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Séance du 19 janvier 2015 (compte rendu intégral des débats)

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Charles Guené, pour explication de vote.

M. Charles Guené. Je veux tout d'abord saluer la volonté de Mme la ministre de résoudre en quelque sorte la quadrature du cercle. En réalité, nous le voyons bien, nous hésitons entre ne pas forcer les élus à aller au-delà du raisonnable et ne pas bloquer l’évolution de l’intercommunalité. En fait, entre ces deux options, il faudrait que nous trouvions une solution médiane.

Madame la ministre, j’ai examiné avec attention votre proposition, qui dénote votre souci de vous rapprocher de nous. Malheureusement, je n’arrive pas à y trouver ce que j’y cherche.

Je pense, tout d'abord, à l’adaptation du critère de densité. Comme Bruno Sido vient de vous le dire, dans notre département de la Haute-Marne, ce critère ne fonctionne pas. Dans mon secteur, la densité est de quinze ou vingt habitants au kilomètre carré.

Mon intercommunalité regroupe d'ores et déjà cinquante-quatre communes. Comme l’évoquait notre collègue Gérard Miquel, le président d’un tel EPCI doit avoir un minimum de charisme ! Or, avec la loi sur le non-cumul, les parlementaires ne pourront plus occuper cette fonction. Qu’en sera-t-il quand, pour réunir 20 000 habitants, notre intercommunalité comptera quelque 110 communes ?

M. Bruno Sido. Voilà !

M. Charles Guené. Pis, j’avais anticipé bien en amont l’application du seuil de 5 000 habitants, en réunissant trois intercommunalités dès 2011. Nous avions alors pu choisir nos partenaires, et nous avions abouti à un coefficient d’intégration fiscale de 0,8, ce qui est considérable. Or ce coefficient n’est que de 0,2 dans la commune voisine, avec laquelle mon intercommunalité pourrait avoir à se marier.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Eh oui !

M. Charles Guené. On va donc casser vingt ans d’efforts et de rationalisation, sur lesquels on ne devrait pas revenir !

J’en viens maintenant à la possibilité d’adaptation du seuil que comporte le dispositif de votre amendement, madame la ministre. Comme notre rapporteur général, je ne comprends pas très bien sur quoi porte cette possibilité : s’agit-il d’adapter le chiffre ou d’adapter dans le temps ? En tout état de cause, au regard de l’article 60 de la loi de réforme des collectivités territoriales, il paraît difficile de prévoir une adaptation temporaire. Au bout d’un moment, le préfet nous dira que la fête est finie et qu’il faut nous lancer ! On voit bien qu’il y a là un problème.

Comme je vous l’ai dit, je pensais passer par la petite porte, mais, précisément parce que j’ai fait preuve d’anticipation, je me retrouve coincé, sans porte de sortie.

On pourrait trouver d’autres solutions, comme celle de nos amis socialistes. Pourtant, honnêtement, un seuil à 15 000 habitants n’est pas meilleur ! Si j’étais méchant, je dirais même qu’il témoigne d’une certaine méconnaissance du sujet… En effet, à certains endroits, 20 000 habitants, ce n’est pas assez et, à d’autres, 15 000 habitants, c’est encore trop ! Qu’on se le dise.

En réalité, c’est de temps que nous avons besoin. En effet, comme l’a déclaré notre collègue Alain Houpert, nous avions déjà réalisé une révolution, il faut tout de même le dire, avec la fixation d’un seuil à 5 000 habitants. Madame la ministre, je pense que votre intention est bonne, mais que, à vouloir aller trop vite, on risque de courir à l’échec.

En outre, je veux vous rappeler le sort des municipalités cantonales, créées par la Constitution de l’an III : les difficultés à se déplacer ayant entraîné leur échec, elles ont dû être supprimées en l’an VIII. Mais comme, à l’époque, il n’y avait pas de fiscalité, ce recul n’était pas très grave. Il n’en irait pas de même aujourd'hui.

Pour conclure, la seule façon, me semble-t-il, de régler le problème, qui ne se pose, en réalité, que dans les zones rurales et hyper-rurales, c’est la commune nouvelle (M. le rapporteur et M. Bruno Sido approuvent.), et non l’intercommunalité forcée.

Entre-temps, on peut même se servir des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux, les PETR et, progressivement, territorialiser la fiscalité – M. Savary en a parlé – et les financements. Au demeurant, je suis sûr que M. Morvan ne manque pas d’idées sur ces questions… (Sourires.)

Pour toutes ces raisons, madame la ministre, et tant que vous n’aurez pas trouvé la martingale – je reconnais qu’elle est difficile à imaginer –, je suivrai la voie de la commission des lois, c'est-à-dire celle de la confiance dans les élus. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Jean-François Husson, pour explication de vote.

M. Jean-François Husson. En un peu plus de deux ans, nous sommes allés de renoncements en reniements ! Nous l’avons déjà souligné dans le cadre de la discussion générale, mais nous le voyons encore aujourd'hui : nous sommes en plein dans ce bouleversement permanent, d’où nul cap, nulle vision n’émergent. Ainsi, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, vous nous proposez ce soir des orientations différentes de celles que vous portiez vous-mêmes voilà quelques mois.

Néanmoins, je vais profiter de ces quelques instants pour vous proposer de prendre connaissance d’une démarche et peut-être, demain, de la soutenir.

Il s’agit d’une démarche inédite, qui est menée de manière exemplaire, dans la collégialité, au sein d’un département français ayant choisi, au début des années deux mille, de se doter de deux schémas de cohérence territoriale, ou SCOT. L’un d’entre eux regroupait 30 intercommunalités et 462 communes ; il compte aujourd'hui 476 communes au travers de 20 intercommunalités et a été adopté à l’unanimité des territoires.

Je serais tenté de vous proposer de vous inspirer de cette démarche émanant des territoires, de la France d’en bas ! Elle vous est apportée, non pas comme une dot, mais comme un objet méritant, selon moi, intérêt et considération, mais aussi, peut-être, soutien de votre part.

Pourquoi tenir de tels propos ? Comme bon nombre de mes collègues, je ne partage pas l’idée de fixer un seuil. En revanche, je suis convaincu que nous avons l’obligation de permettre aux territoires qui souhaitent s’engager dans cette voie, et cela indépendamment de leur taille ou de leur organisation, de coopérer dans un certain nombre de domaines, en refondant les dispositifs de dotation, de soutien, d’incitation et d’intéressement.

J’irai encore un peu plus loin. Toujours dans notre département, qui regroupe près de 600 000 habitants, nous travaillons actuellement, à raison d’un euro par habitant, réparti de manière équitable sur le territoire – hyper-ruralité, ruralité, secteurs péri-urbains ou cœurs d’agglomération –, sur le développement économique ou la question des mobilités et des déplacements, que ce soit au travers d’études ou de stratégies foncières. Nous allons notamment engager des travaux sur les ressources et la fiscalité, ou encore sur un schéma d’organisation des services publics et marchands.

Nous entendons livrer ce travail à la commission départementale de coopération intercommunale, car l’organisation des territoires en intercommunalités ou en bassins de vie nous apparaît comme un moyen – peut-être pas le seul, certes – de travailler en articulation avec ces territoires, notamment en mettant à disposition des moyens humains et financiers. Ainsi, nous demeurons dans des échelles pertinentes pour mener à bien un travail de coopération et de proximité !

En définitive, vous l’avez compris, j’en appelle au bon sens et à la reconnaissance des actions menées par les élus sur le territoire.

Selon un adage, on ne fait pas le bonheur des gens malgré eux ! Étant Nancéen et Lorrain, j’y ajouterai cette devise du roi Stanislas : « Le vrai bonheur consiste à faire des heureux ». C’est pourquoi, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, je vous invite à écouter le peuple et les élus, à prendre en compte leurs demandes et avis. Dès lors, peut-être nous aiderez-vous à construire un bonheur territorial !

M. le président. La parole est à M. Jean-Marie Morisset, pour explication de vote.

M. Jean-Marie Morisset. Beaucoup a déjà été dit. Toutefois, je voulais attirer votre attention sur un point, madame la ministre, vous qui connaissez bien les départements, en particulier les ruraux, ainsi, me semble-t-il, que l’histoire écrite par chaque territoire, chacun à sa façon, dans le cadre des premières lois sur l’intercommunalité.

Il ne faut pas l’oublier, seulement deux ans se sont écoulés, pendant lesquels un travail important a été effectué et de nombreuses réunions se sont tenues. Les élus gardent en mémoire l’investissement qui a été le leur à cette occasion et, à titre personnel, je ne parviens pas à comprendre pourquoi vous voulez, par la loi, mettre tous les territoires sur un pied d’égalité en imposant ce seuil de 20 000 habitants.

