COM(2025) 560 FINAL
du 17/09/2025
Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les conditions relatives à la mise en oeuvre du soutien de l'Union en faveur de la politique agricole commune pour la période allant de 2028 à 2034 - COM(2025) 560 final
Le 19 février dernier, la Commission a exposé les principes clés de la PAC post-2027 dans une communication intitulée « Une vision pour l'agriculture et l'alimentation ».
Selon ces orientations, la future PAC doit ainsi (i) contribuer à une aide au revenu plus ciblée pour les agriculteurs, (ii) améliorer l'attractivité de la profession et favoriser le renouvellement des générations, (iii) renforcer le rôle de l'agriculture et des forêts dans la fourniture de services écosystémiques en récompensant les agriculteurs qui travaillent avec la nature et en assurant un juste équilibre entre les investissements, les incitations et les exigences, (iv) améliorer la résilience et à la capacité à faire face aux crises et à gérer les risques, (v) accélérer l'innovation et améliorer l'accès aux connaissance et (vi) améliorer les conditions de travail et la vie dans les zones rurales.
En parallèle, à l'occasion de la préparation du nouveau cadre financier, la Commission a indiqué vouloir accroître les synergies entre les différentes politiques de l'Union et garantir une plus grande flexibilité entre les domaines de dépense. Dans cette perspective, les propositions de refonte du cadre financier pluriannuel de l'Union pour la période 2028 - 20341(*) comprennent la création d'un fonds pour les « plans de partenariat national et régional (PPNR) », au sein duquel sera notamment versé l'enveloppe de la PAC.
Le présent projet de règlement, qui fait partie des propositions relatives la PAC post-2027, au même titre que la proposition de règlement visant à amender le règlement (UE) 1308/2013 sur l'Organisation commune de marché,2(*) :
· inscrit les soutiens financés au titre de la PAC dans le Fonds de partenariat national et régional ;
· complète les règles générales déterminées par la proposition sur les PPNR et le règlement sur la performance par des dispositions spécifiques applicables à la PAC.
A. Le contenu de la proposition législative de la Commission
Déclinant les principes énoncés dans la « Vision pour l'agriculture et l'alimentation », la proposition législative traduit les orientations de la nouvelle PAC. Dans cette perspective, elle définit et détaille les interventions relevant de la boite à outils de la PAC et devant figurer dans le PPNR.
En pratique, parmi les différents types de soutiens de la PAC, ceux qui sont identifiés comme composant la notion de « soutiens au revenu » (article 5) ont vocation à être financés par le Fonds de partenariat national et régional, pour un montant total de 293,7 milliards d'euros.
Ces « soutiens au revenu » comprennent notamment :
· une nouvelle aide à la surface dégressive, ciblée sur les agriculteurs qui en ont le plus besoin (jeunes, nouveaux agriculteurs, femmes, familles, petits agriculteurs, polyculteurs-éleveurs, ou agriculteurs localisés dans des zones à contraintes naturelles) et plafonnée à 100 000 euros par an et par exploitation (article 6) ;
· des soutiens pour les petits agriculteurs, remplaçant les autres soutiens au revenu, pour un montant maximum de 3 000 euros par exploitation et par an, avec la possibilité d'une différenciation entre exploitations ou régions (article 7) ;
· des paiements pour les zones à contraintes (article 8) ;
· un soutien à des actions agroenvironnementales et climatiques (c'est-à-dire des pratiques allant au-delà des exigences règlements du « farm stewardship » et des exigences minimales de l'Union - article 10) ;
· des aides couplées au revenu pour certains secteurs spécifiques listés en annexe du règlement OCM ou faisant face à des difficultés socio-économiques ou environnementales. La proposition prévoit des ajustements pour renforcer la souplesse de conception et de mise en oeuvre de ces aides, avec un élargissement des secteurs éligibles (article 11) ;
· un soutien pour la participation aux outils de gestion des risques (article 12) ;
· des soutiens aux investissements, en particulier pour restaurer le potentiel de production en cas de catastrophes naturelles (article 13) ;
· des soutiens pour l'installation des jeunes agriculteurs (article 14) ainsi qu'un « starter pack » à destination de ces derniers, décrivant l'ensemble des mesures de soutien proposées (article 16) ;
· une stratégie pour le renouvellement des générations (article 15) ;
· des soutiens aux services de remplacement dans les exploitations agricoles (article 17) ;
· des soutiens à l'extensification des élevages ou à la diversification des activités dans les zones affectées par une pollution des eaux due aux nitrates ;
· un soutien à l'innovation en agriculture, foresterie et pour les zones rurales (article 19) ;
· des soutiens pour LEADER (programme de Liaison entre Actions de Développement de l'Économie Rurale - article 18) ;
La conditionnalité fait place à un nouveau concept de « farm stewardship » (article 3), comprenant les exigences règlementaires actuelles en matière de gestion, la conditionnalité sociale et des pratiques protectrices de l'environnement pour un nombre limité de thématiques. La proposition liste les interventions soumises à ce principe de « farm stewardship » (soutiens surfaciques dégressifs au revenu, soutiens couplés au revenu, etc.) et précise que les bénéficiaires du régime des petits agriculteurs n'y sont pas soumis. De nombreuses adaptations et dérogations à la conditionnalité obtenues dans le cadre de la simplification de la PAC en 2024 et 2025 sont maintenues ; il est ainsi proposé d'exempter les agriculteurs totalement certifiés en agriculture biologique du respect de certaines pratiques protectrices.
