Table des matières
DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE
Mercredi 2 avril 2003
- Présidence de M. Jean François-Poncet, président -
Audition du groupe monde rural
La délégation a procédé à l'audition du groupe monde rural.
Après les propos de bienvenue de M. Jean François-Poncet, président, M. André Thevénot, président du groupe monde rural, a indiqué que cette association avait été créée en 1992 et regroupait une vingtaine d'associations et d'organisations. Le groupe « monde rural », a-t-il ajouté, a souhaité apporter une contribution au débat sur la réforme de la politique de développement rural. A cet effet, il a constitué onze « sous-groupes » de travail qui se sont penchés sur les thèmes suivants : la gestion des espaces naturels, les transports, la formation des jeunes, le développement des activités économiques, les services publics, les technologies de l'information et de la communication, le bâti en milieu rural, le logement locatif, l'offre de santé, l'action culturelle et le tourisme rural.
Puis M. André Thévenot a donné la parole aux représentants des « sous-groupes » de travail afin qu'ils rappellent les propositions du groupe « monde rural ».
S'agissant de la gestion des espaces naturels, M. Antoine de Boismenu, au nom de la fédération nationale des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (FNSAFER) a préconisé :
- d'éviter une prolifération anarchique des réglementations sectorielles du droit du sol ;
- de veiller à associer étroitement les socioprofessionnels à la mise en oeuvre des politiques territoriales ;
- de ne pas opposer les espaces naturels et les espaces agricoles ;
- de rechercher une meilleure cohérence dans l'action des différents opérateurs fonciers ;
- de réactiver la politique d'aménagement foncier, dans une perspective d'aménagement global des territoires intercommunaux.
S'agissant des transports, M. Antoine Lopez, au nom de l'assemblée des conseils économiques et sociaux régionaux de France (ACESRF), a recommandé :
- de mettre fin à l'enclavement d'un certain nombre de territoires ;
- d'assurer la cohérence entre les divers niveaux de compétences en matière de transport (notamment scolaire) ;
- de renforcer la part du fret ferroviaire ;
- de favoriser l'expérimentation et l'innovation.
S'agissant de la formation des jeunes, M. François Subrin, au nom de l'union nationale des maisons familiales rurales d'éducation et d'orientation (UNMFREO), a demandé :
- d'attribuer des aides spécifiques aux familles rurales (bourses pour les transports et pour l'internat) ;
- d'aider l'école du milieu rural ;
- de favoriser les formations professionnelles par alternance et par apprentissage ;
- de maintenir et de développer des formations en rapport avec les activités du milieu rural ;
- d'encourager les liens entre les formations et les entreprises.
S'agissant du développement des activités économiques, M. Louis de Reboul, au nom de la confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME), a réclamé :
- de mettre en place, au bénéfice de l'artisanat et des PME, des interlocuteurs publics susceptibles de leur procurer les conditions d'un développement harmonieux ;
- de mener un travail d'information auprès des acteurs économiques pour leur permettre de mieux exploiter les opportunités de financement existant au niveau local ;
- de soutenir la reprise et la création d'entreprises ;
- d'encourager et de valoriser les engagements mutualiste, professionnel, associatif ainsi que la participation à la gestion collective.
S'agissant des services publics, M. Bernard Verdier, au nom de l'association des départements français (ADF), a prôné :
- d'associer les acteurs socio-économiques présents en milieu aux concertations relatives à la modification d'un service public ;
- de prévoir une évaluation fine, complète et concertée de tout changement de statut d'un service public ;
- de renforcer les pouvoirs de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics ;
- de réaffirmer les missions régaliennes de l'Etat en dépit de la décentralisation ;
- de réaffirmer le droit à l'expérimentation ;
- de prendre en considération globalement l'école, La Poste, le Trésor, les gendarmeries, les transports et la santé.
S'agissant des technologies de l'information et de la communication, M. Olivier Bertrand, au nom de l'association des maires de France (AMF), a plaidé :
- pour assurer la couverture de l'ensemble du territoire en 2004 pour la téléphonie mobile ;
- pour favoriser l'accès au haut débit à des coûts raisonnables ;
- pour mettre tout en oeuvre pour éviter que ne s'installe la fracture numérique.
