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Transports

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen, en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire
COM (2013) 29 final  du 30/01/2013

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Examen : 27/02/2013 (commission des affaires européennes)
Réponse de la Commission européenne

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n° 410 (2012-2013) : voir le dossier legislatif

Transports

Quatrième paquet ferroviaire

Communication et proposition de résolution portant avis motivé
de M. Roland Ries

(Réunion du 27 février 2013)

M. Simon Sutour, président. - Il y a un an et demi, nous avons mis en place un groupe subsidiarité, commission informelle que je préside, à laquelle participe un représentant de chaque groupe de notre commission. Il se réunit deux fois par mois pour étudier, du point de vue de la subsidiarité et non sur le fond, les textes soumis à notre commission. Nous avons huit semaines pour exercer ce contrôle et adopter par exemple des avis motivés, ou « cartons jaunes », comme nous l'avons fait pour le règlement Monti II relatif au droit de grève des travailleurs détachés. Lorsque plus d'un tiers des Parlements font de même, la Commission doit revoir sa copie. Dans le cas du règlement Monti II, elle l'a tout bonnement abandonnée.

Aujourd'hui, c'est sous l'angle de la subsidiarité que nous traitons du quatrième paquet ferroviaire. Nous aurons l'occasion, plus tard, de nous prononcer sur le fond. Chacun pourra alors exprimer sa sensibilité.

M. Roland Ries. - Le quatrième paquet ferroviaire est un sujet sensible. Il concerne l'ensemble du réseau ferroviaire français, mais aussi européen, sa gouvernance, son statut juridique et leurs conséquences sur le personnel. Ne confondons pas les débats : il s'agit maintenant de savoir si la Commission européenne est restée dans son périmètre de compétence. Il me semble qu'elle l'outrepasse sur deux points.

Le 30 janvier dernier, la Commission européenne a suivi le projet de quatrième paquet ferroviaire du commissaire aux transports, M. Siim Kallas. Cette expression désigne trois projets de règlements, trois projets de directives, une communication de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, trois rapports et neuf études d'impact, pour la plupart consacrées aux transports de passagers.

Le volet technique du quatrième paquet ne pose aucun problème de subsidiarité, ni de proportionnalité. Le principe de subsidiarité peut en revanche être invoqué dans deux cas : les limites à la création de structures intégrées ; les conditions mises à l'offre de services ferroviaires aux passagers hors des frontières nationales.

Traditionnellement, des monopoles nationaux géraient les infrastructures et faisaient rouler des trains. Depuis 1991, la distinction comptable est obligatoire, mais aucune séparation organique n'avait été imposée entre gestionnaire et opérateur. Dix ans plus tard, les fonctions essentielles du gestionnaire de l'infrastructure, c'est-à-dire au minimum l'attribution des sillons et leur tarification, ont dû être organiquement séparées des activités de transport. La France a créé Réseau ferré de France (RFF) dès 1997, surtout afin de reprendre la dette de la SNCF et de la reporter, au moins partiellement, sur les entreprises concurrentes via les redevances d'utilisation.

Selon la Commission, plus de la moitié des vingt-cinq États membres concernés ont institué une séparation institutionnelle totale entre gestionnaire de l'infrastructure et opérateur historique de transports. RFF et la SNCF ont des rôles clairement distincts, mais celle-ci intervient parfois comme maître-d'oeuvre délégué ou comme maître d'ouvrage délégué. L'Allemagne, elle, a constitué à partir de 1994 une société holding avec des filiales spécialisées : dans la nébuleuse chapeautée par la holding Deutsche Bahn, la filiale DB Netz gère les infrastructures, attribue les sillons et recueille les redevances pour usage des voies ferrées, DB Station&Service gère les gares de voyageurs, DB Fernverkehr (ex-DB Reise&Touristik) transporte les voyageurs sur les grandes lignes, DB Regio intervient pour les services voyageurs locaux ou régionaux, et Railon Deutschland (l'ancienne DB Cargo) pour le fret.

Face à l'hétérogénéité des solutions nationales, la Commission européenne a engagé des actions contentieuses auprès de la Cour de justice de l'Union européenne contre les États membres n'ayant pas opté pour une scission totale, les accusant d'avoir maintenu des liens d'intérêt prohibés entre gestionnaires de l'infrastructure et opérateurs historiques de transports. Leur principal résultat est que le ministre belge des entreprises publiques a annoncé le 9 janvier une scission totale entre son gestionnaire de réseau Infrabel et la Société nationale des chemins de fer belges (SNCB), dénommée en flamand Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (NMBS). À ce jour, les poursuites engagées par la Commission européenne n'ont pas abouti à des arrêts ; l'avis de l'avocat général tend à valider le modèle allemand.

En revanche, les autorités nationales de la concurrence se sont montrées plus sourcilleuses et sévères que les instances communautaires en matière d'obstacles mis à l'arrivée de nouveaux opérateurs. En matière de fret ferroviaire, l'Autorité française de la concurrence a infligé une amende record de 60,9 millions d'euros à la SNCF, alors que seuls des comportements individuels fautifs avaient été mis en évidence. De même, l'Autorité allemande de la concurrence a incriminé le système de tarification « TPS 1998 » en vigueur outre-Rhin, car la redevance de DB Regio était de 25 % à 40 % plus faible que celle acquittée par ses concurrents. Alors que l'ouverture à la concurrence est facultative pour le transport de passagers, l'Autorité italienne a infligé une amende de 300 000 euros à la holding Ferrovie dello stato dont les filiales Rete ferroviaria italiana et Trenitalia entravaient la venue d'un nouvel opérateur sur la très rentable ligne Milan-Turin.

Cela n'a nullement dissuadé M. Siim Kallas de vouloir imposer aux États membres une séparation organique absolue entre le gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire et tout opérateur de transport. Que la France et l'Allemagne soient énergiquement intervenues pour éviter un système incompatible avec leur organisation nationale est un secret de polichinelle.

Le quatrième paquet tolère tout juste la structure en holding, sous réserve, selon le communiqué de la Commission, que des « murailles de Chine strictes » soient dressées pour « garantir la séparation juridique, financière et opérationnelle. Ces mesures comprennent notamment la mise en place d'organes décisionnels totalement distincts, pour prévenir les pratiques discriminatoires, des flux financiers séparés, des systèmes informatiques distincts pour éviter les fuites d'informations commerciales confidentielles, enfin, de stricts délais pour le transfert des personnels, de manière à éviter les conflits de loyauté ».

La Commission européenne veut en outre interdire toute délégation par le gestionnaire de réseau à un opérateur de transport relevant de la même entreprise intégrée que le gestionnaire. Il y a bien sûr là une allusion transparente à l'activité de maître-d'oeuvre délégué et de maître d'ouvrage délégué pratiquée par la SNCF pour le compte de RFF, que la Commission européenne a toujours eue dans son collimateur. Tous ces interdits et contraintes figurent dans les articles 7 bis à 7 quater que la Commission européenne souhaite ajouter à la directive 2012/34 du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen : tout se passe comme si l'on encadrait strictement une holding dont l'existence n'était concédée que du bout des lèvres.

L'alinéa 5 de la nouvelle mouture de l'article 7 interdit implicitement de créer de nouvelles sociétés holding après l'entrée en vigueur de la nouvelle directive. Seule sa première phrase est critiquable : « Si à la date d'entrée en vigueur de la présente directive, le gestionnaire de l'infrastructure appartient à une entreprise verticalement intégrée, les États membres peuvent décider de ne pas appliquer les paragraphes 2 à 4 du présent article ». En clair, une institution historique comme la SNCF serait sur le même plan que n'importe quel opérateur qui viendrait la concurrencer. Et la Commission européenne a précisé dans sa note du 30 janvier que « la création de nouvelles structures holding dans le secteur ferroviaire ne serait plus possible ». Rien ne justifie l'interdiction définitive de créer une nouvelle structure en holding. Ce serait contraire au principe de subsidiarité, parce qu'elle excède la mesure nécessaire pour atteindre le but fixé.

Les services nationaux de transport ferroviaire de voyageurs représentent actuellement 94 % des voyages par voie ferrée au sein de l'Union européenne. Dans leur quasi-totalité, ces déplacements se déroulent dans un cadre de service public, avec 90 % des déplacements de passagers dans l'Union, mais seulement 47 % des voyageurs-kilomètres en raison de la brièveté des parcours quotidiens.

Dans ce cadre, l'ouverture à la concurrence du transport de voyageurs à l'horizon 2019 pourrait passer par la proposition de services commerciaux concurrents ou par la participation à des appels d'offres. La disposition critiquable est la suivante : « À la demande d'un État membre ou de sa propre initiative, la Commission décide si les gestionnaires de l'infrastructure qui font partie d'une entreprise verticalement intégrée répondent aux exigences des articles 7 bis et 7 ter et si la mise en oeuvre de ces exigences est suffisante pour offrir des conditions de concurrence équitables à toutes les entreprises ferroviaires et garantir l'absence de distorsions de concurrence sur le marché concerné ». L'alinéa premier de l'article 7 quater doit être rapproché de l'alinéa 5 : « L'État membre concerné peut demander à la Commission d'abroger la décision qu'elle a prise au sens du paragraphe 3 conformément à la procédure visée à l'article 62, paragraphe 2, lorsqu'il démontre, à la satisfaction de la Commission, que les motifs de la décision n'existent plus ».

La note de présentation explique : « les entreprises ferroviaires appartenant à une structure verticalement intégrée pourraient se voir interdire d'opérer dans d'autres États membres si elles n'ont pas d'abord convaincu la Commission de la mise en place des garanties appropriées assurant l'indépendance juridique, financières et opérationnelles requises pour assurer effectivement le maintien de conditions égales de concurrence et l'existence d'un accès équitable des autres opérateurs à leur marché national d'origine ». En clair, ces opérateurs de transport devront convaincre la Commission européenne que le gestionnaire de réseau national ne les protège pas. Dans le règlement OSP déjà, les entreprises in house ne peuvent aller sur les marchés extérieurs.

Ainsi, ces opérateurs seraient concurrencés de plein droit sur leur marché national, mais la réciproque ne serait pas assurée, puisque la Commission européenne pourrait leur refuser souverainement le droit d'offrir des services de transport de voyageurs hors de leur pays d'origine. Bien que la Commission ait tout le loisir de saisir la Cour de justice de l'Union européenne avant l'échéance de 2019 si le fonctionnement de la holding ne comporte pas la « muraille de Chine » exigée, l'ouverture à la concurrence des transports internes de passagers dans six ans lui ouvrirait une nouvelle fenêtre de tir, soumise à sa seule appréciation.

L'absence de tout critère d'appréciation me paraît de nature à créer une grande incertitude, tant pour les États membres que pour les opérateurs : la Commission serait investie de prérogatives qui excéderaient manifestement ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi. C'est pourquoi je vous propose d'adopter un avis motivé.

M. Simon Sutour, président. - Je vous remercie d'avoir analysé ces dispositions d'apparence technique mais aux conséquences considérables. Je rappelle que nous n'examinons le texte que sous l'angle de la subsidiarité.

M. Jean-Paul Emorine. - Roland Ries connaît ma position sur ces questions, très différente de la sienne. Vous nous demandez de ne parler que de la subsidiarité : je crains que nous soyons obligés de parler du fond. La situation de la France est bel et bien en jeu : il suffit de lire la presse pour s'en apercevoir. M. Pépy, que j'estime, semble devoir être reconduit à la tête de la SNCF, dont il a toujours défendu le caractère intégré - je n'y suis pas favorable, mais comprends cette position.

Européen convaincu, j'estime que nous avons besoin d'une politique de concurrence au niveau européen, vis-à-vis du reste des marchés mondiaux, sur lesquels je me réjouis que la SNCF soit très présente. La SNCF emploie 150 000 personnes contre 500 000 au lendemain de la dernière guerre. J'ai été membre de son conseil d'administration : je crois pouvoir dire que l'entreprise fonctionne bien - je ne critique pas sa gestion.

Créer RFF a été une facilité pour reprendre la dette de la SNCF. Cependant, nous étions déjà dans l'esprit du droit européen. L'établissement d'une Agence de régulation des activités ferroviaires a été une réponse de plus à la Commission européenne. RFF a aussi été créée pour entretenir les voies, dont 50 % voient rouler 90 % des trains. Le statut des cheminots n'a pas été modifié, RFF est propriétaire du réseau. Si nous étions cohérents, elle aurait également la direction des sillons ; en outre, les 45 000 agents de SNCF-INFRA, qui entretiennent les infrastructures pour son compte, en feraient partie. La loi a en outre créé une direction de la circulation ferroviaire, dont l'indépendance vis-à-vis de la SNCF fait sourire. Pour favoriser l'émergence d'un transport ferroviaire européen du XXIe siècle, il faut une séparation plus franche.

De plus, nous savons depuis le rapport remis par Fabienne Keller que les gares fonctionnent mal. Les chambres de commerce et d'industrie et les communautés d'agglomération pourraient s'impliquer dans leur gestion.

Il ne faut pas se voiler la face : nous sommes obligés de sortir de la subsidiarité pour regarder le fond du sujet et anticiper sur les évolutions à venir. À ce stade, je ne peux soutenir la proposition de Roland Ries.

M. André Gattolin. - En Allemagne, la gestion des gares est confiée à un organisme spécifique. À la lumière de l'expérience de l'aéroport Saint-Exupéry, je ne suis pas favorable à ce qu'elles échoient, en France, aux chambres de commerce. De plus, on sait que ce sont généralement l'État et les collectivités territoriales qui, en fin de compte, paient le déficit.

Au reste, comment définit-on les infrastructures ? Les gares en font-elles partie ? Les directives européennes ne les définissent pas, me semble-t-il. Mon groupe soutient en tout cas cette proposition de résolution.

M. Alain Richard. - Dans tous les autres modes de transport, on trouve la concurrence tout à fait naturelle, y compris dans le choix des exploitants des transports publics au sein des agglomérations.

Nous sommes tenus de séparer, d'une part, la gestion des droits de passages sur les voies, d'autre part, la circulation des trains. L'expérience nous enseigne que laisser les États fixer les règles est contreproductif, puisqu'ils sont décidés à empêcher cette concurrence. La liste des sanctions décidées par les autorités de concurrence prouve que cette pratique est généralisée. Si l'on entend par cette résolution faire obstacle à la concurrence, autant le dire clairement.

Depuis le traité de Rome, la Commission est l'autorité de la concurrence à l'échelle européenne. À ce titre, elle prend des décisions analogues à celles que prend notre Autorité de la concurrence, sous le contrôle du juge. Les 50 millions d'amende infligés récemment aux entreprises du bâtiment pour entente illégale en témoignent. On ne saurait découvrir ces sujets.

M. Michel Billout. - Le quatrième paquet ferroviaire a été adopté dans la précipitation, avant d'avoir tiré les enseignements du précédent paquet relatif au fret, qui n'a sans doute pas entraîné le report modal escompté. La question qui doit nous occuper est celle de la subsidiarité.

M. Simon Sutour, président. - En effet, j'avais essayé de l'expliquer.

M. Michel Billout. - Sommes-nous dans l'hypothèse où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent être atteints de manière suffisante par les États membres, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union ? L'alinéa 6 de la proposition de résolution le rappelle. Le rapporteur a dit clairement que deux points du quatrième paquet ferroviaire ne rentraient pas dans ce cadre d'analyse. Je soutiendrai sa proposition.

M. Jean Bizet. - Je me reconnais dans les propos de MM. Emorine et Richard. Guillaume Pépy a toujours eu les deux pieds sur le frein face à l'ouverture à la concurrence. Cette proposition de résolution va à l'encontre de ce qu'on a fait précédemment pour ouvrir le secteur à la concurrence.

Mme Fabienne Keller. - La densité du réseau ferroviaire est une caractéristique européenne. Voilà pourquoi le débat est passionné.

Au Conseil d'administration de RFF, j'ai vécu la schizophrénie dont vous parlez, notamment sur la dette. On pouvait considérer qu'elle serait remboursée par les produits générés par l'activité de l'organisme, mais sa nature permanente l'exposait à un risque de requalification en dette maastrichtienne. Elle atteint aujourd'hui...

M. Jean-Paul Emorine. - ... 35 milliards d'euros...

Mme Fabienne Keller. - ... et ne cesse de croître, ce qui fragilise RFF.

Je mesure mal toutes les conséquences de la structure. Ne devraient importer que le respect du principe, la régénération du réseau et la création de lignes nouvelles. Au contraire, nous avons une réponse rigide, en termes d'organigramme.

Enfin, nous débattons du ferroviaire alors que la Commission européenne vient d'annoncer que le financement des infrastructures allait être amputé de 10 milliards d'euros, ce qui pénalise le chemin de fer et son exploitation à long terme.

M. Roland Ries. - Nous essayons de voir si la Commission européenne agit dans le cadre de ses compétences. J'ai identifié deux points hors champ. Je suis là en désaccord avec Alain Richard. Les holdings anciennes peuvent être sauvées, mais pas les nouvelles : pourquoi, sinon pour protéger les Allemands ? Il s'agit d'une concession de façade, liée au rapport de force intra-européen. La crainte de Bruxelles, c'est l'axe franco-allemand, qui rassemble les réseaux les plus importants, d'où cette concession.

M. Alain Richard. - Les deux pays sont décidés à éviter toute concurrence.

M. Roland Ries. - Pas tout à fait...

M. Alain Richard. - Allons !

M. Roland Ries. - Au nom de quoi fixe-t-on la limite au-delà de laquelle les holdings ne sont plus acceptables ? Il faudrait se dépêcher d'en constituer une conforme au droit européen...

M. Jean-Paul Emorine. - C'est en cours.

M. Alain Richard. - Il y en a pour deux ans.

M. Roland Ries. - Je sais bien. Mais tout cela me semble relever de considérations circonstancielles.

En outre, la Commission décidera si tel ou tel opérateur de transport détenu par une holding pourra faire valoir son savoir-faire sur les marchés extérieurs. On peut, à tout le moins, s'interroger sur la légitimité du dispositif.

La concurrence a été décidée, soit. La question qui se pose est de savoir sous quelle forme elle s'applique. Les Allemands ont adopté un système non transposable tel quel, dans lequel 20 % de leur marché est ouvert à la concurrence, tandis que 80 % restent dévolus à la Deutsche Bahn. Faut-il adopter un principe libéral absolu ou maintenir un lien entre l'opérateur historique et le gestionnaire des infrastructures ? Quoi qu'il en soit, notre système hybride de sous-traitance n'est pas tenable. Entre ouverture débridée et ouverture maîtrisée, les autorités nationales doivent avoir leur mot à dire. Oui, on peut s'interroger sur les deux points qui figurent dans l'avis.

M. Alain Richard. - Si les aéroports de Paris, Lyon, Nice étaient gérés par une filiale d'Air France, tout le monde trouverait cela comique. Le volume d'activité en matière aérienne est pourtant trois à quatre fois supérieur à celui du ferroviaire. Dans nos villes, c'est la même chose : il ne viendrait à l'idée de personne de dire que la société des autobus antibois ne devrait pas avoir de concurrent sous le prétexte qu'elle existe depuis 1912. La mise en concurrence bénéficie aux finances de la collectivité et améliore la qualité du service offert aux usagers. Pourquoi une conception toute différente pour le ferroviaire ?

M. Simon Sutour, président. - Il y a un débat entre le libéralisme débridé ou maîtrisé.

M. Roland Ries. - Les transports aérien et ferroviaire n'ont rien à voir. Air France n'a jamais géré d'aéroport, la SNCF a géré le réseau des gares. C'était même un État dans l'État, puisque l'opérateur, le gestionnaire d'infrastructures et l'autorité organisatrice étaient une seule et même entité. Les choses ont changé ; nous devrions trouver un système équilibré, car si la concurrence était l'alpha et l'oméga en matière de transport ferroviaire, cela se verrait dans le fret.

M. Jean-Paul Emorine. - La concurrence débridée n'est pas pour demain. Aéroports de Paris est une entreprise 100 % publique, qui gère les aéroports d'Orly, de Roissy et du Bourget. En province, les aéroports sont gérés par les chambres de commerce et d'industrie. L'État est propriétaire des ports maritimes. Or, l'esprit européen commande une concurrence ouverte. La SNCF, entreprise de plus de 150 000 salariés, ne sera pas démolie demain. Je me réjouis qu'elle soumissionne dans d'autres pays, de même que la RATP. Savez-vous seulement que la SNCF, 100 % publique, est le premier transporteur routier avec ses 920 filiales ? En matière de fret, souvent invoqué depuis le Grenelle de l'environnement, nous avons besoin d'autoroutes ferroviaires pour les distances supérieurs à 500 km car en-deçà, les ruptures de charges privent le fret d'intérêt économique et écologique.

En deux ans, les conseils d'administration de la SNCF m'ont ouvert l'esprit sur ces questions : nous avons besoin d'une vision européenne pour les traiter.

M. Jean Bizet. - Nous cherchons tous des moyens de relancer la croissance. Cela passe par des investissements, donc tout ce qui favorise l'ouverture à la concurrence va dans le bon sens. La SNCF devrait s'y plier. Voilà pourquoi je ne me retrouve pas dans la proposition de résolution.

Mme Fabienne Keller. - En Allemagne, les entreprises concurrentes sont souvent des sociétés locales à capitaux locaux.

M. Michel Billout. - Comme les banques !

Mme Fabienne Keller. - Les obstacles rencontrés en matière de fret sont moins dus à la concurrence qu'au fait que la route, dispensée de participer financièrement à la gestion de ses infrastructures, concurrence déloyalement le rail. Malgré les limites que nous connaissons, je ne vois pas d'autre levier que la concurrence pour aider à la modernisation du réseau de transport ferroviaire.

M. Simon Sutour, président. - J'ai compris que vous ne souhaitiez pas amender cette proposition. Mme Morin-Desailly m'a fait savoir qu'elle se serait abstenue si elle n'avait pas dû nous quitter avant le vote. Je répète que nous aurons l'occasion de revenir sur ces questions au fond.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes adopte, par neuf voix contre quatre voix (deux sénateurs s'abstiennent), la proposition de résolution portant avis motivé dans le texte suivant :

Proposition de résolution européenne portant avis motivé

La proposition de directive COM (2013) 29, qui fait partie de textes dénommés « quatrième paquet ferroviaire » par la Commission européenne, poursuit un double objectif :

- organiser l'ouverture à la concurrence des transports intérieurs de passagers au sein des états membres de l'Union européenne à l'horizon 2019 ;

- réformer la gouvernance des systèmes ferroviaires nationaux pour éliminer toute entrave à la concurrence imputable à des institutionnels entre gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire et opérateurs historiques de transports.

Vu l'article 88-6 de la Constitution,

Le Sénat fait les observations suivantes :

- l'article 5 du traité sur l'Union européenne dispose que l'Union ne peut intervenir, en vertu du principe de subsidiarité, que « si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union » ; cela implique d'examiner non seulement si l'objectif de l'action envisagée peut être mieux réalisé au niveau communautaire, mais également si l'intensité de l'action entreprise n'excède pas la mesure nécessaire pour atteindre l'objectif que cette action vise à réaliser ;

- la rédaction proposée par la Commission européenne pour le nouvel article 7 de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 tend implicitement, en son alinéa 5, à interdire la création de toute entreprise ferroviaire verticalement intégrée après l'entrée en vigueur de la nouvelle directive ;

- la volonté d'harmoniser la gouvernance du réseau ferroviaire au sein des États membres doit certes être approuvée, mais elle devrait conduire à instaurer pour tous les États membres un cadre identique incluant la faculté de supprimer ou de créer des structures intégrées, dans le respect des obligations fixées aux articles 7 bis à 7 quater de la proposition de directive ;

- par suite, l'interdiction posée à l'article 7 alinéa 5 excède la mesure nécessaire pour atteindre l'objectif à réaliser, l'action des États membres étant suffisante ;

- l'ouverture à la concurrence des transports ferroviaires de passagers à l'horizon 2019 doit être symétrique sur les marchés des États membres, alors que l'article 7 quater proposé pour la directive 2012/34, dispose en son alinéa premier que la Commission européenne sera dotée d'un pouvoir souverain d'appréciation lui permettant d'interdire à tout opérateur membre d'une entreprise verticalement intégrée de proposer des services ferroviaires de voyageurs hors des frontières d'origine, alors même que le fonctionnement de ladite entreprise n'aurait soulevé aucune objection jusque-là ;

- un tel pouvoir d'appréciation créerait pour les opérateurs une incertitude juridique dénuée de justification, si bien que le dispositif proposé par la Commission européenne excède la mesure nécessaire pour atteindre l'objectif à réaliser.

Le Sénat estime, en conséquence, que les articles 7 alinéa 5 et 7 quater alinéa premier, de la proposition de directive COM (2013) 29 modifiant la directive 2012/34/UE du 21 novembre 2012, ne respectent pas, dans leur rédaction actuelle, l'article 5 du traité sur l'Union européenne et le protocole n° 2 annexé à ce traité.


Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 11/02/2013
Examen : 17/07/2013 (commission des affaires européennes)

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n° 839 (2012-2013) : voir le dossier legislatif

Transports

Textes E 8056 à E 8061

Quatrième paquet ferroviaire

COM (2013) 26 final à COM (2013) 31 final

(Réunion du 17 juillet 2013)

M. Roland Ries. - En une première étape, nous avons présenté une proposition de résolution sur la subsidiarité, c'est-à-dire sur la compétence de l'Union dans le domaine du transport ferroviaire. Nous avions émis des critiques sur l'interprétation de la Commission européenne à propos des structures verticales intégrées. Nous travaillons à présent sur les projets de directives et de règlements que l'on dénomme « quatrième paquet ferroviaire ». Publié le 30 janvier par la Commission européenne, il inclut trois projets de règlements et trois projets de directives.

M. André Gattolin. - Un six pack !

M. Roland Ries. - Six textes, en effet, pour quatre problématiques distinctes. Une proposition de règlement abroge des dispositions comptables spécifiques aux entreprises de chemin de fer, qui n'ont jamais été appliquées en France. Une proposition de règlement et l'une des propositions de directive forment ensemble la dimension technique du quatrième paquet ferroviaire pour étendre les pouvoirs attribués à l'Agence ferroviaire européenne en matière de certification, notamment des équipements de sécurité. Le principal dossier est la généralisation du système européen de signalisation et de surveillance du trafic ferroviaire ERTMS (European Rail Traffic Management System). Les trois textes restants abordent deux problématiques essentielles : l'ouverture à la concurrence et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire.

À l'image de toute la législation de l'Union européenne relative à la concurrence, le quatrième paquet ferroviaire est placé sous le signe de la théorie néoclassique, fondée sur l'hypothèse d'un marché où il y a pour chaque producteur un niveau d'offre au-delà duquel les dépenses s'accroissent de façon plus que proportionnelle. Une entreprise en situation de monopole limite sa production à un niveau qui maximise son profit grâce à un prix de vente égal au coût marginal de production. En revanche, des entreprises concurrentes ne peuvent accroître leurs profits qu'en augmentant leur production, ce qui fait baisser le prix de marché, d'où l'intérêt pour les consommateurs de s'approvisionner sur un marché fortement concurrentiel.

Selon cette conception, plus on s'éloigne de la concurrence « pure et parfaite », plus l'offre est restreinte et plus les prix sont élevés. Pour échapper à ces conséquences funestes, les économistes néoclassiques préconisent d'introduire la concurrence où il n'y en a pas ; de la rétablir là où elle a disparu.

Or, les transports ferroviaires nécessitent des investissements considérables pour construire lignes, gares et ouvrages d'art, sans parler du matériel roulant. Une fois les investissements réalisés, ajouter des passagers supplémentaires dans un train ne coûte rien et reste sans incidence sur la qualité du service de transport, puisque des trains pleins roulent aussi vite que des trains à moitié vides. Si l'on veut à toute force trouver au moins l'apparence de rendements décroissants dans le domaine ferroviaire, il faut observer ce qui se passe les jours de gros départs en vacances. Ce que l'on constate est en fait une saturation du réseau, non la conséquence d'un prix de revient excessif pour l'opérateur. On bute sur un obstacle physique, pas sur une limite économique : même ce cas de figure ne rattache pas le chemin de fer aux théories néoclassiques.

Il n'est donc pas surprenant que la libéralisation du fret ferroviaire à l'échelle de l'Union européenne, opérée par référence au cadre conceptuel néoclassique, n'ait pas abouti au résultat escompté. Le recul du temps nous offre l'opportunité de connaître l'incidence réelle de l'ouverture à la concurrence depuis vingt ans de tout le fret ferroviaire, national et international, dans les 25 États membres concernés, ainsi qu'en Norvège : autoriser tout opérateur à présenter une offre commerciale sur telle liaison qu'il juge rentable n'a en rien profité au développement du fret ferroviaire par rapport à la route. Quels que soient les indicateurs, aucun lien positif ne peut être établi. Le coefficient de corrélation reste systématiquement nul. Les faits sont têtus : la prétendue stimulation du fret ferroviaire par sa libéralisation se traduit graphiquement par une droite à la parfaite horizontalité - un électroencéphalogramme plat. J'ai participé ce matin à une réunion du comité fret-transport à la SNCF : le déclin du fret ferroviaire se confirme, accéléré par la crise depuis 2008.

Nous ne sommes pas pour autant dépourvus de tout cadre utilisable. La théorie des « marchés contestables » a précisément été formulée dans le but d'appréhender ce qui se passe lorsqu'une activité économique est caractérisée par l'ampleur des frais fixes et la modestie des coûts marginaux, si bien que le prix de revient n'augmente jamais quand la production s'accroît. Il ne s'agit pas de marchés dignes d'être critiqués, comme peut le faire croire une mauvaise traduction de l'anglais, mais de marchés où la situation dominante, voire exclusive, d'un producteur est à la merci d'un nouvel arrivant qui voudrait lui disputer sa place. La simple possibilité juridique, économique et technique de voir un nouvel arrivant mettre à profit toute faiblesse dans la gestion doit inciter le producteur, même en situation de monopole, à proposer une offre optimale, pour un prix aussi bas que possible au vu des techniques de production disponibles. Dès lors que le marché est ainsi rendu « contestable », l'absence concrète de concurrence est le signe d'une utilisation optimale des moyens. En termes de politique publique, cette approche incite à adopter les dispositions autorisant l'ouverture à la concurrence, mais sans imposer, ni directement ni indirectement, une présence concrète de nouveaux opérateurs. L'épée de Damoclès suffit !

Il ne faut surtout pas répéter l'expérience du fret ferroviaire. La Commission européenne distingue, parmi les transports ferroviaires internes de passagers, les liaisons commerciales et celles motivées par un objectif de service public, autrement dit celles non rentables. Les premières devraient impérativement être libéralisées, à l'horizon 2019 ; les secondes devront soit être mises en régie, soit faire l'objet de marchés de délégation de service public, attribués par appel d'offres dans un cadre concurrentiel, avec un cahier des charges élaboré par les autorités organisatrices de transport. Ce distinguo a le mérite de ne pas négliger l'aménagement du territoire, mais, pour le reste, nous retrouvons le schéma appliqué au fret depuis une vingtaine d'années. La Commission souhaite mettre en concurrence les liaisons rentables, et équilibrer par de l'argent public celles qui ne le sont pas. Est-ce la meilleure solution ?

Je vous propose de défendre une définition plus large des marchés de délégation de service public, de façon à ce que le marché inclue des lignes rentables et d'autres qui ne le sont pas. Tout en préservant ainsi l'équilibre global d'exploitation de l'opérateur, l'allotissement éviterait aux collectivités territoriales de verser des subventions compensatoires. La délégation verra-t-elle son périmètre étendu à des lignes non rentables ? Dans les cas où l'extension de l'aire géographique ne semble pas envisageable, un système d'enchères pour l'accès aux lignes commerciales pourrait alimenter un fonds chargé de couvrir au moins partiellement le déficit des autres liaisons. Idéalement, la masse des sommes versées par les concurrents pour se voir attribuer des sillons rentables équilibrerait la charge imputable aux liaisons de service public. Si les recettes sont inférieures aux dépenses, les collectivités territoriales bénéficieront à tout le moins d'une certaine atténuation de leurs charges, que celles-ci résultent d'une délégation de service public ou d'une régie.

Je vous propose également que la reprise du personnel en place par un nouvel opérateur obtenant une délégation de service public ait un caractère obligatoire, alors que la rédaction de la Commission européenne en fait une simple faculté pour l'autorité établissant le cahier des charges.

La Commission européenne n'a pas renoncé à son aversion pour les structures verticalement intégrées, alors qu'elles ont fait leurs preuves, notamment en Allemagne. Elle entend se réserver le pouvoir exorbitant, à l'horizon 2019, d'autoriser ou non, de façon souveraine pour ne pas dire arbitraire, la participation à la concurrence d'un opérateur de chemin de fer faisant partie d'une structure verticalement intégrée. Ce pouvoir d'appréciation ne trouve aucun fondement, ni dans le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ni dans le règlement du 16 décembre 2002 qui lui attribue certains pouvoirs limités de sanctions en cas d'infraction au droit de la concurrence. À l'encontre des États, la Commission européenne peut saisir la Cour de justice selon une procédure accélérée, mais elle ne peut infliger elle-même une sanction qu'aux seules entreprises.