La proposition prévoit cinq domaines prioritaires dans lesquels les États membres seront obligés de proposer des soutiens aux agriculteurs dans leur plan national : adaptation au changement climatique, santé des sols, préservation de la biodiversité, développement de l'agriculture biologique, santé et bien-être animal (article 4).
La proposition comprend de nombreux renvois vers le règlement transversal sur les Plans de partenariats nationaux et régionaux, s'agissant notamment des aspects financiers (montants réservés, règles de cofinancement), des définitions (jeunes agriculteurs, agriculteurs actifs, hectare éligible), des contrôles, du système intégré de gestion et de contrôle (SIGC), du programmer LEADER ou encore du dispositif d'aide à la transition.
La Commission européenne prévoit également l'instauration d'une autorité responsable de l'interopérabilité des systèmes d'information utilisés pour la mise en oeuvre et le suivi de la PAC (article 21).
La proposition de règlement habilite enfin la Commission à adopter des actes d'exécution dérogatoires au règlement PAC dans des situations exceptionnelles, comme c'est déjà le cas actuellement (article 22).
B. Cette proposition est-elle conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité ?
En matière agricole, l'Union européenne et les États membres disposent d'une compétence partagée, le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) instaurant une politique agricole commune, dont la définition et la mise en oeuvre incombent à l'Union (article 38).
La présente proposition se fonde sur l'article 43, paragraphe 2 du TFUE, selon lequel le Parlement européen et le Conseil établissent l'organisation commune des marchés ainsi que les dispositions nécessaires à la poursuite des objectifs de la politique agricole commune.
Ces objectifs sont détaillés à l'article 39 du TFUE, et comprennent l'augmentation de la productivité agricole, un niveau de vie équitable pour la population agricole, la stabilisation des marchés, la sécurité des approvisionnements et la recherche de prix raisonnables pour les consommateurs.
Dans la mesure où elle s'attache à définir et détailler les interventions relevant de la boite à outils de la PAC, tout en prévoyant d'accroître la flexibilité dont disposent les États membres pour sélectionner et adapter ces outils à leur situation nationale, la présente proposition législative parait conforme aux principes de subsidiarité et proportionnalité.
Compte tenu de ces observations, le groupe de travail sur la subsidiarité a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte au titre de l'article 88-6 de la Constitution. En revanche, un travail sera mené sur le fond, conformément aux procédures prévues par l'article 88-4 de la Constitution, dans le cadre du groupe de travail sur la PAC.
* 1 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le Fonds européen pour la cohésion économique, sociale et territoriale, l'agriculture et les zones rurales, la pêche et les affaires maritimes ainsi que la prospérité et la sécurité pour la période 2028--2034 et modifiant le règlement (UE) 2023/955 ainsi que le règlement (UE, Euratom) 2024/2509.
* 2 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n 1308/2013 en ce qui concerne le programme en faveur de la consommation de fruits, de légumes et de lait à l'école (« programme de l'UE à destination des écoles»), les interventions sectorielles, la création d'un secteur des protéagineux, les exigences applicables au chanvre, la possibilité d'instaurer des normes de commercialisation applicables au fromage, aux protéagineux et à la viande, l'application de droits à l'importation additionnels, les règles relatives à la disponibilité des approvisionnements en situation d'urgence et de crise grave, et les garanties.