COM(2025) 541 final
du 16/07/2025
Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)
Proposition de règlement du Parlement et du Conseil en matière d'asile, d'immigration et d'intégration pour la période 2028-2034 - COM(2025) 540 final
Proposition de règlement du Parlement et du Conseil relatif à l'espace Schengen et à la politique commune des visas pour la période 2028-2034 - COM(2025) 541 final
Proposition de règlement du Parlement et du Conseil pour la sécurité intérieure dans la période 2028-2034 - COM(2025) 542 final
A. Le contenu de ces propositions législatives
Ces trois textes déclinent la proposition de futur cadre financier pluriannuel pour 2028-2034 dans le champ de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.
Le traité de Lisbonne a consacré l'existence d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice. En effet, l'article 3, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne, rappelle que « l'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène. »
Afin de marquer son soutien financier aux États membres dans ce domaine, l'Union européenne a institué trois fonds européens spécifiques :
· le fonds asile, migration et intégration (ou FAMI), défini par le règlement (UE) 2021/11471(*) ;
· l'instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas (IGFV), défini par le règlement (UE) 2021/11482(*) ;
· le fonds pour la sécurité intérieure (ou FSI), défini par le règlement (UE) 2021/11493(*).
Les trois propositions de règlement COM(2025) 540 final, COM(2025) 541 final et COM(2025) 542 final, respectivement relatives au soutien financier de l'Union européenne en matière d'asile, d'immigration et d'intégration, au fonctionnement de l'espace Schengen et à la politique commune des visas, ainsi que pour la sécurité intérieure, sur la période 2028-2034, qui ont été présentées par la Commission européenne le 16 juillet dernier, visent avant tout à pérenniser ce soutien financier pour la période 2028-2034, dans le cadre du projet de futur CFP.
1. La proposition de règlement COM(2025) 540 final pérennise et renforce le Fonds asile, migration et intégration (FAMI)
Conformément aux articles 78 et 79 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), l'asile et la politique migratoire reposent sur une compétence partagée entre les États membres et l'Union européenne.
Sur la période 2021-2027, le fonds asile, migration et intégration (FAMI) a été doté d'une enveloppe de 9,88 milliards d'euros. Mais en raison des dépenses imprévues pour le budget de l'Union européenne liées à la pandémie de Covid-19 et à la guerre en Ukraine, le CFP a été mis « sous tension ». Par conséquent, la Commission européenne a proposé de le réviser à mi-mandat, afin de dégager de nouvelles ressources financières. Ce financement supplémentaire de 64,6 milliards d'euros, dont 2 milliards pour la politique migratoire et la gestion des frontières, a été adopté par le Conseil de l'Union européenne, le 28 février 2024
Au cours de la période budgétaire 2021-2027, la France doit bénéficier d'un montant de 964 millions d'euros au titre du FAMI : 211 millions d'euros pour l'objectif spécifique 1 « Asile » ; 295 millions d'euros pour l'objectif spécifique 2 « Migration légale et intégration » ; 283 millions d'euros pour l'objectif spécifique 3 « Retour » ; 121 millions d'euros pour l'objectif spécifique 4 « Solidarité »; 54 millions d'euros pour les mesures d'assistance technique.
Pour la période 2028-2034, selon les « orientations politiques pour la prochaine Commission européenne 2024-2029 », devenues programme de l'actuelle Commission, « la migration est [toujours]un défi européen auquel il convient d'apporter une solution européenne »4(*). Pour y répondre, l'Union européenne et les États membres ont donc révisé le cadre juridique de l'asile, de la politique migratoire et des contrôles aux frontières, en adoptant une approche globale, au sein du pacte sur la migration et l'asile, devenu définitif en mai 2024 et devant s'appliquer intégralement en juin 2026.
La proposition de règlement COM(2025) 540 final en tire les conséquences budgétaires en prévoyant d'augmenter l'enveloppe dédiée à l'asile et à la politique migratoire de 2 milliards d'euros sur la période 2028-2034 par rapport à la période précédente (de 9,88 à 11,97 milliards d'euros).
Cette proposition de règlement reprend peu ou prou, dans son article 2, les quatre objectifs actuels de la politique de soutien européenne (régime d'asile commun ; lutte contre la migration irrégulière ; migration légale et solidarité européenne), en insistant toutefois également sur l'efficacité de la politique de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans leur pays d'origine, qui fait l'objet d'une proposition de règlement en cours de négociation5(*), et en mentionnant la possibilité de mise en oeuvre de « solutions innovantes » par les États membres, en réponse à une demande de plusieurs d'entre eux6(*).