Une séparation complète entre gestionnaire d'infrastructures ferroviaires et opérateur de transport lors de l'adoption du quatrième paquet ferroviaire serait irréversible. Cela me paraît inacceptable, tant du point de vue du principe de subsidiarité qu'au regard du principe d'égalité entre États membres. Je vous propose de laisser chaque État membre libre de scinder totalement ou de réunir sous un même toit le gestionnaire de l'infrastructure et un opérateur de transports ferroviaires, à condition d'attribuer impartialement les parts de marché et en évitant tous flux financiers croisés entre le gestionnaire de l'infrastructure et l'opérateur de transports. Dans le même état d'esprit, je vous propose de supprimer les mesures quasiment vexatoires prévues par la Commission à l'encontre des holdings, comme les limitations apportées aux mouvements des cheminots entre ces deux employeurs.

Le transport ferroviaire est une solution d'avenir, une véritable alternative à des modes de transports plus polluants et plus dangereux, comme en témoigne un récent accord de fret ferroviaire entre la Chine et la Pologne : les quelque 10 000 kilomètres séparant les villes de Chengdu et Lodz seront parcourus en douze jours, soit un gain d'une semaine par rapport à la voie maritime utilisée jusqu'à présent avec deux ruptures de charge, l'une à Shanghai et l'autre à Gdansk ; la vitesse moyenne s'établissant à 30 kilomètres-heure, cette nouveauté dispose d'une solide marge de progrès...

Si l'on souhaite à la fois réduire l'accidentologie liée aux transports, diminuer la pollution chimique de l'air et contribuer à la lutte contre le réchauffement climatique, développer la modalité ferroviaire constitue une impérieuse nécessité. Pourtant, la voie que la Commission européenne nous propose d'emprunter n'est pas la bonne, parce qu'elle reproduit des schémas inadaptés au ferroviaire. Il faut au contraire privilégier des solutions qui conviennent à ses caractéristiques particulières. L'essor du chemin de fer est un objectif, l'ouverture à la concurrence n'est que l'un des moyens pouvant contribuer à l'atteindre.

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Votre rapport est très explicite. Je l'ai lu avec intérêt, même si certains concepts mathématiques me sont peu familiers.

M. Jean-Paul Emorine. - Ma philosophie, que j'avais exposée lors de l'examen sous l'angle de la subsidiarité, est différente. Je ne suis pas pour autant favorable à une ouverture soudaine à la concurrence. Le gouvernement restructure la SNCF autour de filiales et de holdings pour acquérir une vision globale du transport ferroviaire dans notre pays.

Entreprise historique, la SCNF n'est pas une petite affaire. Le groupe emploie 240 000 salariés, dont 157 000 dans la maison mère et 83 000 dans les 937 filiales. Pour en avoir été administrateur, je sais qu'il est très bien géré. Le gouvernement de M. Juppé a créé Réseaux ferrés de France (RFF) pour porter la dette et s'occuper de l'infrastructure. La SNCF continue toutefois à entretenir le réseau ferroviaire pour le compte de RFF, à travers SNCF Infra, qui emploie 53 000 personnes. Nous en avions discuté à l'époque : RFF est une structure entièrement publique, les transferts de personnel ne posent aucun problème.

Votre rapport le signale, la Cour de justice de l'Union européenne a prononcé une condamnation à l'encontre de la France le 18 avril dernier. Quoiqu'indépendant, RFF passe pour l'entretien de l'infrastructure ferroviaire des contrats avec la SNCF, qui comprend toujours une direction de la circulation ferroviaire (DCF), dont le directeur est censé être nommé indépendamment du président-directeur général de la SNCF, mais reste intégré dans l'entreprise. J'ai souhaité que la DCF et la gestion des travaux sur le réseau reviennent à RFF. La SNCF doit être un transporteur. Elle n'a pas à craindre la concurrence, du moins pendant encore un siècle.

D'après le rapport, l'ouverture à la concurrence n'aurait pas développé le fret ferroviaire. Le Grenelle de l'environnement débouchait sur des transferts de charges vers le réseau ferré. Voyant que les petites lignes de proximité étaient déficitaires, la SNCF les a supprimées. Leur impact environnemental était d'ailleurs plus défavorable que celui de camions utilisés sur courte période. La SNCF était obligée de se restructurer. Le fret ferroviaire marche bien mieux dans d'autres pays, comme la Chine ou les États-Unis : c'est qu'il est adapté à des distances de plus de mille kilomètres. J'ai bien connu Pierre Blayau, qui s'occupait de ces aspects. Nous vivons malheureusement une phase baissière.

Certains personnels pourraient avoir à quitter la SNCF pour des entreprises. La Commission européenne demande qu'ils puissent être pris par les sociétés attributaires du marché. C'est ce qui se passe dans nos collectivités, lorsque nous passons une délégation pour l'eau ou l'assainissement. Je suis pour une ouverture à la concurrence, et ne partage donc pas la philosophie de M. Ries. La SNCF doit aller sur les marchés européens et mondiaux. Elle n'a pas eu de marché aux États-Unis, mais nous ne pouvons pas continuer à considérer qu'elle doit avoir le monopole sur notre territoire. Vous auriez pu auditionner M. Francis Grignon, qui a fait un rapport sur l'ouverture à la concurrence des transports de voyageurs régionaux, ainsi qu'un transporteur concurrent. C'est un des seuls secteurs où nous souhaitons maintenir un monopole.

Certes, il ne revient pas au contribuable de payer le déficit. S'il doit y avoir de la concurrence, il faut associer des ensembles rentables et non rentables. La concurrence doit remplir la démarche de service public. Les transports régionaux sont bien déficitaires : si le prix du billet représente environ 30 % du coût du transport, la SNCF les subventionne bien. Un équilibre pourrait être trouvé. Je ne voterai pas la proposition de résolution.

M. Michel Delebarre. - J'approuve l'orientation exposée par M. Ries. Nous venons de loin, nous bougeons un peu et l'identité française mérite d'être défendue. J'installerais volontiers quelques économistes dans un wagon de la ligne Pologne-Chine : ce n'est pas d'un modèle idéal dont nous avons besoin. La note de nos collègues communistes comprend des points intéressants. Je suis favorable à l'octroi de garanties aux personnels, ainsi qu'au non-refus des structures intégrées. Le contexte est tel que nous devrions ajouter un mot sur la sécurité des installations.

M. Jean Bizet. - J'ai un esprit plutôt libéral. L'ouverture à la concurrence telle qu'elle a été pratiquée pour le fret ferroviaire n'a pas contribué à l'essor de ce mode de transport au sein de l'Union européenne. J'avais étudié ce sujet lorsque nous avons évoqué l'écotaxe, qui sera un drame pour la ruralité. L'ouverture à la concurrence pour le fret ferroviaire n'a pas été faite avec assez de clarté. La SNCF ayant freiné des quatre fers, le résultat n'est pas surprenant.

La Commission ne reviendra pas sur l'ouverture à la concurrence. Mais certains pans du territoire ne sont pas rentables et une totale ouverture à la concurrence créera des drames ! Tout en saluant l'instauration de clefs de sécurité, je ne voterai pas cette résolution car nous devons évoluer davantage.

M. Richard Yung. - Je remercie le rapporteur de nous avoir rappelé la théorie économique, et partage son keynesianisme. Y a-t-il des pays européens où le fret ferroviaire fonctionne bien ? L'exemple de la ligne Pologne-Chine est biaisé : sept mille kilomètres de la ligne sont situés en Russie... Les marchés mixtes financent la partie non rentable avec la partie rentable. Comment cela fonctionne-t-il et que ferait-on en Bretagne, par exemple ? La voie ferrée a des effets induits. Comment les appels d'offre sont-ils préparés ? En quoi consiste l'Agence ferroviaire européenne ? La SNCF, c'est la France : quand on entre dans une gare, on se sent chez soi.

Mme Catherine Tasca. - Oui !

M. Richard Yung. - C'est dire que le sujet est politiquement délicat.

Mme Catherine Tasca. - Il est nécessaire de mentionner l'objectif de sécurité. Les lignes non rentables doivent être liées à l'aménagement du territoire, auquel le chemin de fer a pendant longtemps contribué en désenclavant des régions. Voilà une mission importante du transport ferroviaire.

M. Bernard Piras. - J'insiste aussi sur la sécurité. Il suffit de se rappeler de ce qui s'est passé en Angleterre : la rentabilité ne doit pas passer avant.

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Michel Billout et Eric Bocquet nous ont communiqué des commentaires qui vous ont été distribués et qui seront annexés à nos débats.

M. Roland Ries. - Le train arrive à l'heure ! Nous avons déjà eu ces débats, qui révèlent entre nous des divergences comme des convergences. Ne rien faire serait une impasse : le contexte européen s'impose. Idéologique, la voie préconisée par la Commission européenne repose sur des illusions : la régulation ne s'établira pas spontanément en marché libre et ouvert. C'est pourquoi je suis favorable à une concurrence régulée. Le transport public urbain fonctionne ainsi. Des autorités organisatrices locales, les plus petites, choisissent la régie ; elles s'interdisent par conséquent d'aller sur d'autres marchés. Si d'autres choisissent la mise en concurrence, faisons en sorte que celle-ci soit régulée, et que des garde-fous empêchent les opérateurs de se focaliser sur les lignes rentables, afin qu'on ne privatise pas les profits pour socialiser les pertes. Il faut tenir compte des spécificités du ferroviaire. Nous ne pouvons pas nous opposer frontalement à la mise en concurrence. Les organisations syndicales en sont bien conscientes : même la CGT ne manifeste pas d'hostilité franche et massive.

Je suis très critique sur la position de la Commission en matière de gouvernance : pour elle, une muraille de Chine devrait séparer le gestionnaire d'infrastructure de l'opérateur historique. Nous avons essayé de la mettre en place en France, maladroitement sans doute, mais elle a plus d'inconvénients que d'avantages, avec trop de doublons, de compétitions, de dysfonctionnements, de surcoûts. La structure-chapeau prévue par M. Cuvillier pour définir les stratégies globales du système ferroviaire et veiller à la complémentarité des deux EPIC-filles me paraît une bonne solution. La Commission, toujours suspicieuse par rapport à cette structure verticale intégrée, souhaite avoir un droit de veto sur l'émergence de telles structures sur le marché européen. L'irréversibilité du choix en faveur de la séparation me paraît une position idéologique.

Il est vrai, en revanche, que nous devons souligner plus clairement l'enjeu de la sécurité, qui doit être une priorité permanente comme nous le rappelle le tragique accident de Brétigny-sur-Orge.

L'Agence européenne doit certifier des matériels, ce qui n'empêche pas l'Autorité de régulation des activités financières de jouer son rôle. Nous pourrions indiquer dans la proposition de résolution que nous approuvons l'accroissement du rôle de certification dévolu à l'Agence ferroviaire européenne, notamment en matière de sécurité. 

Une autre amélioration à apporter concerne le point n° 20, qui pourrait se lire ainsi : « estime notamment que les périmètres des marchés de délégation de service public doivent pouvoir inclure, dans une perspective d'aménagement du territoire, des liaisons déficitaires et des liaisons rentables, de telle sorte que leur exploitation globale soit équilibrée au moment de la passation du marché. » Cela supposera sans doute une participation publique, mais pourquoi faire une chasse gardée des secteurs rentables et ne pas intégrer au moins partiellement les lignes déficitaires dans les périmètres concernés ? Cela existe déjà au niveau urbain. Un distinguo catégorique sur le périmètre me semble inacceptable. Le système ferroviaire est un tout.

M. Jean-Paul Emorine. - La difficulté porte davantage sur le transport de voyageurs que sur le fret.

M. Roland Ries. - Je parlais des voyageurs.

M. Jean Bizet. - Hier, nous évoquions l'agroalimentaire...

Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - J'allais rappeler ce que vous disiez sur la concurrence...

M. Jean Bizet. - L'Allemagne et les Pays-Bas, pour ne citer qu'eux, ont fait preuve d'un dynamisme bien supérieur au nôtre. Pour Richard Yung, la SNCF, c'est la France : il y a encore des progrès à faire. Que pense la Deutsche Bahn de cette ouverture à la concurrence ? Que disent les entreprises ? L'ouverture à la concurrence ne semble pas avoir donné les résultats escomptés. C'est regrettable. Bien sûr, il faut encourager le chemin de fer plutôt que la voiture, pour des raisons écologiques notamment. Or, j'ai trouvé la SNCF très crispée sur le sujet. Il est facile de mettre des bâtons dans les roues quand on n'est pas motivé... Pour reprendre les propos de M. Delebarre, nous bougeons un peu, il faudrait bouger un peu... plus !

M. Roland Ries. - Les Allemands font mieux que nous.

M. André Gattolin. - Ce ne sont pas de super-libéraux.

M. Roland Ries. - Ils sont plus habiles que nous. La Commission européenne, d'abord réticente, a même fini par accepter leur holding.

Contribution de MM. Michel Billout et Eric Bocquet,
sénateurs du groupe communiste, républicain et citoyen

Chers collègues,

Nous tenons tout d'abord à vous présenter nos excuses pour notre absence, étant empêchés tous les deux ce jour. Nous souhaitons néanmoins vous faire part de nos appréciations concernant la PPR.

Nous partageons la plupart des contenus de cette résolution.

Notamment, parmi les points positifs, nous pouvons souligner :

- la reconnaissance par cette résolution que la libéralisation du fret a entériné son déclin ;

- le refus de voir s'appliquer au transport de voyageurs une concurrence dite « pure et parfaite » ;

- le rappel à l'attachement de la faculté reconnue aux autorités organisatrices de recourir à la régie pour les transports ferroviaires ;

- la demande que le mouvement des personnels entre opérateur historique et gestionnaire d'infrastructure puisse avoir lieu sans qu'aucune entrave ne soit introduite. Cela signifie clairement permettre la mobilité des cheminots et leur rattachement à l'EPIC de tête ;

- le soutien à la création d'une entreprise verticalement intégrée.

Pour autant, cette résolution aurait pu être plus exigeante. Notamment, elle propose simplement de laisser la maîtrise aux États membres du processus de cette libéralisation. Nous estimons pour notre part, que cela n'est pas suffisant.

Premièrement, nous considérons que les institutions européennes doivent engager avant toute évolution législative, un moratoire sur les trois premiers paquets ferroviaires tant qu'un bilan contradictoire et indépendant sur l'impact en terme d'emplois, d'aménagement du territoire et de la qualité du service rendu de la libéralisation du transport ferroviaire, ainsi que la réalisation d'un bilan carbone de ces politiques n'auront pas été réalisés.

Deuxièmement, aujourd'hui, rien n'impose la libéralisation totale du transport voyageur à l'horizon 2019, le règlement OSP permettant notamment le maintien du monopole de la SNCF pour le transport national de voyageurs.

Il n'y a donc pas lieu de se placer dans le cadre de la concurrence.

Nous estimons, en effet, que la libéralisation des transports ne permet pas le maintien d'un service public ferroviaire performant et qu'il convient donc de s'opposer purement et simplement aux dispositions contenues dans le 4ème paquet ferroviaire allant en ce sens.

Pour autant nous considérons la proposition de résolution comme une contribution positive aux négociations et nous y apportons notre soutien.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a autorisé la publication du rapport d'information paru sous le numéro 783, et a adopté par seize voix contre douze la proposition de résolution dans la rédaction suivante :

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la Communication COM(2013)25 de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative au quatrième paquet ferroviaire Achever l'espace ferroviaire unique européen pour stimuler la compétitivité et la croissance européennes,

Vu la proposition de règlement COM(2013)26 du Parlement européen et du Conseil abrogeant le règlement (CEE) n° 1192/69 du Conseil relatif aux règles communes pour la normalisation des comptes des entreprises de chemin de fer,

Vu proposition de règlement COM(2013)27 du Parlement européen et du Conseil relative à l'Agence de l'Union européenne pour les chemins de fer et abrogeant le règlement (CE) n° 881/2004,

Vu la proposition de règlement COM(2013)28 du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1370/2007 en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer,

Vu la proposition de directive COM(2013)29 du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen, en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire,

Vu la proposition de directive COM(2013)30 du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen, en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire,

Vu la proposition de directive COM(2013)31 du Parlement européen et du Conseil relative à la sécurité ferroviaire (refonte),

Vu le rapport de la Commission COM(2013)32 au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur les progrès réalisés dans la voie de l'interopérabilité du système ferroviaire,

Vu le rapport de la Commission COM(2013)33 au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur le profil et les taches des autres personnels de bord des trains,

Vu le rapport de la Commission COM(2013)34 au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur la mise en oeuvre des dispositions de la directive 2007/58/CE relative à l'ouverture du marché des services internationaux de transport de voyageurs par chemin de fer accompagnant la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le quatrième paquet ferroviaire,

- Sur l'orientation de la politique en matière de transports ferroviaires :

Approuve l'objectif de faciliter concrètement la circulation des personnes et de privilégier la modalité ferroviaire au sein de l'espace européen dans les meilleures conditions de sécurité ;

Estime néanmoins que l'ouverture à la concurrence, telle qu'elle a été pratiquée pour le fret ferroviaire, n'a pas contribué à l'essor de ce mode de transport au sein de l'Union européenne ;

Invite en conséquence le Parlement européen, la Commission et le Conseil à ne pas appliquer aux chemins de fer la construction intellectuelle de la concurrence dite « pure et parfaite », caractérisée par une offre atomisée sur un marché aux rendements décroissants, pour lui substituer la référence aux marchés dits « contestables », mieux adaptée aux caractéristiques des transports ferroviaires ;

Approuve l'accroissement du rôle dévolu à l'Agence ferroviaire européenne, notamment en matière de sécurité ;

- Sur l'ouverture à la concurrence des transports nationaux de voyageurs :

Affirme que les États membres doivent avoir la maîtrise du processus de libéralisation, notamment pour préserver la pérennité de liaisons déficitaires qu'ils estiment nécessaire de conserver pour des raisons de service public ;

Rappelle son attachement au libre-choix par les autorités organisatrices du mode d'attribution de leurs obligations de service public ;

Estime notamment que les périmètres des marchés de délégation de service public doivent pouvoir inclure, dans une perspective d'aménagement du territoire, des liaisons déficitaires et des liaisons rentables de telle sorte que leur exploitation globale soit équilibrée au moment de la passation du marché ;

Demande que la reprise du personnel en fonction fasse systématiquement partie du cahier des charges en cas de délégation de service public, dans des conditions salariales et statutaires identiques à celles applicables au moment de ladite délégation ;

Propose que l'ouverture à la concurrence de liaisons rentables permette de couvrir au moins en grande partie les charges de service public inhérentes aux lignes déficitaires soit par un dispositif d'enchères pour l'accès à la liaison, soit par un mécanisme de réaffectation des bénéfices d'exploitation ;

S'oppose à ce que les opérateurs ferroviaires faisant partie d'une entreprise verticalement intégrée subissent des restrictions spécifiques au moment d'offrir leurs services hors des frontières d'origine dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des transports internes de passagers ;

- Sur la gouvernance des chemins de fer :

Déplore la méfiance de la Commission européenne envers toute entreprise ferroviaire verticalement intégrée ;

Approuve la nécessité d'une répartition claire des compétences entre le gestionnaire de l'infrastructure et l'opérateur historique de transports ferroviaires, chacun assumant ses tâches de façon directe ;

Estime en outre indispensable que toute subvention croisée soit exclue entre le gestionnaire de l'infrastructure et tout opérateur de transport ;

Propose toutefois une exception à ce principe pour les opérateurs ferroviaires de proximité en charge de la gestion d'une infrastructure d'intérêt local ;

Demande en revanche que les mouvements de personnel entre opérateur historique de transports et gestionnaire d'infrastructures puissent avoir lieu sans qu'aucune entrave spécifique ne soit introduite lorsque ces deux entités font partie d'une même structure verticalement intégrée ;

Souhaite que le ministre en charge des transports ait la responsabilité de surveiller l'activité du gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire et celle de tous les opérateurs de transport ;

Souhaite que la participation des autorités organisatrices de transport soit clairement reconnue au sein des structures de gouvernance des chemins de fer des États membres ;

Insiste pour que chaque État membre reste en permanence libre d'avoir ou non une entreprise verticalement intégrée, le choix opéré n'étant pas juridiquement irréversible ;

Invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours.