Suppression progressive des importations de gaz naturel russe et surveillance des dépendances énergétiques potentielles

Ø Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la suppression progressive des importations de gaz naturel russe et à l'amélioration de la surveillance des dépendances énergétiques potentielles, et modifiant le règlement (UE) 2017/1938 - COM(2025) 828 final

La Commission européenne a présenté, le 17 juin 2025, une proposition de règlement visant à supprimer progressivement les importations de gaz et de pétrole en provenance de la Fédération de Russie, afin de réduire la dépendance de l'Europe envers ce pays. Cette initiative prévoit aussi la création d'un cadre européen garantissant la transparence et le traçage des importations de combustibles fossiles.

La déclaration du Conseil européen informel des 10 et 11 mars 2022, qui s'est tenu à Versailles suite à l'invasion de l'Ukraine par la Russie, invitait l'Union européenne à réduire fortement sa dépendance aux combustibles fossiles russes, à diversifier ses sources d'approvisionnement énergétiques et à accélérer les investissements dans les énergies propres. Depuis, la part du gaz russe dans les importations totales de gaz de l'Union européenne (UE) a fortement diminué, s'établissant à environ 13 % en 2025, contre 45 % avant la guerre.

Cette proposition de règlement s'inscrit dans la continuité de la nouvelle feuille de route, adoptée par la Commission européenne, le 6 mai 2025, visant à mettre un terme à la dépendance de l'Union européenne à l'égard de l'énergie russe. Celle-ci prévoit un retrait progressif du pétrole, du gaz et de l'énergie nucléaire russes des marchés de l'Union européenne. Toutefois le texte présenté par la Commission européenne ne traite que des énergies fossiles et ne concerne pas le secteur du nucléaire, qui devrait faire l'objet d'un texte distinct ultérieurement.

1. Le contenu de la proposition législative de la Commission

La proposition de règlement COM(2025) 828 vise ainsi à éliminer, selon un calendrier échelonné, les importations de gaz russe, par gazoduc ou gaz naturel qualifié (GNL), originaires ou exportés directement ou indirectement de la Fédération de Russie, dans l'Union européenne.

La principale mesure prévoit l'interdiction de toute importation de gaz russe dans le cadre de nouveaux contrats à compter du 1^er janvier 2026. Concernant les contrats existants, il serait appliqué une phase transitoire : pour les contrats de fourniture à court terme conclus avant le 17 juin 2025, l'interdiction n'entrerait en vigueur qu'à partir du 17 juin 2026 ; pour les contrats à long terme conclus avant le 17 juin 2025, ils seraient autorisés jusqu'à la fin de 2027.

Le texte prévoit également d'interdire aux opérateurs russes ou sous contrôle russe de fournir des services à long terme dans les terminaux GNL de l'UE. Cette interdiction prendrait effet le 1^er janvier 2026. Une période transitoire est cependant prévue s'agissant des contrats conclus avant le 17 juin 2025 ; dans ce cas, l'interdiction ne s'appliquerait qu'à partir du 1^er janvier 2028.

Néanmoins, la Commission européenne a prévu une clause d'exception spécifique en cas de menaces graves sur la sécurité d'approvisionnement d'un ou plusieurs États membres. Dans ce cas de figure, la Commission pourrait autoriser la suspension temporaire de l'application de l'interdiction progressive des importations de gaz naturel, éventuellement sous certaines conditions.

De nouvelles obligations visant à renforcer la transparence, la surveillance et la traçabilité du gaz russe sur les marchés de l'UE sont également introduites. Les autorités douanières des États membres seraient chargées de surveiller la mise en oeuvre des interdictions d'importation de gaz russe et de transmettre les informations pertinentes à la Commission et aux autres services compétents au niveau national.

Tous les États membres devront, au plus tard le 1^er mars 2026, élaborer des plans de diversification en vue de la suppression progressive des importations de gaz en provenance de la Fédération de Russie d'ici à 2028. Des plans de diversification devront aussi être établis par les États membres important encore du pétrole et des produits pétroliers raffinés en provenance de la Fédération de Russie ; cette obligation concerne la Hongrie et la Slovaquie.

2. Cette proposition législative est-elle conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité ?

La proposition de règlement est fondée sur les articles 207 et 194, paragraphe 2, du traité de fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui établit, respectivement, le cadre juridique de la politique commerciale commune, notamment la conclusion d'accords commerciaux et tarifaires relatifs aux marchandises et aux services, et la politique énergétique européenne, qui a pour objectif d'assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique de l'Union.

Concernant le volet de la politique commerciale qui relève d'une compétence exclusive de l'UE, le principe de subsidiarité ne s'applique pas. La Commission européenne justifie le choix d'une base juridique « commerciale », plutôt que sur la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), au motif que l'objectif poursuivi est de mettre fin à la dépendance énergétique de l'UE à l'égard d'un partenaire commercial - la Russie - jugé non fiable, non de mettre un terme à la guerre en Ukraine, et d'assurer ainsi la sécurité de l'approvisionnement de l'UE. Ce choix permet également à la Commission de recourir à la majorité qualifiée pour l'adoption des mesures, plutôt qu'à l'unanimité requise pour les sanctions PESC ; cela évite que la Hongrie et de la Slovaquie, pays très dépendants des approvisionnements énergétiques russes, n'y opposent leur veto.

S'agissant des mesures relatives à l'énergie, fondées sur l'article 194, paragraphe 2, du TFUE, elles visent principalement à garantir l'effectivité de l'interdiction des importations de gaz russe et de la diversification des sources d'approvisionnement, notamment en évitant tout contournement des restrictions mises en place. Plusieurs mesures proposées par la Commission sont susceptibles d'accroître la charge administrative des États membres, alors que la quasi-totalité d'entre eux ont déjà fortement réduit, ou cessé, leurs importations de combustibles fossiles en provenance de la Fédération de Russie. Néanmoins, elles n'apparaissent pas disproportionnées au regard des objectifs poursuivis.

La proposition de règlement ne semble donc pas porter atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Énergie, climat, transport

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la suppression progressive des importations de gaz naturel russe et à l'amélioration de la surveillance des dépendances énergétiques potentielles, et modifiant le règlement (UE) 2017/1938

COM(2025) 828 final - Texte E19799

(Procédure écrite du 1^er décembre 2025)

La Commission européenne a présenté, le 17 juin 2025, une proposition de règlement visant à supprimer progressivement les importations de gaz et de pétrole en provenance de la Fédération de Russie. Cette initiative prévoit aussi la création d'un cadre européen garantissant la transparence et le traçage des importations de combustibles fossiles.

Ce texte s'inscrit dans la continuité de la nouvelle feuille de route, adoptée par la Commission européenne, le 6 mai 2025, visant à mettre un terme à la dépendance de l'Union européenne à l'égard de l'énergie russe. Celle-ci prévoit un retrait progressif du pétrole, du gaz et de l'énergie nucléaire russes des marchés de l'Union européenne. Toutefois, le texte présenté par la Commission européenne ne traite que des énergies fossiles et ne concerne pas le secteur du nucléaire, qui devrait faire l'objet d'un texte distinct ultérieurement.

La déclaration du Conseil européen informel des 10 et 11 mars 2022, qui s'est tenu à Versailles suite à l'invasion de l'Ukraine par la Russie, invitait déjà l'Union européenne à réduire fortement sa dépendance aux combustibles fossiles russes, à diversifier ses sources d'approvisionnement énergétiques et à accélérer les investissements dans les énergies propres. Depuis, la part du gaz russe dans les importations totales de gaz de l'UE a fortement diminué, s'établissant à environ 13 % en 2025, contre 45 % avant la guerre. Néanmoins la Russie reste le deuxième fournisseur de gaz de l'Union européenne après la Norvège, ainsi que le deuxième fournisseur de gaz naturel liquéfié (GNL) derrière les Etats-Unis.

La proposition de règlement COM (2025) 828 vise ainsi à éliminer, d'ici 2028, les importations de gaz russe, par gazoduc ou GNL, originaires ou exportés directement ou indirectement de la Fédération de Russie, dans l'Union européenne.

La principale mesure prévoit l'interdiction de toute importation de gaz russe dans le cadre de nouveaux contrats à compter du 1^er janvier 2026. Concernant les contrats existants, il serait appliqué une phase transitoire : pour les contrats de fourniture à court terme conclus avant le 17 juin 2025, l'interdiction n'entrerait en vigueur qu'à partir du 17 juin 2026 ; pour les contrats à long terme conclus avant le 17 juin 2025, ils seraient autorisés jusqu'à la fin de 2027.

Le texte prévoit également d'interdire aux opérateurs russes ou sous contrôle russe de fournir des services à long terme dans les terminaux GNL de l'UE. Cette interdiction prendrait effet le 1^er janvier 2026. Une période transitoire est cependant prévue s'agissant des contrats conclus avant le 17 juin 2025 ; dans ce cas, l'interdiction ne s'appliquerait qu'à partir du 1^er janvier 2028.

Néanmoins, la Commission européenne a prévu une clause d'exception spécifique en cas de menaces graves sur la sécurité d'approvisionnement d'un ou plusieurs États membres. Dans ce cas de figure, la Commission pourrait autoriser la suspension temporaire de l'application de l'interdiction progressive des importations de gaz naturel, éventuellement sous certaines conditions.

De nouvelles obligations visant à renforcer la transparence, la surveillance et la traçabilité du gaz russe sur les marchés de l'UE sont également introduites. Les autorités douanières des États membres seraient chargées de surveiller la mise en oeuvre des interdictions d'importation de gaz russe et de transmettre les informations pertinentes à la Commission et aux autres services compétents au niveau national.

Tous les États membres devront, au plus tard le 1^er mars 2026, élaborer des plans de diversification en vue de la suppression progressive des importations de gaz en provenance de la Fédération de Russie d'ici 2028.

S'agissant des importations de pétrole, les mesures proposées ne concernent que la Hongrie et la Slovaquie. Ces deux États devront établir des plans de diversification en vue de supprimer progressivement les importations de pétrole de la Fédération de Russie d'ici au 31 décembre 2027.

L'objectif poursuivi sur le plan de la politique commerciale et énergétique est de mettre fin à la dépendance énergétique de l'UE à l'égard d'un partenaire commercial - la Russie - jugé non fiable, et d'assurer ainsi la sécurité de l'approvisionnement de l'UE. S'agissant des mesures relatives à l'énergie, elles visent principalement à garantir l'effectivité de l'interdiction des importations de gaz russe et de la diversification des sources d'approvisionnement, notamment en évitant tout contournement des restrictions mises en place via d'autres pays tiers ou par mélange de gaz. Toutefois plusieurs mesures proposées par la Commission sont susceptibles d'accroître la charge administrative des États membres, alors que la quasi-totalité d'entre eux ont déjà fortement réduit, ou cessé, leurs importations de combustibles fossiles en provenance de la Fédération de Russie.

La Commission a retenu une double base juridique - l'article 194 (politique énergétique) et l'article 207 (politique commerciale) du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne - compte tenu des objectifs de la proposition. Ainsi les mesures proposées pourront être adoptées à la majorité qualifiée, selon la procédure législative ordinaire. Ce moyen lui permet d'éviter que la Hongrie et la Slovaquie, fortement dépendantes des combustibles fossiles russes, mettent leur véto à l'adoption du texte. L'adoption de sanctions exigent, en effet, l'unanimité des États membres.

Certaines mesures envisagées par la Commission européenne soulèvent des questions juridiques, en particulier au regard des litiges qui pourraient découler d'une résiliation anticipée des contrats en cours fondée sur la clause de force majeure ainsi que des risques juridiques et financiers qui pourraient alors peser sur les importateurs et les États membres. Les opérateurs de l'Union européenne pourraient notamment être exposées à des procédures d'arbitrage intentées par des entreprises russes en cas de résiliation des contrats sur la base du droit communautaire.

La Commission européenne souhaite une publication rapide de ce texte. Le Conseil a adopté une orientation générale le 20 octobre dernier. Un accord politique est envisagé pour décembre 2025, ce qui permettrait une entrée en vigueur du texte au début de l'année 2026.

Compte tenu de ces éléments, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte.