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Séance du 4 mars 2015 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. Veuillez conclure, mon cher collègue.

M. Patrick Chaize. En outre, il faut aussi remettre à plat les contrats de concession. Il apparaît en effet opportun d’entamer une renégociation de ceux-ci par un dépoussiérage des articles et l’introduction, notamment, de notions telles que celle de « biens de reprise » qui permettrait la réalisation d’ouvrages nouveaux sans déséquilibrer les contrats en cours, comme cela a été fait voilà quelques années pour les concessions électriques. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Emmanuel Macron, ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique. Madame la présidente, monsieur le président de la commission, mesdames, messieurs les sénateurs, beaucoup a été dit et je vais essayer de répondre aux questions qui ont été soulevées. Celles-ci sont fort légitimes dans un contexte que vous avez tous rappelé et eu égard à la forte attente de l’ensemble nos concitoyens sur ce sujet dont vous avez unanimement souligné l’impact tant sur l’activité économique que sur la démocratie.

Je veux, avant toute chose, excuser l’absence de Ségolène Royal, actuellement en déplacement. Le Gouvernement, qui, dans cette affaire, agit de manière parfaitement coordonnée, a pris, depuis plusieurs mois, à bras-le-corps ce sujet des contrats de concessions autoroutières.

Plusieurs rapports, conduits en toute indépendance, se sont accordés pour pointer les dysfonctionnements du système actuel. La Cour des comptes s’est penchée sur le sujet dès 2013. Elle a été suivie par l’Autorité de la concurrence, qui a remis son avis en 2014. La même année, les députés Pancher et Chanteguet ainsi que les sénateurs Filleul et de Nicolaÿ établissaient leurs rapports.

Même si les solutions proposées par les uns et les autres n’ont pas toujours été exactement les mêmes, une préoccupation commune et une véritable convergence se sont manifestées.

À partir de la fin de l’année dernière, le Gouvernement a choisi de se rapprocher des sociétés autoroutières, menant un premier travail lors de deux réunions que nous avons conduites avec Ségolène Royal. Puis, le Premier ministre a pris la décision de mettre à plat l’ensemble de ces initiatives et de lancer ce groupe de travail transpartisan associant plusieurs parlementaires auquel plusieurs d’entre vous ont déjà contribué.

Monsieur le président de la commission du développement durable, si mes services n’ont pas contribué à vos travaux, la raison en est simple. J’en porte la pleine responsabilité et vous prie de bien vouloir recevoir ici mes excuses. Au moment où vous avez formulé votre demande, nous étions en train d’organiser la mise à disposition de nos services pour ce groupe bipartisan. Cela ne justifie en rien que je n’aie pas accédé à votre sollicitation. Si cette collaboration n’a pas eu lieu, l’erreur m’est imputable. Je crois savoir que les services de ma collègue Ségolène Royal ont répondu à votre demande. L’ensemble des services de l’État, y compris ceux de mon ministère, ont été mis à la disposition du groupe bipartisan. Nous avons mandaté une inspectrice générale des finances pour piloter ce groupe de travail sur le plan technique et coordonner l’ensemble des informations fournies aux sénateurs et députés. La volonté du Gouvernement, que je tiens à rappeler ici, est de nous permettre d’effectuer de concert et dans la sérénité le travail le plus transparent possible.

Pour mener à bien ce travail collectif, nous ne devons stigmatiser personne, ni les sociétés concessionnaires d’autoroutes – tel n’est pas ici l’objectif – ni tel ou tel service de l’État, ni l’Autorité de la concurrence. Je dois le dire, chacune et chacun a fait son travail. L’Autorité de la concurrence a fait un travail utile – j’y reviendrai sur le plan technique – qui a permis un gain en matière de transparence.

Nous devons également nous garder de simplifier les situations. À ceux qui défendent ici l’écotaxe, je voudrais tout de même rappeler que la manne financière dont on nous parle était grevée chaque année d’un coût de gestion de plus de 200 millions d'euros ; il était apparu à l’ensemble des parlementaires, comme des services de contrôle qui l’avaient examinée, qu’elle n’était pas pleinement satisfaisante. (M. Jean-Yves Roux opine. – Mme Marie-Hélène Des Esgaulx s’exclame.) Donc, nous avons pris la décision de revenir sur cette disposition qui, il faut bien l’avouer sur un mode pleinement dépassionné, n’avait sans doute pas le plein soutien de la majorité précédente. Sinon, elle l’aurait sans doute prise plus tôt…

M. Emmanuel Macron, ministre. … et pas dans les dernières semaines ! Une remise à plat était justifiée.

M. Emmanuel Macron, ministre. Dans un tel contexte, aucune décision n’est pleinement satisfaisante et il faut simplement parler de moindre mal. Je voulais simplement éviter un raccourci entre le sujet de l’écotaxe et le travail que nous sommes en train de conduire sur les sociétés concessionnaires d’autoroutes.

Enfin, l’esprit qui doit nous animer privilégie la transparence et la responsabilité partagée.

Quelle est la situation actuelle et notre inconfort collectif ?

Le sujet des sociétés concessionnaires d’autoroutes doit être appréhendé de manière globale, en examinant les impacts économiques en termes d’activité, en étudiant l’impact sur les usagers, sur les infrastructures de transports – c’est un point sur lequel vous avez insisté avec raison, monsieur le sénateur – et en regardant ce qui, aujourd'hui, fonctionne et ce qui ne fonctionne pas. Il y a une grande variété de situations dans les différentes concessions d’autoroutes qui ont été passées. Certains contrats sont très profitables – jusqu’à un point déraisonnable ! D’autres ne le sont pas.

M. Hervé Maurey, président de la commission du développement durable. C’est vrai !

M. Emmanuel Macron, ministre. Ces situations doivent être étudiées dans le détail, sans globaliser.

Par le passé, on a mis en place des systèmes de contraintes, par la fiscalité notamment, pour financer nos infrastructures de transports. Il s’agissait de traiter ce problème identifié comme un surprofit ou une situation de rente. À ce propos, monsieur le sénateur, je veux ici lever un malentendu : la rente n’est pas une insulte, c’est la caractérisation d’une situation économique qui peut ou non être justifiée. Et c’est toute la réflexion que nous devons avoir. La rente est justifiée quand un investisseur a pris un risque ou innové. Certaines rentes sont moins justifiées que d’autres. Quoi qu’il en soit, la rente, ce n’est pas un gros mot.

Un sénateur du groupe socialiste. C’est vrai !

M. Emmanuel Macron, ministre. Le mot de « rentier » peut être stigmatisant, mais la rente est une situation économique qui se caractérise et qui se définit – nous aurons l’occasion d’en reparler à plusieurs reprises à l’occasion de l’examen du projet de loi que je vous présenterai prochainement.

Je veux dissiper toute ambiguïté. En tout cas, il y a eu la volonté, en augmentant certaines fiscalités sur ces sociétés concessionnaires d’autoroutes, d’essayer d’apporter quelques corrections et de financer nos infrastructures de transports.

Le problème, c’est que l’équilibre contractuel dans lequel nous opérons aujourd'hui permet à ces sociétés concessionnaires de répercuter la fiscalité sur les usagers, ce qui est profondément insatisfaisant et participe au débat que nous devons avoir aujourd'hui au sujet d’un équilibre contractuel sans doute sur-contraint.

Par ailleurs, la situation actuelle est insatisfaisante parce qu’elle manque de transparence. L’Autorité de la concurrence a examiné, et vous avez eu raison de le citer à plusieurs reprises, non le taux de rendement, mais le ratio qu’on appelle l’excédent brut d’exploitation. Elle a regardé la profitabilité de l’exploitation des concessions, parce que c’était la question qui lui était posée.

Les conclusions de l’Autorité de la concurrence ont parfois donné lieu à des raccourcis ou ont été utilisées à mauvais escient. Il n’en demeure pas moins que sur la question qui lui était posée – celle de l’excédent brut de l’exploitation –, elle considère que cette profitabilité est excessive pour les concessions privatisées en 2006. L’Autorité de la concurrence n’a pas examiné la question de la rentabilité de l’investissement des groupes acquéreurs des concessions en 2006, qui doit nécessairement s’apprécier au regard du prix d’acquisition et s’analyse techniquement au travers du taux de rentabilité interne de l’investissement. En prenant en considération les différentes caractéristiques économiques de ce taux de rentabilité, plusieurs services de l’État sont parvenus à des conclusions plus nuancées.

La situation n’est pas pleinement satisfaisante. Certains contrats de concession établissent des surprofits de manière évidente. La régulation de ces contrats souffre d’un manque de transparence parce que la formule de prix prend en compte non seulement l’inflation et les aléas de trafic, mais également, au-delà des éléments de fiscalité que j’évoquais, les travaux effectués.

Voilà quelques années, il a été décidé de mettre en place le « plan vert » qui était, sur le principe, une bonne mesure, laquelle consistait à compenser un milliard de travaux par une année de concession supplémentaire. La Cour des comptes a alors très rapidement établi qu’il y avait eu des effets d’aubaine pour ces sociétés concessionnaires d’autoroutes. En effet, elles ont fait figurer dans ce plan vert des travaux d’équipement en télépéage qu’elles auraient faits de toute façon.

M. Jean-Yves Roux. Effectivement !

M. Emmanuel Macron, ministre. Depuis la privatisation, nous avons collectivement mis en place un système de régulation – je n’incrimine personne et surtout pas les services de l’État ! – qui est insatisfaisant car nous n’avons pas pu rendre compte à nos concitoyens des bons équilibres que nous voulions toutes et tous préserver et qui ont été ici rappelés.

Quels objectifs devons-nous poursuivre ? Premier objectif, préserver et renforcer la qualité de nos autoroutes et, plus largement, des infrastructures de transports. En effet, ces sociétés concessionnaires d’autoroutes réalisent des travaux qui dépassent la simple exploitation. Le financement des infrastructures de transports est un enjeu important, en particulier pour le désenclavement de certains territoires.

Deuxième objectif, protéger l’intérêt des usagers, garantir la transparence sur les prix, la bonne régulation des prix et des augmentations tarifaires qui ont parfois pu donner le sentiment qu’elles nous échappaient.

Troisième objectif, avoir une politique volontariste de travaux conformément au plan de relance autoroutier négocié à Bruxelles qui concourt à l’ambition largement partagée de relancer cette activité économique. Il faut le faire de manière pleinement transparente et satisfaisante, en ayant des critères extrêmement stricts de mise en concurrence des marchés. Le plan de relance que le Gouvernement a porté et négocié avec Bruxelles comportait pour la première fois des critères de mise en concurrence. Je pense, en particulier, à l’allocation de la majorité des lots à des PME et TPE qui n’avaient pas partie liée avec ces sociétés concessionnaires d’autoroutes, lesquelles, il est vrai, ont parfois des filiales en charge de travaux de construction.

Quatrième objectif que nous devons poursuivre à l’égard de ces contrats de concessions autoroutières, la transparence et la rentabilité raisonnable. C’est un des points extrêmement importants.

Au total, le maintien de la qualité des infrastructures et du service public, l’investissement et l’emploi ainsi que la transparence doivent être nos objectifs dans la réforme ici conduite.

C’est dans cet esprit que le Premier ministre a souhaité la réunion dès janvier d’un groupe de travail pour tracer le chemin qui sera le plus à même de nous conduire vers l’intérêt général. Ce groupe de travail, tel qu’il a été composé – de manière bipartisane –, vise à mettre à plat l’ensemble des données établies par les uns et par les autres en pleine transparence.