Elle rappelle que la réalisation des objectifs précités doit être en cohérence avec l'acquis de l'Union européenne et les instruments de droit international (article 3) et avec les principes horizontaux définis à l'article 7 de la proposition de règlement COM(2025) 565 final7(*) (respect de l'État de droit et de la charte européenne des droits fondamentaux ; interdiction des discriminations ; caractère additionnel des fonds européens par rapport aux financements nationaux ; complémentarité des actions et coopération étroite entre les autorités responsables...) ;
Elle prévoit que la Commission européenne, par actes d'exécution, établira le montant disponible par État membre en appliquant une clé de répartition (en l'état, 45 % du montant serait attribué au titre des actions de gestion des frontières; 35 % au titre des actions de politique migratoire; 20 % au titre des actions de sécurité intérieure).
En complément, les États membres pourraient bénéficier de crédits supplémentaires, destinés à répondre à des besoins nouveaux et imprévus ou à une crise, via l'instrument de flexibilité créé par la proposition de règlement COM(2025) 565 final précité (article 4).
Cette propostion impose aux États membres d'adopter un plan national (ou des plans régionaux) de partenariat, afin de mettre en oeuvre les objectifs qu'elle définit. La Commission européenne évaluerait la conformité des mesures présentées dans ces plans nationaux ou régionaux pour se conformer aux objectifs définis dans le règlement. Dans l'affirmative, sur proposition de la Commission, le Conseil adopterait une décision d'approbation de ce plan.
Cette proposition précise ensuite, dans son article 5, que les États membres, comme c'est le cas dans le CFP actuel, recevraient une allocation supplémentaire de 10 000 euros pour chaque personne étrangère admise dans le cadre de la réinstallation et de 6 000 euros pour chaque personne étrangère concernée par une procédure d'admission pour motif humanitaire (portée à 8 000 euros si cette personne est considérée comme « vulnérable »). En pratique, ces montants complémentaires seraient ajoutés au plan national et régional de partenariat, dès lors que les personnes précitées auraient été effectivement réinstallées ou admises.
Elle prévoit, dans son article 6, que les États membres se verraient verser un montant additionnel de 10 000 euros par demandeur de protection internationale dont ils assument la protection du fait d'une procédure de relocalisation (ce montant serait porté à 12 000 euros si la personne bénéficiaire est un mineur non accompagné). En outre, l'État membre ayant pris en charge les coûts de transfert vers un autre État membre recevrait 500 euros par demandeur transféré. Ces montants viendraient directement abonder les plans de partenariat via l'instrument de facilité.
Enfin, la proposition réaffirme son soutien financier aux actions du réseau européen sur les migrations, qui sert aux échanges d'informations et de bonnes pratiques entre acteurs européens compétents (article 8). Elle confirme que la Commission européenne calculera et mettra à disposition de chaque État membre les contributions financières entre États membres au titre de la réserve annuelle de solidarité, instituée par le règlement (UE) 2024/1351, dans le cadre du pacte sur la migration et l'asile (article 9).
2. La proposition de règlement COM(2025) 541 final pérennise et renforce l'instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas (IGFV)
Dans le cadre de l'article 77 du TFUE, la gestion des frontières des États membres est une compétence partagée entre ces derniers et l'Union européenne, tandis que l'article 79, paragraphe 2, prévoit l'instauration d'une politique commune des visas.
Sur cette base, pour financer son soutien aux actions de surveillance des frontières et à la politique commune des visas, l'Union européenne a mis en place l'instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas (IGFV), doté de 5,24 milliards d'euros sur la période 2021-2027. Cet instrument poursuit deux objectifs spécifiques : le soutien à la gestion européenne intégrée efficace des frontières extérieures et le soutien à la politique commune des visas.
Sur la période 2021-2027, toujours en cours d'exécution, la France a bénéficié de 215 millions d'euros, répartis en 4 rubriques : 148 millions d'euros au titre de la gestion des frontières ; 9 millions d'euros au titre d'actions spécifiques entrant dans ce même champ ; 46 millions d'eurosau titre de la politique commune des visas ; enfin, 12 millions d'euros au titre de l'assistance technique.
La proposition de règlement COM(2025) 541 final prévoit une augmentation très conséquente des crédits de l'Union européenne consacrés à la gestion des frontières et à la politique commune des visas : 15,39 milliards d'euros y seraient ainsi consacrés sur la période 2028-2034, contre 5,24 milliards d'euros dans le CFP initial 2021-2027.
Cette hausse envisagée par la Commission européenne résulte d'un constat d'urgence lié aux bouleversements géopolitiques récents, qui résultent à titre principal, du retour de la guerre aux portes de l'Union européenne à la suite de l'agression russe en Ukraine et des menaces hybrides que la Russie et ses alliés mènent pour « tester » les frontières extérieures de l'Union européenne (par exemple, l'instrumentalisation des flux migratoires irréguliers ; l'envoi de drones ou d'objets volants).
La proposition de règlement prend également acte d'une persistance des flux migratoires irréguliers à destination de l'Union européenne, en dépit de leur baisse notable depuis plusieurs mois8(*).
Les orientations politiques de la nouvelle Commission européenne ont d'ailleurs fait du « renforcement des frontières communes », une priorité politique européenne, qui doit se traduire par :
· la mise en place en octobre 2025 du système entrée/sortie (EES)9(*) et, quelques mois plus tard, au printemps 2026, de l'autorisation de voyage numérique ETIAS, destinée aux citoyens des pays tiers bénéficiant d'une exemption de visa de court séjour pour voyager vers l'espace Schengen (d'une durée maximale de 90 jours ; soumise au paiement d'une taxe de 20 euros) ;
· l'accroissement des équipements, technologies, et agents en charge de la surveillance des frontières extérieures. Dans cette optique, le projet prend en compte l'annonce de la présidente de la Commission européenne, qui a exprimé le souhait de tripler les effectifs du contingent permanent de l'agence Frontex, de 10 000 à 30 000 agents. En pratique, une révision du statut de l'agence doit intervenir courant 2026 ;
· l'instauration d'un dispositif de « filtrage » des migrants irréguliers aux frontières extérieures de l'Union européenne, mis en place par le règlement (UE) 2024/1356 du 14 mai 2024, au sein du pacte sur l'asile et la migration. Ce dispositif de « filtrage »10(*) des migrants irréguliers « à la frontière » aura une durée maximale de 7 jours. À l'issue d'un « filtrage », les migrants seront orientés, soit vers une procédure d'asile de droit commun, soit vers une procédure d'asile à la frontière11(*), soit vers une procédure de retour à la frontière dans leur pays d'origine.
Sur ces bases, la proposition de règlement COM(2025) 541 final, qui s'inscrit dans l'architecture budgétaire contraignante déjà présentée (nécessité, pour chaque État membre, de présenter et d'adopter un plan national/régional de partenariat conditionnant la mise à disposition effective des crédits européens), rappelle que l'attribution des fonds européens doit respecter l'acquis communautaire ainsi que les principes horizontaux précédemment évoqués.
Elle précise les objectifs spécifiques devant être atteints dans l'utilisation de l'IGFV : conforter la mise en oeuvre effective et le développement des règles de l'espace Schengen et en accroître la sécurité ; soutenir une gestion intégrée des frontières aux frontières extérieures de l'Union européenne ; appuyer la politique commune des visas.
Elle exige que l'Union européenne précise par des « arrangements », la nature et les modalités de son soutien financier à des pays tiers, lorsqu'elle souhaite soutenir certaines de leurs actions ayant un rapport avec la gestion de ses frontières extérieures conformément à des accords d'association. Ces « arrangements » seraient négociés sur recommandation de la Commission européenne et autorisation du Conseil.
Elle confirme le soutien financier préexistant accordé au schéma de transit spécial mis en place spécifiquement au profit de la Lituanie pour permettre la circulation terrestre des biens et des hommes entre l'enclave de Kaliningrad et le reste de la Russie, afin de compenser les pertes de revenus liées au traitement des visas de court séjour et les coûts additionnels qui en résultent (450 millions d'euros prévus sur 2028-2034).
Elle prévoit enfin la compensation financière, par l'Union européenne, des coûts opérationnels des États membres liés à l'entrée en vigueur du système ETIAS. Les États membres devront informer, le 31 janvier de chaque année, à compter de 2029, la Commission européenne de ces coûts. La Commission européenne arrêterait sur cette base le montant de cette compensation à partir des revenus générés par ETIAS.
3. La proposition de règlement COM(2025) 542 final pérennise et renforce le Fonds pour la sécurité intérieure (FSI) sur la période 2028-2034
Dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, si la sécurité nationale demeure bien une compétence exclusive des États membres (article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne - TUE), les États membres et l'Union européenne, appuyés par les agences européennes Eurojust12(*) et Europol13(*), mènent une coopération opérationnelle intense face aux réseaux, criminels ou terroristes, qui se jouent des frontières. Cette coopération est effective en matière de justice pénale, de prévention du crime et de police, sur les bases respectives des articles 82, 84 et 87 du TFUE.
Sur la période 2021-2027, dans le cadre d'une stratégie de sécurité intérieure, l'Union européenne a pris plusieurs initiatives normatives contre la corruption, la criminalité environnementale, les abus sexuels sur mineurs... Elle a constitué une « alliance européenne des ports », rassemblant acteurs publics et privés de la sécurité des ports afin d'y repousser le narcotrafic, et a apporté un soutien financier aux actions de coopération européenne.
Le fonds pour la sécurité intérieure (FSI)14(*) a été doté d'un budget d'1,9 milliard d'euros sur la période 2021-2027. Ce fonds a ainsi été sollicité pour assurer la maintenance et la disponibilité opérationnelle du système API-PNR, destiné à enregistrer les données personnelles des passagers des vols aériens (19 millions d'euros) et pour accroître les échanges d'information opérationnels entre services compétents dans la perspective des Jeux olympiques de Paris 2024.
Au cours de la période 2021-2027, en cours d'excécution, la France a bénéficié de 99 millions d'euros à ce titre, répartis comme suit : 56 millions d'euros au titre des échanges d'informations ; 11 millions d'euros au titre de la coopération transfrontière, ainsi que 54 000 euros au titre d'actions spécifiques en ce domaine ; 26 millions d'euros au titre du renforcement des capacités, auxquels s'ajoute un million d'euros au titre d'actions spécifiques dans ce domaine; 5 millions d'euros au titre de l'assistance technique.
La préparation du prochain cadre financier pluriannuel s'inscrit dans une ère d'insécurité croissante, du fait du contexte géopolitique déjà évoqué, certains États tiers hostiles aux États membres de l'Union européenne (Russie, Iran...) n'hésitant plus à mener des actions de déstabilisation sur leur territoire (cyberattaques ; désinformation ; instrumentalisation des flux migratoires irréguliers...), mais également en raison de la persistance de l'activisme de certaines organisations terroristes et, enfin, de la criminalité organisée, dont la montée en puissance en Europe est principalement liée au trafic de drogue.
Ce contexte a amené la Commission européenne à présenter, le 1er avril dernier, une nouvelle stratégie de sécurité intérieure (ProtectEU)15(*), dans laquelle s'inscrit cette proposition de règlement qui:
· prévoit un montant de 6,8 milliards d'euros pour le FSI sur la période 2028-2034 ;
· intègre l'octroi du FSI dans l'architecture budgétaire déjà évoquée pour le FAMI et l'IGFV et conditionne l'attribution des montants du fonds par les États membres à l'adoption préalable de plans nationaux ou régionaux de partenariat ;
· pose quatre objectifs spécifiques que les États membres devront respecter lorsqu'ils auront recours au FSI : renforcer les capacités des États membres et de l'Union européenne pour prévenir et combattre le crime organisé (cybercriminalité ; terrorisme et extrémisme violent ; abus sexuels sur mineurs ; menaces hybrides...) ; favoriser la résilience des infrastructures critiques face aux actes hostiles ; améliorer les échanges d'information entre services compétents ; intensifier la coopération opérationnelle.
B. Ces propositions sont-elles conformes au principe de subsidiarité ?
1. Les propositions sont fondées sur des bases juridiques pertinentes
Sous réserve des observations finales, qui concernent les trois textes et l'ensemble du projet de CFP, les trois propositions de règlement semblent conformes au principe de subsidiarité.
Elles sont, toutes trois, fondées sur des bases juridiques pertinentes : les articles 78 et 79 du TFUE, respectivement relatifs à l'asile et à la politique migratoire, pour la proposition de règlement COM(2025) 540 final ; les articles 77 et 79 du TFUE qui concernent la gestion des frontières, la politique commune des visas et la politique migratoire, pour la proposition de règlement COM(2025) 541 final ; les articles 82 (justice pénale), 84 (prévention du crime) et 87 (coopération policière) du TFUE pour la proposition de règlement COM(2025) 542 final.
2. L'adoption des trois propositions est juridiquement nécessaire
Sans se prononcer en l'espèce sur la crédibilité des hausses budgétaires proposées ni sur leur mode de financement, l'adoption des trois propositions de règlement, qui font partie intégrante du nouveau CFP défendu par la Commission européenne, est une nécessité juridique pour que la France et les autres Etats membres puissent continuer bénéficier des crédits européens au titre de l'asile, de la migration, de la gestion des frontières, des visas, et de la sécurité intérieure.
Ces propositions se contentent de décliner, d'une part, la nouvelle architecture budgétaire dessinée par la proposition de règlement COM(2025) 565 final, et, d'autre part, les objectifs spécifiques des politiques migratoire, de l'asile et de la sécurité intérieure de la période 2021-2027, en les actualisant avec les exigences du pacte sur la migration et l'asile ainsi que de la nouvelle stratégie de l'Union européenne pour la sécurité intérieure.
Compte tenu de ces observations, le groupe de travail sur la subsidiarité a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ces textes au titre de l'article 88-6 de la Constitution.
* 1 Règlement (UE) 2021/1147 du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2021 établissant le Fonds « Asile, migration et intégration ».
* 2 Règlement (UE) 2021/1148 du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2021 établissant, dans le cadre du Fonds pour la gestion intégrée des frontières, l'instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas.
* 3 Règlement (UE) 2021/1149 du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2021 établissant le fonds de sécurité intérieure.
* 4 Orientations politiques (p 21).
* 5 COM(2025) 101 final.
* 6 Dans une lettre du 15 mai 2024 adressée à la Commission européenne, les gouvernements de 15 États membres (Autriche ; Bulgarie ; Chypre ; Danemark ; Estonie ; Finlande ; Grèce ; Italie ; Lettonie ; Lituanie ; Malte ; Pays-Bas ; Pologne ; Roumanie ; République tchèque) ont appelé de leurs voeux de telles solutions qui visent, à titre principal, à une gestion d'une partie de leurs demandeurs d'asile par des pays tiers.
* 7 Proposition de règlement COM(2025) 565 final du Parlement européen et du Conseil, en date du 16 juillet 2025, établissant un fonds européen pour la cohésion économique, sociale et territoriale, l'agriculture et le développement rural, la pêche et les affaires maritimes, la prospérité et la sécurité, pour la période 2028-2034 et amendant/modifiant le règlement (UE) 2023/955 et le règlement (UE, Euratom) 2024/2509.
* 8 Selon l'agence Frontex, au 7 août 2025, avec 95 200 franchissements irréguliers constatés aux frontières extérieures de l'Union européenne, ces franchissements ont baissé de 18% par rapport à la même période en 2024. La route de la Méditerranée centrale (+9%) demeure la principale « route migratoire » irrégulière. À noter également la hausse de 26% des traversées de la Manche par des migrants irréguliers, depuis la France vers le Royaume-Uni.
* 9 Nouveau système automatisé qui doit être institué à compter du 12 octobre 2025 et qui enregistrera les données personnelles des ressortissants de pays tiers entrant dans l'espace Schengen pour y effectuer un court séjour. Leur sortie du territoire des États membres et les éventuels refus d'entrée seront également enregistrés).
* 10 Le « filtrage » comprendra un triple contrôle d'identité, de santé et de sécurité.
* 11 Cette procédure sera applicable aux migrants ayant le moins de chance d'obtenir une protection internationale, à savoir, le demandeur présentant un risque pour la sécurité nationale ou l'ordre public (y compris dans ce cas, si c'est un mineur), le demandeur ayant introduit sa demande sur la base d'un acte frauduleux (fausse identité ; faux documents...) et celui qui provient d'un pays tiers pour lequel le taux de reconnaissance de protection internationale est faible (= inférieure à 20 % (Tunisie ; Maroc ; Bangladesh...)). Les États membres devront mettre à disposition de cette procédure une « capacité adéquate » maximale d'accueil de 30 000 lits au niveau de l'Union européenne dans des centres dédiés.
* 12 Conformément aux dispositions de l'article 85 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), Eurojust a pour mission « d'appuyer et de renforcer la coordination et la coopération entre les autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites relatives à la criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres ou exigeant une poursuite sur des bases communes, sur la base des opérations effectuées et des informations fournies par les États membres et par Europol. »
* 13 Aux termes de l'article 88 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), la mission d'Europol est « d'appuyer et de renforcer l'action des autorités policières et des autres services répressifs des États membres ainsi que leur collaboration mutuelle dans la prévention de la criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres, du terrorisme et des formes de criminalité qui portent atteinte à un intérêt commun qui fait l'objet d'une politique de l'Union, ainsi que la lutte contre ceux-ci ».
* 14 Règlement (UE) 2021/1149 du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2021 établissant le Fonds pour la sécurité intérieure.
* 15 Communication COM(2025) 148 final du 1er avril 2025.