S'agissant du bâti en milieu rural, M. Gérard Lapie, au nom de l'association nationale pour le développement de l'aménagement foncier agricole et rural (ANDAFAR), a recommandé :
- de privilégier des opérations globales de réhabilitation du bâti ancien en traitant habitat, locaux professionnels et publics et en s'appuyant sur le patrimoine pour conduire des opérations de développement local ;
- de mobiliser les collectivités et les chambres consulaires pour mettre en oeuvre une « ingénierie » de projets ;
- d'encourager le mécénat patrimonial.
S'agissant du logement locatif, M. Jean Briane et Mme Laure Guenaudeau, au nom de la fédération nationale de l'habitat et du développement rural (FNHDR), ont conseillé :
- de mettre à disposition des collectivités locales des outils performants ;
- de réserver aux territoires ruraux une partie des crédits locatifs prévus par la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) ;
- de développer les structures de gestion locative ;
- de veiller au maintien des services pour les ménages modestes.
S'agissant de l'offre de santé, Mme Blandine Demoury, au nom de la fédération nationale des familles rurales (FNFR), a recommandé :
- d'encourager les professionnels de la santé à s'associer ;
- de développer la télé-médecine ;
- d'organiser le développement des réseaux de médecine à domicile ;
- de renforcer les aides au financement de la formation des auxiliaires de vie sociale ;
- de responsabiliser les personnes en créant une véritable politique d'éducation à la santé en direction du public ;
- de favoriser l'installation de professionnels de santé dans les secteurs sous-équipés ;
- de procéder à de larges consultations en cas de transmission d'entreprises ;
- de créer des réseaux « à la française » entre le secteur libéral et le secteur public de santé.
S'agissant de l'action culturelle, M. Olivier Duluck, au nom de la fédération nationale des foyers ruraux (FNFR), a prôné :
- de réduire les inégalités d'offre par le soutien aux actions culturelles ;
- de favoriser la diffusion culturelle ;
- de soutenir les actions de développement culturel en favorisant le développement de la culture scientifique et technique ;
- de mettre en place des actions de formation ;
- de conduire une politique de soutien et de promotion du patrimoine dans le souci du développement local.
S'agissant du tourisme rural, M. André Thévenot a souhaité notamment que l'on se penche sur les problèmes de la fiscalité et de la dotation globale de fonctionnement, en insistant sur la situation particulière des communes rurales les plus pauvres.
M. Jean François-Poncet, président, a tout d'abord souligné que l'on assistait à une inversion démographique des courants migratoires en provenance des villes et en direction des zones rurales. Il a néanmoins formulé un certain nombre d'observations :
- le désenclavement d'un certain nombre de régions rurales est loin d'être achevé ;
- il importe désormais que le développement économique accompagne le développement résidentiel constaté en milieu rural ;
- tout en évitant le « mitage », il convient de relancer la construction dans le milieu rural ;
- le développement économique du milieu rural passe, à l'évidence, par un réexamen de la fiscalité, afin que celle-ci favorise les investissements, notamment immobiliers ;
- il importe de traiter le problème de la présence des services publics en milieu rural ;
- il est nécessaire que les expériences sur le développement rural soient centralisées et suscitent des travaux de recherche.
Aménagement du territoire - Etat du territoire - Examen du rapport
Puis M. Jean François-Poncet, président, a présenté son rapport sur l'état du territoire.
Il a d'abord brossé l'historique des travaux de la délégation et évoqué les nombreuses auditions auxquelles elle avait procédé afin de répondre à la question suivante : quel est l'état de notre territoire quarante ans après la création de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) et dix-sept ans après l'adoption de l'Acte unique européen ?
Puis le rapporteur a souligné les principaux enseignements qu'il avait retirés de son étude.
En matière démographique, a-t-il relevé, nous avons assisté à deux inversions de tendance particulièrement significatives :
- l'inversion des mouvements migratoires entre Paris et la province, ce qui, au demeurant, ne dépeuple pas l'Ile-de-France, en raison de son exceptionnel dynamisme démographique. Même si elle subit un net déclin migratoire, l'Ile-de-France reste en effet une région jeune, qui enregistre un fort excédent naturel des naissances. On relèvera que dans ses projections pour 2030, l'INSEE rappelle que la région Ile-de-France sera vraisemblablement la région la plus jeune de France, avec une moyenne d'âge inférieure à 40 ans (à cette échéance un Français sur trois devrait avoir 60 ans ou plus !) ;
- la seconde inversion de tendance démographique concerne l'espace rural. Le solde migratoire de celui-ci est désormais partout positif, y compris dans l'espace rural dit « isolé », et ceci en raison de plusieurs phénomènes :
. une forte migration résidentielle ;
. l'installation d'étrangers ;
. le choix de nombreux jeunes actifs de s'installer « à la campagne » pour changer de cadre de vie.
S'agissant de l'Ile-de-France, il a signalé trois données majeures :
- l'écart économique entre la région Ile-de-France et la province s'est accru en dix-huit ans (le PIB par habitant de l'Ile-de-France dépassant la moyenne nationale de + 54 % en 2000, contre + 42 % en 1982) tandis que s'est maintenue l'hégémonie francilienne s'agissant de la captation des fonctions et activités supérieures et ce, en dépit d'une politique de délocalisations qui s'est accélérée depuis une dizaine d'années : les délocalisations ont avoisiné les 25.000 en 30 ans (1960/1990) ; en l'espace d'une dizaine d'année (1990/2000) elles s'élevaient déjà à une quinzaine de milliers ;
- Paris a eu tendance à « assécher » les forces vives de l'espace géographique situé sous son influence (le Bassin Parisien). Les départements de la périphérie du Bassin Parisien se sont, par exemple, significativement appauvris ;
- selon certaines études, le statut de « capitale mondiale » de Paris aurait décliné depuis une dizaine d'années. Cette évolution a concerné plus particulièrement son rôle de place financière internationale et de centre de fonctions politiques internationales.
M. Jean François-Poncet, président, a ajouté que les métropoles régionales avaient bénéficié, au cours des dix dernières années, d'un développement démographique et économique assez remarquable, avant de s'interroger sur la part qui, dans ce développement, revient à l'Etat, et sur celle qui résulte de dynamismes internes.
Dans leur ensemble, a-t-il souligné, les grandes villes ont peu entraîné leur espace régional dans le sillage de leur développement économique. Il s'est demandé si les métropoles régionales n'avaient pas eu tendance à reproduire le schéma parisien, avec un système de développement « asséchant » par rapport à leur espace régional environnant.
Il a relevé que les métropoles régionales françaises restaient de taille modeste à l'échelle européenne, et surtout à l'échelle mondiale. Toutes sont en retrait par rapport à des métropoles européennes voisines comme Barcelone, Milan, Stuttgart, Francfort, Bruxelles ou Genève. Certes, la France compte 30 agglomérations de plus de 200.000 habitants, sur les 165 de l'Union européenne, soit 18 % du total, alors que la population française représente 16 % de la population européenne. Le « déficit français» concerne en réalité l'échelon intermédiaire (c'est-à-dire les villes de 1,5 à 5 millions d'habitants, du type Milan ou Munich). L'absence de liaisons aériennes internationales à partir de grands aéroports de province constitue sans doute aussi un handicap majeur. Aucun de ces aéroports ne dépasse en effet le seuil de 10 millions de passagers. Les grands pays européens voisins (Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Espagne) disposent, tous, d'au moins deux plates-formes dépassant ce seuil de 10 millions.
M. Jean François-Poncet, président, a déclaré que les villes moyennes, quant à elles, faisaient preuve d'un réel dynamisme, sous l'impulsion de leurs élus. La plupart d'entre elles ont su optimiser et « solidariser » leur espace géographique immédiat avec les communautés d'agglomération. Presque toutes sont désormais équipées d'infrastructures d'enseignement supérieur, telles que les instituts universitaires de technologies et les formations du premier cycle universitaire. Leur capacité de développement durable reste, cependant, trop largement dépendante de leur appartenance aux deuxième ou troisième couronnes des métropoles urbaines.
Dans l'attente d'une nouvelle politique d'aménagement du territoire qui saurait en exploiter tous les atouts, il a estimé que les villes moyennes constituaient un « riche tissu », caractéristique de cette exception territoriale française qu'il convient désormais de promouvoir.
Le rapporteur a encore précisé que l'on assistait à une évolution profonde de la réalité et de l'image de l'espace rural. Le moteur de l'activité y reste l'agriculture, même si le poids de celle-ci ne cesse de se réduire au profit d'autres fonctions polyvalentes telles que le tourisme, la mise en valeur des sites, le loisir, l'hôtellerie rurale...
Une partie de l'espace rural, située dans l'aire d'attraction des grandes villes, profite de l'expansion et du dynamisme de ces dernières (c'est le phénomène de la « rurbanisation »), mais même l'espace rural plus isolé connaît un véritable « renouveau résidentiel ».
M. Jean François-Poncet, président, a souhaité qu'une politique volontariste puisse « conjuguer » ce dynamisme résidentiel avec un nouveau dynamisme économique.
S'agissant des transports, le rapporteur a estimé que le besoin de transports allait accompagner, au cours des vingt prochaines années, le développement économique, avec un taux de croissance comparable.
L'effort consenti en faveur des infrastructures de transports au cours de la période récente est apparu comme largement insuffisant et conduit à des problèmes de saturation et d'engorgement. A cet égard, il a relevé que la France enregistrait un dangereux retard sur ses voisins européens, les difficultés rencontrées pour relancer le fret ferroviaire, de même que les propositions tendant à abandonner le mode fluvial comme solution alternative, constituant autant de facteurs d'aggravation de ce retard.
Le rapporteur a toutefois déclaré qu'une politique plus volontariste, en matière d'infrastructures de transports, ne règlerait pas le problème du « mur financier », qui constitue l'hypothèque majeure. Il a ajouté que le territoire de transit international qu'est devenue la France pourrait s'inspirer de l'initiative allemande tendant à taxer les poids lourds qui circulent sur les axes hors péages. Notre pays, a-t-il souligné, ne doit plus se contenter de subir les coûts externes d'un transport international de marchandises dont les dépenses de carburant sont, en outre, bien souvent effectuées à l'étranger.
S'agissant des infrastructures intellectuelles et culturelles, M. Jean François-Poncet, président, a évoqué la diffusion des infrastructures universitaires (premier cycle, IUT, antennes universitaires pluridisciplinaires) à travers tout le territoire. La diminution rapide de la démographie étudiante pose d'ailleurs, a-t-il relevé, le problème du maintien de ces structures, en faveur desquelles les collectivités territoriales ont consenti un effort financier parfois très important.
Dans les grandes villes, a-t-il ajouté, la « déconcentration universitaire » s'est souvent traduite par la scission d'une université en plusieurs entités correspondant aux « anciennes facultés ». Il convient que ces restructurations ne nuisent pas au rayonnement international des pôles d'excellence française face aux grandes universités étrangères, notamment celles qui ont su préserver l'intégrité de leur capital intellectuel et de leur influence tout en se constituant en « réseau » à l'intérieur de leur espace régional.
Le rapporteur a encore souligné que les collectivités territoriales avaient réalisé d'importants investissements dans le domaine culturel. Pourtant, des signes d'essoufflement se manifestent marquant, là comme ailleurs, les limites d'un système qui tend à obtenir toujours plus des collectivités locales.
En ce qui concerne les nouvelles technologies de l'information et de la communication, ainsi que le télétravail, M. Jean François-Poncet, président, a constaté un véritable retard français. Il s'est interrogé sur les raisons de ce retard.
Sont-elles relatives au déficit en infrastructures ou à des facteurs plus consubstantiels ? Il a estimé que le débat nécessaire sur ce sujet ne fera pas l'impasse sur le rôle des opérateurs (et notamment France Télécom), dont les politiques sont parfois dictées par des intérêts commerciaux.
La fracture électronique, a-t-il signalé, est aussi territoriale. Les nouvelles technologies de l'information et de la communication ont eu une tendance naturelle à s'implanter dans les zones agglomérées au détriment des autres. De nombreux territoires restent privés d'une « couverture » permettant l'utilisation des « mobiles » et l'accès au haut débit. Là encore, l'intérêt commercial des opérateurs ne rejoint sans doute pas les objectifs de l'aménagement du territoire. C'est à l'Etat, a-t-il relevé, qu'il appartient d'encourager les investissements nécessaires.
M. Jean François-Poncet, président, a jugé qu'un certain nombre d'enseignements pouvaient être retirés de l'étude. Ainsi, les tendances naturelles à la concentration ont montré leurs limites, au regard de la compétitivité et de l'attractivité globale de notre pays.
Il a estimé que notre pays n'avait pas su utiliser tous ses atouts, et notamment son territoire, son espace rural, sa vocation de pays de transit, son tissu vivant de villes petites et moyennes...
Il a souligné qu'une conclusion s'imposait : La France a plus que jamais besoin d'un « Etat stratège » ; la politique d'aménagement du territoire, sur les bases renouvelées de la situation actuelle du territoire, n'a jamais été aussi nécessaire.
La délégation a donné acte à M. Jean François-Poncet de son rapport et en a autorisé la publication sous forme de rapport d'information.
Mercredi 9 avril 2003
- Présidence de M. Jean François-Poncet, président -
Audition de M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales
La délégation a procédé à l'audition de M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.
Après avoir souhaité la bienvenue au ministre, M. Jean François-Poncet, président, a indiqué les objectifs que la délégation avait poursuivis dans l'élaboration de son rapport sur l'état du territoire. Il a notamment souligné que l'espace rural avait été jugé comme un atout majeur de cette « exception territoriale » française qu'il s'agit désormais de promouvoir.
M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, a d'abord estimé que la politique d'aménagement du territoire avait longtemps délaissé l'espace rural. Il a ensuite souligné qu'une intense concertation se déroulait avant le dépôt du projet de loi sur le développement rural.
Après avoir précisé que tout ne ressortirait pas au domaine législatif dans le dispositif en préparation -bien des mesures envisagées relevant du règlement- il a annoncé qu'un comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) serait réuni sur ce sujet à la fin ou au début de l'été 2003.
Puis le ministre a déclaré que le futur projet de loi devrait notamment traiter trois grands sujets :
- tout d'abord, la question foncière, qui nécessite, à l'évidence, des mesures permettant de mieux associer les exploitants agricoles à l'élaboration des documents d'urbanisme (plans locaux d'urbanisme, schémas de cohérence territoriale), tout en renforçant le rôle d'opérateur foncier des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER), ce qui implique une réforme interne dans le mode de fonctionnement de ces dernières afin que les élus soient mieux représentés ;
- en second lieu, l'attractivité économique des territoires ruraux.
A cet égard, il a évoqué :
. les nécessaires infrastructures de communication, mais aussi de télécommunication (nouvelles technologies de l'information et de la communication, téléphone mobile, haut débit...) ;
. les dispositifs économiques et fiscaux à mettre en oeuvre, ce qui implique une évaluation des zones de revitalisation rurale (ZRR), ainsi qu'un débat sur les « zones franches rurales » ;
. les services publics en milieu rural, et notamment l'offre en matière de santé (hôpitaux de proximité, infirmières libérales, aides à domicile) ;
- en troisième lieu, tout un ensemble de mesures spécifiques sur la montagne ainsi que sur l'équitation.
M. Jean François-Poncet, président, a insisté sur la nécessité de prendre en compte les questions de la fiscalité, des infrastructures et de l'habitat en milieu rural. Il a notamment appelé de ses voeux dans la loi une déclaration de principe soulignant la nouvelle « fonction résidentielle » de l'espace rural tout en affirmant son opposition au « mitage ». Après avoir jugé qu'à l'exception d'une dizaine de départements, la désertification rurale appartenait au passé, il a estimé indispensable d'encourager la cohabitation entre agriculteurs et non-agriculteurs.
Il a ensuite plaidé pour un régime de privilèges fiscaux permettant d'attirer les investissements. Sur ce point, il a relevé les succès des zones de revitalisation rurale. M. Jean François-Poncet, président, a encore mis l'accent sur la fracture numérique, qui pénalise encore nombre de territoires ruraux privés de « couverture » dans le domaine des nouvelles technologies de l'information et de la communication.
Il a enfin appelé de ses voeux la création d'un institut de recherche sur l'espace rural, qui serait notamment chargé d'étudier toutes les expériences et de formuler des propositions.
Mme Jacqueline Gourault a insisté sur l'importance du patrimoine, de l'urbanisme et de la pluri-activité dans l'espace rural. Elle a ensuite jugé que la question des structures agricoles devait être abordée avec prudence.
En réponse, M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, a indiqué que le Gouvernement avait entamé une réflexion sur les questions du partage foncier et des réserves foncières.
M. Alain Fouché s'est félicité de la préparation d'une loi sur le développement rural, tout en s'interrogeant sur les moyens financiers qui pourront être dégagés. Il s'est déclaré favorable à de nouveaux mécanismes fiscaux avant de souligner l'intérêt du haut-débit -qui attire les entreprises- et de la couverture en téléphonie mobile.
Il a ensuite posé le problème du maintien des services publics et de l'offre de santé en milieu rural.
En réponse, le ministre a fait observer que l'Etat ne disposait pas de moyens contraignant pour peser sur l'installation de médecins dans l'espace rural avant de rappeler les inégalités territoriales en matière de densité médicale.