M. le président. La parole est à Mme la ministre.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. L'article 23 de la loi du 12 avril 2000 énumère déjà les trois domaines concernés par des délais de retrait. Ces dispositions figurent donc déjà dans notre droit.
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, avant l'article 1er.
Article 1er
I. – Le Gouvernement est habilité, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution et dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi, à prendre par ordonnance des dispositions de nature législative destinées à :
1° Définir les conditions d’exercice du droit de saisir par voie électronique les autorités administratives et de leur répondre par la même voie ;
2° Définir les conditions dans lesquelles peuvent être communiqués aux pétitionnaires les avis préalables recueillis sur leurs demandes, conformément aux dispositions législatives et réglementaires, avant que les autorités administratives n’aient rendu leur décision, en particulier lorsque la communication de ces avis et de leur motivation lorsqu’ils sont défavorables est de nature à permettre à la personne concernée de modifier ou compléter sa demande et de réduire le délai de réalisation de son projet ;
3° Élargir les possibilités de recours aux technologies permettant aux organes collégiaux des autorités administratives de délibérer ou de rendre leur avis à distance, dans le respect du principe de collégialité.
Sont considérés comme autorités administratives au sens des 1° à 3° les administrations de l’État et des collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif.
II. – Le Gouvernement est habilité, dans les mêmes conditions, à adapter les dispositions prises en application du I aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi qu’à les étendre, avec les adaptations nécessaires, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna.
III. – Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.
M. le président. L'amendement n° 1 rectifié, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
I. - Alinéa 4
Compléter cet alinéa par les mots :
, définir les conditions dans lesquelles sont publiés des délibérations, actes et avis des administrations de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des organismes publics sur un site d’ouverture des données publiques, sous format ouvert, et utilisables gratuitement
II. – Pour compenser la perte de recettes résultant du I ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
...- La perte de recettes éventuelle résultant pour l'État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes publics est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
La parole est à Mme Hélène Lipietz.
Mme Hélène Lipietz. Nous avons parlé des décisions communiquées par internet, ou des discussions que les administrations et les citoyens pourraient avoir par voie électronique.
Les écologistes sont évidemment favorables à ces évolutions, non seulement parce qu’elles permettront d'économiser du papier, mais aussi parce qu’elles sont globalement moins énergivores.
Le numérique ne se résume toutefois pas à internet ; il englobe aussi la toile, c'est-à-dire l'ensemble des éléments que l'on peut avoir à sa disposition et réutiliser le cas échéant.
C'est pourquoi je propose cet amendement d'appel, même si je n'ai pas vraiment le droit de le déposer.
Je souhaiterais que les délibérations et les avis des administrations soient mis à la disposition de tous les citoyens en open data, afin que chacun puisse se les approprier et éventuellement les réutiliser dans des recherches. L'utilisation d'un site public d'ouverture des données est un gage de pérennité des décisions administratives.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Hugues Portelli. La commission émet un avis défavorable. Comme Mme Lipietz vient de le dire, les parlementaires n'ont aucun droit d'initiative en matière d'ordonnance, celui-ci étant réservé au Gouvernement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu, ministre. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat sur cet amendement.
L'ouverture des données publiques de l'État et des opérateurs a fait l'objet de plusieurs décisions dans le cadre de la modernisation de l'action publique, la MAP. Des travaux sont en cours entre Etalab et des collectivités locales regroupées au sein d’Opendata France pour avancer dans une direction commune.
Le projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, déposé sur le bureau du Sénat, prévoit des avancées supplémentaires.
Dans ce contexte, il me semble possible accepter l'amendement.
M. Hugues Portelli, rapporteur. Il est inconstitutionnel !
Mme Marylise Lebranchu, ministre. Dans ce cas, si cet amendement est inconstitutionnel, je demanderai à Mme Lipietz de bien vouloir le retirer.
M. le président. Madame Lipietz, l'amendement n° 1 rectifié est-il maintenu ?
Mme Hélène Lipietz. Le Gouvernement pourrait reprendre cet amendement, ce qui aurait pour effet de lever son inconstitutionnalité.
M. Ladislas Poniatowski. Absurde ! C’est inconstitutionnel !
Mme Marylise Lebranchu, ministre. Je ne peux pas ainsi reprendre cet amendement au pied levé, mais je m'engage à le faire devant les députés.
Mme Hélène Lipietz. Dans ces conditions, je retire cet amendement, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 1 rectifié est retiré.
Je mets aux voix l'article 1er.
(L'article 1er est adopté.)
Article 2
I. – (Non modifié) Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à procéder par ordonnance à l’adoption de la partie législative d’un code relatif aux relations entre les administrations et le public.
II. – Ce code regroupe et organise les règles générales relatives aux procédures administratives non contentieuses régissant les relations entre le public et les administrations de l’État et des collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif. Il détermine celles de ces règles qui sont en outre applicables aux relations entre ces administrations et entre ces administrations et leurs agents. Il rassemble également les règles générales relatives au régime des actes administratifs unilatéraux. Les règles codifiées sont celles qui sont en vigueur à la date de la publication de l’ordonnance ainsi que, le cas échéant, les règles déjà publiées mais non encore en vigueur à cette date.
III. – Le Gouvernement est autorisé à apporter aux règles de procédure administrative non contentieuse les modifications nécessaires pour :
1° Simplifier les démarches auprès des administrations et l’instruction des demandes, en les adaptant aux évolutions technologiques ;
2° Simplifier les règles de retrait des actes administratifs unilatéraux dans un objectif d’harmonisation et de sécurité juridique ;
3° Renforcer la participation du public à l’élaboration des actes administratifs ;
4° (Supprimé)
5° Assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés, harmoniser l’état du droit, remédier aux éventuelles erreurs et abroger les dispositions, codifiées ou non, devenues sans objet ;
6° (Supprimé)
7° Étendre les dispositions de nature législative ainsi codifiées en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans le respect des compétences dévolues à ces collectivités, ainsi qu’aux îles Wallis et Futuna, et adapter, le cas échéant, les dispositions ainsi codifiées en Nouvelle-Calédonie et dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution ;
8° Rendre applicables à Mayotte les dispositions de nature législative ainsi codifiées issues des lois qui ne lui ont pas été rendues applicables.
IV. – (Non modifié) Cette ordonnance est prise dans un délai de vingt- quatre mois suivant la publication de la présente loi.
V. – (Non modifié) Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.
M. le président. L'amendement n° 4, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 2, première phrase
Remplacer les mots :
à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif
par les mots :
et les organismes chargés d’une mission de service public
La parole est à Mme la ministre.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Hugues Portelli, rapporteur. Favorable.
M. le président. L'amendement n° 5, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 2, troisième phrase
Supprimer le mot :
unilatéraux
La parole est à Mme la ministre.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Hugues Portelli, rapporteur. Favorable.
M. le président. L'amendement n° 6, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 2, dernière phrase
Remplacer le mot :
publication
par le mot :
signature
La parole est à Mme la ministre.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Hugues Portelli, rapporteur. L'avis de la commission est défavorable, monsieur le président. Habituellement, c'est plutôt le terme de publication qui est utilisé.
Or le Gouvernement arguait du fait qu'il pouvait y avoir un délai de quelques jours entre le moment où le texte était signé et le moment où il était publié.
Étant donné que ce sont les mêmes autorités qui publient et qui signent, il leur revient de s’organiser pour éviter ce genre de désagréments.
M. le président. La parole est à Mme la ministre.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. Il y a en effet un petit désaccord entre nous, monsieur le rapporteur.
En l'état, la rédaction retenue prévoit la codification des règles en vigueur à la date de publication de l'ordonnance. Toutefois, en pratique, des règles qui entreront en vigueur postérieurement à la signature de l'ordonnance et préalablement à sa publication ne pourront pas être codifiées, puisque l'ordonnance ne pourra pas être complétée après signature.
Cet amendement vise donc à rétablir la rédaction initiale du projet de loi, qui prévoyait de figer l'état des règles à codifier à la date de la signature de l'ordonnance.
M. le président. La parole est à M. Alain Richard, pour explication de vote.
M. Alain Richard. Cette querelle ne peut être comprise que par quelques dizaines de personnes en France. Et elle n’a de surcroît aucun intérêt ! (Sourires.)
De quoi s'agit-il ? Quand on est en train de codifier, on collecte tout un ensemble de textes que l'on a appréciés comme devant entrer dans le code.
Toutefois, tant que le texte de codification n'est pas entré en vigueur, ces différents textes, encore autonomes, continuent de bouger, car, naturellement, la France ne peut pas se passer de quelques dizaines de changements de règles de droit par jour !
Une fois que les codificateurs ont terminé leur travail, que le Secrétariat général du Gouvernement, ou SGG, a figé la codification, il faut encore collecter les signatures et publier le texte au Journal officiel, ce qui prend en général quelques jours pour des textes aussi lourds. Entre-temps, il se peut que soit modifié, de manière séparée, l'un des textes en voie d’être codifié.
La seule solution est la suivante : le SGG, qui a tous les talents, devrait retarder la publication du dernier texte modifié, afin qu'il s'agisse de la première modification du nouveau code, plutôt que de jouer sur une date de signature, celle-ci étant impossible à déterminer dès lors qu'il y a quatre ou cinq contresignataires.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Hugues Portelli, rapporteur. En pratique, la parution d’un code prend des années – on le dit depuis le début de la discussion de ce texte. Et voilà que l’on se bagarre à présent pour quelques jours. Le SGG serait-il incapable de gérer cet intervalle, alors qu'il met des années à sortir un code ?
M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 7, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 5
Rédiger ainsi cet alinéa :
2° Simplifier et unifier les règles relatives au régime des actes administratifs ;
La parole est à Mme la ministre.
M. le président. L'amendement n° 9, présenté par M. Portelli, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Alinéa 5
Après le mot :
retrait
insérer les mots :
et d'abrogation
La parole est à M. le rapporteur.
M. Hugues Portelli, rapporteur. Le texte adopté par la commission visait le retrait des actes administratifs unilatéraux.
Le Gouvernement nous a expliqué qu'il s'agissait non seulement du retrait, mais aussi de l'abrogation.
Pour faire un pas vers lui, nous avons proposé, dans cet amendement n° 9, d'ajouter le mot « abrogation », tout en maintenant le texte de la commission.
Ainsi, les intentions du Gouvernement seront satisfaites et les préventions de la commission également. Nous n’avons en effet aucune envie de voir d'autres dispositifs venir se greffer sur ceux qui sont relatifs au retrait et à l'abrogation dans le texte de l'habilitation.
Nous souhaiterions en conséquence que le Gouvernement accepte de retirer l'amendement n° 7.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée auprès de la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, chargée de la décentralisation. Le Gouvernement retire l'amendement n° 7 et émet un avis favorable sur l’amendement n° 9.
M. le président. L'amendement n° 7 est retiré.
Je mets aux voix l'amendement n° 9.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° 2, présenté par Mme Lipietz et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 6
Compléter cet alinéa par les mots :
en prévoyant les conséquences juridiques d'un avis défavorable ou avec réserve du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête
La parole est à Mme Hélène Lipietz.
Mme Hélène Lipietz. Il s'agit encore d'un amendement d'appel.
La loi 2002–276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a supprimé la seule règle de fond qui tirait une conséquence de l'avis défavorable à une enquête publique.
Avant cette loi, il fallait systématiquement un décret en Conseil d'État si l’avis n'avait pas été favorable. Cette exigence demeure d'ailleurs pour certaines opérations particulièrement importantes, mais le sens de l'enquête est dans ces cas indifférent.
Sans doute a-t-on considéré, voilà onze ans, qu’exiger un décret en Conseil d’État quand des élus responsables ont opiné en faveur de l’utilité publique de leurs projets, fussent-ils démesurés, était une forme de méfiance envers la représentation locale. C’est pourquoi, au titre de la démocratie locale, ou plutôt de l’idée que l’on s’en faisait alors, on a pris cette décision, qui était une régression par rapport à la démocratie locale réelle, fondée sur la consultation des citoyens.
Aujourd’hui, un avis défavorable à la suite d’une commission d’enquête n’a donc absolument aucune conséquence juridique, à l’exception de la présomption d’urgence en cas de référé-suspension.
Non seulement les conséquences sont inexistantes, mais les préfets font même preuve, en cas d’avis avec réserves, réputés défavorables si le projet n’est pas modifié dans le sens des réserves, d’une certaine tendance à ne pas tenir compte de ces dernières. Ils agissent ainsi par crainte qu’un requérant ne demande la tenue d’une autre enquête – cela c’est d’ailleurs vu – quand des modifications qui ne sont pas la conséquence directe de l’avis sont proposées. Il est à noter qu’il s’agit d’une règle prétorienne et que son écriture dispense d’une nouvelle enquête si les modifications apportées au projet aux seules fins de répondre aux réserves exprimées constituent une amélioration.
Bref, c’est bien l’inutilité de la démarche consistant, pour les citoyens, à aller faire connaître leur accord ou désaccord lors de ces enquêtes qui explique le faible nombre de personnes y participant.
Donner un sens à un avis négatif rendu dans le cadre d’une enquête publique est un souhait des écologistes, qui devrait être entendu, aujourd'hui ou demain, par le Gouvernement.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Hugues Portelli, rapporteur. La commission demande le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable. Le droit en vigueur, notamment le code de l’environnement, prévoit déjà un certain nombre de dispositions. Ainsi, en cas de conclusions négatives du commissaire enquêteur, la collectivité doit émettre une délibération motivée pour demander la suite de la procédure.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. Je ne peux pas donner meilleur avis que celui qui vient d’être émis par M. le rapporteur. Par conséquent, je demande à mon tour le retrait de cet amendement, faute de quoi l’avis du Gouvernement sera défavorable.
M. le président. Madame Lipietz, l’amendement n° 2 est-il maintenu ?
Mme Hélène Lipietz. Oui, je le maintiens, monsieur le président.
M. le président. Je mets aux voix l'article 2, modifié.
(L'article 2 est adopté.)
Article 3
I. – Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à procéder par ordonnance à la modification du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique afin d’y inclure des dispositions de nature législative qui n’ont pas été codifiées, d’améliorer le plan du code et de donner compétence en appel à la juridiction de droit commun.
Il peut également apporter les modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés, harmoniser l’état du droit, remédier aux éventuelles erreurs et abroger les dispositions, codifiées ou non, devenues sans objet.
En outre, le Gouvernement peut étendre, le cas échéant avec les adaptations nécessaires, l’application des dispositions ainsi codifiées en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna.
II. – Les dispositions codifiées sont celles qui sont en vigueur à la date de la publication des ordonnances ainsi que, le cas échéant, les règles déjà publiées mais non encore en vigueur à cette date.
III. – (Non modifié) L’ordonnance est prise dans un délai de douze mois suivant la publication de la présente loi. Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l’ordonnance.
M. le président. L'amendement n° 8, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 4
Remplacer le mot :
publication
par le mot :
signature
La parole est à Mme la ministre déléguée.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Hugues Portelli, rapporteur. Pour la même raison que celle qui a été exposée précédemment, l’avis est défavorable.
M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.
Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée. Nonobstant l’avis défavorable de la commission, je voudrais tout de même insister sur le fait que nous faisons face à une forme de vacuité. Entre le temps de la signature de l’ordonnance et celui de sa publication, il se peut que des décisions doivent être prises et, dans ce cas, il y aura vacuité. J’insiste sur ce terme : ce n’est pas le vide… On est vraiment dans ce qui n’existe pas !
Voilà pourquoi le Gouvernement avait présenté cet amendement, que je veux à nouveau défendre avec vigueur et détermination.
M. Jean-Jacques Hyest. La vacuité, c’est une question d’organisation !
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Hugues Portelli, rapporteur. Il n’y a aucune vacuité, et ce pour une raison très simple : on parle de codification. Celle-ci concerne donc non pas des décisions, mais des textes. (M. Jean-Jacques Hyest opine.) Dans le pire des cas, ces textes peuvent être des circulaires ou des directives, soit des actes administratifs que l’on est capable de planifier un tant soit peu ou que l’on peut aisément repousser, puisque les autorités décisionnaires sont les mêmes, que le processus se termine momentanément par une signature ou par une publication.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi dans le texte de la commission, modifié.
(Le projet de loi est adopté.)
MM. Yves Détraigne et Antoine Lefèvre. Bravo !
M. le président. Je constate que ce projet de loi a été adopté à l’unanimité des présents.
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