DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE

Mardi 19 juin 2001

- Présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président. -

Schéma de services collectifs sanitaires - Examen du rapport

La délégation a tout d'abord entendu M. Gérard Larcher, rapporteur de la délégation sur le schéma de services collectifs sanitaires.

Après avoir rappelé les objectifs assignés par la loi au schéma de services collectifs sanitaires, le rapporteur a indiqué que le schéma qui était soumis à l'avis de la délégation avait été élaboré par la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS) du ministère de l'emploi et de la solidarité, sur la base du rapport préparatoire établi par le comité stratégique que présidait Mme Dominique Polton.

Il a souligné que le schéma apparaissait beaucoup moins riche, et surtout beaucoup moins audacieux que le rapport préparatoire, et que la lecture de ce document se révélait décevante.

M. Gérard Larcher a précisé que le schéma national des services collectifs sanitaires se présentait en trois parties :

- la première partie présente les principaux constats qui peuvent être faits sur l'état de santé ou sur l'offre sanitaire et les principaux enjeux auxquels le système de santé est et sera confronté ;

- la deuxième partie énonce les orientations et les choix stratégiques de l'Etat de nature à renforcer un système de santé permettant d'assurer, notamment, un égal accès sur le territoire à des soins de qualité. Elle est censée exprimer les orientations que l'Etat se fixe en matière d'organisation institutionnelle, de régulation du système de santé, d'orientation et de mobilisation de ses partenaires pour adapter le système et améliorer sa performance ;

- la troisième partie porte sur le suivi et l'évaluation des objectifs du schéma.

Sur la première partie, M. Gérard Larcher a relevé que notre système de santé devait répondre à trois enjeux principaux : le vieillissement de la population, l'évolution de l'état de santé des populations, caractérisée par le développement de pathologies chroniques de plus en plus importantes, voire de nouvelles pathologies, et l'évolution des comportements et des attentes des usagers pour plus de transparence, plus d'écoute, plus de représentativité et de participation aux décisions.

M. Gérard Larcher a indiqué que le schéma considérait que l'offre de soins serait principalement marquée par des évolutions majeures : le progrès technique, la démographie médicale et la répartition géographique des professionnels de santé, l'évolution des métiers, des pratiques professionnelles et de l'organisation des soins vers un exercice professionnel plus organisé et plus collectif.

Evoquant la deuxième partie consacrée aux orientations et choix stratégiques qui guident l'action de l'Etat, il a souligné que le schéma retenait trois orientations primordiales : un système de protection sociale solidaire, la région comme cadre territorial d'une action stratégique de l'Etat et le passage d'une logique d'institutions à une logique de services de santé. Six choix stratégiques découlaient de ces orientations : une organisation graduée et coordonnée de l'offre de soins, des politiques de santé inscrites dans des territoires, le développement des réseaux de soins et des réseaux de santé, le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC), le développement de la prévention et de la promotion de la santé, enfin, une nouvelle étape de la sécurité sanitaire.

M. Gérard Larcher a fait valoir que si ces orientations apparaissaient, en elles-mêmes, pertinentes, le schéma ne précisait pas comment l'Etat comptait les mettre en oeuvre et notamment avec quels moyens. Le schéma n'indiquait pas davantage quel pourrait être le rôle des différents acteurs dans ce processus.

Il a jugé que ces orientations et choix stratégiques apparaissaient finalement peu normatifs. Il a estimé que d'une manière générale on mesurait mal la portée normative de ce schéma : a-t-il véritablement pour objet d'orienter l'action future de l'Etat, de donner un cadre d'ensemble aux travaux de planification sanitaire ?

M. Gérard Larcher a ajouté que l'articulation n'apparaissait d'ailleurs pas clairement entre le document proposé et les schémas existants -schémas régionaux d'organisation sanitaire (SROS) et schéma national d'organisation sanitaire (SNOS)-, les travaux menés par les agences régionales d'hospitalisation, la conférence nationale de santé, les conférences régionales de santé et le rapport annexé chaque année au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Après avoir précisé que le schéma s'achevait sur une troisième partie particulièrement indigente consacrée au suivi et à l'évaluation, il a jugé que ce document souffrait de lacunes fondamentales qui réduisaient considérablement sa portée. Il a fait valoir qu'un certain nombre de points, pourtant essentiels pour l'avenir du système de santé, étaient à peine, voire pas du tout évoqués.

M. Gérard Larcher a indiqué que le schéma était notamment muet sur la question du financement et de la régulation des dépenses de santé. Le thème essentiel que constituait l'évolution des dépenses de santé dans les prochaines années n'était même pas abordée ! Or, chacun sait que les modalités du financement de l'offre de soins constituent probablement l'élément déterminant et structurant de l'évolution future du système de santé. De même, a-t-il ajouté, les notions pourtant fondamentales de panier de biens et services et de ticket modérateur ne sont pas évoquées. Les modalités de financement de l'activité hospitalière ne sont pas davantage traitées. Le schéma ne comporte pas non plus de réflexion sur le mode de financement de l'activité libérale, alors que les limites du paiement à l'acte apparaissent nettement.

S'agissant de l'adaptation et de la restructuration de l'offre de soins, M. Gérard Larcher a relevé que le schéma s'interroge sur les évolutions qualitatives et quantitatives de l'offre de soins, mais ne s'attache aucunement à analyser les causes des déficits, des inégalités, voire des difficultés à faire évoluer le système de santé. Le schéma analyse ainsi, de manière au demeurant très rapide, l'évolution démographique des professions de santé. Toutefois, il se garde bien de formuler des recommandations précises quant aux mesures correctrices à adopter.

M. Gérard Larcher a regretté que le schéma ne comporte pas de véritable réflexion sur les possibilités d'instituer un dispositif limitant la liberté d'installation des médecins. Il a souligné que l'évolution du tissu hospitalier n'était pas davantage évoquée et que la notion de restructuration de l'offre de soins était soigneusement évitée, ce qui apparaissait assez paradoxal dans un schéma de services collectifs. De même, rien n'était dit de l'articulation des missions entre établissements privés et hôpitaux publics et sur l'évolution, à l'horizon 2020, du statut de l'hôpital et de ses personnels. Pourtant, chacun est aujourd'hui conscient de la nécessité d'une redéfinition des modes de gestion de l'hôpital public.

M. Gérard Larcher a estimé que le schéma témoignait en outre d'une vision «étatiste» du système de santé, ce qui est particulièrement gênant dans un contexte marqué précisément par la multiplicité des acteurs : assurance maladie, mutuelles, collectivités locales... L'assurance maladie, a-t-il souligné, qui finance pourtant l'essentiel du système de santé, est étonnamment absente. Aucune référence n'est davantage faite à la protection complémentaire et au rôle essentiel que jouent pourtant aujourd'hui les mutuelles. Les organisations professionnelles, tout de même susceptibles d'être amenées à négocier, ne sont pas davantage mentionnées.

M. Gérard Larcher a relevé que seuls les usagers, qui avaient élevé la voix un peu fort ces dernières années, mettant en cause l'administration de la santé et son organisation, trouvaient grâce aux yeux des rédacteurs du schéma. Cependant, il n'est pas envisagé qu'ils puissent être associés à la décision ou qu'ils puissent avoir une expression collective sur le système de santé.

M. Gérard Larcher n'a jugé, dans ces conditions, guère surprenant que le document soit particulièrement timide sur la notion de « régionalisation ». Maintes fois évoquée dans le texte, la régionalisation ne vise, dans l'esprit des rédacteurs, qu'une forme de déconcentration de l'action des services de l'Etat. L'idée d'une véritable régionalisation du système de santé, qui supposerait de réels transferts de compétence et un approfondissement de la décentralisation, n'est surtout pas évoquée.

M. Gérard Larcher a considéré qu'on aurait pu légitimement attendre que ce schéma amorce une véritable réflexion sur la création d'agences régionales de santé (ARS), compétentes pour les établissements de santé comme pour la médecine libérale, avec, pour corollaire, la fongibilité des enveloppes, ce qui n'était pas le cas.

Il a enfin souligné que le schéma témoignait d'une méconnaissance de la dimension européenne des problématiques de santé, ce qui limitait la réflexion et par là même la validité du schéma proposé. Pourtant, les effets du développement de l'Union européenne peuvent modifier radicalement le paysage : il en est ainsi des modalités d'expression de la demande, de la circulation des personnes d'un centre de soins à l'autre, de l'organisation des pôles de spécialité sur le territoire européen et non dans chaque territoire national, de la mise en réseau des compétences et des équipes.

M. Gérard Larcher a jugé en conclusion que les choix stratégiques présentés dans le schéma n'apparaissent pas à la mesure des enjeux, ni par les moyens que l'Etat semblait vouloir se donner, ni par la façon dont il est envisagé de mettre ces moyens à la disposition des acteurs du système. Il a considéré que le Gouvernement semble avoir choisi de présenter un schéma dépourvu de toute véritable ambition et sans grand avenir.

Il a ajouté que le Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire (CNADT) s'était réuni le matin même pour examiner ce schéma et avait formulé des observations qui rejoignaient pour l'essentiel les analyses qu'il venait de présenter.

Soulignant que les écarts se creusaient entre les régions en termes d'accès aux soins, M. Jean-Pierre Raffarin, président, a souhaité savoir si le schéma évoquait la question de la nécessaire péréquation des moyens accordés aux différentes régions.

En réponse à l'orateur, M. Gérard Larcher, rapporteur de la délégation sur le schéma de services collectifs sanitaires, a considéré que, depuis les ordonnances de 1996, les inégalités en termes d'offre hospitalière avaient plutôt tendance à se résorber dans la mesure où les enveloppes régionales accordées tenaient compte de la nécessité de remédier à ces inégalités. Il a ajouté que les différents fonds médicaux et hospitaliers avaient également pour vocation d'assurer une certaine péréquation des moyens attribués entre les différentes régions. Il a considéré que le centre hospitalier régional universitaire demeurait l'outil majeur de structuration territoriale de l'offre de soins.

M. Jacques Oudin a souhaité savoir dans quelle mesure les différents acteurs du système de santé avaient été consultés sur ce schéma et si celui-ci faisait allusion au plan stratégique présenté par la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) en 1999. Il a demandé si le schéma était censé aller plus loin que les SROS existants.

En réponse à M. Jacques Oudin, M. Gérard Larcher a précisé qu'il avait auditionné les principaux acteurs du système de santé, lesquels n'avaient à aucun moment été consultés sur le schéma. Il a ajouté que le schéma ne mentionnait pas la CNAMTS ni, a fortiori, les propositions souvent audacieuses qu'elle avait formulées sur la régulation du système de santé.

Puis la délégation a adopté l'avis sur le schéma de services collectifs sanitaires.

Schéma de services collectifs de transport de voyageurs et de marchandises - Examen du rapport

Puis la délégation a entendu M. Jacques Oudin, rapporteur de la délégation sur les schémas de services collectifs de transport de voyageurs et de marchandises.

Après avoir rappelé l'intérêt du Sénat pour les problèmes des transports et de l'aménagement du territoire ainsi que ses travaux récents sur le sujet, le rapporteur a insisté sur trois points :

- on constate tout d'abord une progression de la demande de transport ;

- sur certains axes, ou sites, la « congestion » menace (notamment sur certaines portions routières et autoroutières, en ce qui concerne le fret ferroviaire, le ciel européen, ou les plates-formes portuaires) ;

- enfin, une politique volontariste des Etats apparaît, dans ce domaine, indispensable.

Le rapporteur a ensuite évoqué les cinq enjeux stratégiques des schémas : le développement des liaisons internationales de voyageurs ; l'organisation multimodale du transport de fret à l'échelle nationale et européenne ; le bon fonctionnement des grands axes interrégionaux et internationaux ; la politique multimodale des liaisons France-Espagne et France-Italie ; enfin, l'organisation des déplacements urbains et périurbains.

Le rapporteur a encore indiqué que le schéma avait développé quatre scénarios plus ou moins « volontaires », mais se fondait en définitive sur un scénario « multimodal volontariste », dit « MV », dont l'objectif essentiel était le doublement, en dix ans, du fret ferroviaire.