Le travail effectué ces derniers jours, en particulier entre les sociétés concessionnaires et l’Autorité de la concurrence, a permis une véritable analyse contradictoire qui n’avait pas été réalisée jusqu’à présent,…

M. Emmanuel Macron, ministre. … ce que, pour ma part, je regrettais. Il a permis d’étudier les éléments de rentabilité des entreprises autoroutières, l’impact sur les finances publiques de l’ensemble des scénarios, les conditions dans lesquelles la privatisation a été faite en 2005, les hausses de tarifs, les modalités de passation de marchés publics de travaux et leur nécessaire transparence, le contenu et les conditions du plan de relance tel que validé par la Commission en octobre dernier.

Enfin, pour que le débat soit le plus serein possible, le Gouvernement a pris la décision – en pleine conscience – de geler les tarifs de péages autoroutiers qui devaient augmenter de 0,57 % en moyenne au 1er février. Nous avions commencé une négociation, elle a été stoppée afin que le groupe bipartisan puisse rendre ses conclusions, ce qui sera fait le 10 mars prochain.

Il nous est apparu préférable de décider d’un gel plutôt que de procéder à une augmentation tarifaire qui relevait des équilibres passés. Cela ne préjuge en rien ce qui sera fait une fois les négociations abouties.

De la même façon, le plan de relance autoroutier qui a été négocié et validé par la Commission a été suspendu puisqu’il participe de l’ancienne économie des contrats. Cependant, il fait aussi partie de la négociation et des éléments sur lesquels le groupe bipartisan travaille.

Il me semble important de voir que les équilibres économiques des contrats existants, le plan de relance, l’ensemble de l’équation tarifaire, en particulier ces augmentations de péage de l’année 2015, font tous partie de l’équilibre que nous devons définir au cours des prochaines semaines et des prochains jours vis-à-vis des sociétés concessionnaires. On ne pouvait pas avancer sur un front en considérant que le reste pouvait être gelé ou négocié à part. C’est cette volonté du Gouvernement qui s’est manifestée par la décision de suspendre le plan de relance et par la décision de geler momentanément les tarifs.

Dans ce contexte, nous sommes parvenus à dégager d’importants points de convergence que je tiens à rappeler.

Le premier axe est la remise à plat de la régulation. Vous l’avez rappelé, et le groupe de travail sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes de votre commission du développement durable l’avait d’ores et déjà souligné dans ses conclusions rendues en décembre dernier : il est indispensable de renforcer la transparence et la régulation du secteur. À cet égard, le projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques – que je présenterai dans un instant à certains d’entre vous – procède à la remise à plat de la régulation de ce secteur.

Concrètement, comme le réclamait votre commission, l’économie et les marchés de travaux des concessions autoroutières ainsi que les règles de mise en concurrence seront désormais soumis à un contrôle transparent assuré par une autorité indépendante, l’ARAFER, qui a été dotée des pouvoirs d’investigation nécessaires au suivi des contrats.

Cette autorité ne se contentera pas d’atteindre des objectifs purement économiques, elle aura aussi pour mission de défendre les intérêts des usagers. En outre, elle pourra examiner les éléments économiques liés au péage, la nature des contrats et leur équilibre économique ainsi que les décisions de mise en travaux. En effet, il importait d’avoir un acteur unique, indépendant et doté de pouvoirs d’investigation, qui puisse regarder l’ensemble de ce qui constitue les termes économiques d’un contrat de concession.

Ainsi, des clauses de bonne fortune seront obligatoirement introduites dans les contrats des futures concessions, et ces clauses permettront de définir un seuil de rentabilité raisonnable et, au-delà de ce seuil, de prévoir des mécanismes correctifs. C’est, là encore, un élément important de la dynamique économique des contrats à venir. On le voit bien, il ne faut pas laisser s’installer des éléments de rentabilité non justifiés.

Est également prévu un principe de rémunération raisonnable de l’investissement en cas de hausse additionnelle des tarifs ou d’allongement de la durée de concession.

Enfin, le projet de loi prévoit de renforcer les règles de transparence pour les marchés des sous-concessions – ceux qui régissent, par exemple, les prestataires des aires d’autoroutes. C'est l’un des éléments de clarification que vous appeliez de vos vœux.

Le deuxième axe est une meilleure association et une meilleure information du Parlement – par le passé, cette dernière a été insuffisante. Toutes et tous, vous en avez rappelé la nécessité et, là encore, le projet de loi que je défends va dans ce sens. Ce texte prévoit en effet que le Parlement soit tenu informé avant la conclusion de tout contrat de plan, qu’il s’agisse d’un plan de relance ou d’un nouveau contrat de concession.

L’ensemble de ces dispositions pourront sans doute être encore améliorées lors de l’examen du projet de loi au Sénat – c'est du moins mon objectif pour les semaines qui viennent. À cette occasion, nous pourrons nous fonder sur les idées et les propositions formulées par le groupe parlementaire qui rendra ses conclusions le 10 mars prochain.

Il faut aller plus loin et, vous l’avez rappelé, le Président de la République a lui-même demandé un règlement global et définitif de ces questions dans les prochaines semaines. Notre objectif, sur lequel je veux insister, est donc bien de parvenir à une solution rapide dans la foulée des conclusions qui seront rendues sur ce sujet le 10 mars prochain par les parlementaires.

Certes, il ne m'appartient pas ici de trancher, de prendre une décision ou de faire des annonces ; en revanche, je peux rappeler l’ensemble des options existantes. Une première option, que vous avez rappelée, a été en particulier défendue par le président de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire à l’Assemblée nationale, Jean-Paul Chanteguet : c'est la résiliation.

Cette option permet, de la manière la plus radicale, la simplification, l’absence de conflit d’intérêt et la plus grande transparence. Il n’en demeure pas moins que la résiliation pose des problèmes d’exécution, d'abord en termes de finances publiques, qu’il faut garder à l’esprit. En effet, elle appellerait la compensation des contrats restant à courir (M. Pierre Médevielle opine.) et l’indemnisation des sociétés concessionnaires. Elle porte un élément réputationnel qui n’est pas neutre et qu’il faut prendre en compte dans un contexte où nous souhaitons relancer l’investissement privé. Enfin, elle implique de s'interroger collectivement, si je puis me permettre d’employer cette formule, sur « le jour d’après ».

Car, une fois les contrats résiliés, il y a deux possibilités : soit on les repasse dans de meilleures conditions, soit on renationalise. Renationaliser suppose d’aller au bout de la démarche : on a indemnisé et on paiera les frais à venir. Là, les chiffrages excèdent en effet 40 milliards d’euros.

Si l’on décide de repasser des contrats dans un autre cadre, le contexte serait forcément différent de celui d’aujourd'hui. Quand on regarde les sociétés concessionnaires d’autoroutes, on retrouve l’essentiel des acteurs français. Alors soit l’on considère que ces sociétés accepteront, demain, après avoir été indemnisées par le contribuable, de repasser des contrats moins favorables, soit l’on fait le pari que l’on trouvera d’autres concessionnaires. (M. Gilbert Barbier s’exclame.) Mais dans ce dernier cas, pour avoir le souvenir cuisant de la réaction de nos concitoyens quand ledit concessionnaire n’est pas français, mais chinois – je pense à des sociétés de gestion d’aéroport dont les équilibres financiers n’ont rien à voir avec ceux des sociétés autoroutières, et j’aurai l’occasion de développer ce distinguo –, croyez-moi, la tâche ne sera pas facile.

Je pense que nous aurons ce débat, mais j’y insiste : aujourd'hui, nous avons l’intégralité des acteurs français de la concession et un acteur espagnol. Qui, demain, passera ces contrats de concession avec nous ? Des Chinois ? Des Indiens ? Des Britanniques ? Ce ne sera pas plus aisé, et ils n’accepteront pas des conditions forcément plus désavantageuses que les concessionnaires d’autoroutes actuels.

M. Jean-Jacques Filleul. Je suis d’accord !

M. Emmanuel Macron, ministre. Je ne dis pas que cette solution doit être écartée, mais il faut bien prendre en compte l’ensemble des complications dont elle peut s'accompagner.

La seconde option, c’est la renégociation, la remise à plat des contrats. Au fond, c'est sur ce point que je voudrais insister. Quand on lit les rapports sur le sujet, et compte tenu de ce que vous disiez tout à l'heure, madame la sénatrice, la question est de savoir si, sans forcément indemniser, on peut réussir à remettre à plat les contrats existants, à retrouver les conditions de la transparence, à rééquilibrer les relations et, finalement, à construire le contrat de confiance, parce que c’est cela que nous devons appeler de nos vœux.

Il me semble que nous devons aussi travailler sur ce point, autour d’un rééquilibrage des contrats et, en particulier, de la relation entre l’État et les sociétés. Il convient de porter les objectifs environnementaux. À cet égard, ces sociétés sont prêtes à octroyer plusieurs mesures commerciales, par exemple en matière de covoiturage ou dans la perspective de déplacements plus propres – ce sont là des éléments importants que vous avez rappelés, monsieur le sénateur. Par ailleurs, il importe de trouver les équilibres en termes de financement des infrastructures. Quels équilibres en termes de fiscalité sur ses sociétés concessionnaires d’autoroutes et quels équilibres contractuels trouver dans cette remise à plat ? Ces sociétés doivent participer au financement de nos infrastructures, et en particulier de l’AFITF.

La question se pose encore de redéfinir les conditions pleinement transparentes et efficaces d’un plan de relance repensé et dont les cibles seraient revues dans ce cadre, plan qui me semble particulièrement important en termes d’activité. Je crois que nos concitoyens et les sociétés de travaux publics, notamment, attendent ce plan de relance.

Enfin, il faut assurer la stabilité du paysage fiscal pour ces sociétés concessionnaires d’autoroutes. Dès lors qu’elles doivent contribuer davantage au financement de nos infrastructures, nous devons en contrepartie leur octroyer une telle stabilité.

Cette remise à plat des contrats me semble constituer à la fois une alternative à la résiliation et la poursuite, par d’autres moyens, des mêmes finalités que celles du groupe de travail dont les travaux sont attendus le 10 mars prochain.

La remise à plat de la régulation, que j’évoquais, doit faire partie de notre solution de sortie. Sans doute faut-il encore améliorer le texte de loi que je vous présenterai dans quelques semaines, mais c’est un élément du dispositif. Le renforcement du rôle du Parlement est un élément clé pour que, de manière régulière, il y ait à la fois les garanties de la transparence et, surtout, des clauses de rendez-vous. En effet, sur ce sujet, on le voit bien, c’est finalement une forme d’échec relatif collectif que nous vivons : nous n’avons pas bien su réguler ces sociétés d’autoroutes. Sans stigmatiser personne, il convient de restaurer les conditions de la transparence, de la justice économique et sociale et d’un redémarrage économique de l’ensemble des activités de ce secteur, parce que l’attente est forte et parce que c’est nécessaire.

C'est dans cet équilibre, en suivant à la fois ces principes et ces pistes de méthode et de proposition, que le groupe de travail, assisté par les services de l’État et en particulier ceux de mon ministère, œuvrera dans les prochains jours. Le Gouvernement annoncera très rapidement après le 10 mars des décisions qui répondront et aux attentes et aux questions que vous avez posées. Nous aurons, début avril, le débat sur le texte de loi que je porte, à la lumière de ces annonces qui auront stabilisé et clarifié beaucoup de ces sujets, tout en prenant en compte l’ensemble des compléments que nous devrons apporter au système de régulation et à une clarification de ce paysage.

Voilà, mesdames, messieurs les sénateurs, les éléments que je pouvais apporter à ce débat. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et sur certaines travées du RDSE. – M. Michel Mercier applaudit également.)

Mme la présidente. Nous en avons terminé avec le débat sur les concessions autoroutières.

Mes chers collègues, avant d’aborder le point suivant de l’ordre du jour, nous allons interrompre nos travaux quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-sept heures dix, est reprise à dix-sept heures quinze.)

Mme la présidente. La séance est reprise.