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Politique étrangère et de défense

Proposition de décision modifiant la décision n° 1313/2013/UE relative au mécanisme de protection civile de l'Union

COM (2017) 772 final  du 23/11/2017

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Le texte COM 772 consiste en une modification de la décision de 2013 instituant un mécanisme de protection civile au sein de l'Union européenne (MPCU).

L'Union européenne soutient, coordonne et complète l'action menée par les États membres dans le domaine de la protection civile, pour prévenir les catastrophes naturelles et d'origine humaine, s'y préparer et y réagir dans l'Union et en dehors. L'objectif de la proposition est de faire en sorte que l'Union puisse apporter une aide plus efficace à ses citoyens en cas de crise et d'urgence. Le caractère volontaire des contributions apportées par les États membres pour faire face aux catastrophes a souvent montré ses limites. Selon un Rapport de 2017 de la Commission au Parlement européen et au Conseil, la capacité collective de l'Union européenne n'a pas permis de répondre aux 17 demandes d'aide pour lutter contre des incendies de forêts, seules dix ont pu être satisfaites

La proposition vise donc à atteindre les objectifs suivants:

- améliorer l'efficacité des actions de prévention ;

- renforcer la capacité collective de l'Union et des États membres à réagir aux catastrophes en créant, au niveau de l'Union, une réserve spéciale de capacités de réaction (dénommée « rescEU »). Celle-ci serait dotée de capacités d'urgence spécifiques permettant de faire face, selon le cas, aux incendies de forêts, aux inondations, aux tremblements de terre et aux urgences sanitaires ;

- garantir la souplesse et l'efficacité des procédures administratives.

La proposition entraînera une augmentation globale de 280 millions d'euros de l'enveloppe financière allouée au MPCU pour la période 2018-2020.

Ces objectifs seront réalisés par les moyens suivants :

- création d'une réserve spéciale de moyens. Tous les frais liés à ces capacités seraient entièrement couverts par le financement de l'UE, qui conservera le commandement et le contrôle opérationnels de ces moyens et décidera de leur déploiement une fois le mécanisme activé ;

- renforcement de la capacité européenne de réaction d'urgence, à laquelle les États membres peuvent affecter au préalable des capacités de réaction nationales. Cette capacité sera rebaptisée «réserve européenne de protection civile». Les moyens affectés à la réserve européenne de protection civile bénéficieront d'une couverture à 75 % de tous les frais encourus lors des opérations du mécanisme de protection civile de l'Union au sein de l'Union, comme les coûts d'adaptation, de réparation et de transport ainsi que des coûts opérationnels. ;

- rattachement de l'évaluation des risques à la planification de la gestion des risques, en exigeant des États membres qu'ils communiquent à la Commission leurs plans de gestion des risques pour le 31 janvier 2019 ;

- établissement d'un lien entre le mécanisme de l'Union et les politiques en matière de cohésion, de développement rural, de santé et de recherche. Les décisions de financement relevant de ces politiques tiendront compte des progrès réalisés par les États membres dans le domaine de la prévention et de la préparation.

Cette proposition s'inscrit dans la logique du principe de subsidiarité dans la mesure où certaines catastrophes sont d'une ampleur telle que les capacités de réaction des États membres pris isolément sont dépassées. Il s'agit de fournir une assistance mutuelle rapide et coordonnée entre États membres pour faire face à ces catastrophes.

Dans ces conditions, il a été décidé de ne pas intervenir plus avant au titre de l'article 88-6 de la Constitution.


Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 13/12/2017
Examen : 07/06/2018 (commission des affaires européennes)

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : Proposition de résolution européenne sur le mécanisme de protection civile de l'Union européenne (2017-2018) : voir le dossier legislatif

Justice et affaires intérieures

Mécanisme de protection civile de l'Union européenne

Proposition de résolution européenne et avis politique
de MM. Jacques Bigot et André Reichardt

COM (2017) 772 final - Texte E 12624

(Réunion du 7 juin 2018)

M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle la communication de MM. Jacques Bigot et André Reichardt sur le mécanisme de protection civile de l'Union européenne. Ils ont préparé une proposition de résolution européenne sur laquelle nous serons appelés à nous prononcer.

