Séance du 2 décembre 2014

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre :

- le rapport sur la mise en application de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ;

- le rapport sur la mise en application de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 ;

- le rapport sur la mise en application de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2014 de finances pour 2014 ;

- le rapport sur la mise en application de la loi n° 2014-315 du 11 mars 2014 renforçant la lutte contre la contrefaçon.

M. le président du Sénat a en outre reçu de M. le Premier ministre la convention entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations relative au programme d’investissements d’avenir, action « Fonds souverain de la propriété intellectuelle ».

Acte est donné du dépôt de ces rapports et de ce document.

Ils ont été transmis respectivement à la commission des finances pour les trois premiers, à la commission des affaires économiques pour le quatrième, à la commission des finances, ainsi qu’à la commission de la culture, de l’éducation et de la communication pour le dernier.

M. le président. Mes chers collègues, par courrier en date de ce jour, Mme Éliane Assassi, présidente du groupe communiste républicain et citoyen, demande l’inscription, à l’ordre du jour de l’« espace réservé » à son groupe du jeudi 11 décembre 2014 après-midi, de la proposition de résolution relative à un moratoire sur la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques issus de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages et des lois subséquentes, n° 128 (2014-2015), présentée en application de l’article 34-1 de la Constitution, en remplacement de la proposition de résolution n° 89 (2013-2014).

Cette demande a été communiquée à M. le Premier ministre, en application de l’article 4 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution et de l’article 50 ter de notre règlement.

Cette proposition de résolution ne pourra être inscrite, au plus tôt, que quarante-huit heures après cette demande.

M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de l’examen du projet de loi de finances pour 2015, adopté par l’Assemblée nationale (projet n° 107, rapport n° 108).

SECONDE PARTIE (SUITE)

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

M. le président. Nous reprenons l’examen, au sein de la seconde partie du projet de loi de finances, des différentes missions.

Organisation des travaux

M. le président. La parole est à Mme la présidente de la commission.

Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je souhaiterais faire un point sur l’organisation de nos travaux de ce jour.

À l’issue de l’examen des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et « Provisions », que nous engagerons dans quelques instants, nous aborderons celui de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et, surtout, des articles qui lui sont rattachés.

La conférence des présidents a fixé à une heure trente la discussion des crédits de la mission, et l’ordre du jour nous laisse une marge de trois heures pour étudier les quarante-six amendements déposés sur les articles rattachés, tout en préservant, dans la soirée, la possibilité d’examiner la mission « Aide publique au développement ».

Je rappelle que la conférence des présidents a fixé une règle selon laquelle la discussion des articles rattachés et des amendements portant sur ces articles sera reportée chaque fois que la durée estimée des débats pourrait avoir pour effet d’allonger excessivement la durée d’examen prévue pour une mission.

Je souhaite que nous nous en tenions à cette règle et que le schéma envisagé pour les débats de ce jour soit respecté, de manière à ne pas bouleverser excessivement le calendrier d’examen des missions, lequel est très contraint.

Par conséquent, si nous ne parvenions pas à achever d’ici à vingt heures l’examen des amendements relatifs aux collectivités territoriales dans le temps imparti, les amendements restant en discussion seraient examinés samedi prochain dès le début de nos travaux, à quatorze heures trente.

Ainsi, nous pourrions entamer ce soir à vingt-deux heures, comme prévu, l’examen de la mission « Aide publique au développement » et terminer nos travaux dans les temps pour démarrer demain matin, à neuf heures trente, l’examen des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Je vous remercie par avance, mes chers collègues, de même que Mme la ministre, de bien vouloir prendre en considération ces dispositions.

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique. Le Gouvernement prend note de cette précision et essaiera de s’organiser en conséquence.

M. le président. Il n’y a pas d’observations ?...

Il en est ainsi décidé.

La discussion des articles rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » se poursuivra donc samedi 6 décembre à partir de quatorze heures trente si nous n’en avons pas terminé l’examen ce soir, à vingt heures.

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Provisions

Compte d’affectation spéciale : Gestion du patrimoine immobilier de l’État

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et « Provisions », et du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».

La parole est à M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial.

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je présenterai la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en partenariat avec Michel Bouvard, qui me succèdera à cette tribune.

Il s’agit de la principale mission du pôle économique et financier de l’État. Elle concerne particulièrement les crédits de l’administration fiscale et de l’administration des douanes, ainsi que les moyens alloués à plusieurs structures et politiques transversales qui relèvent de Bercy.

Pour 2015, les crédits demandés au titre de cette mission s’élèvent à 11,3 milliards d’euros, en baisse de 277 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 174 millions d’euros en crédits de paiement par rapport à 2014.

En seconde délibération, l’Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à minorer de 42,4 millions d’euros les crédits de la mission, afin de garantir le respect de la norme de dépenses en valeur de l’État. De fait, comme les années précédentes, cette mission est fortement mise à contribution dans le cadre de l’effort de redressement des finances publiques.

La direction générale des finances publiques, qui représente à elle seule 73 % des crédits de la mission, fournit en toute logique l’effort le plus important.

D’une manière générale, les économies reposent avant tout sur les dépenses de personnel, qui représentent 77 % des crédits de la mission. Au total, le projet de loi de finances pour 2015 prévoit 2 400 suppressions de postes, dont 2 000 pour la seule direction générale des finances publiques, sur un plafond d’emplois total de 132 000 équivalents temps plein travaillé, ou ETPT. La mission arrive donc deuxième, après le ministère de la défense et ses 7 500 suppressions de postes, et largement devant toutes les autres, dans l’ordre des missions qui voient le plus leurs effectifs baisser.

La dématérialisation des procédures devrait également permettre d’importantes économies : télédéclaration de l’impôt sur le revenu ou de la TVA, dématérialisation des factures, télé-dédouanement, etc. La « déclaration fiscale simplifiée », annoncée par Thierry Mandon lors de la réunion du Conseil de la simplification pour les entreprises du 30 octobre dernier, s’inscrit également dans cette logique. Toutefois, en attendant que la dématérialisation et la simplification diffusent tous leurs bienfaits, les dépenses de fonctionnement courant continuent à croître, et les efforts nous semblent insuffisants à cet égard.

En réalité, ce sont bien les investissements qui constituent l’autre grande source d’économies pour l’année 2015 : en autorisations d’engagement, ceux-ci connaissent une baisse drastique de 29 % en un an, soit 89 millions d’euros.

Certes, cela s’explique en partie par l’achèvement de grands programmes d’investissement. Ainsi, notamment, les services de la douane termineront en 2015 le renouvellement leurs avions et des garde-côtes. Mais comment ne pas voir, aussi, dans une telle mesure un choix de facilité ? Il est parfois commode de renoncer aux dépenses liées au renouvellement de matériels qui vieillissent, mais cela entraîne des dépenses d’entretien. Sur le long terme, un tel choix n’est pas source d’économies.

Il ne serait pas de bonne gestion que la baisse affichée des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » relève de l’illusion d’optique, puisqu’elle tient, dans certains cas, à l’interruption, sans résultat, de projets majeurs engagés ces dernières années, singulièrement dans le secteur informatique.

Le principal abandon est celui de l’opérateur national de paye, le système d’information lancé en 2007 qui devait centraliser la paye de 2,5 millions d’agents de l’État. Devant l’envolée des coûts et la multiplication des difficultés techniques, il a finalement été décidé de mettre fin au projet. Selon les chiffres communiqués à la commission des finances au mois de mai dernier, ce sont ainsi 286 millions d’euros qui ont été dépensés en pure perte.

Le problème, c’est que ce n’est pas la première fois que de grands projets informatiques de l’État se terminent ainsi ! Juste avant l’opérateur national de paye, c’est le système Louvois, le logiciel de paie du ministère de la défense, qui a dû être interrompu devant les dérapages financiers et les difficultés techniques. En son temps, le progiciel comptable ACCORD a subi le même sort, avant d’être remplacé par le logiciel CHORUS en 2007. De plus, le programme Copernic a également été abandonné en raison des difficultés de financement.

Je relève, par ailleurs, la suspension de l’écotaxe, ou plus exactement du péage de transit poids lourds, annoncée le 9 octobre dernier : sans revenir sur les discussions de fond, force est de constater que cette décision pose la question de l’avenir du centre de gestion installé à Metz et des 130 douaniers qui y sont affectés. Plusieurs pistes ont été évoquées, mais rien ne semble tranché à ce stade. Pouvez-vous nous en dire un peu plus, madame la ministre ?

Je terminerai en rappelant que les administrations relevant de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » sont au premier chef concernées par la lutte contre la fraude fiscale, qui est aujourd’hui un enjeu politique majeur. À cet égard, nous pouvons nous féliciter des bons résultats du service de traitement des déclarations rectificatives mis en place en 2013, qui devrait cette année largement dépasser l’objectif de 1,85 milliard d’euros de recettes.

M. le président. La parole est à M. Michel Bouvard, rapporteur spécial.

M. Michel Bouvard, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, comme Thierry Carcenac, je m’interroge sur l’indemnisation d’Ecomouv’, ainsi que sur les coûts liés au service de Metz ou à la reconversion des portiques. Je regrette par ailleurs que les parlementaires aient manqué de courage collectif dans la défense d’une taxe votée à une large majorité…

Cela étant, afin de réaliser des économies, la commission des finances, sur l’initiative du rapporteur général, a adopté trois amendements tendant à ralentir l’avancement et à instaurer trois jours de carence dans la fonction publique. Ces amendements, dans un souci de clarté et de lisibilité, concernent la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », mais ils ont en réalité une portée générale, puisqu’ils intéressent les trois fonctions publiques : la fonction publique d’État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

Quant à la mission « Provisions », il s’agit d’une mission spécifique, dont les deux programmes sont destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote de la loi de finances. La demande initiale de 165,3 millions d’euros en crédits de paiement a été minorée de 12,5 millions d’euros en seconde délibération par l’Assemblée nationale, dans le cadre de la garantie du respect de la norme de dépense en valeur de l’État.

La dotation du programme « Dépenses accidentelles et imprévisibles » assure, notamment, les dépenses urgentes rendues nécessaires par des catastrophes naturelles qui pourraient survenir en France ou à l’étranger. Pour 2015, sont demandés sur cette dotation 452,8 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 152,8 millions d’euros de crédits de paiement.

La différence correspond, comme les années précédentes, à la constitution d’une provision destinée à financer les éventuelles prises à bail privées des administrations qui pourraient survenir dans l’année.

Mes chers collègues, les rapporteurs spéciaux suggèrent de préciser une doctrine d’emploi de cette dotation, afin d’en circonscrire le recours au seul critère accidentel.

Par ailleurs, afin d’éviter toute confusion, le terme « provisions » étant emprunté à la comptabilité générale et répondant à une tout autre définition, la commission a adopté un amendement visant à modifier la dénomination de la mission au profit de l’intitulé « Crédits non répartis », ainsi que le suggérait d'ailleurs la Cour des comptes.

J’en viens maintenant à la politique immobilière de l’État. Outre les budgets ministériels, celle-ci repose sur deux outils principaux.

Le premier d’entre eux est le programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État », rattaché à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », et qui finance les travaux d’entretien lourd de l’État propriétaire. Il est doté de 166 millions d’euros en 2015, en légère baisse. La stratégie adoptée pour l’année prochaine est celle d’une diminution de la maintenance corrective, au profit de la maintenance préventive, mais surtout des contrôles, audits et diagnostics qui la précèdent.

Le second outil est le compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », qui finance les travaux structurants de reconversion.

Ce compte est alimenté par les produits de cession des immeubles de l’État, évalués à 521 millions d’euros pour 2015. L’objectif affiché est certes ambitieux, comparé, notamment, aux 470 millions d’euros prévus pour 2014, mais réaliste selon les services de France Domaine. On peut toutefois regretter que le Parlement n’ait à sa disposition que très peu d’éléments pour juger du bien-fondé d’un prix de cession, et donc pour s’assurer, en particulier, qu’un bel immeuble n’est pas cédé à vil prix pour produire des recettes immédiates.

Une partie des dépenses du compte d’affectation spéciale susvisé est consacrée au désendettement de l’État. Théoriquement, le taux de contribution au désendettement devrait atteindre 30 % du montant des cessions, mais il ne sera, l’année prochaine, que de 16 %, du fait, singulièrement, des exonérations, prorogées par le biais de l’article 22 du présent projet de loi de finances, au profit du ministère des affaires étrangères et du développement international et relatives aux biens situés à l’étranger, et surtout du ministère de la défense. Compte tenu des efforts par ailleurs demandés à ce dernier, cette dérogation a paru justifiée à la commission des finances dans les circonstances actuelles. Au total, la contribution au désendettement ne sera donc que de 108 millions d’euros en 2015.

Le reste des dépenses du compte d’affectation spéciale, soit 413 millions d’euros, vise à financer les travaux de restructuration immobilière. Les crédits sont en baisse de 5,3 %, mais de fortes variations ne doivent pas surprendre, la plupart des projets concernés ayant un caractère pluriannuel.

