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Séance du 16 décembre 2014 (compte rendu intégral des débats)

M. Roger Karoutchi. Complètement !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. … conjuguant ainsi efficacité et clarté avec échanges et confiance.

M. François Patriat. Très bien ! Et enfin !

M. Éric Doligé. Cela avait déjà été fait !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Changer d’avis quand on change d’avis de façon éclairée, c’est un honneur !

M. Éric Doligé. On copie Sarkozy !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Je n’oublie pas de rappeler l’une de nos propositions structurantes : l’adaptation du pouvoir réglementaire. Nous avons abordé hier cette question au sujet de l’urbanisme et de la gestion de l’eau ; nous devrons l’envisager au sujet d’un autre secteur important, celui du tourisme, qui, j’en ai eu le sentiment hier, ne fait plus partie du développement économique – je le dis avec le sourire.

Mesdames, messieurs les sénateurs, la nouvelle organisation territoriale de la République porte de grandes ambitions pour notre pays, pour la qualité de vie de nos concitoyens et l’avenir de nos territoires. C’est un devoir pour nous – Gouvernement et élus de la République – de la réussir.

C’est la raison pour laquelle il faudra accorder une attention particulière à la période de transition, et ce dans l’ensemble de nos territoires. La phase de transition, ce n’est pas une phase d’attente ou d’attentisme, bien au contraire ; c’est une phase de construction.

Réussir la réforme, c’est aussi accompagner les agents publics, ces hommes et ces femmes qui font vivre nos services publics.

Les agents publics travaillent pour nous tous, au quotidien. Ils nous soignent, nous éduquent, nous orientent. Nous attendons d’eux l’exemplarité et l’incarnation de nos valeurs républicaines. À nous d’être des employeurs irréprochables, à la hauteur de l’enjeu. Associons-les à nos réformes, nous le leur devons.

La réforme territoriale va emporter pour eux des conséquences importantes, des conséquences pour leur quotidien, qui pourront aller – certes, pour quelques-uns seulement – jusqu’à des mobilités. C’est pourquoi le projet de loi leur apporte des garanties quant à leur situation personnelle : conservation de leur emploi, de leur niveau de rémunération, de leur protection sociale complémentaire.

Au-delà, cette réforme doit aussi permettre de donner un nouveau sens à leurs missions et de conforter leur engagement pour l’intérêt général.

Réussir la réforme, enfin, c’est, au-delà de la question institutionnelle, réfléchir à la question des moyens.

Je sais que cette question nous interroge tous, et c’est bien normal. Je sais qu’elle est source d’inquiétude aussi, dans de nombreux territoires. Mais cela doit se faire dans un cadre où les solidarités sont renforcées, les charges réelles des collectivités mieux prises en compte et les investissements d’avenir encouragés.

C’est pourquoi, depuis deux ans, la péréquation a été garantie et amplifiée – je fais référence ici à la dotation de solidarité rurale et à la dotation de solidarité urbaine. Et, grâce aux mesures prises dans le cadre du projet de loi de finances, les territoires les plus pauvres contribuent huit fois moins que les plus riches à la baisse des dotations. C’est une œuvre de justice. (M. Francis Delattre s’exclame.)

Dans les deux années à venir, une réforme de la dotation globale de fonctionnement nous permettra de conforter ce mouvement en renforçant la transparence et l’équité, en encourageant la mutualisation et en prenant en compte les spécificités des territoires.

Nombreux sont ceux, au sein de cette assemblée, à réfléchir à ces questions. Je pense notamment à MM. Dallier et Guené, qui ont déjà fait part de leurs contributions. (Marques d’approbation sur plusieurs travées de l'UMP.)

Enfin, nous soutiendrons les investissements publics locaux d’avenir. Je pense aux espaces publics – compléments indissociables de la construction de logements –, aux équipements publics – rendus indispensables par la démographie croissante de nombreuses communes de France. Plus de crèches, des classes supplémentaires et de meilleurs transports publics.

En conclusion, revenons à notre ambition fondamentale.

Au soir du vote, la question qui devra se poser à vous, à nous, ne sera pas : Qui a fait quelle réforme ? La question qui devra se poser sera : A-t-on amélioré la vie de nos citoyens ?

M. Francis Delattre. Ce n’est pas gagné !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. A-t-on renforcé les solidarités ? A-t-on permis à ceux qui n’ont rien d’être accompagnés par la puissance publique ?

M. Éric Doligé. Le rêve !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Alors, soyons optimistes : nous pourrions peut-être même faire la dernière réforme d’organisation de nos territoires.

Mon rêve, comme dirait M. Doligé, partagé, je n’en doute pas, par tous les élus de la nation, c’est que l’organisation territoriale ne soit plus un sujet de débat tous les cinq ans. (Exclamations et sourires sur plusieurs travées de l'UMP.)

M. Bruno Sido. Sur ce point, nous sommes d’accord !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Car cela ralentit l’action publique.

Elle ne sera pas un sujet de débat tous les cinq ans si elle est adaptée à la réalité de nos territoires et à la vie des gens.

Elle ne sera plus un sujet de débat car nos structures et notre droit auront conjugué souplesse et confiance.

Avec la société du contrat, nous installons celle de la confiance entre l’État et les collectivités, entre les tenants de l’exécutif et les élus territoriaux, entre les élus eux-mêmes.

M. Éric Doligé. Et avec les électeurs !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Si nous pouvions, avec cette loi, avoir permis à tel citoyen de réaliser son projet, à un deuxième de retrouver un emploi, à un troisième de sortir de la précarité, à un quatrième d’accéder à la culture et à la créativité, à un jeune, enfin, de connaître l’émancipation et que plus aucun de nos territoires ne soit abandonné, alors oui, nous pourrions être fiers de nous, de notre travail, de votre travail, de ce que nous avons fait pour la République et pour la France. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – Mme Marie-Christine Blandin et M. Bruno Sido applaudissent également.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. (Applaudissements sur les travées de l'UMP. – Mme Françoise Gatel applaudit également.)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. C’était formidable, madame la ministre, les sujets qui fâchent ont été évités et l’on pourrait ainsi croire que tout va bien. (Mme Catherine Procaccia applaudit. – Sourires sur les travées de l'UMP.)

Nous commençons donc à débattre en séance publique du projet de loi portant « nouvelle organisation territoriale de la République ». Pour ma part, j’ai le souvenir d’avoir pris part à l’examen de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, dont l’intitulé est plus modeste.

En cet instant, permettez-moi d’avoir une pensée pour le corapporteur de ce projet de loi, René Vandierendonck, empêché provisoirement d’être présent parmi nous pour raison de santé, qui s’est fortement investi dans cette réforme…

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … et avec qui j’ai pu travailler en confiance,…

M. Bruno Sido. Tout à fait !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … et ce avec une vision commune de la décentralisation – c’est important ! –, comme vous pouvez le constater à la lecture de notre rapport.

Une telle approche est sans doute possible au Sénat, et uniquement au Sénat. Je ne citerai qu’un autre exemple, une référence pour nous : le rapport Raffarin-Krattinger, qui a conforté nos réflexions.

Avant de vous faire part des propositions de la commission des lois, adoptées presque toutes unanimement, qu’il me soit permis d’évoquer le contexte de cette réforme voulue par le Gouvernement, les principes qui ont semblé la guider, tant elle nous a paru improvisée, parfois (M. Bruno Sido sourit.), et les réflexions qu’elle a suscitées en nous.

Nous sommes le 18 juin…

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … 2014, le Gouvernement dépose deux projets de loi (Mme Catherine Procaccia s’exclame.), l’un sur la délimitation des régions et un autre, celui qui nous occupe aujourd’hui.