Ce mécanisme a été institué en 2001. Par la suite, le traité de Lisbonne a prévu une clause de solidarité, énoncée à l'article 222 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Une première réforme du mécanisme de protection civile est intervenue en 2010. Désormais, les catastrophes naturelles ont tendance à se multiplier, avec des conséquences humaines et matérielles souvent très lourdes. Il est donc nécessaire de bien identifier la plus-value de l'action de l'Union européenne par rapport au rôle premier des États membres.

M. Jacques Bigot. - Depuis 2001, le mécanisme de protection civile de l'Union européenne crée davantage d'espoir et de solidarité entre les États membres lors des catastrophes naturelles et humaines, répondant à une vraie préoccupation des citoyens. Le 23 novembre dernier, la Commission européenne a présenté une proposition de décision modifiant une décision du 13 décembre 2013 relative à ce mécanisme de protection civile et une communication afférente. Ce mécanisme avait fait l'objet d'une précédente réforme en 2010, de manière à l'inscrire dans la stratégie de sécurité intérieure de l'Union européenne et à contribuer à mieux mettre en oeuvre la clause de solidarité.

Il comprend aujourd'hui l'ensemble des États membres, ainsi que six autres États : l'Islande, l'ancienne République yougoslave de Macédoine, le Monténégro, la Norvège, la Serbie et la Turquie. Il est fondé sur un système volontaire : l'Union coordonne les contributions volontaires des États participants à destination d'un État membre qui a demandé de l'aide. Ces offres d'assistance sont coordonnées par le centre de coordination des interventions d'urgence (ERCC), créé en 2013, situé à Bruxelles et opérationnel 24 heures sur 24 et sept jours sur sept.

Le mécanisme peut être activé en réponse aux catastrophes d'origine humaine ou naturelle. Depuis sa création, il a surveillé plus de 400 catastrophes et reçu plus de 250 demandes d'assistance. Sur les années 2016 et 2017, il a été activé à 56 reprises.

Il est intervenu sur le territoire européen, à savoir sur les feux de forêts au Portugal l'été dernier ou sur pollution de la région du Pirée, en Grèce, causée par le naufrage d'un pétrolier ; au-delà des frontières européennes, il a fonctionné pour le séisme meurtrier au Népal en 2015, des inondations au Pérou ou des tempêtes tropicales dans les Caraïbes.

Du fait de la forte augmentation au cours des dernières années du nombre de catastrophes, en particulier climatiques, mais aussi des épidémies ou des grands accidents, la capacité des États membres à s'entraider a été mise à rude épreuve.

La France participe substantiellement à ce mécanisme de protection civile de l'Union européenne. Elle en est le premier contributeur, suivie de l'Allemagne. On peut féliciter la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises du ministère de l'intérieur, qui a mis en place 49 modules disponibles pour répondre à un besoin en cas de catastrophe. La France contribue aussi, avec 18 modules, au dispositif de pool volontaire.

Les modules français ont été déployés, entre autres, lors d'inondations en Serbie et au Monténégro, et lors de tremblements de terre en Haïti et au Népal.

Cet effort français va encore s'accroître avec l'apport de nouveaux modules de décontamination nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC), de lutte contre les pollutions marines, des laboratoires mobiles pour urgences environnementales, des équipes de recherche et de secours en montagne et en site souterrain et de lutte contre les incendies à bord des navires. Cela intéresse fortement nos concitoyens et mérite qu'on en parle : l'Europe peut avoir du sens.

La France a aussi demandé, avec l'Allemagne, la création d'une réserve sanitaire d'urgence, aboutissant à la mise en place, le 15 février 2016, d'un corps médical européen, concret, impliquant davantage de solidarité européenne.

L'image de la France est renforcée par cette capacité de solidarité lors des catastrophes naturelles.

M. André Reichardt. - Cette présentation du mécanisme de protection civile de l'Union européenne illustre les avantages que constitue la mutualisation réfléchie des moyens de protection civile à l'échelle européenne. Toutefois, ce dispositif se heurte à deux principales difficultés. D'une part, une place sans doute excessive est accordée au volontariat, ce qui se traduit par un fort déséquilibre entre les États membres en matière de moyens engagés et aboutit de facto à des iniquités de traitement. À tel point que la France s'est vu refuser le bénéfice du dispositif pour faire face à des incendies de forêts en août dernier, en raison de la concentration des moyens sur les pays du sud de l'Europe au même moment ; d'autre part, les catastrophes naturelles se multiplient en Europe, probablement provoquées par le réchauffement climatique. Cela engendre une incapacité à répondre à l'ensemble des demandes de mobilisation du mécanisme européen - l'année dernière, seule la moitié des demandes a pu être satisfaite. Une évolution était donc nécessaire, et d'ailleurs souhaitée par notre pays.