Puis M. Jacques Oudin a déclaré qu'il avait souhaité recueillir l'avis de nombreux partenaires : les conseils régionaux, l'assemblée des conseils économiques et sociaux régionaux, un consultant indépendant, enfin des professeurs d'université spécialisés dans le problème des transports.

De l'ensemble de ces avis, le rapporteur a souligné qu'il avait relevé huit principales observations :

- la démarche des schémas de services est en elle-même intéressante ;

- la consultation organisée par le gouvernement a été trop sommaire ;

- la méthodologie comparative utilisée par les schémas entre les différents modes de transport est très insuffisante ;

- la réflexion proposée est trop « hexagonale » ;

- la « faisabilité » du scénario multimodal volontariste n'est pas démontrée ;

- le financement des objectifs affichés n'est pas assuré ;

- la portée juridique du document est ambiguë ;

- la cartographie qui l'accompagne est insuffisante.

Puis M. Jacques Oudin a estimé, quant à lui, que les schémas méritaient d'être critiqués sur cinq points :

- la méthodologie, qui ne démontre ni la notion de « rupture », ni la notion de « service » ;

- la cohérence et la compatibilité du document par rapport aux dynamiques locales, à la politique nationale et à l'Europe ;

- la lisibilité ;

- la crédibilité de l'ensemble, tant sur ses moyens de financement que sur l'adéquation des moyens aux objectifs ;

- enfin, la complexité juridique des documents.

Après avoir souligné que les schémas prévoyaient, sur la période 2000-2020, une dépense annuelle en infrastructures de transport de 30,5 milliards de francs contre 45 milliards en moyenne sur la période 1990-2000, M. Jacques Oudin a formulé plusieurs propositions :

- développer l'analyse prospective sur la demande et les services de transport ;

- établir un lieu de concertation unique ;

- mettre en cohérence les grands axes européens (pôles portuaires et aéroportuaires, traversées alpines et pyrénéennes) ;

- clarifier les compétences territoriales ;

- mettre en place des comptes de transport transparents ;

- établir des schémas de financement à long terme, accompagnés de systèmes de péréquation.

M. Jean-Pierre Raffarin, président, a rendu hommage au travail du rapporteur en relevant notamment trois aspects essentiels :

- le rôle accru des régions ;

- la nécessaire transparence des comptes de transport ;

- l'utilité de prévoir un scénario d'investissements à long terme, fondé sur l'analyse de l'avantage comparatif des différents modes de transport.

M. Jean François-Poncet a estimé que les schémas de services de transport auraient dû combiner la nouvelle approche fondée sur une logique de réponse aux besoins et de multimodalité et la précision des anciens schémas directeurs qui mettaient l'accent sur le volet « infrastructures ».

Après avoir jugé indispensables le transfert sur le rail d'une part du trafic de fret ainsi que le développement du mode fluvial, M. Jean François-Poncet a rappelé qu'après avoir fourni un effort d'investissement considérable, l'Allemagne n'avait pu, en quinze ans, que stabiliser la part du fer dans le transport de marchandises.

Après avoir relevé que le transport fluvial connaissait depuis deux ou trois ans une nouvelle dynamique, il s'est demandé si la décision d'abandonner le projet de canal Rhin-Rhône ne devait pas être réexaminée.

M. Jean François-Poncet a encore constaté que la SNCF parvenait aujourd'hui à attirer une clientèle nouvelle, même si un véritable essor du fret ferroviaire passait nécessairement par la création de voies dédiées au transport de marchandises.

Après avoir insisté sur le problème majeur des aéroports et sur la nécessité, pour nos capitales régionales, de disposer de relations aériennes transatlantiques, il a regretté que la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale fasse trop souvent l'impasse sur la péninsule ibérique, ainsi que sur la possibilité de créer des liaisons transpyrénéennes autres que ferroviaires.

M. Jean François-Poncet a enfin déclaré que l'analyse des derniers recensements faisait apparaître un début « d'inversion de préférence » en faveur de l'espace rural, mais que la consolidation de cette tendance nécessitait, de la part de l'Etat, un effort accru de désenclavement.

Après avoir salué à son tour le travail du rapporteur, M. Jacques Bellanger a relevé que le développement du rail exigeait des investissements importants, avec des processus d'amortissement très longs. Il a estimé que notre pays ne disposait pas actuellement des outils d'investissement adaptés à ces financements lourds et à très long terme.

S'agissant des grands projets tels que la liaison Lyon-Milan, M. Jacques Bellanger a estimé que les réponses n'étaient plus nationales, mais européennes. Enfin, il a jugé qu'en dépit de leurs imperfections, les schémas de services collectifs avaient le mérite d'exister en fournissant un cadre de réflexion prospective sur tous les sujets abordés.

La délégation a alors adopté l'avis sur le schéma de services collectifs de voyageurs et de marchandises.

Schéma de services collectifs culturels - Examen du rapport

Puis la délégation a entendu M. Alain Vasselle, rapporteur de la délégation sur le schéma de services collectifs culturels.

Le rapporteur a jugé que l'élaboration d'un schéma de services collectifs culturels était intéressante, car elle répondait à une considération pertinente : l'aménagement du territoire ne peut pas faire l'impasse sur la dimension culturelle, car celle-ci constitue, sans contestation, un des éléments essentiels de l'attractivité des territoires.

Il a également jugé positive l'idée de partir de l'analyse des besoins, de la demande de la population, pour dessiner l'évolution souhaitable de l'offre de services collectifs culturels en estimant cependant que le projet soulevait trois difficultés.

La première tient au caractère périlleux d'un exercice qui se fixe un horizon de 20 ans dans un domaine qui peut évoluer très vite sous la double influence des nouvelles technologies de l'information, et de la créativité des acteurs de la culture. Or, le schéma semble prendre plutôt appui sur les résultats d'enquêtes réalisées dans le courant des années 1990 comme le « rapport sur les pratiques culturelles des Français » de 1997, ou l'« Atlas des activités culturelles » de 1998, que tenter un effort pour anticiper l'avenir.

Il a ensuite évoqué les limites du processus de consultation, estimant que le choix de l'échelon régional pour procéder aux consultations décentralisées se révélait en matière de culture plutôt paradoxal, dans la mesure où les régions ne représentent qu'un peu plus de 2 % du financement culturel public, contre 7,5 % pour les départements et 40 % pour les communes, qui apparaissent comme l'échelon le plus directement impliqué dans la conduite de la politique culturelle dans les territoires.

Or, a-t-il relevé, ces dernières n'ont été que très indirectement, et très inégalement, consultées sur l'élaboration du schéma de services culturels, alors que c'est sur elles que risquent de peser non seulement plusieurs engagements généraux pris par le schéma, mais aussi de nombreux projets, parfois très précis, envisagés dans les documents d'objectifs régionaux.

Il a ensuite indiqué que la troisième difficulté tenait à l'incertitude sur la valeur juridique de ces schémas. Il a rappelé que, d'après le gouvernement, ces textes n'auraient en eux-mêmes pas de caractère prescriptif mais seraient cependant opposables aux services de l'Etat dont ils engageraient le partenariat. Il a cependant jugé que dans un domaine, comme la culture, où les compétences sont très largement partagées entre l'Etat et les collectivités territoriales, cette situation déboucherait sur une ambiguïté juridique particulièrement embarrassante, et s'est demandé si ces documents « prospectifs » ne risquaient pas de se traduire -ce qui ne serait pas acceptable- en injonction déguisée aux élus locaux.

M. Alain Vasselle a ensuite présenté l'architecture générale du schéma de services collectifs culturels qui se présente en deux fascicules : un volume de 72 pages, de caractère très général, et un volume de 75 pages, regroupant les documents d'objectifs régionaux.

Evoquant les documents d'objectifs régionaux, il a indiqué que ceux-ci mentionnent une série de mesures, de propositions, ou de projets intéressants et qui semblent avoir fait l'objet d'un examen très attentif, dans le cadre des consultations régionales. Il a cependant relevé que certains de ces documents mêlent souvent l'inventaire de l'existant et le champ du souhaitable et que les projets évoqués, très concrets, ne sont, malheureusement, assortis d'aucune précision quant à leur calendrier, leur évaluation financière, ou la répartition de leur financement. Il a également souligné qu'un très grand nombre d'entre eux relèvent de la compétence (et donc du financement) des communes, alors que celles-ci ne semblent pas avoir été étroitement associées à la rédaction de ces documents.

Abordant ensuite le schéma proprement dit, M. Alain Vasselle en a décrit les cinq objectifs.

Il a noté que le premier objectif -favoriser l'égal accès aux pratiques artistiques et culturelles- était un objectif traditionnel de la politique culturelle, et jugé que les mesures préconisées ne marquaient pas de rupture par rapport aux politiques qui ont été conduites ces dernières années : elles se contentent, pour l'essentiel, d'en recommander la poursuite, l'extension ou la généralisation, sans se montrer très explicites ni sur les moyens, en particulier financiers, d'y parvenir, ni sur la répartition de cet effort entre les collectivités publiques.

Il a approuvé l'orientation générale du schéma qui présente l'éducation et l'enseignement comme la pierre angulaire de toute politique qui veut s'efforcer de réduire les inégalités d'accès aux pratiques artistiques et culturelles, et a jugé positif le principe suivant lequel tout enfant devrait bénéficier d'une éducation artistique et culturelle à l'école, permettant un « réel choix interdisciplinaire », mais a regretté qu'il ne soit accompagné d'aucune évaluation des moyens qui devront être mis en oeuvre pour que ces voeux trouvent une traduction concrète.

Le rapporteur a indiqué que le schéma proposait également d'améliorer la formation des enseignants dans les disciplines artistiques en enrichissant leur cursus d'une dimension artistique et culturelle, et de faire intervenir des artistes dans les établissements scolaires et les universités.

Il a ensuite abordé les développements relatifs au renforcement du rôle et du nombre des établissements d'enseignement spécialisés, et au développement de leur collaboration avec les établissements scolaires.

Approuvant l'idée qu'une partie des enseignements du premier cycle des écoles de musique puisse être directement organisée dans les écoles primaires, il a relevé que le schéma ne précisait pas qui, de l'école de musique, financée par la commune, ou de l'établissement scolaire, financé par l'Etat, devrait en assurer la charge.

M. Alain Vasselle a également remarqué que l'augmentation du nombre des écoles de musique, et leur ouverture à de nouvelles disciplines, souhaitées par le schéma, ne relevaient que de l'initiative des collectivités locales, qui assurent l'essentiel de leur financement, les subventions versées par le ministère de la culture ne représentant actuellement que 8 % de leur budget.

Le rapporteur a ensuite présenté les orientations relatives à la création d'un service culturel de proximité indiquant la liste des services dont chaque citoyen, quel que soit son lieu de résidence ou de travail, devrait bénéficier, relevant cependant que le schéma ne donne aucune indication sur les appuis financiers que l'Etat est prêt à apporter aux collectivités dans la réalisation de ces équipements qui, pour l'essentiel, relèvent de leur initiative.

Il a ensuite abordé le deuxième objectif, consacré au soutien à la création et à la diffusion. Rappelant qu'il correspondait à un pan traditionnel de la politique culturelle de l'Etat, il a estimé que les nombreuses mesures énumérées, en faveur de l'aide aux créateurs, de l'insertion professionnelle des jeunes artistes, ou du soutien à la création et à la diffusion, ne se démarquaient généralement guère de celles qui sont actuellement mises en oeuvre.

M. Alain Vasselle a ensuite indiqué que le schéma n'abordait qu'en deux pages la question du patrimoine et a regretté qu'il ne fasse pas une place plus grande à ce qui constitue l'une des grandes richesses de la France, l'un des facteurs déterminants de son attrait touristique, et le support inappréciable pour toute animation culturelle. L'absence de tout engagement précis, de tout programme déterminé, de toute estimation des financements nécessaires à son entretien et à sa réhabilitation lui a paru particulièrement préoccupante.