Pour tenter de vous convaincre, je mettrai en avant l’exemple de mon département, celui des Deux-Sèvres, qui compte 400 000 habitants. Le nombre des intercommunalités y est passé de 26 à 13, et, pour cela, les élus n’ont pris en compte aucun seuil. En effet, s’ils s’étaient tenus au seuil de 5 000 habitants, ils auraient tout aussi bien pu conserver les 26 intercommunalités ! Il faut donc déjà se rappeler combien ils sont nombreux à s’être investis.

Sur les treize intercommunalités restantes, cinq sont des groupements de taille importante, correspondant à des agglomérations autour des grandes villes, et huit sont, au contraire, situées en territoire rural, sur des distances atteignant parfois 110 kilomètres et avec un nombre de communes significatif, compris entre quarante et cinquante.

On ne peut pas ignorer qu’une intercommunalité a vocation à répondre à des besoins de proximité, à permettre une écoute de la population, à mettre à sa disposition un certain nombre de services. Si nous devions retenir ce seuil de 20 000 habitants, les huit intercommunalités précédemment citées seraient tenues de rejoindre des communautés d’agglomération importantes.

Madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, vous nous avez montré une étude d’impact. Je crois qu’il en faudrait une par département ! Cela vous permettrait de faire un certain nombre de découvertes. Vous constateriez par exemple, dans le cas du département des Deux-Sèvres, que l’application du seuil contraindrait des intercommunalités de 16 000 habitants à rejoindre de grandes intercommunalités de 110 000 habitants. Vraiment, nous faisons fausse route en maintenant ce seuil !

Nous vivons l’intercommunalité chacun à notre façon. Les élus se sont beaucoup investis. Il me semble donc que vous devez les écouter, et cela, quelle que soit leur couleur politique. Des élections auront lieu dans deux mois et, dans de nombreux territoires, on se plaint déjà de ne pas comprendre grand-chose aux nouveaux cantons, dont le découpage ne respecte souvent pas les intercommunalités. Les maires ont besoin d’être rassurés. Il ne faut donc pas trop les traumatiser en les obligeant à organiser de nouvelles réunions.

Enfin, face au message permanent selon lequel il faut être dans de grandes structures pour réaliser de grands projets, je prendrai de nouveau l’exemple du département des Deux-Sèvres. Quelles communautés de communes y ont le plus fort coefficient d’intégration fiscal ? Ce sont souvent, non pas les intercommunalités importantes, mais les intercommunalités des zones rurales ! En effet, elles mettent de plus en plus de moyens en commun et, surtout, elles instaurent des offres de services correspondant aux souhaits des habitants. Leur regroupement dans de grandes structures entraînerait donc une forte déperdition d’énergie.

Par conséquent, madame la ministre, écoutez les élus, notamment ceux des zones rurales. Écoutez toutes les structures qui vous ont lancé ce message. Quant à moi, je partage le point de vue de la commission, consistant à ne pas maintenir de seuil dans le présent projet de loi.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Compte tenu des explications fournies par les uns et les autres, nous pourrions peut-être passer au vote ! (Sourires.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale. Mme la ministre a exprimé l’avis du Gouvernement de manière très claire et convaincante, en tout cas à mes yeux. (Exclamations amusées sur les travées de l'UMP.) Plusieurs d’entre vous, mesdames, messieurs les sénateurs, ont reconnu la conviction dont elle a fait preuve, et que je partage avec elle.

M. Jean-François Husson. Vous êtes donc deux !

M. André Vallini, secrétaire d'État. Nous sommes un peu plus nombreux que cela en France, monsieur le sénateur !

M. Pierre-Yves Collombat. Cela, nous le verrons lors des élections !

M. André Vallini, secrétaire d'État. Marylise Lebranchu et moi-même rencontrons aussi de nombreux élus. D’ailleurs, comme vous, nous assistons en ce moment à des cérémonies de vœux dans nos départements. Je puis vous assurer que, dans le mien en Isère, de nombreux élus jugent nécessaire d’aller au-delà du seuil actuel de 5 000 habitants.

En réaction aux différents propos tenus, je tiens simplement à lire quelques extraits d’un document dont je ne suis pas l’auteur : « La faible densité de population dans l’hyper-ruralité impose des efforts plus conséquents qu’ailleurs pour constituer des intercommunalités disposant d’une masse critique suffisante, tant en matière d’ingénierie que de capacités d’action, de représentation de l’hyper-ruralité et d’arbitrage. […] Sauf exception, les EPCI de l’hyper-ruralité ne disposent pas aujourd’hui de la taille critique nécessaire, et il revient à l’État […] de mettre ses interlocuteurs en capacité. »

Ce constat est celui d’Alain Bertrand (Exclamations.), sénateur de la Lozère et auteur d’un rapport remarquable et remarqué sur l’hyper-ruralité,…

M. Jean-François Husson. Dont nous avons débattu !

M. André Vallini, secrétaire d'État. … qui, dans ce même document, propose de fixer par la loi, au moins pour les territoires hyper-ruraux, un seuil minimal de 20 000 habitants.

Par ailleurs, j’ai beaucoup apprécié les propos du sénateur Yannick Botrel et je me contenterai donc de les reprendre. Mesdames, messieurs les sénateurs du groupe CRC, vous qui êtes si attachés à l’existence des communes nées de la Révolution française – mais nous sommes toutes et tous, ici, très attachés aux communes, qui font partie de l’ADN de la République –,…

Mme Cécile Cukierman. Elles sont surtout le lieu de la démocratie !

M. André Vallini, secrétaire d'État. … sachez que la meilleure façon de les sauvegarder, de justifier leur existence dans les années et les décennies à venir, c’est, comme l’a indiqué Yannick Botrel, de disposer d’intercommunalités assez puissantes.

M. André Vallini, secrétaire d'État. Plus les intercommunalités seront fortes et grandes, plus les communes, notamment les plus petites, auront leur raison d’être ! (Marques de scepticisme sur les travées de l’UMP et du groupe CRC.)

Mme Cécile Cukierman. L’argument ne suffira pas, monsieur le secrétaire d’État !

M. le président. Madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il est presque minuit. Je vous propose de prolonger nos travaux jusqu’au vote sur l’amendement n° 1105, puis de lever la séance.

Il n’y a pas d’observation ?...

Il en est ainsi décidé.

La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, le Sénat ne s’engagera pas avec vous dans une sorte de discussion de marchands de tapis. Vous avez bien compris que, pour nous, le problème réside, non pas dans la quotité du seuil, mais dans le principe même consistant à jouer sur ce dernier pour enclencher un nouveau processus de regroupement des intercommunalités existantes. Notre débat est politique ; il n’est pas arithmétique !

Nous comprenons tous vos objectifs. Vous les avez rappelés en citant le rapport de notre collègue Alain Bertrand. Il est vrai que, dans l’absolu, il faut atteindre une certaine dimension pour disposer d’une masse fiscale suffisante, permettant de mettre en œuvre des services à la population, ainsi que d’une administration suffisamment étoffée, avec, à sa tête, une direction faisant le poids. Nous le comprenons bien. Dans nos départements, nous avons nous-mêmes animé le processus de regroupement des intercommunalités ou nous y avons participé.

Néanmoins, à côté de cet objectif, tout à fait estimable, que vous cherchez à atteindre, d’autres éléments sont dignes d’être pris en compte. D’ailleurs, je le constate, vous-mêmes avez compris, depuis l’adoption de ce projet de loi par le conseil des ministres le 18 juin dernier, que le caractère contraignant du dispositif que vous aviez envisagé était excessif, puisque vous nous proposez aujourd'hui des correctifs.

Je salue cet effort que vous faites dans notre direction, mais vous restez en quelque sorte prisonnier de votre raisonnement initial, selon lequel il faudrait relancer le processus de regroupement des intercommunalités à partir d’un seuil de population plus élevé. C’est cela que nous contestons, sur de nombreuses travées.

L’effort que vous réalisez vise à ne pas déstabiliser les groupements de communes récemment constitués ; la plupart d’entre eux se sont constitués cette année, en réaction à la nouvelle direction prise après les élections municipales d’avril dernier. Donner dès 2015 un coup de boutoir latéral à ces groupements de communes en adoptant une nouvelle carte départementale de l’intercommunalité serait de nature à perturber profondément leur fonctionnement et à leur faire renoncer aux projets qu’ils pourraient être en train de concevoir sur la lancée de leur constitution. Vous avez raison de vouloir éviter cet impact négatif.

Par ailleurs, dans le monde rural, il faut être très attentif à ne pas forcer la constitution d’intercommunalités réunissant des territoires si vastes que le sentiment d’appartenance à une communauté ne pourrait pas s’y développer, ou en tout cas pas avant longtemps, faute d’homogénéité et de cohésion. Bien sûr, dans l’absolu, il est bon que les intercommunalités soient suffisamment peuplées, mais, si le résultat est la constitution de groupements sans cohérence ni cohésion, le bénéfice est plus que compensé par les inconvénients.

Je voudrais aussi vous signaler que, dans nos départements – plusieurs de nos collègues l’ont souligné –, nous avons tout de même réussi à constituer des intercommunalités rurales de 35 000, 45 000 ou 55 000 habitants. Bien souvent, nous les avons constituées à partir d’intercommunalités anciennes qui dépassaient le seuil de 5 000 habitants et n’étaient donc nullement tenues de se regrouper dans de plus grandes intercommunalités. Elles l’ont fait parce qu’elles ont estimé que c’était possible sur leur territoire. Elles n’ont pas eu besoin d’être forcées. Elles ne se sont pas regroupées à reculons.

Si, à côté de ces regroupements d’intercommunalités constitués sur une base très volontaire par les élus, d’autres intercommunalités ont préféré en rester à 5 000, 6 000 ou 8 000 habitants, elles l’ont fait elles aussi pour des raisons qu’elles estimaient valables. Pourquoi voudriez-vous que des raisons qui leur paraissaient fondées il y a de cela deux ans aient disparu comme par enchantement aujourd'hui ? Vouloir forcer le passage, c’est avoir l’assurance de créer des difficultés plutôt que d’atteindre les objectifs que vous vous êtes assignés.

Or l’impact de votre critère de densité, qui m’a séduit au premier abord, est en réalité – vous avez eu la loyauté de nous faire connaître votre tableau – très faible ; cela aussi a été souligné par plusieurs de nos collègues.

Puisque la France compte cent départements, prenons par exemple, et au hasard, le cinquantième ; il s’agit de la Manche. (Sourires.)

M. Jean-François Husson. Cela ne nous avait pas échappé !

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Il existe vingt-sept établissements publics de coopération intercommunale, ou EPCI, dans ce département. Parmi eux, vingt ont moins de 20 000 habitants. Avec votre critère de densité, dix-sept seraient obligés de se regrouper ; ils ne seraient donc que trois à être exonérés de cette obligation. Tel qu’il a été conçu, votre critère de densité ne fonctionne pas.

Je voudrais enfin vous dire que nous observons, dans nos territoires, un phénomène nouveau, qui se propage rapidement : nous constatons un réel engouement pour la commune nouvelle, alors même que la proposition de loi relative à l’amélioration de son régime n’a pas encore été définitivement adoptée. Ce mouvement signifie que nos communes rurales souhaitent conserver des services de proximité.

Quand les communautés de communes étaient des communautés de proximité, puisqu’elles étaient petites, les communes n’éprouvaient pas le besoin de se regrouper, parce qu’elles arrivaient à s’entendre dans un cadre qui leur était familier pour assurer des services en commun. Maintenant qu’il y a de plus en plus de grandes intercommunalités, nos petites communes, qui ont envie de vivre, considèrent que, pour pouvoir continuer à vivre, il est préférable de se regrouper à plusieurs dans un cadre territorial limité. C’est donc la crainte des grandes intercommunalités qui pousse à la constitution de communes nouvelles, afin de gérer dans une bonne entente des services communs, tels que l’école ou la voirie.

Madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, il faut absolument – je vous demande par avance de me pardonner cette cuistrerie – changer de paradigme. (Sourires et exclamations.) Voilà une expression moderne ! Au lieu de rester dans la seringue avec nos histoires de seuil et de nombre d’habitants, en s’imaginant qu’on pourra terminer à 12 500 habitants après avoir commencé à 20 000 habitants, nous devons parvenir à nous engager dans un processus qui fasse davantage confiance aux élus, mais aussi aux préfets.

La loi du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale prévoit déjà une clause de rendez-vous en 2015. Et de toute façon, un processus doit avoir lieu, avec ou sans loi nouvelle. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'amendement n° 1105.

(L'amendement n'est pas adopté.) – (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.)

M. Jean-François Husson. À une majorité écrasante !

M. le président. Mes chers collègues, nous avons examiné 37 amendements au cours de cette séance ; il en reste 594 à examiner.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

Article 14 (début)
Dossier législatif : projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
Discussion générale