La proposition de la Commission s'articule autour de deux axes. D'abord, elle prévoit un renforcement des capacités européennes de réaction. Une réserve spéciale de ressources opérationnelles de protection civile (rescEU), permettant une réaction de l'Union européenne en matière de protection civile, serait mise en place pour aider les États membres à faire face aux catastrophes lorsque leurs capacités nationales sont débordées. Elle comprendra, en complément des capacités nationales, quatre types de moyens : des avions de lutte contre les incendies, des pompes à eau à haut débit, des capacités de recherche et de sauvetage en milieu urbain, des hôpitaux de campagne et une assistance médicale d'urgence. L'ensemble des coûts et des capacités de rescEU serait entièrement couvert par un financement européen. La Commission conserverait le contrôle opérationnel de ces ressources et déciderait de leur déploiement. Néanmoins, elle ne pourra pas activer elle-même le mécanisme de protection civile, seuls les États membres conservant cette compétence. Ce dispositif serait également mobilisable pour les catastrophes en dehors du territoire de l'Union européenne.

Par ailleurs, la Commission aidera les États membres à moderniser leurs capacités nationales affectées à la réserve européenne en finançant, à hauteur de 75 %, leur adaptation, leur réparation, leur transport et leurs coûts d'exploitation. Lorsque ces ressources seront utilisées dans l'Union européenne ou dans un État participant, le budget européen cofinancera, à hauteur de 75 %, les coûts opérationnels liés au déploiement de ces ressources, seuls les frais de transport étant actuellement couverts.

Deuxième axe, la prévention et l'anticipation des catastrophes seront accrues. Les États membres auraient l'obligation de transmettre à la Commission leurs plans d'évaluation et de gestion des risques et seraient invités à partager leurs stratégies nationales de prévention afin de recenser et d'éliminer collectivement les failles éventuelles.

Un réseau européen de connaissances en matière de protection civile mettrait en relation les experts européens qui pourront ainsi partager leurs connaissances et les enseignements tirés de la gestion des catastrophes précédentes.

La proposition de la Commission renforce la coopération et la cohérence par rapport aux autres politiques de l'Union en matière de prévention et de préparation telles que la stratégie européenne relative à l'adaptation au changement climatique, les fonds structurels et d'investissement européens, la législation environnementale, la recherche et l'innovation, les politiques visant à lutter contre les menaces transfrontières graves pour la santé...

Enfin, les procédures administratives nationales devraient être harmonisées et simplifiées afin de réduire le délai nécessaire pour déployer l'aide vitale.

L'impact budgétaire de la proposition est estimé à 280 millions d'euros pour le reste de la période couverte par le cadre financier pluriannuel (CFP), soit jusqu'en 2020, qui viendront s'ajouter aux 368,4 millions déjà inscrits au CFP au titre du mécanisme de protection civile.

Si nous partageons l'économie générale du dispositif proposé par la Commission européenne, il nous semble important d'insister sur plusieurs points, relatifs en particulier au fonctionnement du centre de coordination de Bruxelles, au caractère effectivement supplémentaire des moyens acquis au titre de la réserve européenne, à la visibilité de l'intervention européenne ou encore à la formation
- indispensable dans ce domaine. C'est pourquoi nous vous soumettons une proposition de résolution européenne, dont le texte pourrait également être adressé à la Commission au titre du dialogue politique.

M. Simon Sutour. - Je félicite ce tandem alsacien pour la présentation de ce rapport en parfaite harmonie. J'approuve ces propositions pour plus de coordination et une meilleure solidarité européenne. Certaines régions sont plus ou moins équipées. Ma région Occitanie est bien organisée pour la sécurité incendie, et nos services ont aidé la Grèce et le Portugal lors des récents sinistres. Nous pourrions faire de l'ancienne base aérienne de Nîmes-Garons, désormais centre de surveillance en Méditerranée pour les Canadairs, un centre opérationnel. Franck Proust, premier adjoint au maire de Nîmes et député européen, défend cette proposition, et le commissaire européen Chrístos Stylianídis, qui s'est rendu plusieurs fois sur les lieux, estime que c'est un bon projet. Est-il possible d'insérer dans la proposition de résolution un paragraphe d'appui à ce projet ?

M. Jean Bizet, président. - Nous intégrerons votre excellente remarque.

M. Benoît Huré. - Je suis très heureux de cette proposition de résolution. Alors que nous évoquions la mauvaise perception de l'Union européenne par nos concitoyens, voilà des exemples concrets de construction européenne qui leur vont droit au coeur. Michel Barnier, en 2006, avait fait des propositions à la suite du tsunami. Je me réjouis que le sujet avance, qu'il y ait davantage de moyens et qu'il soit vulgarisé. Cela montre comment on peut avoir un centre de management de crise pour réagir quasiment instantanément sur le continent européen comme aux quatre coins du monde. C'est l'autorité morale de l'Europe qui se renforce. Faisons-le bien, et faisons-le savoir. Les mois sont comptés jusqu'en 2019...

M. Guy-Dominique Kennel. - Je félicite nos collègues du Bas-Rhin pour leur synthèse. Où sont stationnés les différents modules ? Ceux dont nous disposons déjà au sein des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) sont-ils intégrés dans la vision globale ? Pourraient-ils être étoffés, notamment grâce à des financements européens, ou sont-ce des moyens supplémentaires par rapport à l'existant ?

M. Claude Kern. - Dernier Bas-Rhinois de la commission, je tenais à féliciter moi-aussi les rapporteurs. J'approuve totalement leur proposition de résolution européenne.

M. Benoît Huré. - Sans être alsacien, j'appartiens à la région Grand Est !

M. Jacques Bigot. - M. Kennel a beaucoup oeuvré pour la création, à la fin des années 1990, du SDIS du Bas-Rhin, qu'il a ensuite présidé. Les modules s'appuient sur l'ensemble des sapeurs-pompiers de France et concernent donc localement les SDIS.

Au regard de son implication extrêmement forte, la France devrait demander aux autres pays d'investir davantage, ou demander plus de financements européens. Les modules qui sont déployés à l'étranger, en situation réelle, se fondent sur des regroupements des services existants.

Monsieur Sutour, nous demandons au point 10 que la mobilisation des moyens d'intervention prenne en compte la dimension régionale. Nous pourrions ensuite évoquer le projet nîmois, très bien situé en Méditerranée.

Merci à nos collègues bas-rhinois ; tous les Bas-Rhinois, au coeur de l'Europe, sont attachés aux missions européennes.

M. André Reichardt. - Dans la proposition de résolution, nous demandons que des moyens nouveaux soient dégagés, après identification précise des risques pour lesquels les moyens actuels semblent insuffisants. L'identification des besoins est un préalable aux investissements. Il faut définir précisément les missions éligibles à ce mécanisme de protection civile communautaire, qui ne doit pas se substituer à un État qui en profiterait pour se désengager : identifions les risques et couvrons l'écart avec les moyens d'intervention.

M. Guy-Dominique Kennel. - Avez-vous une cartographie des modules existant pour notre pays, et selon le risque qu'ils couvrent ? Ce serait utile de la transmettre aux SDIS. Ce sont les départements et les communes qui les financent, l'État ne verse pas un centime. Ce projet permettrait de rééquilibrer un peu leur budget, d'autant que certains sont aux abois.

M. André Reichardt. - Lorsque nous évoquons les États, ce sont les États membres et non l'État français. À l'échelle européenne, il importe peu que ces moyens soient financés par le département ou l'État.

M. Jacques Bigot. - Il faudrait le vérifier auprès du directeur général de la sécurité civile, mais les modules français font partie d'une organisation nationale : en cas de besoin, on fait appel à tel ou tel. Lors d'un feu de forêt, les 286 sapeurs-pompiers départementaux sont pris un peu partout, en fonction des compétences et des formations, selon la capacité contributive des SDIS. Je partage les préoccupations de M. Kennel - j'ai aussi été président du SDIS : étudions ce que cela coûte à nos SDIS.

M. Jean-François Rapin. - Quel lien nouer entre le dispositif européen de protection civile et les autres dispositifs existants, notamment militaires, de coopération internationale, comme les dispositifs maritimes existant en Méditerranée, en Manche et en mer du Nord, un peu moins dans l'Océan Atlantique ? Sous quelle autorité les différents intervenants seront-ils placés ?

M. André Reichardt. - La Commission européenne veut précisément renforcer la coordination et la cohérence par rapport aux différentes politiques européennes. Je ne connais pas précisément les dispositifs maritimes, mais les fonds structurels et d'investissement peuvent dégager des moyens pour ce type d'infrastructures, qui ne seront alors plus financés par rescEU. Il en est de même pour la législation environnementale et la recherche et l'innovation. Nous travaillons, au sein d'un groupe de travail, sur la cohésion régionale. L'objectif est de couvrir l'écart, mais pas de financer deux fois, par deux politiques différentes, un même dispositif. La cohérence et la coordination sont davantage réalisées au niveau européen. Les moyens ne sont pas mobilisés par la Commission européenne, mais par les États membres, lorsque leurs propres moyens sont insuffisants.

M. Jean Bizet, président. - Nous insisterons sur l'exemple concret du Gard. J'enverrai le résultat de nos travaux à M. Jacques Witkowski, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, ancien préfet de la Manche. Nous pourrions aussi publier un communiqué de presse. L'Europe qui protège, ce n'est pas seulement la politique de défense et de sécurité commune, mais également la lutte contre l'immigration illégale, le renforcement de Frontex et la lutte contre les accidents lors desquels les États membres sont solidaires, dans l'esprit même de la construction européenne.

*

À l'issue du débat, la proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction suivante, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne :

Proposition de résolution européenne

(1) Le Sénat,

(2) Vu l'article 88-4 de la Constitution,

(3) Vu l'article 196 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

(4)  Vu la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision n° 1313/2013/UE relative au mécanisme de protection civile de l'Union (COM (2017) 772 final),

(5) Vu la communication de la Commission intitulée Renforcer la gestion des catastrophes par l'UE : rescEU - Solidarité et responsabilité (COM (2017) 773 final),

(6) Approuve l'économie générale des propositions de la Commission pour réformer le mécanisme de protection civile de l'Union qui illustre la solidarité européenne et la valeur ajoutée de l'intervention de l'Union européenne au sein des États membres et au-delà ;

(7) Estime que le fonctionnement du centre de coordination des interventions d'urgence doit lui permettre de planifier les opérations, de préparer des opérations complexes et d'analyser les retours d'expériences, et exprime son attachement à la réactivité de l'engagement des moyens d'intervention par le centre de coordination ;

(8) Insiste sur la nécessité que les moyens collectivement acquis au titre de la réserve européenne de protection civile (rescEU) complètent effectivement les ressources nationales affectées au mécanisme européen et ne s'y substituent pas de manière à accroître les capacités globales d'intervention et à pouvoir répondre à l'ensemble des demandes d'activation du mécanisme européen en cas de catastrophe ou de crise ;

(9) Considère que les moyens nouveaux à acquérir doivent être définis sur la base d'une identification précise des risques pour lesquels les moyens actuels sont insuffisants ;

(10) Demande que la mobilisation des moyens d'intervention prenne également en compte l'approche régionale ; à ce titre, soutient le projet de faire de la base aérienne de sécurité civile de Nîmes-Garons une base européenne de référence sur la protection civile, la gestion des risques et la formation dans le cadre du futur dispositif ;

(11) Requiert une meilleure connaissance du coût complet des interventions effectuées au titre du mécanisme de protection civile de l'Union ;

(12) Juge nécessaire de définir précisément les missions éligibles au mécanisme de protection civile de l'Union et les conditions de déploiement dans le cas d'interventions au-delà des frontières européennes ;

(13) Souhaite que les ressources mobilisées au titre de la réserve européenne de protection civile (rescEU) soient bien identifiées lors des interventions afin d'assurer la visilibité de l'action européenne ;

(14) Rappelle que la formation constitue un élément essentiel en matière de protection civile et appelle de ses voeux la mise en réseau des centres de formation nationaux à la protection civile et des compétences et le développement de formations communes aux experts nationaux à des fins d'échanges de bonnes pratiques et d'opérations conjointes efficaces ;

(15) Souhaite que l'information des populations sur les mesures à prendre en cas de catastrophes naturelles soit renforcée de manière à généraliser une culture de la prévention et de gestion de crise à l'échelle européenne ;

(16) Invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours.