Séance du 26 octobre 2015

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’union européenne dans le domaine de la prévention des risques

TITRE I^ER

DISPOSITIONS RELATIVES À LA SÉCURITÉ DES OPÉRATIONS PÉTROLIÈRES ET GAZIÈRES

Article 1^er

Après l’article L. 123-2 du code minier, il est inséré un article L. 123-2-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 123-2-1. – Sans préjudice de l’article L. 122-2, un permis exclusif de recherches d’hydrocarbures liquides ou gazeux ne peut être délivré si le demandeur n’a pas fourni la preuve qu’il a pris les dispositions adéquates pour assumer les charges qui découleraient de la mise en jeu de sa responsabilité en cas d’accident majeur et pour assurer l’indemnisation rapide des dommages causés aux tiers. Ces dispositions, qui peuvent prendre la forme de garanties financières, sont valides et effectives dès l’ouverture des travaux.

« Lors de l’évaluation des capacités techniques et financières d’un demandeur sollicitant un permis exclusif de recherches d’hydrocarbures liquides ou gazeux, une attention particulière est accordée aux environnements marins et côtiers écologiquement sensibles, en particulier aux écosystèmes qui jouent un rôle important dans l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ce dernier, tels que :

« 1° Les marais salants ;

« 2° Les prairies sous-marines ;

« 3° Les zones marines protégées, comme les zones spéciales de conservation et les zones de protection spéciale, au sens de l’article L. 414-1 du code de l’environnement, et les zones marines protégées convenues par l’Union européenne ou les États membres concernés dans le cadre d’accords internationaux ou régionaux auxquels ils sont parties.

« Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent article et détermine notamment la nature des garanties financières et les règles de fixation du montant desdites garanties. »

M. le président. Je mets aux voix l'article 1^er.

(L'article 1^er est adopté.)

Article 2

Après l’article L. 133-2 du code minier, il est inséré un article L. 133-2-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 133-2-1. – Sans préjudice de l’article L. 132-1, une concession d’hydrocarbures liquides ou gazeux ne peut être délivrée si le demandeur n’a pas fourni la preuve qu’il a pris les dispositions adéquates pour assumer les charges qui découleraient de la mise en jeu de sa responsabilité en cas d’accident majeur et pour assurer l’indemnisation rapide des dommages causés aux tiers. Ces dispositions, qui peuvent prendre la forme de garanties financières, sont valides et effectives dès l’ouverture des travaux.

« Lors de l’évaluation des capacités techniques et financières d’un demandeur sollicitant une concession d’hydrocarbures liquides ou gazeux, une attention particulière est accordée aux environnements marins et côtiers écologiquement sensibles, en particulier aux écosystèmes qui jouent un rôle important dans l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ce dernier, tels que :

« 1° Les marais salants ;

« 2° Les prairies sous-marines ;

« 3° Les zones marines protégées, comme les zones spéciales de conservation et les zones de protection spéciale, au sens de l’article L. 414-1 du code de l’environnement, et les zones marines protégées convenues par l’Union européenne ou les États membres concernés dans le cadre d’accords internationaux ou régionaux auxquels ils sont parties.

« Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent article et détermine notamment la nature des garanties financières et les règles de fixation du montant desdites garanties. » – (Adopté.)

Article 3

Après l’article L. 162-6 du code minier, il est inséré un article L. 162-6-1 A ainsi rédigé :

« Art. L. 162-6-1 A. – Pour l’ouverture de travaux de recherches ou d’exploitation d’hydrocarbures liquides ou gazeux dans la mer territoriale, dans la zone économique exclusive ou sur le plateau continental, l’autorisation mentionnée à l’article L. 162-4 est subordonnée à l’évaluation et à l’acceptation par l’autorité administrative compétente du rapport sur les dangers majeurs ainsi que de la description du programme de vérification indépendante établis pour les installations définies au 19 de l’article 2 de la directive 2013/30/UE du Parlement européen et du Conseil, du 12 juin 2013, relative à la sécurité des opérations pétrolières et gazières en mer et modifiant la directive 2004/35/CE, sans préjudice de la responsabilité du demandeur.

« Pour les autorisations d’ouverture de travaux mentionnées au premier alinéa du présent article, le rapport sur les dangers majeurs se substitue à l’étude de dangers prévue à l’article L. 162-4.

« Les représentants des travailleurs sont consultés lors de l’élaboration du rapport sur les dangers majeurs.

« Le rapport sur les dangers majeurs fait l’objet d’un réexamen approfondi par l’exploitant au moins tous les cinq ans, ou plus tôt lorsque l’autorité administrative compétente l’exige. » – (Adopté.)