Nous avons tous déploré que ces deux textes ne fassent pas l’objet d’une discussion commune. En effet, il demeure bizarre pour tout esprit à peu près bien constitué qu’on examine la forme avant le fond,…

M. Bruno Sido. Bien sûr !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … en décrétant la nécessité de grandes régions de taille « européenne » – nous avons vu qu’il n’en allait pas ainsi – sans même évoquer leurs compétences.

Nous savions bien que l’on serait en plein paradoxe, puisque confier aux régions des compétences stratégiques se marie difficilement avec l’intuition de faire remonter des compétences de proximité.

Et c’est pourtant le contenu de ce projet de loi, qui, poursuivant la chasse au mythe du millefeuille territorial, nous ressert la thèse des rapports Attali, Balladur et de quelques autres esprits supérieurs…

M. Bruno Retailleau. Très bien !

M. François Marc. Balladur, un esprit supérieur ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Oui, mais il y en a d’autres ! À droite comme à gauche ! Et ce sont eux qui nous disent toujours comment faire !

La thèse de ces esprits supérieurs, donc, c’est de faire disparaître à terme les départements,…

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … au profit des régions et des intercommunalités, tout en dévitalisant les communes, dont le seul tort, avec le département, est d’être une institution qui est enracinée profondément dans notre République.

M. Bruno Sido. Tout à fait !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Au nom de l’efficacité – mais non pas de la démocratie locale –, de prétendues économies possibles – on a entendu des chiffres mirifiques, on a parlé de dizaines de milliards d’euros –, le texte d’origine avait pour but avoué de faire « s’évaporer » le département, en lui retirant toutes ses compétences, à l’exception de ses attributions en matière sociale, pour les confier aux régions.

À l’autre bout de la chaîne, on veut imposer de grandes intercommunalités, de 20 000 habitants au minimum,…

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Personne n’a dit cela !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … qui auraient pour ultime mission de remplacer le département dans ses fonctions sociales – dans ce cas, il faut retenir un seuil bien supérieur – et de faire des communes des coquilles quasiment vides, chargées de l’état civil, peut-être de la police municipale, des cimetières et sans doute de la gestion des écoles.

M. Henri de Raincourt. Et des crottes de chien !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Belle ambition de simplification, vous l’avouerez, que je caricature à peine et qui transparaît clairement dans l’étude d’impact, dont on ne peut pas dire qu’elle nous apporte quelques arguments pertinents en matière tant de coûts que de rationalité.

On semble oublier ce qui a été au cœur de notre réflexion, à savoir le principe de subsidiarité. Ce que l’on défend avec raison à Bruxelles ne serait-il pas encore plus vrai à l’échelon de notre pays ?

Je pourrais citer quelques exemples, mais je me contenterai d’un seul parmi d’autres.

Le projet de loi transfère la compétence des transports scolaires à la région, qui désormais devra organiser le transport des élèves vers le plus petit des regroupements pédagogiques intercommunaux, à trois cents kilomètres de distance peut-être.

Mme Jacqueline Gourault. Il ne faut tout de même pas exagérer !

M. Bruno Sido. Sept heures de route !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le paradoxe, c’est qu’en région d’Île-de-France le Syndicat des transports d’Île-de-France, le STIF,…

M. Francis Delattre. Parlons-en !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … qui a le monopole du transport interurbain et scolaire, s’est empressé de déléguer cette compétence aux départements de grande couronne, échelon de proximité pertinent.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. CQFD !

Mme Nicole Bricq. Par convention !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le pragmatisme est toujours plus pertinent que la théorie, dans ce domaine comme dans beaucoup d’autres.

Vous avez sans doute noté, par ailleurs, que le projet de loi n’est en aucune sorte porteur d’une nouvelle étape de la décentralisation, comme l’a été la loi du 2 mars 1982, loi cadre fondatrice qui a été déclinée ensuite dans de nombreux textes, dont celui du 7 janvier 1983 sur les compétences ou celui du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités locales, dite « loi Raffarin ». Cette réforme est déséquilibrée en ce qu’elle n’apporte aucune indication sur la réforme de l’état territorial. Je vous renvoie à notre rapport sur ce sujet.

Au cours des débats, M. le secrétaire d’État chargé de la réforme de l’État pourrait utilement nous éclairer sur les intentions du Gouvernement dans ce domaine.

Pour ce qui nous concerne, nous vous proposerons des avancées en matière de décentralisation – j’y reviendrai. À cet égard, nous aurions préféré que le Gouvernement prenne aussi des initiatives en cette matière.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Eh oui ! Parfois, on entend certains dire qu’ils seraient prêts à accepter des avancées, mais que les services ne le veulent pas !

M. Roger Karoutchi. C’est la faute des services ! (Sourires sur les travées de l'UMP.)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Et que fait un bon ministre ? Suit-il ses services ou leur dit-il : « Maintenant, cela suffit ! » ?

M. Bruno Sido. Il suit ses services…

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Et voilà ! Mais, il faut être juste, ce n’est pas nouveau. Depuis le 18 juin 2014, que de paroles ont été prononcées et il semble que le Gouvernement ait totalement changé de logiciel et qu’après beaucoup de déclarations contradictoires, personne ne veuille plus évoquer la disparition programmée des départements et des communes.

M. Bruno Sido. C’est impossible !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Est-ce sincère ? Nous le verrons bien.

M. Bruno Sido. Oui, on verra !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. D’où notre perplexité, le projet de loi ne correspond plus du tout à la déclaration du Premier ministre devant le Sénat en octobre dernier.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. On ne le regrette pas !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Dont acte, d’autant que les grandes associations d’élus ont reçu quelques assurances, et il faut saluer ici les conclusions de la conférence des collectivités territoriales, réunie le 9 décembre dernier sur l’initiative du président Larcher,…

M. Roger Karoutchi. Très bien !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … qui rassemblait l’Association des maires de France, l’Assemblée des départements de France et l’Association des régions de France.

M. Bruno Sido. Très bonne réunion !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Elles sont convenues de porter d’une voix commune les attentes des collectivités locales. C’est nouveau et, dans ce domaine, le dialogue est indispensable…

M. Bruno Sido. Et apprécié !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … et apprécié, en effet.

M. Éric Doligé. Espérons que cette voix sera entendue !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Outre la situation financière des collectivités locales et la question des normes, la conférence a insisté sur la nécessité de voir le projet de loi enrichi par de nouvelles décentralisations et de clarifier les compétences des collectivités locales entre elles – et les ressources y afférent – mais aussi de clarifier la manière dont l’État assure à l’avenir ses propres compétences.

Si le législateur n’a pas à être le greffier des desiderata des associations d’élus innombrables…

M. Bruno Sido. Exact !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … – et chacun alors avance ses pions, pour savoir qui sera le plus fort, le plus gros,…

M. Bruno Sido. Le plus beau !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … au détriment des autres, dans des rivalités de pouvoirs assez futiles (Sourires sur plusieurs travées de l'UMP.)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … alors qu’il s’agit seulement de défendre l’intérêt général –, cette conférence marque une étape importante dans la perspective d’un dialogue constructif, privilégiant d’ailleurs la concertation sur les rivalités de pouvoirs, le contrat sur l’affrontement. L’État pourrait s’en inspirer dans ses relations avec les collectivités locales.

Face à un projet désarticulé, que faire ? Nous vous proposons de le reconstruire sur des bases plus solides et pérennes, prolongeant la clarification des responsabilités et des compétences par l’approfondissement de la décentralisation.

Cela passe par le maintien des compétences des départements…

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … dans un souci de proximité et d’efficacité, et nous conduit à conforter les compétences stratégiques des régions et à leur attribuer une compétence en matière d’emploi, à renforcer les intercommunalités en tenant compte de la spécificité des territoires et à renforcer la responsabilité financière des collectivités locales – ce que vous proposez.

Bien entendu, nous aurons à délibérer de nouveau des divers aspects de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM », car, comme nous l’avions dit, il reste encore un petit chemin à parcourir, et même peut-être un long chemin, pour régler certains problèmes posés par cette loi. Mais, à ce stade, la commission des lois a voulu vous présenter un texte clair, cohérent, qui ne soit pas, comme souvent, un catalogue de diverses dispositions concernant les collectivités locales, et quelques autres sujets annexes que nous aurons tout loisir d’examiner au mois de janvier.

Sans pouvoir entrer dans le détail du projet profondément remanié que la commission des lois vous propose – et il faut bien sûr y associer les rapporteurs pour avis, Mme Valérie Létard pour la commission des affaires économiques,…

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Et son remarquable rapport.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … M. René-Paul Savary pour la commission des affaires sociales (Très bien ! sur les travées de l'UMP.), Mme Catherine Morin-Desailly pour la commission de la culture (Approbations sur les travées de l'UDI-UC et de l'UMP.), M. Rémi Pointereau pour la commission du développement durable (Marques d’approbation sur les travées de l'UMP.) dont le président, M. Maurey, s’exprimera également pour être plus sûr que le point de vue de la commission soit bien entendu, ainsi que M. Charles Guené pour la commission des finances (Ah ! sur plusieurs travées de l'UMP.), largement convergents –, l’objectif principal a été, pour nous, de clarifier les compétences, sauf celles pour lesquelles cela n’a guère de sens, tels le tourisme, la culture et le sport.

La suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements prend alors tout son sens, car l’efficacité de l’action publique territoriale est largement conditionnée par une meilleure clarification des compétences. (M. Pierre-Yves Collombat s’exclame.)

À cet effet, nous souhaitons que soit affirmée la compétence de la région en matière de développement économique et nous sommes d’accord sur ce point avec le projet de loi, sans ignorer les compétences des communes, intercommunalités et métropoles sur le plan opérationnel, et d’aménagement du territoire.

Toutefois, le rôle moteur de la région dans ce domaine doit être accompagné d’une véritable association des autres collectivités dans la démarche de planification pour la mise en œuvre des schémas – d’ailleurs, madame la ministre, on réunit beaucoup de schémas, mais les réunir dans un seul schéma serait peut-être suffisant – pour assurer la cohérence de l’action économique et de l’aménagement du territoire.

Mais, et c’est le plus important à nos yeux, dans la perspective d’une avancée en matière de décentralisation, il nous a semblé paradoxal de renforcer la région en matière de développement économique et d’aménagement du territoire et de lui avoir confié la totalité de la compétence en matière de formation professionnelle et qu’elle soit totalement absente dans le domaine de l’emploi.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Avec notre collègue Savary, que je salue pour son travail (Marques d’approbation sur les travées de l'UMP.), et dans les limites permises par la procédure législative, nous vous proposons de confier aux régions un rôle important de coordination dans ce domaine – c’est l’article 3 bis du texte de la commission des lois.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. C’est essentiel !

Mme Cécile Cukierman. Mais ce n’est pas cela qui donnera de l’emploi !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Comme nous risquerions de nous ennuyer pendant les fêtes si nous ne travaillions pas, nous pourrons peut-être approfondir d’autres sujets de décentralisation et présenter, monsieur le président, quelques propositions supplémentaires, puisque les commissions peuvent se réunir pendant la suspension des travaux en séance plénière.

Pour les départements, si nous convenons que les transports interurbains doivent relever de la compétence de la région, nous affirmons leur rôle de proximité, en réaffirmant leur rôle en tant que vecteur de la solidarité territoriale et de la cohésion sociale. Reconnaissant l’expertise et la bonne organisation de cette collectivité en matière de collèges, de routes et de ports, pourquoi, en effet, envisager de la dépecer et de lui retirer ce qui fait sa solidité et son équilibre ?

M. Bruno Sido. Tout à fait !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Quant aux intercommunalités, notons tout d’abord que vient à peine d’être mise en œuvre la loi de 2010, si critiquée à l’époque par ceux qui voudraient nous imposer aujourd’hui un nouveau chambardement (M. Michel Mercier s’exclame.), mais c’est normal, cela fait partie du jeu.

M. Éric Doligé. Ce n’est pas un jeu !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Désormais et conformément au souhait du législateur – je parle de la loi de 2010 et non des lois ultérieures –, toutes les communes appartiennent à une intercommunalité.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Faut-il de nouveau tout bouleverser, avec un seuil qui n’a aucune justification réelle,…

M. Bruno Sido. Aucune !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … et qui est peu adapté à la diversité des territoires. Nous pourrions en débattre à l’infini. Les uns parlent de 20 000, les autres de 10 000, d’autres encore de 15 000. On recommence, mais cela ne sert à rien.

Ce que nous proposons, c’est de reporter d’un an la clause de dite de « revoyure » – le terme n’est pas très beau, mais cela s’appelle ainsi – inscrite dans la loi en tenant compte des limites urbaines, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale, ou SCOT. Cela peut donc, dans certains cas, amener à plus de 20 000, dans d’autres à moins de 20 000. Tout dépend des territoires.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous sommes donc favorables à une rationalisation des périmètres des EPCI à fiscalité propre, sans multiplier les mariages forcés, comme on veut le faire en Île-de-France.

M. Roger Karoutchi. Très bien !

M. Bruno Sido. Et pas seulement en Île-de-France.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. En cassant même des intercommunalités qui viennent d’être créées !

Après un long débat et après avoir adopté tout de même 166 amendements – nous avons donc retenu de nombreux amendements de nos collègues –, le texte élaboré par la commission des lois a été construit autour de deux orientations, conformes à la constante persévérance du Sénat dans ce domaine.

Il vise, d’une part, à préserver au sein de notre organisation territoriale les compétences de proximité du département, que le projet de loi voulait transférer aux autres niveaux de collectivités dans l’intention affichée d’une disparition des conseils généraux – maintenant départementaux – à l’horizon 2020.

Il vise, d’autre part, dans l’objectif de clarification et de cohérence des compétences dévolues à chaque niveau de collectivité, à renouer avec l’ambition décentralisatrice dont ce texte était initialement dépourvu.

En tant qu’assemblée législative assurant la représentation des collectivités territoriales de la République, nous souhaitons être entendus, non pas par peur de changement ou par conservatisme,…

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Oh non !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … mais parce que nous croyons à la République décentralisée.

Encore faudra-t-il, mais nous ne pouvons en traiter à ce stade, – vous avez évoqué ces sujets, madame la ministre – réformer profondément non seulement la dotation globale de fonctionnement, la DGF, mais l’ensemble des finances locales, qui sont devenues un maquis impénétrable.

M. Bruno Sido. Personne n’y comprend plus rien !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. De toute façon, le poids des dépenses sociales est tel que les départements ne peuvent plus tenir, et ce n’est pas en leur retirant des compétences que l’on arrangera leur situation.

Un sénateur du groupe UMP. Très bien !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La baisse des dotations ne peut être la seule réponse de l’État à l’inquiétude croissante et légitime des élus locaux.

Comme l’écrivait une des personnalités entendue par la commission, nous devons tracer une route sans sous-estimer les obstacles juridiques et financiers. Rappelant que la réforme de 1982 a mis trente ans à être pleinement appliquée et que celle de 2004 s’achève à peine, notre ancien collègue Yves Krattinger exprimait la crainte suivante : « Vouloir aller trop vite, c’est prendre le risque de bloquer la machine et de perturber l’activité des collectivités locales ». Cette réflexion mérite d’être méditée. Avant de tout casser, peut-être faut-il progresser dans la sagesse habituelle du Sénat ! (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC. – M. Alain Bertrand applaudit également.)

M. le président. La parole est à Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur de la commission des lois, cher Jean-Jacques Hyest à qui j’associe M. René Vandierendonck qui, malheureusement souffrant, ne peut être avec nous – et j’aurai moi aussi une pensée pour lui et eu égard à l’énorme le travail d’auditions qui a été réalisé par la commission des lois et ses rapporteurs et qui nous a beaucoup éclairés –, madame, messieurs les rapporteurs des autres commissions, mes chers collègues, je viens vous présenter l’analyse et les propositions de la commission des affaires économiques, qui a décidé de centrer son approche sur deux volets de ce projet de loi : l’économie et le tourisme.

En tant que rapporteur pour avis, j’ai été frappée par la diversité des points de vue qui se sont exprimés au cours des auditions. Cela m’a convaincue que l’amélioration de l’efficacité des interventions économiques ne pourra être réellement mise en œuvre que si les projets et schémas régionaux sont rassembleurs, c’est-à-dire élaborés conjointement et programmés dans le détail. Seule cette co-élaboration permettra de préserver la motivation des élus mais aussi le réalisme territorial, qui sont les deux moteurs du succès des interventions économiques des collectivités.

Tel est le message simple qui ordonne les propositions de la commission des affaires économiques : la réforme ne doit pas être guidée par un esprit de système, mais par l’analyse concrète des transformations économiques et des risques pour la cohésion sociale qui planent tout particulièrement sur certains territoires. J’ajoute que la situation actuelle ne nous donne guère le droit à l’erreur.

Pour mémoire, je rappellerai que les interventions économiques des collectivités territoriales avoisinent 6,5 milliards d’euros, soit le septième de celles de l’État, et 0,3 % du PIB. Les régions y consacrent 2,1 milliards d’euros, les établissements publics de coopération intercommunale 1,7 milliard d’euros, les départements 1,6 milliard d’euros et les communes 983 millions d’euros. Cela représente une part limitée du budget des collectivités : 8,3 % pour les régions, 1,6 % pour les départements, 1,7 % pour les intercommunalités et 1,5 % pour les communes. Sur la période récente, les dépenses d’intervention économique des collectivités ont progressé de près de 1 % par an en moyenne, celles des départements ont décru tandis que les interventions des régions ainsi que des communes et groupements à fiscalité propre ont augmenté.

Sur le plan institutionnel, le cadre juridique des interventions économiques des collectivités a été redessiné par deux lois de décentralisation récentes. La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a institué le rôle de « chef de file » de la région, ce qui impose la nécessité d’obtenir l’accord de la région pour une collectivité infrarégionale qui souhaite créer un dispositif propre.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, quant à elle, a supprimé la distinction entre aides directes et aides indirectes pour adapter le droit français aux exigences de l’Union européenne. En pratique, cette disparition des aides indirectes libres s’est traduite par une augmentation du nombre d’aides à l’immobilier que les collectivités peuvent octroyer sans accord de la région.

Nous connaissons tous sur nos territoires le résultat actuel de ce « maquis » institutionnel. À l’heure où les contraintes budgétaires se font toujours plus pressantes, il est grand temps de rendre l’intervention des collectivités la plus efficace possible. C’est ce souci d’efficacité qui a guidé la réflexion de la commission des affaires économiques, et je la résumerai en trois idées-forces.

Première idée-force : nous devons consacrer le rôle de chef de file des régions en matière de développement économique dans une logique de cohérence et de simplification, afin d’éviter les doublons. Ce rôle de coordination doit être spécifié, car le développement économique est une politique publique, qui fait intervenir de très nombreuses dimensions.

Les régions sont, par exemple, la bonne échelle pour organiser les plateformes de projection des PME et des entreprises de taille intermédiaire à l’export, ou encore pour coordonner les stratégies d’attractivité, l’organisation des grandes filières industrielles régionales. Dans le contexte mondialisé que nous connaissons, ces actions doivent impérativement être coordonnées pour optimiser la visibilité de nos territoires.

