compte rendu intégral
Présidence de M. Thierry Foucaud
vice-président
Secrétaires :
M. Jean-Pierre Leleux,
Mme Colette Mélot.
1
Procès-verbal
M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n’y a pas d’observation ?…
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.
2
Nouvelle organisation territoriale de la République
Suite de la discussion en deuxième lecture d’un projet de loi dans le texte de la commission
M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi modifié par l’Assemblée nationale portant nouvelle organisation territoriale de la République (projet n° 336, texte de la commission n° 451, rapport n° 450, tomes I et II, avis n° 438).
Nous poursuivons la discussion du texte de la commission.
TITRE II (suite)
DES INTERCOMMUNALITÉS RENFORCÉES
Chapitre Ier (suite)
Des regroupements communaux
M. le président. Dans la discussion des articles, nous poursuivons, au sein du chapitre Ier du titre II, l’examen de l’article 17 ter, dont je rappelle les termes :
Article 17 ter (suite)
L’article L. 5741-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° À la première phrase du second alinéa du I, après le mot : « concordantes », sont insérés les mots : « des organes délibérants » ;
2° Après le I, sont insérés des I bis et I ter ainsi rédigés :
« I bis. – Lorsque, en application du I de l’article L. 2113-5, une commune nouvelle est substituée à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre membre d’un pôle d’équilibre territorial et rural, la commune nouvelle peut rester membre de ce pôle jusqu’à son adhésion à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dans les conditions prévues à l’article L. 2113-9. Pour l’application du présent chapitre, le conseil municipal de la commune nouvelle exerce les compétences reconnues à l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale membre du pôle.
« I ter. – (Supprimé)
M. le président. L'amendement n° 629, présenté par MM. Gorce, Delebarre, Kaltenbach et Botrel, Mme Monier et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
… - Au second alinéa du I de l’article L. 5741-3 du code général des collectivités territoriales, les mots : « qui le composent et pour son seul périmètre » sont remplacés par les mots : « figurant dans son périmètre, l’élaboration, la mise en place et ».
La parole est à M. Yannick Botrel.
M. Yannick Botrel. Le périmètre d’un schéma de cohérence territoriale, ou SCOT, ne correspond pas nécessairement à celui d’un pôle d’équilibre territorial et rural, ou PETR.
Il est possible en effet que les bassins de vie d’un même territoire n’aient pas été entièrement inclus dans celui-ci pour des raisons tenant par exemple à l’existence d’une frontière départementale séparant ce bassin en entités administratives différentes.
Dans cette hypothèse et en l’état de la loi, le PETR, tout en étant un syndicat mixte, ne pourra pas assurer l’élaboration du SCOT concerné qui devra être confiée à un syndicat mixte ad hoc.
Cette situation va à l’encontre de la volonté de simplification qui a animé le législateur, puisqu’elle impose la création de plusieurs syndicats mixtes – PETR et autant de SCOT concernés – là où un seul pourrait accomplir cette mission.
Il est donc proposé que les établissements publics de coopération intercommunale n’appartenant pas au PETR mais concernés par le bassin de vie inclus dans le SCOT puissent confier au PETR couvrant la partie la plus importante du périmètre concerné le soin d’en assurer l’élaboration et le suivi. Ces EPCI seraient alors invités à adhérer à ce PETR pour l’exercice de cette seule compétence.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. René Vandierendonck, corapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Comment ne pas être d’accord avec notre collègue sur ce point ? Le PETR est une façon de ressusciter les pays et a été créé par le Sénat de façon très consensuelle, afin d’équilibrer notamment la reconnaissance du fait urbain et des métropoles : tout ce qui tend à simplifier sa mise en œuvre et à éviter les constitutions successives de syndicats mixtes, par exemple, rencontre notre plus large adhésion.
C’est la raison pour laquelle la commission a émis un avis très favorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale. Cet amendement vise à confier l’élaboration et le suivi d’un SCOT à un PETR dont le périmètre ne couvre pas totalement le SCOT, les EPCI à fiscalité propre concernés n’y adhérant que pour cette seule compétence.
Les dispositions actuelles limitent la compétence des PETR dont le périmètre recouvre partiellement un ou plusieurs SCOT à leur seule coordination sur son seul périmètre.
Les EPCI à fiscalité propre ne pouvant adhérer à un PETR pour une seule compétence, cet amendement conduirait un PETR à exercer ses compétences en dehors de son périmètre, en méconnaissance du principe de spécialité territoriale.
Il serait donc beaucoup plus conforme à l’esprit des PETR et à leur logique que de tels EPCI à fiscalité propre adhèrent à ce PETR.
En conséquence, le Gouvernement sollicite le retrait de cet amendement.
M. le président. Monsieur Botrel, l'amendement n° 629 est-il maintenu ?
M. Yannick Botrel. Oui, monsieur le président.
M. le président. Je mets aux voix l'article 17 ter, modifié.
(L'article 17 ter est adopté.)
Article 17 quater
L’article 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles est ainsi modifié :
1° Le IV est complété par quatre alinéas ainsi rédigés :
« Les agents mis à disposition de l’établissement public de coopération intercommunale par une commune se retirant de cet établissement public, dans les conditions prévues à l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, et qui participent à l’exercice d’une compétence transférée par cette commune à l’établissement public de coopération intercommunale qu’elle rejoint poursuivent leur mise à disposition auprès de cet autre établissement public.
« En cas de retrait de plusieurs communes, l’arrêté de modification du périmètre peut prévoir le principe de la répartition des agents de l’établissement public de coopération intercommunale entre celui-ci et les établissements publics de coopération intercommunale que rejoignent ces communes. Ces agents relèvent de leur établissement d’accueil dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les leurs. Les modalités de cette répartition font l’objet d’une convention conclue, au plus tard un mois avant le transfert effectif des personnels, entre le président de l’établissement d’origine et les présidents des établissements d’accueil, après avis des comités techniques de chacun des établissements. À défaut d’accord dans le délai prévu au présent alinéa, le ou les représentants de l’État dans le ou les départements fixent les modalités de répartition par arrêté.
« Les articles L. 5111-7 et L. 5111-8 du code général des collectivités territoriales sont applicables à ces agents. Les établissements publics de coopération intercommunale d’accueil supportent les charges financières correspondantes.
« Le II de l’article L. 5211-18 du même code est applicable. » ;
2° Le V est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Le III de l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales est applicable. »
M. le président. L'amendement n° 686, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 3
Rédiger ainsi cet alinéa :
« Les agents mis à disposition de l’établissement public de coopération intercommunale, dans les conditions prévues à l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, par une commune se retirant de cet établissement public, et qui participent à l’exercice d’une compétence transférée par cette commune à l’établissement public de coopération intercommunale qu’elle rejoint, poursuivent leur mise à disposition auprès de cet autre établissement public.
II. – Alinéa 4, avant-dernière phrase
Remplacer les mots :
transfert effectif des personnels
par le mot :
retrait
La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. René Vandierendonck, corapporteur. La commission est favorable à cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 299, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
« Toutefois, par dérogation au même article L. 5211-41-3, l’organe délibérant de l’établissement public dispose d’un délai de deux ans à compter de l’entrée en vigueur de l’arrêté décidant la fusion, pour restituer, s’il le décide, des compétences optionnelles aux communes. Jusqu’à cette délibération ou, au plus tard, jusqu’à l’expiration du même délai de deux ans, le nouvel établissement public exerce, dans les anciens périmètres correspondant à chacun des établissements publics de coopération intercommunale ayant fusionné, les compétences transférées à titre optionnel par les communes à chacun de ces établissements publics. »
La parole est à Mme Cécile Cukierman.
Mme Cécile Cukierman. Les dispositions concernant la fusion des EPCI posent une distinction de traitement entre les compétences obligatoires, les compétences optionnelles et les compétences supplémentaires. Ainsi, tandis que l’intérêt communautaire des premières doit être défini dans un délai de deux ans, que le choix des compétences supplémentaires doit définitivement être arrêté dans ce même délai, notre législation impose un délai de seulement trois mois pour se prononcer sur les compétences optionnelles.
Compte tenu de la complexité des diverses situations locales, de la disparité des compétences optionnelles et supplémentaires exercées par les différents EPCI devant se regrouper, il nous semble difficilement envisageable que les conseils de communauté soient réellement capables de délibérer dans les trois mois qui suivent leur fusion sur le sort des compétences optionnelles.
Cette complexité est par ailleurs amplifiée par les dispositions de l’article 20 de ce projet de loi qui modifie les compétences obligatoires et les compétences optionnelles devant être exercées par les communautés d’agglomération.
Ainsi, la combinaison des deux réflexions ne saurait être raisonnablement menée dans un délai de seulement trois mois après la fusion des différents EPCI.
Nous proposons donc, au travers de cet amendement, que tous les délais soient alignés sur le délai de deux ans et que, dans le même temps, les compétences optionnelles soient exercées dans les territoires comme elles l’étaient dans les territoires avant la fusion.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. René Vandierendonck, corapporteur. En cas de fusion d’EPCI, cet amendement tend à déroger au droit commun en ouvrant à l’organe délibérant de l’établissement public un délai de deux ans – au lieu de trois mois – à compter de l’entrée en vigueur de l’arrêté de fusion, pour restituer, s’il le décide, des compétences optionnelles aux communes. Jusqu’à cette délibération ou, au plus tard, jusqu’à l’expiration du même délai de deux ans, le nouvel établissement public exercerait, dans les anciens périmètres correspondant à chacun des établissements publics de coopération intercommunale ayant fusionné, les compétences transférées à titre optionnel par les communes à chacun de ces établissements publics.
Ces dispositions étant contraires à la position de la commission, celle-ci a émis un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. André Vallini, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet également un avis défavorable, pour les mêmes raisons que M. le corapporteur.
M. le président. Je mets aux voix l'article 17 quater, modifié.
(L'article 17 quater est adopté.)
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Article 17 terdecies
(Suppression maintenue)
Article 17 quaterdecies
(Suppression maintenue)
M. le président. Les amendements identiques nos 76 rectifié quater, 242 et 430 rectifié bis ne sont pas soutenus.
Article 17 quindecies
(Suppression maintenue)
M. le président. Les amendements identiques nos 75 rectifié quater, 243, 431 rectifié bis et 537 ne sont pas soutenus.
Article 17 sexdecies
(Suppression maintenue)
Article 17 septdecies AA
Le deuxième alinéa du VI de l’article 1609 nonies C du code général des impôts est ainsi modifié :
1° Avant la dernière phrase, est insérée une phrase ainsi rédigée :
« Lorsque ce pacte financier et fiscal de solidarité est élaboré dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre issus d’une fusion d’établissements publics de coopération intercommunale dont les potentiels financiers agrégés présentent un écart d’au moins 40 % entre le potentiel financier agrégé le plus élevé et celui le moins élevé à la date de la fusion, l’établissement public de coopération intercommunale issu de cette fusion est tenu d’instituer une dotation de solidarité communautaire selon les critères de péréquation définis aux alinéas suivants. » ;
2° La dernière phrase est remplacée par deux phrases ainsi rédigées :
« À défaut d’avoir élaboré un tel pacte ou de s’engager à son élaboration dans la première année de mise en œuvre du contrat de ville, l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou la collectivité territoriale concernée est tenu d’instituer, au profit des communes concernées par les dispositifs prévus dans ce contrat de ville, une dotation de solidarité communautaire, dont le montant est au moins égal à 10 % de la somme des produits mentionnés au I et aux 1 et 2 du I bis du présent article. Cette dotation est répartie selon les critères de péréquation définis aux alinéas suivants, afin de réduire les disparités de ressources et de charges entre les communes. »
M. le président. L'amendement n° 621, présenté par MM. Botrel, Delebarre, Kaltenbach, Courteau et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Après le mot :
agrégés
insérer les mots :
par habitant
La parole est à M. Yannick Botrel.
M. Yannick Botrel. Il s’agit d’un amendement de correction, visant à rendre opérante l’obligation d’instaurer des dotations de solidarité communautaire pour les EPCI à fiscalité professionnelle signataires de contrats de ville, lorsqu’ils sont issus d’une fusion d’EPCI présentant de forts écarts de richesses.
Ce sont bien les potentiels financiers agrégés par habitant qui doivent être comparés entre eux.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Il s’agit là d’une précision utile. Aussi, la commission est favorable à cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 225 rectifié est présenté par MM. Nègre et Revet.
L'amendement n° 253 rectifié bis est présenté par MM. Collomb, Patriat, Percheron et Vincent et Mme Schillinger.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 5, première phrase
Après les mots :
solidarité communautaire
supprimer la fin de cette phrase
La parole est à M. Louis Nègre, pour présenter l’amendement n° 225 rectifié.
M. Louis Nègre. Cet amendement tend à supprimer la fin de la première phrase de l’alinéa 5, après les mots « solidarité communautaire ».
Je le précise d’emblée : il ne s’agit nullement de remettre en cause la possibilité d’élaborer, dans le cadre des contrats de ville, un pacte financier et fiscal de solidarité. Au reste, bon nombre d’EPCI ont déjà signé un tel accord, parfois à une échelle dépassant les limites de la seule géographie prioritaire.
En revanche, la volonté manifeste de rendre ces pactes quasi obligatoires, en fixant une solution alternative extrêmement dissuasive, nous paraît problématique : un tel procédé se révélerait contre-productif et difficilement soutenable.
En effet, le présent article précise que, si aucun pacte financier et fiscal n’est élaboré, une part de la dotation de solidarité communautaire, la DSC, devra être fléchée vers les communes signataires. Son montant devrait représenter au minimum 10 % des produits de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la CVAE, de la cotisation foncière des entreprises, la CFE, et des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau, les IFER.
Non seulement les bases de calcul retenues sont très discutables, mais cette disposition présente plusieurs vices de forme susceptibles d’emporter de lourdes conséquences, dans le contexte actuel.
Tout d’abord, cette disposition induit la mise en œuvre d’une DSC à deux vitesses. En cas de fortes contraintes budgétaires, elle entraînera une pénalisation mécanique des communes hors contrat de ville. Ainsi, elle rendra impossible une solidarité interne fondée sur d’autres critères.
Ensuite, la définition d’un seuil, fixé en l’espèce à 10 %, ne tient pas compte de l’extrême diversité des situations locales.
Enfin – je le rappelle à toutes fins utiles –, les EPCI prennent toute leur part, et même un peu plus encore, dans la répartition des contributions, au redressement des comptes publics.
En définitive, on risque d’aboutir à l’exact inverse du but visé. Là où la dynamique d’un pacte financier et fiscal était enclenchée, parfois, je le répète, à une échelle plus large, l’existence d’un montant alternatif ciblé compliquera encore l’obtention des majorités nécessaires à la signature de tels accords. Parallèlement, là où ce mouvement n’est pas encore engagé, cette disposition nouvelle encouragera les communes partenaires du contrat de ville à ne pas lancer ce travail.
Pour conclure, le présent texte devrait se limiter à énoncer une alternative, l’élaboration d’un pacte ou la mise en œuvre d’une DSC, sans fixer de plancher pour cette dernière. Ce faisant – ce propos va dans le sens de mes interventions d’hier –, on laissera à chaque territoire le soin d’élaborer la formule la plus adaptée à son contexte local. Nous vous demandons tout simplement de nous laisser vivre !
M. le président. L’amendement n° 253 rectifié bis n’est pas soutenu.
Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 225 rectifié ?
M. René Vandierendonck, corapporteur. Cet amendement vise à supprimer la disposition permettant de fixer un plancher pour la mise en œuvre de la DSC.
La suppression de cette mesure rendrait inopérante la sanction instituée, via le présent texte, pour absence de mise en œuvre d’un pacte financier et fiscal de solidarité.
En conséquence, ces dispositions sont contraires aux propositions de la commission, et elles appellent donc un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. André Vallini, secrétaire d'État. Le Gouvernement fait sien le souci, exprimé par MM. Nègre et Collomb, de garantir la souplesse nécessaire à l’action des intercommunalités. Aussi, j’émets un avis favorable. (Murmures sur les travées de l'UDI-UC. – M. Louis Nègre manifeste sa satisfaction.)
M. Michel Mercier. C’est de la démagogie…
M. le président. Je mets aux voix l'article 17 septdecies AA, modifié.
(L'article 17 septdecies AA est adopté.)
Article 17 septdecies A
(Non modifié)
La loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris est ainsi modifiée :
1° À l’avant-dernier alinéa du II de l’article 2, après le mot : « ensemble », sont insérés les mots : « , y compris en cas de modification en application de l’article 3-1, » ;
2° Après l’article 3, il est inséré un article 3-1 ainsi rédigé :
« Art. 3-1. – I. – Le schéma d’ensemble du réseau de transport public du Grand Paris est modifié lorsque les évolutions envisagées en remettent en cause les caractéristiques principales.
« La modification du schéma est établie après avis des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’urbanisme ou d’aménagement, de l’association des maires d’Île-de-France, du syndicat mixte Paris-Métropole, du Syndicat des transports d’Île-de-France et de l’atelier international du Grand Paris dans les conditions prévues au III.
« Le public est associé au processus de modification du schéma dans les conditions prévues au III.
« II. – Les modifications apportées au schéma d’ensemble du réseau de transport public du Grand Paris susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement donnent lieu soit à un nouveau rapport environnemental prévu au II de l’article 3, soit à une actualisation de celui-ci.
« III. – Un dossier destiné au public est établi par l’établissement public Société du Grand Paris. Il comporte tous les éléments nécessaires à l’information du public sur les modifications envisagées, notamment :
« 1° Leurs objectifs et leurs principales caractéristiques ;
« 2° L’exposé des enjeux socio-économiques ;
« 3° L’estimation de leur coût et les modes de financement envisagés ;
« 4° Leur impact sur les prévisions de trafic ;
« 5° L’analyse de leurs incidences sur l’aménagement du territoire ;
« 6° Le cas échéant, le nouveau rapport environnemental ou son actualisation et l’avis de la formation d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable prévus aux articles L. 122-6 et L. 122-7 du code de l’environnement.
« Ce dossier est mis à la disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans les conditions prévues par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfectures d’Île-de-France et au siège de l’établissement public Société du Grand Paris. Lorsque le volume ou les caractéristiques des modifications envisagées ne permettent pas sa mise à disposition par voie électronique, une note de présentation précise les lieux et horaires où l’intégralité du dossier peut être consultée.
« Au plus tard à la date de la mise à disposition du dossier, le public est informé, par voie électronique, des modalités de consultation retenues.
« Les observations du public, déposées par voie électronique ou postale, doivent parvenir à l’établissement public Société du Grand Paris dans un délai de quatre mois à compter de la mise à disposition du dossier.
« À compter de la mise à disposition du dossier, la région d’Île-de-France, le Syndicat des transports d’Île-de-France, les départements d’Île-de-France, les communes, les établissements publics de coopération intercommunale d’Île-de-France compétents en matière d’urbanisme ou d’aménagement, l’association des maires d’Île-de-France, le syndicat mixte Paris-Métropole ainsi que l’atelier international du Grand Paris disposent d’un délai de quatre mois pour faire connaître leur avis à l’établissement public Société du Grand Paris. À l’expiration de ce délai, leur avis est réputé favorable.
« IV. – Dans un délai de deux mois à compter de la date de clôture du dépôt des observations, l’établissement public Société du Grand Paris en publie, par voie électronique, le compte rendu et le bilan, auxquels sont joints les avis exprimés par les personnes mentionnées au dernier alinéa du III. Le président du conseil de surveillance de l’établissement public Société du Grand Paris en fait rapport aux commissions permanentes compétentes des assemblées parlementaires.
« Dans un délai de deux mois à compter de la publication de ce compte rendu et de ce bilan, l’établissement public Société du Grand Paris, par un acte motivé et publié, indique les conséquences qu’il tire de ce bilan pour les modifications envisagées du schéma d’ensemble. Cet acte fait notamment état des modalités de prise en compte des avis exprimés par les personnes mentionnées au dernier alinéa du III. Il précise les modifications du schéma d’ensemble retenues ainsi que les conditions prévues pour leur mise en œuvre. Le président du conseil de surveillance de l’établissement public Société du Grand Paris fait rapport aux commissions permanentes compétentes des assemblées parlementaires des conditions dans lesquelles l’acte prévu au présent alinéa a été élaboré, notamment la façon dont il a été tenu compte des observations du public et des avis des personnes mentionnées au dernier alinéa du III.
« V. – Aucune irrégularité concernant l’application des I à IV ne peut être invoquée après l’expiration du délai de recours contentieux contre l’acte motivé mentionné au second alinéa du IV.
« VI. – L’article L. 300-2 du code de l’urbanisme n’est pas applicable aux projets ayant fait l’objet des procédures organisées en application du présent article. » – (Adopté.)