Article 4

Après le même article L. 162-6, il est inséré un article L. 162-6-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 162-6-1. – L’exploitant et le propriétaire d’une installation définie au 19 de l’article 2 de la directive 2013/30/UE du Parlement européen et du Conseil, du 12 juin 2013, relative à la sécurité des opérations pétrolières et gazières en mer et modifiant la directive 2014/35/CE, et située dans la mer territoriale, dans la zone économique exclusive ou sur le plateau continental établissent conjointement un programme de vérification indépendante.

« La description du programme de vérification indépendante est transmise à l’autorité administrative compétente lors de la demande d’une autorisation d’ouverture de travaux de recherches ou d’exploitation ainsi que lors de toute modification substantielle des opérations.

« La vérification indépendante est réalisée par une entité extérieure ou par une entité interne qui n’est soumise ni au contrôle ni à l’influence de l’exploitant ou du propriétaire de l’installation.

« Le vérificateur indépendant est associé à la planification et à la préparation de toute modification substantielle de la notification d’opérations sur puits.

« Les résultats de la vérification indépendante n’exonèrent ni l’exploitant, ni le propriétaire de l’installation ou, à défaut, le titulaire du titre minier de la responsabilité concernant le fonctionnement correct et sûr des équipements et systèmes soumis à vérification. »

M. le président. L'amendement n° 1, présenté par M. Le Scouarnec, Mme Didier, M. Vergès et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Supprimer les mots :

« ou par une entité interne »

La parole est à M. Michel Le Scouarnec.

M. Michel Le Scouarnec. Les dispositions de ce projet de loi vont dans le bon sens.

Il faut néanmoins souligner qu’en matière de risques relatifs aux opérations pétrolières et gazières en mer, la responsabilité principale, ainsi que les moyens de maîtriser ces risques, revient à l’industrie. Le devoir de vigilance qui échoit aux États membres reste, d’une certaine manière, secondaire.

Dans cette perspective, conformément à la directive et au projet de loi de transposition, les futurs exploitants devront soumettre divers documents – parmi lesquels un RDM, un rapport sur les dangers majeurs, et un plan d’intervention d’urgence – à l’autorité administrative compétente.

L’exploitant devra également fournir la description d’un programme de vérification indépendante portant sur la conception du puits, sur les mesures de contrôle et sur les éléments critiques pour la sécurité et l’environnement recensés dans le RDM.

Ce programme de vérification indépendante constitue l’objet de notre amendement. Nous pensons en effet que ladite vérification ne peut être véritablement « indépendante » qu’à la condition d’être réalisée par une entité extérieure à l’entreprise ou au groupe exploitant.

Cette mesure nous semble relever du simple bon sens.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Michel Raison, rapporteur. La commission a émis un avis défavorable.

Cet amendement tend en effet à proposer une surtransposition des exigences européennes : la directive n° 2013/30/UE, dite « offshore », du 12 juin 2013 n’impose pas que la vérification indépendante soit effectuée par une entité extérieure.

Le point 1. b) de l’annexe V de la directive exige seulement que le vérificateur indépendant soit « suffisamment indépendant des responsables du système de gestion exerçant ou ayant exercé une responsabilité vis-à-vis d’un quelconque aspect d’un élément couvert par le programme de vérification indépendante ou d’examen indépendant du puits, de sorte que soit garantie son objectivité dans l’exercice de ses fonctions dans le cadre du programme. ».

Le présent article 4 disposant que la vérification indépendante est réalisée « par une entité extérieure ou par une entité interne qui n’est soumise ni au contrôle, ni à l’influence de l’exploitant ou du propriétaire de l’installation. », il s’inscrit donc tout à fait dans l’esprit de la directive.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Alain Vidalies, secrétaire d'État. L’avis du Gouvernement est défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 4.

(L'article 4 est adopté.)

Article 5

Après le même article L. 162-6, il est inséré un article L. 162-6-2 ainsi rédigé :

« Art. L. 162-6-2. – L’autorité administrative compétente peut exiger des entreprises enregistrées sur le territoire national qui mènent, directement ou par l’intermédiaire de filiales, des opérations de recherches ou d’exploitation d’hydrocarbures liquides ou gazeux en mer hors de l’Union européenne, en tant que titulaires d’une autorisation ou en tant qu’exploitants, de lui remettre un rapport sur les circonstances de tout accident majeur dans lequel elles ont été impliquées. » – (Adopté.)

Article 6

Après l’article L. 176-1 du code minier, il est inséré un article L. 176-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 176-1-1. – Pour l’exercice des fonctions de surveillance administrative et de police des mines, l’exploitant assure le transport des inspecteurs, ainsi que celui des personnes agissant sous leur direction, et de leur équipement, pour leur permettre d’atteindre et de quitter les installations en mer ou les navires. En mer, l’exploitant assure également leur logement et leur restauration. À défaut, les frais supportés par l’autorité administrative compétente peuvent être recouvrés auprès de l’exploitant ou auprès du titulaire du titre minier. » – (Adopté.)

Article 6 bis

Le chapitre III du titre unique du livre V du code minier est ainsi modifié :

1° Après l’article L. 513-1, sont insérés des articles L. 513-1-1 et L. 513-1-2 ainsi rédigés :

« Art. L. 513-1-1. – Est puni d’une peine d’emprisonnement d’un an et d’une amende de 15 000 € le fait de procéder, sur le domaine public maritime, à des travaux de recherches d’hydrocarbures liquides ou gazeux sans détenir, d’une part, un permis exclusif de recherches ou une autorisation de prospection préalable et, d’autre part, une autorisation d’ouverture des travaux.

« Art. L. 513-1-2. – Est puni d’une peine d’emprisonnement de deux ans et d’une amende de 30 000 € le fait de procéder, sur le domaine public maritime, à des travaux d’exploitation d’hydrocarbures liquides ou gazeux sans détenir, d’une part, une concession et, d’autre part, une autorisation d’ouverture des travaux. » ;

2° Au premier alinéa du I de l’article L. 513-2, la référence : « à l’article L. 513-1 » est remplacée par les références : « aux articles L. 513-1 à L. 513-1-2 » ;

3° La section 3 est ainsi modifiée :

a) Au début de l’article L. 513-5, sont ajoutés les mots : « Sans préjudice des articles L. 513-5-1 et L. 513-5-2, » ;

b) Sont ajoutés des articles L. 513-5-1 et L. 513-5-2 ainsi rédigés :

« Art. L. 513-5-1. – Par dérogation à l’article 24 de la loi n° 68-1181 du 30 décembre 1968 relative à l’exploration du plateau continental et à l’exploitation de ses ressources naturelles, est puni d’une peine d’emprisonnement d’un an et d’une amende de 15 000 € le fait de procéder, sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive, à des travaux de recherches d’hydrocarbures liquides ou gazeux sans détenir, d’une part, un permis exclusif de recherches ou une autorisation de prospection préalable et, d’autre part, une autorisation d’ouverture des travaux.

« Art. L. 513-5-2. – Par dérogation à l’article 24 de la loi n° 68-1181 du 30 décembre 1968 relative à l’exploration du plateau continental et à l’exploitation de ses ressources naturelles, est puni d’une peine d’emprisonnement de deux ans et d’une amende de 30 000 € le fait de procéder, sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive, à des travaux d’exploitation d’hydrocarbures liquides ou gazeux sans détenir, d’une part, une concession et, d’autre part, une autorisation d’ouverture des travaux. » – (Adopté.)

Article 7

Après le premier alinéa de l’article 4 de la loi n° 68-1181 du 30 décembre 1968 relative à l’exploration du plateau continental et à l’exploitation de ses ressources naturelles, sont insérés huit alinéas ainsi rédigés :

« Cependant, lors d’opérations de recherches ou d’exploitation d’hydrocarbures liquides ou gazeux, cette interdiction ne s’applique pas à un navire qui entre ou reste dans la zone de sécurité s’il :

« 1° Mène ou participe à la pose, à l’inspection, au contrôle, à la réparation, à l’entretien, au changement, au renouvellement ou à l’enlèvement d’un câble ou d’un pipeline sous-marins dans la zone de sécurité ou à proximité ;

« 2° Fournit des services à une installation située dans la zone de sécurité ou transporte des personnes ou des marchandises à destination ou au départ de cette installation ;

« 3° Mène ou participe à l’inspection d’une installation ou d’une infrastructure connectée située dans la zone de sécurité ;

« 4° Mène ou participe à un sauvetage ou à une tentative de sauvetage de vies humaines ou de biens ;

« 5° Fait face à des contraintes météorologiques ;

« 6° Est en situation de détresse ;

« 7° A l’accord de l’exploitant, du propriétaire ou de l’autorité administrative compétente. » – (Adopté.)

Article 8

Le code de l’environnement est ainsi modifié :

1° Au 2° du I de l’article L. 161-1, après le mot : « eaux », sont insérés les mots : « , y compris celles de la zone économique exclusive, de la mer territoriale et des eaux intérieures françaises » ;

2° Au 2° de l’article L. 218-42, les mots : « , la zone de protection écologique » sont remplacés par le mot : « exclusive ». – (Adopté.)

(Mme Jacqueline Gourault remplace M. Thierry Foucaud au fauteuil de la présidence.)

Mme la présidente. L'amendement n° 4 rectifié, présenté par MM. Pointereau, Mouiller et Pierre, Mme Lamure, MM. Revet, Lefèvre, D. Laurent, Danesi, B. Fournier, Mandelli, D. Bailly et César, Mme Deromedi et M. P. Leroy, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 4

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

… – La première phrase de l’article L. 263-1 du même code est complétée par les mots : « , y compris lorsque les stockages sont soumis au titre I^er du livre V du code de l’environnement ».

La parole est à M. Rémy Pointereau.

M. Rémy Pointereau. Cet amendement vise à soumettre les stockages souterrains d'hydrocarbures et de gaz naturel au code minier, et non à la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, pour les phases d'arrêt d'exploitation et de suivi après-mine.

Mon collègue rapporteur nous apportera sans doute des explications plus précises en donnant l’avis de la commission…

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Michel Raison, rapporteur. La commission a émis un avis défavorable, pour des raisons tenant à sa composition, ce matin... (Protestations amusées sur les travées du groupe socialiste et républicain.) Je précise que cette remarque est destinée aux membres du groupe auquel j’appartiens !

Je suis, à titre personnel, favorable à cet amendement.

Les enjeux sont, ici, relatifs au sous-sol profond. Le cas est bien différent de celui, par exemple, de la fermeture d’une décharge, ou de toute autre installation située au niveau du sol.

S’agissant des installations en sous-sol profond, les dispositions du code minier ont fait leurs preuves. Plusieurs stockages en cavité ont déjà été fermés en France sous le régime minier, la durée de la surveillance pouvant aller de dix à vingt ans. Le système est rodé, notamment en matière de bouchage des puits.

Renseignements pris sur ce qui avait déjà été fait, je suis en mesure d’apporter un certain nombre de précisions.

Ainsi, le stockage d’hydrocarbures de May-sur-Orne a été fermé entre 1991 et 1995.

Le stockage de gaz propane en cavité de Géovexin, à Gargenville, a été fermé entre 2006 et 2011, la période de surveillance s’étendant de 2012 à 2016, pour une durée totale de dix ans.

Le stockage de gaz en cavité saline de Carresse-Cassaber a été placé en vidange, puis sous observation, de 2000 à 2014. Les travaux de fermeture ont commencé en 2014.

Pourquoi donc modifier un dispositif qui fonctionne, alors même que le droit européen ne nous y oblige pas ? Nous nous trouvons face à un cas exemplaire de surtransposition des directives, mes chers collègues !

Cet amendement a été parfois présenté, lors des débats en commission, comme le moyen pour les exploitants d’échapper à leurs obligations. Ce n’est pas le cas !

Sous le régime du code minier, l’exploitant met en place les mesures nécessaires à l’arrêt et au suivi de l’exploitation. Cela prend en général une dizaine d’années, au terme desquelles l’État donne – ou non – quitus. L’exploitant peut alors avoir à verser une soulte pour la poursuite du suivi sur dix années supplémentaires. Les pouvoirs publics surveillent ensuite le site dans le cadre de l’après-mine.

Le droit des ICPE – les installations classées pour la protection de l’environnement – prévoit, pour les exploitants, une prescription de trente ans.

Cependant, conformément à l’article R. 512-39-4 du code de l’environnement, l’administration préfectorale a la possibilité de revenir vers l’exploitant « à tout moment » – y compris après l’exécution et le constat des travaux de fermeture, qui donnent lieu à un procès-verbal de récolement – pour lui imposer les mesures complémentaires de remise en état qu’elle estime nécessaires.

Cet amendement a donc avant tout pour objet de permettre aux exploitants d’échapper à des années, voire des décennies, d’insécurité juridique, sans toutefois remettre en cause la protection de l’environnement.

L’insécurité dont il est question peut tout de même altérer jusqu’à la valeur de l’entreprise, laquelle serait confrontée à la nécessité d’une provision permanente de charges d’ailleurs impossibles à évaluer par anticipation, puisqu’il entre dans la définition du risque de n’être pas encore advenu !

La commission ne m’a pas suivi et a émis un avis défavorable. Notre règle d’or, aujourd’hui, c’est : « Pas de surtransposition ». Mais la règle devrait avoir pour corollaire la simplification de la vie des entreprises !

Si nous n’adoptons pas cet amendement, nous continuerons d’entretenir cette maladie bien française qui consiste à surtransposer et, partant, à compliquer la vie des entreprises.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Alain Vidalies, secrétaire d'État. Je partage les prémisses de l’exposé de M. le rapporteur, mais je n’en comprends pas la conclusion.

Il nous a expliqué assez clairement – je veux lui en donner acte – qu’il nous proposait en fait un transfert de charges des entreprises vers l’État, s’agissant de la responsabilité de la prévention des risques à long terme, après la fin de l’exploitation du site. (M. le rapporteur s’exclame.)

C’est cela qui est en jeu : dans le scénario proposé, la possibilité disparaît pour l’État, en cas d’événement inattendu, de prescrire à l’exploitant des mesures de surveillance et de protection. Or le code de l’environnement prévoit aujourd’hui, pour les stockages souterrains, une prescription trentenaire.

Vous avez vous-même mis le doigt sur le problème, monsieur le rapporteur : si le code minier devait s’appliquer, un certain nombre d’entreprises, qui sont loin d’être de taille modeste – la question, le cas échéant, aurait pu être posée –, mais sont en général de très grandes entreprises, échapperaient à cette responsabilité, alors même qu’elles ont les moyens de l’assumer, et que de surcroît elles le font bien !

Je comprends d’autant moins votre démarche que nous ne sommes pas confrontés aujourd’hui – à moins que cela ne nous ait échappé… –, aux doléances d’entreprises qui nous feraient part de leurs difficultés.

Que les entreprises en question puissent nourrir le projet de transférer, dans certaines circonstances, une partie du fardeau à la collectivité afin d’améliorer leurs marges, cela ne veut pas dire que la responsabilité qui leur incombe constituerait pour elles un grave handicap. Non : que leur rentabilité financière puisse être encore augmentée, c’est bien possible, mais l’enjeu n’est certainement pas celui de la survie économique !

Si nous partageons le même constat, la pertinence de votre initiative m’échappe : pour quelles raisons, aujourd’hui, déciderions-nous d’un tel transfert ? Je pense que ce ne serait pas raisonnable. Il n’y a pas, en la matière, de difficulté réelle, et donc aucune raison d’aller chercher à améliorer une situation qui n’est pas problématique.

Le Gouvernement émet donc un avis très défavorable.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Michel Raison, rapporteur. Monsieur le secrétaire d’État, nous ne proposons aucun transfert : si transfert il y a, c’est le projet de loi qui le prévoit !

Le système fonctionne aujourd’hui parfaitement sous le régime du code minier, sans que les entreprises se déchargent en aucune façon sur l’État, puisque ce sont elles, quelle que soit leur taille, qui doivent financer la fermeture des sites, et cela peut prendre jusqu’à dix ans.

Il ne s’agit donc pas du tout de faire droit à je ne sais quelle demande financière ! Il s’agit bien plutôt d’ôter l’épée de Damoclès qui menace de peser éternellement sur l’exploitant, lequel est exposé à un risque d’autant plus lourd qu’il est inconnu, donc impossible à estimer, donc impossible à inscrire au bilan sous forme de provision.

C’est pourquoi il est absolument nécessaire d’adopter cet amendement ! (Exclamations sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Odette Herviaux, pour explication de vote.

Mme Odette Herviaux. Quant à moi, je suivrai l’avis de la commission, qui, je le rappelle, a émis un avis défavorable.

Cet amendement prépare un transfert de charges, c’est entendu ; mais, à la limite, le problème n’est pas vraiment de savoir qui doit endosser la responsabilité.

Vous l’avez dit vous-même, monsieur le rapporteur : les risques dont nous parlons sont pour le moment inconnus. Nous ignorons ce qui peut arriver d’ici dix, quinze, vingt ou trente ans.

Et si, lorsque furent creusées les mines, la précaution avait été prise d’anticiper et de prendre en compte cette incertitude, nous ne nous trouverions pas aujourd’hui dans la situation où c’est la collectivité qui doit financer les risques d’écroulement de ces creux souterrains, que ce soit par le biais des interventions de l’État ou via les assurances.

Ce sujet mérite toute notre vigilance : nous devons garantir que les entreprises – et celles dont nous parlons ne sont pas petites ! – puissent être placées devant leurs responsabilités tant que l’incertitude inhérente à de tels risques continue de peser. Trente ans, monsieur le rapporteur, en matière d’écologie, ce n’est pas beaucoup !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 4 rectifié.

J'ai été saisie d'une demande de scrutin public émanant du groupe Les Républicains.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)