Evoquant ensuite les développements relatifs à la contractualisation qui constitue le quatrième objectif, il a constaté que dans l'attente des leçons qui pourront être tirées de l'entrée en vigueur des huit protocoles de décentralisation expérimentés dès 2001, les orientations définies par le schéma restaient assez vagues, et étaient en retrait par rapport aux réflexions menées dans le cadre des rapports Mauroy et Delevoye-Mercier.

Il a tenu à rappeler les mises en garde sévères formulées dans le rapport de la mission commune d'information du Sénat chargée de dresser le bilan de la décentralisation à l'égard d'une conception inégalitaire de la contractualisation qui réserverait à l'Etat le soin d'édicter les principes relevant de l'intérêt général, auxquels les collectivités territoriales devraient ensuite se conformer, tout en assurant une part prédominante des charges financières.

M. Alain Vasselle a indiqué que le cinquième objectif, consacré au rôle de l'Etat, confiait à ce dernier une mission de régulation et d'harmonisation de la politique culturelle et en faisait le garant de l'équité entre les territoires ; à cette fin, il proposait d'identifier un certain nombre de territoires d'intervention prioritaires et de promouvoir, dans chaque région, des pôles artistiques de rayonnement national ou international.

M. Jean-Pierre Raffarin, président, a estimé qu'il était en effet regrettable que le processus de consultation, axé sur les régions, n'ait pas permis de consulter l'ensemble des très nombreux acteurs de la politique culturelle. Il a insisté sur le renforcement du rôle culturel des régions qui s'est traduit, dans les derniers contrats de plan, par une progression très sensible de la part de leurs budgets consacrée à la culture. Il a ajouté que ces dépenses culturelles, essentiellement consacrées à l'investissement, susciteraient vraisemblablement, à leur tour, un accroissement des frais de fonctionnement qui sont, eux, généralement à la charge d'autres partenaires.

M. Jacques Oudin a interrogé le rapporteur sur les instruments prévus par le schéma en faveur de la réhabilitation et de l'entretien du patrimoine, déplorant une tendance trop souvent constatée en ce domaine, au désengagement de l'Etat.

En réponse à ces remarques, M. Alain Vasselle a apporté les précisions suivantes :

- l'effort consenti par les régions en faveur de l'investissement culturel a en effet progressé depuis la conclusion des derniers contrats de plan, et devrait entraîner une progression des dépenses de fonctionnement à la charge des autres collectivités territoriales, et en particulier des communes, qui continueront donc d'assurer une part prépondérante du financement public de la culture ;

- si le schéma de services collectifs culturels prévoit la création de fonds régionaux de valorisation du patrimoine, il n'évoque en revanche aucun programme en faveur de l'entretien et de la réhabilitation de ce dernier, qui fait figure de « parent pauvre ».

La délégation a alors adopté l'avis sur le schéma de services collectifs culturels.

Schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux - Examen du rapport

Puis la commission a entendu M. Roger Besse, rapporteur de la délégation sur le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux.

Il a d'abord expliqué que le schéma des services collectifs des espaces naturels et ruraux, à l'instar des huit autres schémas, était un document de planification, élaboré sur la base d'un horizon à vingt ans.

M. Roger Besse a rappelé que l'article 23 de la loi du 25 juin 1999 donnait pour mission au schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux de fixer les orientations permettant le développement durable de ces espaces en prenant en compte l'ensemble des activités qui s'y déroulent, leurs caractéristiques locales ainsi que leur fonction économique, environnementale et sociale.

Il a indiqué qu'il s'était appuyé pour analyser ce schéma, non seulement sur les contributions des conseils régionaux et des conseils économiques et sociaux régionaux, mais également sur l'avis des principaux acteurs politiques et économiques concernés par sa mise en oeuvre : associations d'élus des collectivités territoriales, chambres d'agriculture et de métiers, organisations syndicales agricoles et forestières, professionnels du tourisme, de la chasse et de la pêche, et associations de défense de l'environnement.

M. Roger Besse a rappelé le contenu du schéma, qui distingue neuf services collectifs rendus par les espaces naturels et ruraux et trois problématiques majeures : la progression accélérée de l'urbanisation, la déprise des zones rurales difficiles et l'intensification de la production agricole dans les zones les plus favorables à cette activité. Il a ensuite évoqué les dix enjeux stratégiques nationaux pour les vingt prochaines années : la maîtrise de la péri-urbanisation, la gestion des grandes vallées fluviales et leurs estuaires, la restauration des zones humides, le développement, d'ici à 2020, d'un réseau écologique national, le littoral et la mer, la préservation des ressources en eau dans certaines zones agricoles et la gestion des conflits d'usage, le maintien d'une agriculture dans les zones menacées de déprise, qu'il s'agisse de zones déstabilisées par la proximité des villes ou des zones défavorisées, des actions spécifiques pour les zones de montagne, l'amélioration de la gestion durable des forêts à travers la reconnaissance de la multifonctionnalité, enfin le maintien des équilibres dans les régions méditerranéennes.

Reconnaissant l'originalité de la démarche constituée par le schéma des espaces naturels et ruraux, il a toutefois estimé que la méthodologie retenue contribuait à rendre ce document peu cohérent et difficilement lisible.

M. Roger Besse s'est ensuite interrogé sur la portée normative des orientations dessinées par le schéma, qui lui a semblé incertaine en raison notamment de la multiplication des passages mélangeant état des lieux et préconisations, ainsi que de l'hésitation, s'agissant des modalités de mise en oeuvre du schéma, entre une approche réglementaire et une approche contractuelle.

Relevant, dans le schéma, une tendance marquée à la simplification, en particulier en ce qui concerne les représentations cartographiques, il a plaidé en faveur d'une présentation régionalisée des objectifs du schéma, accompagnée de supports cartographiques régionaux.

M. Roger Besse a ajouté que les moyens alloués n'étaient pas à la hauteur des ambitions affichées, contestant en particulier la présentation du contrat territorial d'exploitation comme moyen d'action privilégié en faveur des espaces naturels et ruraux.