Je terminerai mon intervention par trois remarques.

Premièrement, certains arbitrages à l’égard de la stratégie en matière de politique immobilière n’ont jamais été vraiment faits, et ce n’est pas une nouveauté, puisque ce problème est pendant depuis trois ans. Je pense, notamment, à la question de la valorisation locative du patrimoine de l’État qui, dans de nombreux cas, pourrait être plus avantageuse qu’une cession en une fois. La stratégie de France Domaine est trop souvent guidée par des objectifs de court terme.

Je pense également, madame la ministre, au cas de la Société de valorisation foncière et immobilière, la SOVAFIM, sur laquelle l’État se décharge de certaines opérations, parfois au prix fort. Ces critiques, maintes fois formulées, me conduisent à vous proposer, à titre personnel, un amendement tendant à dissoudre la SOVAFIM. Je rappelle d'ailleurs que sa création avait donné lieu à des questions, qu’elle a fait l’objet de deux rapports de la Cour des comptes et d’une condamnation par la Cour de discipline budgétaire et financière.

Deuxièmement, le pilotage de la politique immobilière des opérateurs reste défaillant. Dès 2009, le Parlement avait demandé que le patrimoine immobilier des opérateurs soit évalué ; aucune vision d’ensemble fiable n’est disponible à ce jour. La nouvelle génération de schémas pluriannuels de stratégie immobilière et le suivi renforcé de trente et un opérateurs seront peut-être l’occasion d’améliorer les choses. Le minimum serait que les documents budgétaires mis à notre disposition, que ce soient les jaunes budgétaires ou les documents orange, soient au moins remplis pour ce qui concerne les volets « opérateurs ». Des progrès restent à faire, mais ils ne dépendent pas que de vous, madame la ministre.

Enfin, le pilotage du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » est soumis à des objectifs contradictoires. Ainsi, la loi Duflot du 18 janvier 2013 autorise l’État à céder des terrains de son domaine privé avec une forte décote – elle peut atteindre jusqu’à 100 % – lorsque ces terrains sont destinés à la construction de logements sociaux. La commission des finances a adopté un amendement tendant à faire assumer par le budget général, et non par le compte d’affectation spéciale, la politique menée en faveur du logement social, dans un souci de cohérence.

Compte tenu de toutes ces remarques, la commission vous propose d’adopter les projets de budget concernés.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Hugues Portelli, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, j’indique d’emblée que la commission des lois, saisie pour avis sur le programme « Fonction publique », y a donné un avis favorable.

Le programme 148 concerne d’une part, la formation interministérielle des fonctionnaires de l’État et, d’autre part, l’action sociale interministérielle.

Ses deux actions constituent une part infime des crédits qui sont alloués dans le projet de loi de finances à l’action interministérielle dans ces domaines, puisque, pour ce qui est de la formation des fonctionnaires, cela correspond à peu près au tiers du total, le reste étant assuré par les ministères les plus structurés, les plus richement dotés, et, pour ce qui est de l’action sociale, cela représente environ un cinquième du total.

Dans les deux cas, les budgets alloués sont quand même importants, car ils permettent de suppléer la faiblesse des moyens des petits ministères et d’assurer une certaine équité de traitement en matière de formation ou d’action sociale de l’ensemble dans la fonction publique d’État.

Pour ce qui concerne la formation proprement dite, la majeure partie des crédits est destinée aux grands centres de formation que sont l’École nationale d’administration, l’ENA, d’un côté, et les instituts régionaux d’administration, les IRA, de l’autre.

Pour l’essentiel, les budgets de ces établissements sont maintenus et la coopération est renforcée entre ces instituts, notamment entre l’ENA et l’INET, l’Institut national des études territoriales, dans la mesure où une bonne partie des programmes des concours d’entrée est identique.

Quant à l’action sociale elle-même, qui permet d’accomplir des missions utiles, notamment en matière d’accès au logement, ou d’aide à la petite enfance – par exemple les crèches –, le Gouvernement a maintenu au niveau de l’année précédente les crédits qui lui sont affectés.

Sur tous ces sujets, il y a une continuité entre le projet de budget pour 2015 et les budgets des années précédentes, ce qui explique l’avis favorable de la commission des lois.

