.

M. Jean-Paul Emorine. Je profite de cet instant, en tant qu’ancien président de la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, dont les membres ont beaucoup suivi les lois sur le logement, pour faire à notre collègue Philippe Kaltenbach un rappel concernant les logements sociaux.

Sous le dernier gouvernement socialiste, Lionel Jospin était alors Premier ministre, alors que nous étions en période de croissance – une cagnotte avait même été constituée –, 40 000 logements sociaux par an étaient réalisés ; dans une période de crise, sous le gouvernement de François Fillon, 120 000 logements sociaux par an ont été construits. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)

M. Philippe Kaltenbach. Grâce aux collectivités !

M. Jean-Paul Emorine. Mes chers collègues, que vous soyez favorables à l’abrogation de cette loi – nous sommes en démocratie –, je trouve cela légitime, mais les chiffres sont têtus.

M. Jean-Paul Emorine. Il faut comparer une période de croissance avec une période de crise : alors que le nombre de logements sociaux mis en place était de 40 000 à l’époque, pendant ces cinq dernières années, vous l’avez reconnu, il y a eu 120 000 logements sociaux !

M. Roland Courteau. Les lois n’étaient pas les mêmes !

M. Jean-Paul Emorine. Les dispositifs étaient peut-être différents, mais, en attendant, les logements sociaux ont été réalisés ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à M. François-Noël Buffet, pour explication de vote.

M. François-Noël Buffet. Tout d’abord, un constat semble être partagé sur l’ensemble de nos travées : nous avons besoin de construire des logements, singulièrement des logements sociaux.

Nous pouvons objectivement dire que, durant la période qui vient de s’écouler, sous les derniers gouvernements, le nombre de constructions a largement augmenté en France, en particulier, comme vient de le dire M. Emorine, en matière de logement social. Et l’on ne peut pas dire que c’est uniquement grâce aux collectivités locales que cela a pu se faire ! Je tiens en effet à rappeler, mais tous ceux qui sont de bonne foi le savent, que l’État a contribué activement à l’aide à la pierre. Je pourrais dire d’ailleurs avec beaucoup plus de précision que Gérard Collomb, qui est président de la communauté urbaine du Grand Lyon, a même eu des difficultés à consommer les crédits attribués par l’État pour la construction de logements sociaux,…

M. Philippe Kaltenbach. Je doute qu’il ait dit cela !

M. François-Noël Buffet. … alors même que l’agglomération lyonnaise se débrouille plutôt pas mal dans ce domaine.

Je vous invite donc à regarder les chiffres plutôt qu’à tenir des propos généraux et à caractère essentiellement politicien. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)

M. Jean-Jacques Mirassou. Combien de démolitions ?

M. François-Noël Buffet. Ensuite, je souligne que, sur ce texte, comme sur d’autres, vous êtes dans une logique de détricotage (Mme Samia Ghali s’exclame.) : « Ce qu’a fait l’ancien gouvernement était tout mauvais, donc, on va faire tout bien et on va tout supprimer, notamment les possibilités de construire 30 % de plus ».

Même si le système pouvait être considéré comme incomplet, il avait quand même des avantages : outre qu’il était simple et lisible, il laissait surtout aux collectivités locales – personne ne peut le contester ! – une liberté totale de faire ou de ne pas faire. La preuve, c’est que chacune des collectivités devait elle-même délibérer et dire si elle acceptait le système en totalité ou partiellement.

M. Jean-Jacques Mirassou. Mais c’est très compliqué !

M. François-Noël Buffet. C’était le respect de l’autonomie des collectivités locales et c’était bien normal dans un tel dispositif.

Aujourd’hui, vous allez tout supprimer. Pourtant, il aurait été tellement plus intéressant d’adopter une logique de proposition en présentant des amendements visant à améliorer le texte.

M. Roland Courteau. Cela va venir !

M. François-Noël Buffet. On aurait pu imaginer, par exemple, que ces 30 % de constructibilité supplémentaire soient accordés à des propriétaires dans la mesure où un type de logement social serait prévu dans le cadre du projet qu’ils développent.

Plusieurs sénateurs du groupe socialiste. Que ne l’avez-vous fait ?

M. François-Noël Buffet. Pourquoi ne le faites-vous pas aujourd’hui, alors que cela pourrait être tout à fait utile ? (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.) Pourquoi ne le proposez-vous pas aux maires afin qu’ils puissent, dans la préparation de leurs documents d’urbanisme, intégrer ce type de dispositif ?

En fait, vous respectez tellement l’autonomie des collectivités locales que vous allez multiplier par cinq l’amende dans le cadre de la loi SRU, pour que les communes payent plus encore. Il vaudrait mieux avoir une vision plus large, par exemple en bonifiant l’action des communes qui agissent en faveur du logement social. Au lieu de condamner en permanence, une telle disposition serait beaucoup plus positive.

Vous feriez bien mieux également de travailler sur un parcours résidentiel complet, ce qui serait vraiment utile pour l’ensemble des Français, et à ce moment-là, réviser la position sur l’article 50 de la loi SRU. On pourrait ainsi imaginer de passer de 20 % à 25 %, voire même à 30 %, à la condition qu’on y intègre l’accession sociale à la propriété et qu’on soit dans une vraie logique de parcours résidentiel.

M. Roland Courteau. C’est un peu tard pour le faire dans le SCOT !

M. François-Noël Buffet. Mais vous l’avez toujours refusé ; c’est dommage, on aurait pu avancer très vite sur ces sujets, qui sont vraiment des sujets de fond d’un grand intérêt.

Vous avez décidé d’abroger cette loi, vous allez incontestablement le faire. Le destin de cette loi est funeste et il sera sans difficulté scellé aujourd’hui, compte tenu des rapports de force. Mais, véritablement, vous ne saisissez pas l’opportunité qui vous est donnée d’améliorer les choses (Protestations sur les travées du groupe socialiste.) en amendant les textes et d’aller vers quelque chose de plus qualitatif. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le groupe auquel j’appartiens votera contre l’abrogation de la loi du 20 mars. (Applaudissements sur plusieurs travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à M. Martial Bourquin, pour explication de vote.

M. Martial Bourquin. La campagne électorale est terminée. Personne ne peut donc plus nier désormais le manque structurel de logements ou l’incroyable hausse des loyers, qui est insupportable pour beaucoup de familles.

M. Charles Revet. Mais tout est lié !

M. Martial Bourquin. Cela prouve que la politique du précédent gouvernement est un échec. Au reste, les Français ont voté…

Aujourd’hui, les élus de gauche et de droite demandent l’abrogation de ces droits à construire augmentés de 30 %. Pourquoi ? Parce que la densité se pense, se travaille, avec un urbanisme de projet. Avec cette mesure, c’était le n’importe quoi qui allait se mettre en place.

M. Philippe Kaltenbach. Tout à fait !

M. Martial Bourquin. C’était la négation des PLU, des SCOT. Bien au-delà des divergences et des appartenances politiques, nous avons entendu des élus nous dire : « Retirez cette loi et, surtout, ne nous amenez pas à payer des études pour nous obliger non seulement à délibérer mais en plus à payer des études pour empêcher une aberration ».

Chers collègues, je vous propose de supprimer cette loi purement électoraliste, qui ne règle en rien la question du foncier et du financement du logement. Ensuite, comme Mme la ministre nous l’a dit et comme M. le Premier ministre est venu nous l’annoncer ici, au Sénat, nous pourrons aborder une vraie politique du logement, avec la question du foncier.

Comme je l’ai déjà dit le jour où a été votée la loi du 20 mars 2012, il y a, en plein cœur de la ville dont je suis maire, plusieurs hectares de friches appartenant à Réseau ferré de France qui sont dans un état lamentable, non entretenus et que je ne peux pas acheter ; alors qu’ils ont été évalués à 8 euros le mètre carré, RFF a voulu me les vendre 90 euros le mètre carré.

M. Martial Bourquin. Et la situation que je vis à Audincourt se retrouve dans beaucoup de villes.

Mme Samia Ghali. Exactement !

M. Martial Bourquin. Cela veut dire que nous allons repenser la politique du logement, en intégrant la question foncière et en trouvant des leviers de financement. Il faudra donc aborder la question de l’aide publique au logement, de l’aide à la pierre. Il faudra aussi aborder les partenariats publics-privés.

Mais la ville doit rester humaine, les bourgs doivent rester humains. Si votre voisin se met à augmenter les droits à construire de 30 %, dans n’importe quelle condition, parfois même au mépris du droit de l’urbanisme, c’est l’anarchie. On ne construit pas la ville. La ville a une dimension esthétique. La densité, bien sûr, il faut la mettre en place, il faut arrêter l’étalement urbain, mais la ville doit être humaine, esthétique. Tout cela est balayé avec la loi du 20 mars 2012.

Le Gouvernement vient d’entrer en fonction, et vous, vous avez gouverné pendant dix ans. Si, dans une décennie, nous n’avons apporté aucune réponse, vous pourrez nous le reprocher. Mais vous verrez que, d’ici à quelques mois, vous en aurez !

Pour l’instant, s’ouvre le temps de la négociation. Je remarque que toutes les associations d’élus, sans exception, sont opposées à cette mesure. Abrogeons cette loi, puis nous mettrons en place une véritable politique du logement ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE. – M. Christian Namy applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Daniel Raoul, rapporteur. Je souhaite répondre en quelques mots à notre collègue François-Noël Buffet. Qu’on soit favorable ou non à la majoration automatique de 30 %, on ne peut pas nier que ce dispositif tend à imposer aux collectivités des dépenses d’études supplémentaires relatives à la note d’information, dont on ne connaît d’ailleurs pas précisément le périmètre, ni le contenu.

D’après les informations que j’ai obtenues de l’ADCF, l’Assemblée des communautés de France, l’application de ce dispositif coûterait au minimum 10 000 euros. Vous voyez ce que cela peut représenter pour chaque commune !

Je rappelle que l’abrogation de la loi du 20 mars 2012 n’empêche pas l’application éventuelle de majorations de 20 %, de 30 % ou de 50 %. (M. Claude Dilain applaudit.)

La mini-enquête qui a été menée à la fois par le ministère et par l’ADCF nous laisse à penser que l’utilisation de ces potentielles majorations risque d’être proche de l’epsilon, pour employer une métaphore mathématique. En effet, les collectivités ne se précipitent pas pour utiliser ces possibilités. Comme je l’ai dit à Mme la ministre, il faudra trouver un moyen incitant à consommer moins d’espace et à optimiser l’espace utilisé.

M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis. Très bien !

M. Daniel Raoul, rapporteur. Je ne sais pas où notre collègue François-Noël Buffet a vu une logique de « détricotage ». Pour cela encore faudrait-il au moins deux éléments. Or, pour le moment, je n’en vois qu’un, cette proposition de loi.

M. Charles Revet. Vous aviez commencé depuis le mois d’octobre…

M. Daniel Raoul, rapporteur. Par ailleurs, je tiens à signaler à l’ancien président de la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, Jean-Paul Emorine, que je demanderai que l’on fasse la part réelle des PLS dans les logements sociaux. Franchement, je ne suis pas certain que les PLS apportent un réel avantage social… (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

Mme Samia Ghali. Tout à fait !

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 1.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 1er.

(L’article 1er est adopté.)