Il a également considéré que le schéma ne procédait pas à une mise en cohérence approfondie de ses orientations avec d'autres politiques publiques, insistant notamment sur la place réduite accordée à la dimension européenne, ainsi que sur la faiblesse de son articulation avec les autres schémas de services collectifs. Enfin, il a jugé insuffisants les moyens prévus pour assurer le suivi de l'application du schéma.

Abordant ensuite le contenu des schémas, le rapporteur a d'abord insisté sur la conception réductrice de l'agriculture qui y est développée. Soulignant que ce secteur constitue la première fonction économique des territoires, il a fait observer que le schéma semblait le vouer à un simple rôle d'entretien du territoire et de fournisseur d'aménités à destination de l'ensemble de la société.

Saluant l'ouverture de l'agriculture à la multifonctionnalité, il a mis en garde contre l'excès inverse consistant à nier le rôle productif de l'activité agricole, et par là même sa capacité à faire vivre les agriculteurs. Il a estimé que le schéma n'apportait pas de réponse forte à la précarité de l'agriculture dans les zones périurbaines, se contentant de renvoyer aux nouveaux zonages -zones agricoles protégées, schémas de cohérence territoriale- instaurés par la loi d'orientation agricole et la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, sans apporter des précisions de nature à garantir leur efficacité. Soulignant l'importance du maintien de l'agriculture dans les zones menacées de déprise, le rapporteur a souhaité que soit inscrite dans le schéma une référence explicite au maintien de l'élevage dans ces espaces, ainsi qu'un objectif de reconquête de terres agricoles par la culture de protéines végétales.

Evoquant le volet environnemental des espaces naturels et ruraux, M. Roger Besse, rapporteur de la délégation sur le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux, a indiqué que ses principales réserves portaient, d'une part, sur la notion de services collectifs liés aux aménités et, d'autre part, sur la mise en oeuvre du Réseau écologique national.

Il a estimé incomplète la présentation par le schéma des services collectifs liés à la production d'aménités, indiquant qu'elle ne prend pas en compte le sentiment de sécurité fournis par ces espaces et qu'elle ne mentionne que brièvement les pratiques de la chasse et de la pêche sans faire référence à l'important impact économique de ces activités. Il a également regretté l'absence de dispositions financières visant à garantir la production des aménités. A cet égard, il a insisté sur l'inapplicabilité du principe consommateur-payeur dans le cas de l'accueil du public en forêt, plaidant en faveur du principe prescripteur-payeur, selon lequel les collectivités publiques à l'origine de la décision doivent prendre en charge les frais qui en découlent.

Après avoir rappelé que la constitution, dans le cadre du réseau Natura 2000, d'un réseau écologique national, à l'horizon 2020, s'inscrivait dans une stratégie de préservation de la biodiversité, il a expliqué que ce réseau serait composé de zones d'intérêt biologique -noyaux et zones tampons- reliées entre elles par des corridors. Il a regretté que le schéma soit muet sur l'identification de ces corridors qui seront pourtant soumis à des actions d'aménagement lourdes. Il a mis en garde contre les contraintes induites par la mise en place du réseau au nom de critères écologiques, craignant qu'elles ne fassent obstacle au développement économique du monde rural.

En conclusion, M. Roger Besse, rapporteur de la délégation sur le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux, a regretté l'absence de référence dans le schéma à une politique volontariste de l'Etat en faveur du développement économique et du maintien des services publics dans les espaces naturels et ruraux.

Après les interventions de M. Jean-Pierre Raffarin, président de la délégation et de M. Alain Vasselle, la délégation a adopté l'avis sur le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux.

Schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche - Examen du rapport

La délégation a ensuite entendu Mme Yolande Boyer, rapporteur de la délégation sur le schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Le rapporteur a d'abord estimé qu'un préambule devrait préciser la portée de chaque schéma puis souligné que le délai d'un mois imparti à la délégation pour rendre son avis avait été trop bref. Elle a précisé qu'elle s'était en effet efforcée de commenter la version du projet transmise au Sénat le 23 mai dernier, mais que cette version avait été largement remaniée par rapport au projet initial, sans que le délai imparti lui eût permis de solliciter en temps utile l'avis de l'ensemble des partenaires de l'Etat.

Ensuite, elle a indiqué qu'elle insisterait d'abord plus particulièrement sur les points faibles du schéma, mais que cette attitude critique se voulait constructive, et que le schéma constituait aussi un exercice difficile et novateur qui consacrait des principes de bon sens.

En première partie de son exposé, Mme Yolande Boyer a estimé que le projet manquait de souffle. Elle a précisé que cela résultait en premier lieu de cinq partis pris méthodologiques un peu réducteurs : le choix d'un raisonnement à environnement institutionnel constant, notamment en matière de décentralisation et de gouvernance universitaire ; le choix d'un raisonnement à structure d'offre constante, qui prolongeait les tendances actuelles sans toujours chercher à les infléchir ; le choix d'une logique d'offre, qui pouvait être pertinente dans le contexte des quinze dernières années ;l'absence de liens entre les schémas et de coordination avec les perspectives et les contrats pluriannuels des établissements de formation aux métiers de la santé ou des établissements d'enseignement agricole ; enfin, une vision un peu trop axée sur les seules universités. Sur ce dernier point, elle a indiqué que le projet de schéma ne disait presque rien sur les grandes écoles, demeurait flou sur les sections de techniciens supérieurs et était un peu en retrait pour la recherche et pour les grands établissements. Elle a souligné que le projet ne disait presque rien non plus sur le conservatoire national des arts et métiers (CNAM) alors que cette institution formait près du quart des personnes en formation continue auprès des établissements sous tutelle du ministère de l'éducation nationale et que son contrat quadriennal de développement lui assignait pour objectif de devenir l'établissement public de référence en matière de formation tout au long de la vie.

Mme Yolande Boyer a jugé que le projet de schéma manquait également de vision prospective, les deux premiers chapitres n'étant en fait qu'un bilan de l'existant et un relevé des tendances actuelles, et les annexes ne proposant pour la plupart qu'un inventaire de l'existant, au point que l'on pouvait se demander s'il était vraiment pertinent de les rattacher au décret final.

De même, elle a indiqué que la déclinaison territoriale du schéma n'était pour l'essentiel qu'une synthèse des objectifs et des engagements des contrats de plan Etat-régions 2000-2006, comme si ces derniers constituaient le seul aboutissement du schéma de services collectifs à 20 ans. Elle a estimé que le projet de schéma pourrait ainsi paradoxalement souligner l'intérêt de renforcer les capacités prospectives de l'administration en matière d'enseignement supérieur et de recherche.

En conclusion de cette partie critique de son exposé, Mme Yolande Boyer a estimé que le projet initial de schéma comportait quatre faiblesses : les trois premières, qui concernaient le développement de la formation tout au long de la vie, la construction de l'espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche, et le rapprochement entre la recherche et les citoyens, ont été soulignées par les partenaires de l'Etat lors de la concertation ; elle a ajouté que ces critiques avaient été entendues, puisque la nouvelle version du texte comportait de nombreux ajouts sur ces thèmes, même si l'on pouvait regretter que ces modifications ne fixent pas suffisamment de perspectives nouvelles, en liaison avec les démarches initiées par le ministre de l'éducation nationale lors d'un récent discours.

Elle a ajouté que la concertation régionale n'avait pas assez mis en lumière une quatrième faiblesse, relative à l'égalité des chances et l'égal accès au savoir, alors que la promotion de l'égalité des chances et l'aménagement du territoire allaient pourtant de pair, puisque les coûts liés à la mobilité pesaient proportionnellement davantage sur les étudiants les plus modestes. De même, elle a regretté que le projet n'évoque la promotion de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes qu'au détour d'une phrase, alors que le renouvellement devait s'accompagner d'une gestion prévisionnelle des emplois, comme le prévoyait le schéma, mais aussi d'une réflexion sur l'égal accès des femmes aux grades les plus élevés et aux fonctions dirigeantes dans l'université.

Dans une seconde partie de son exposé, Mme Yolande Boyer a souligné que le projet de schéma constituait un exercice extrêmement novateur qui consacrait des principes de bon sens. Elle a ainsi rappelé que jamais auparavant l'Etat n'avait explicité, dans un document unique, un diagnostic d'ensemble, des orientations nationales et leur traduction locale, de sorte que le projet transmis au Sénat était un prototype, ce qui incitait à une certaine indulgence. Elle a indiqué que malgré ses limites, ce document de référence constituait un « plus » pour les partenaires de l'Etat, en accroissant la lisibilité et la cohérence des politiques de l'Etat, mais aussi un « plus » pour l'Etat, en donnant un meilleur « ancrage » local à ses politiques et en sensibilisant les administrations centrales aux préoccupations des acteurs régionaux, de sorte que l'élaboration du schéma avait été gagnant-gagnant pour l'Etat et pour les acteurs locaux.

Mme Yolande Boyer a encore estimé que la concertation avait d'ailleurs été très fructueuse, la déclinaison territoriale des objectifs ayant été ainsi largement réécrite, les regroupements territoriaux initialement proposés ayant même été modifiés, ce qui attestait de ce que la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) et les ministères concernés avaient bien joué le jeu de la concertation. Elle a ajouté que les apports de la concertation témoignaient aussi du savoir-faire et des compétences des collectivités locales en matière d'enseignement supérieur et de recherche.

Le rapporteur a souligné que le projet consacrait la nécessité d'une symbiose entre l'enseignement supérieur, la recherche et le développement des territoires, en affirmant deux principes de bon sens selon lesquels l'enseignement supérieur et la recherche devaient s'appuyer sur les spécificités économiques et sociales régionales, d'une part, et appuyer le développement économique des territoires, d'autre part. Elle a indiqué que le projet en tirait les conséquences en proposant une typologie des centres universitaires, qui visait à concilier les deux objectifs d' « ancrage » local et d'excellence et en affirmant que les équilibres géographiques devaient être pris en compte au même titre que les équilibres disciplinaires dans le cadre de la gestion pluriannuelle des enseignants-chercheurs et des chercheurs annoncée par le projet.

Enfin, elle s'est félicitée de ce que le projet réaffirmait le rôle des réseaux d'établissements, pour organiser leur complémentarité, et surtout, pour éviter une concurrence destructrice ; comme des réseaux de coopération entre l'enseignement supérieur, la recherche et les entreprises, afin de favoriser la diffusion de l'innovation et des réseaux des nouvelles technologies de l'information et de la communication, pour favoriser la formation tout au long de la vie.

En conclusion de son propos, Mme Yolande Boyer a estimé que le projet de schéma était un premier essai, ce qui soulevait la question du calendrier et des modalités de sa révision, et que ce premier essai, qui mettait en lumière l'intérêt de l'exercice, devrait par ailleurs être transformé, ce qui supposait que les ministères concernés se dotent des moyens humains et statistiques nécessaires pour engager de véritables réflexions prospectives, et surtout un engagement politique fort de la part de l'Etat, notamment pour poursuivre ses efforts budgétaires en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche.

A l'issue de cet exposé, un débat s'est engagé, au cours duquel M. Jean-Pierre Raffarin, président, a notamment souligné l'enjeu que constituait pour les prochaines décennies la réforme de la gouvernance universitaire.

La délégation a ensuite adopté l'avis sur le schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Schémas de services collectifs de l'énergie - Examen du rapport

Puis la commission a entendu M. Bernard Piras, rapporteur de la délégation sur le schéma de services collectifs de l'énergie.

Le rapporteur a indiqué que son rapport soulignait la nécessité de :

- conjuguer politique de l'énergie et aménagement du territoire ;

- pérenniser le service public local de proximité ;

- marier la politique de l'énergie et la politique de l'environnement.

En ce qui concerne les liens entre politique de l'énergie et de l'aménagement du territoire, il s'est déclaré favorable à l'affirmation du rôle essentiel des collectivités locales concédantes de la distribution de l'électricité. Il a, en outre, jugé nécessaire que le schéma souligne les besoins nationaux en investissement.