M. le président. Mes chers collègues, je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Je vous rappelle également que, en application des décisions de la conférence des présidents, aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de quinze minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, les crédits de l’administration fiscale et des administrations financières sont encore marqués cette année par un mouvement de réduction des effectifs qui met de plus en plus gravement en question la qualité du service public décentralisé en matière non seulement de collecte d’informations fiscales et de recouvrement des impôts, mais aussi – et cela tous les membres de cette assemblée élus locaux peuvent le confirmer – d’aide et de conseil à la gestion publique locale.

Les administrations fiscales et financières vont donc connaître en 2015 une nouvelle chute des effectifs, puisque, une fois encore, un peu plus de 2 000 emplois budgétaires vont disparaître, alors qu’il en fut de même pendant de longues années.

Ainsi, 110 000 agents seront affectés aux services des finances publiques et de la douane, là où l’on en comptait 155 000 dans les services déconcentrés en 2002 !

La simplification des procédures, les gains de productivité et la dématérialisation d’un certain nombre d’opérations n’ont pas permis d’améliorer la qualité du recouvrement des impôts, mission cardinale de nos administrations financières, et ce malgré l’attachement au service public de la grande majorité des agents, particulièrement attentifs aux principes de juste contribution et d’égalité devant l’impôt.

La persistance d’un haut niveau de fraude à l’impôt et la constance de certains à tromper aussi les administrations sociales devraient plutôt nous amener à consentir une pause, à sanctuariser le nombre d’agents en matière fiscale et financière.

Certains ne manquent jamais une occasion pour faire entrer dans un cadre législatif souple et flexible ce qui ressortissait précédemment à la fraude fiscale.

Cette situation n’a rien de bon.

Elle prive l’État de moyens financiers, d’autant que la règle du rescrit est de plus en plus privilégiée.

Elle prive également les élus locaux d’un avis éclairé dans la gestion quotidienne de leur collectivité ; je rappelle qu’un millier de trésoreries ont fermé ces dernières années.

Quant aux entreprises, pour les plus petites d’entre elles, le service fiscal de proximité pouvait s’avérer un point d’appui pour la gestion, pour le traitement optimal des obligations déclaratives et administratives.

Dans les secteurs dépourvus d’un tel service, les entreprises disposent d’un atout de moins. En effet, elles n’ont pas toujours le loisir de s’attacher les services d’un cabinet conseil ou d’un prétendu spécialiste en gestion financière et comptable.

Depuis vingt ou trente ans, on n’a cessé d’alléger l’imposition des ménages les plus aisés, des entreprises, singulièrement des plus importantes d’entre elles ; on a supprimé la taxe professionnelle, réduit d’un tiers le taux facial de l’impôt sur les sociétés, ramené, au niveau du SMIC, les cotisations sociales à la quotité de 1971. Tout cela pour quoi ? La dette publique est le résultat de l’accumulation de déficits consentis en raison des moins-values de recettes sans cesse plus élevées ! Et, par une logique implacable, ce sont les populations en général, les salariés, les retraités, les familles, les jeunes qui ont pris à leur compte le coût des mesures ainsi mises en œuvre.

Parmi ces personnes, les fonctionnaires ne sont pas en reste, puisque le gel du point d’indice, mesure emblématique du gouvernement Sarkozy-Fillon, semble devenir une disposition permanente jusqu’en 2017.

D’aucuns ont même évoqué, dit-on, des mesures encore plus draconiennes, mais ces hypothèses n’ont pas été retenues. Heureusement !

Le problème est aussi de dimension macroéconomique.

Le traitement de 5,4 millions de salariés est bridé : cela correspond tout simplement à une contraction de la masse imposable des revenus, comme de celle des revenus disponibles, qui pèse directement sur les recettes fiscales de l’État, au plan tant des impositions directes que des droits de consommation.

Pratiquer la modération salariale dans la fonction publique, outre le fait de donner le mauvais exemple au patronat du secteur marchand, consiste également à étouffer une bonne partie des capacités de croissance de l’économie, faute de débouchés.

Une telle mesure pèse de plus sur le montant des pensions, les pensions civiles et militaires constituant un élément important du revenu des ménages et d’un grand nombre de revenus et prestations alignés.

Or les économies réalisées ces dernières années sur les traitements, les pensions, le déroulement de carrière des agents publics n’ont pas conduit à une modification sensible de la situation des comptes publics.

Nous rejetterons donc sans la moindre hésitation les crédits de cette mission, d’autant plus s’ils sont modifiés à la suite de l’adoption de certains des amendements déposés qui ne peuvent recueillir notre approbation. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)