Deuxième idée-force : nous devons permettre la prise en compte des spécificités des territoires par une association forte de ceux-ci à l’élaboration des schémas régionaux et à leur mise en œuvre. Il s’agit donc d’encourager le dynamisme des collectivités, au moment où notre pays en a le plus fortement besoin. Au-delà des « cœurs de métier » des régions, le soutien du développement économique passe par de nombreux vecteurs sur lesquels les régions n’ont ni monopole ni véritable capacité de maîtrise d’ouvrage.

Je veux parler ici de l’animation de proximité de l’économie locale telle que réseaux d’affaires, interfaces territoriales entre université et monde économique, de l’aménagement économique du territoire – immobilier, foncier, dépollution des sols, réseaux, etc. – et des services supports nécessaires pour attirer des entreprises – logement, offre culturelle et sportive, crèches.

Le nouveau périmètre des régions risque encore de faire perdre en proximité, en imposant une distance plus grande entre le niveau régional et certaines communes ou intercommunalités. On voit bien dans ces conditions que, si le schéma de développement économique doit être réfléchi au niveau régional, il doit aussi être coconstruit et coproduit avec les autres acteurs du territoire, en particulier le niveau des intercommunalités et des métropoles qui sont compétentes en ce domaine.

Troisième idée-force : nous devons introduire dans la loi la souplesse nécessaire à l’élaboration de schémas qui soient vraiment du « cousu main ».

En bref, nous sommes favorables à des métropoles dynamiques qui soient les locomotives d’un développement régional équilibré. Pour ce faire, il nous faut clarifier les registres d’intervention entre le bloc communal et le niveau régional tout en respectant le principe de libre administration des collectivités locales et l’absence de tutelle de l’une sur l’autre.

Ces idées-forces m’amènent à vous préciser les principaux amendements qui découlent de cette analyse.

Pour surmonter tout risque d’incertitude juridique tout en nous conformant à la logique économique et sociale, nous proposons une solution simple et réaliste à l’article 2 du projet de loi : l’élaboration conjointe des schémas de développement économique. C’est en travaillant tous ensemble que les régions et leurs territoires infrarégionaux pourront construire des politiques qui allient à la fois l’aide au tissu économique existant et la préparation des activités du futur. C’est pourquoi les orientations du schéma doivent être mises en débat au sein des conférences territoriales de l’action publique pour un avis global.

Je vous proposerai également d’articuler ce mécanisme avec le recours à la contractualisation prévu dans le droit existant depuis la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « MAPTAM ». À travers la signature de conventions territoriales d’exercice concerté, il s’agit de clarifier la mise en œuvre des orientations du schéma et de définir l’implication des collectivités dans une territorialisation fine.

L’objectif, vous le comprenez, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, n’est pas d’opposer un niveau à un autre, ni même d’ajouter une certaine lourdeur dans les processus d’élaboration de ces schémas. Bien au contraire, il s’agit de mobiliser toutes les énergies autour d’un projet commun, cohérent et efficace. Une vraie vision stratégique régionale, de grandes filières qui définiront un consensus partagé, mais qui ne peut trouver son sens que si, contractuellement, les territoires peuvent, face à une région bien sûr « pilote » dans ce grand avion, définir avec précision la traduction de ce schéma régional dans chacun des territoires intercommunaux. Ainsi, le levier sera le plus efficace possible et les stratégies pourront être finement adaptées à la connaissance des territoires sur cette réalité, car vous le savez, nombre d’intercommunalités, aujourd’hui, sont porteuses de ces stratégies et effectuent déjà ce travail conjointement avec les régions.

Je vous rappelle par ailleurs que le débat qui a eu lieu en commission des lois, animé par M. Hyest, a aussi permis de rappeler combien ces conventions pourraient être utiles pour régler la question des métropoles,…