S'agissant de la pérennisation du service local de proximité, il s'est inquiété du jeu incontrôlé du marché, qui pourrait conduire à de fortes disparités territoriales dans l'accès en fournitures énergétiques, et a appelé de ses voeux une utilisation des énergies redevables qui soit réellement efficiente, de même qu'une garantie durable de la qualité du service rendu aux usagers.

Soulignant la nécessité de conserver la péréquation tarifaire du prix de l'électricité pour les consommateurs non éligibles, il a également évoqué le risque d'une crise de la desserte territoriale en carburant automobile, du fait de la fermeture de certaines stations services.

Puis M. Bernard Piras s'est déclaré attaché à une meilleure articulation entre la politique de l'énergie et la préservation de l'environnement, qui passe, a-t-il déclaré, par un meilleur équilibre entre la maîtrise de la demande d'énergie et le recours aux énergies renouvelables, tout en soulignant que la maîtrise de la demande d'énergie ne saurait se limiter à la maîtrise de la demande d'électricité.

Le rapporteur a enfin présenté les observations qu'appelaient les modifications apportées au projet de schéma de services collectifs, notamment en ce qui concerne l'avenir de la politique énergétique française, la promotion des énergies renouvelables, le rôle de l'Etat et les compétences des collectivités locales.

Evoquant l'avenir de la politique énergétique française, il s'est félicité des développements ajoutés afin de préciser le contexte énergétique français et notamment :

- le fait que l'essentiel de la production d'électricité française provient du nucléaire ;

- la nécessité de maintenir dans le nucléaire les compétences de fabrication et d'ingénierie nécessaires au soutien du parc actuel ;

- le besoin d'accroître la sécurité d'approvisionnement en gaz, ce qui suppose une plus grande maîtrise de l'amont gazier par Gaz de France ;

- enfin l'annonce du dépôt d'un projet de loi d'orientation sur l'énergie avant le 31 décembre 2002.

En ce qui concerne la promotion des énergies renouvelables, le projet de schéma fait désormais, a-t-il souligné, clairement référence au plan national d'amélioration de l'efficacité énergétique ainsi qu'au projet de directive tendant à la promotion des énergies renouvelables, et à l'encouragement de celles-ci.

Le rôle de l'Etat, a déclaré le rapporteur, est mieux mis en valeur, en ce qui concerne la conduite de la politique énergétique, tandis que sont supprimées des dispositions dont l'interprétation littérale aurait pu aboutir à grever les finances locales de nouvelles charges.

Evoquant enfin les compétences des collectivités locales, le rapporteur a approuvé des modifications tendant à souligner l'importance du rôle des autorités concédantes, notamment en matière de sécurisation des lignes électriques et de maîtrise de la demande des consommateurs desservis en basse tension. Il a, en outre, constaté que le schéma s'attachait également, désormais, à présenter les spécificités des régions d'outre-mer au regard de la politique énergétique de la France.

Puis après l'intervention de M. Alain Vasselle, la commission a adopté l'avis sur le schéma de services collectifs de l'énergie.

Schéma de services collectifs du sport - Examen du rapport

M. Jean-Pierre Raffarin, président, a ensuite donné lecture, au nom du rapporteur, Mme Janine Bardou, empêchée, du rapport sur le projet de schéma des services collectifs du sport.

Après avoir rappelé que ce schéma tirait son origine d'un amendement adopté par le Sénat, il en a rapidement décrit les principales dispositions.

Jugeant assez consensuels et classiques les constats effectués par ce dernier, il a cependant regretté qu'une mention plus précise ne soit pas faite du poids respectif des dépenses des différentes collectivités territoriales en faveur du sport, et que le schéma n'aborde que très superficiellement le problème posé par le vieillissement des équipements sportifs, dont la réhabilitation est évaluée à 30 milliards de francs par le ministère de la jeunesse et des sports.

M. Jean-Pierre Raffarin, président, a ensuite indiqué que les cinq objectifs retenus par le schéma reprenaient, sans originalité particulière, les objectifs régulièrement affichés par le ministère de la jeunesse et des sports en faveur du sport de masse et du sport de haut niveau, se proposaient de tirer parti des possibilités ouvertes par l'intercommunalité et le renforcement des pôles régionaux, et adoptaient une attitude prudente sur le développement des sports de nature, marquée par le souci de prendre en compte les préoccupations environnementales.

Abordant ensuite les choix stratégiques effectués par l'Etat, il a indiqué que le schéma centrait l'action partenariale de l'Etat sur l'échelon régional ainsi que sur l'intercommunalité, de façon, en particulier, à encourager la centralisation des ressources des communes pour la maintenance et la gestion des équipements coûteux. En matière d'interventions directes de l'Etat, le schéma propose la création de centres régionaux d'éducation populaire et de sport (CREPS) dans les cinq régions qui en sont encore dépourvues, et celle d'une « convention nationale interministérielle sport et environnement » chargée de renforcer la coopération interministérielle sur les sports de nature. Il a ensuite indiqué que, contrairement à d'autres schémas, le schéma de services collectifs du sport n'avait pas encore arrêté la liste des territoires d'intervention prioritaires, qui ferait l'objet d'un diagnostic partagé. Après avoir évoqué les vocations respectives des territoires de proximité et de l'échelon régional, M. Jean-Pierre Raffarin, président, a précisé les orientations envisagées en matière de coopération interrégionale : la mise en réseau des grandes villes de l'Ouest pour la réalisation et l'exploitation de certains équipements importants, un rééquilibrage des sports mécaniques au profit du grand Est, du Nord, et du Sud-est, une réflexion sur les schémas de développement et de coopération pour les sports aériens, et enfin le concept de liaison européenne pour les activités sportives de pleine nature.

A l'issue de cette présentation, M. Jean-Pierre Raffarin, président, a estimé que le schéma de services collectif du sport, formulait, malgré certaines insuffisances, un diagnostic intéressant qu'il conviendrait de renforcer, en particulier à l'occasion de la révision des contrats de plan en 2003, en abordant par exemple des questions comme la localisation d'écoles régionales de football.

La délégation a enfin adopté l'avis sur le schéma des services collectifs du sport.

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