Structure et les taux de l'accise applicable au tabac

Proposition de directive du Conseil concernant la structure et les taux de l'accise applicable au tabac et aux produits connexes (refonte) - COM(2025) 580 final

Proposition de directive du Conseil modifiant la directive (UE) 2020/262 en ce qui concerne le régime général d'accise applicable au tabac et aux produits connexes - COM(2025) 581 final

La Commission européenne a proposé en juillet 2025 deux textes visant à réviser de manière significative les règles européennes applicables au tabac et produits connexes.

Le premier texte (COM(2025) 580) concerne les taux de l'accise applicable aux tabacs manufacturés et aux produits connexes et s'inscrit dans le cadre du plan européen pour vaincre le cancer, avec la volonté de réduire la prévalence du tabagisme au sein de l'Union, en particulier chez les jeunes.

Le second texte (COM(2025) 581) modifie la directive cadre (UE) 2020/262 relative au régime général des produits soumis à accise, afin d'actualiser le régime de circulation, de contrôle, de traçabilité et de suivi du tabac manufacturé, en l'adaptant à des produits nouveaux, tels que le tabac chauffé ou les liquides pour cigarettes électroniques contenant de la nicotine, dans un objectif de lutte contre le commerce illicite de ces produits.

Plus généralement, l'harmonisation au niveau de l'Union des règles applicables au tabac et aux produits connexes vise à garantir la sécurité juridique et la prévisibilité pour les opérateurs économiques, ainsi qu'à réduire des comportements d'arbitrage fiscal.

A. Le contenu des propositions législatives de la Commission

1. De nouveaux produits intégrés dans le champ des accises

La proposition COM(2025) 580 prévoit la refonte de la directive 2011/64/UE afin d'intégrer dans le champ des accises - actuellement limité aux produits manufacturés traditionnels (cigarettes, cigares, cigarillos, etc.) - de nouveaux produits contenant du tabac ou de la nicotine, tels que les produits de tabac chauffé, les liquides pour cigarettes électroniques, ainsi que les sachets de nicotine ou autres produits manufacturés connexes (tabac à mâcher, tabac à priser...).

Taux minimaux applicables au tabac et aux produits connexes
contenus dans la proposition de directive

Source : Commission européenne

Afin de mieux tenir compte des différences économiques entre États membres, cette proposition prévoit également que les taux minimaux d'accise soient exprimés partiellement en termes nominaux et partiellement en termes de parité de pouvoir d'achat^1(*) (PPA), et inclut des dispositions permettant l'actualisation des taux minimaux tous les trois ans sur la base de l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) et de l'indice de niveau des prix (INP) de chaque État membre.

Par ailleurs, afin de permettre aux États membres de s'adapter à ces nouvelles mesures, des périodes transitoires sont proposées pour certaines catégories de nouveaux produits, avec une première hausse d'accise prévue deux ans après l'entrée en vigueur de la nouvelle directive et une dernière hausse prévue au plus tard au 1^er janvier 2032 s'agissant des sachets de nicotine et autres produits à base de nicotine.

2. L'application à ces nouveaux produits du régime général de traçabilité et de contrôle

En parallèle, la proposition COM(2025) 581 modifie la directive 2020/262 afin d'appliquer aux produits nouveaux susmentionnés le régime général déjà applicable aux produits traditionnels en ce qui concerne la traçabilité et les contrôles de ces produits, ainsi que les obligations administratives afférentes. Des exemptions sont toutefois prévues pour les petits cultivateurs et organisations de tabac ne participant pas à la transformation du tabac séché en tabac transformé, de manière à ne pas imposer de charge excessive à ces acteurs.

2. Ces propositions sont-elles conformes aux principes de subsidiarité et de proportionnalité ?

Les présentes propositions de directive sont fondées sur l'article 113 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui autorise le Conseil, statuant à l'unanimité, à prendre des mesures d'harmonisation dans le domaine de la fiscalité indirecte.

L'objectif premier de ces textes, consistant à réduire les distorsions de concurrence dues aux écarts de taxation entre produits ou entre États membres afin d'éviter le commerce transfrontalier et les substituts de produits qui contournent les règles nationales, ne semble pouvoir être atteint de manière satisfaisante par les États membres seuls. Les différences dans les taux appliqués aux nouveaux produits contenant du tabac ou de la nicotine génèrent en effet des comportements d'arbitrage fiscal qu'aucun État membre ne serait en mesure de résoudre efficacement de manière isolée. Les mouvements transfrontaliers des produits à base de tabac ne sont par ailleurs contrôlés que de manière très limitée au niveau national, ce qui compromet sérieusement la lutte contre le commerce illicite et affaiblit tant la perception des recettes fiscales des États membres que leur capacité à appliquer leurs politiques nationales de santé. Au regard de ces éléments, les présentes propositions semblent donc respecter le principe de subsidiarité.

Les présentes propositions semblent en outre calibrées de manière à ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire afin d'atteindre les objectifs définis.

La refonte proposée par le texte COM(2025) 580 laisse en effet toute liberté aux États membres de fixer des taux d'accise supérieurs aux planchers harmonisés en vigueur au sein de l'Union.

Les dispositions d'actualisation triennale des taux minimaux, fondées sur l'indice des prix à la consommation harmonisé et l'indice de niveau des prix des États membres, permettent en outre d'éviter que les taux en vigueur ne deviennent obsolètes du fait de l'inflation ou de divergences économiques, sans requérir toutefois des adaptations législatives ou règlementaires trop fréquentes, lesquelles entraîneraient des coûts administratifs importants.

Les périodes transitoires prévues pour certaines catégories de nouveaux produits, allant jusqu'au 1^er janvier 2032, offrent en outre un délai raisonnable d'adaptation pour les États membres. Enfin, les obligations nouvelles liées au contrôle, à la traçabilité et à la circulation des produits nouveaux apparaissent proportionnées à l'ampleur des fraudes constatées au sein de l'Union européenne, ainsi qu'à l'importance des enjeux en termes de santé publique et de recettes fiscales pour les États membres.

Compte tenu de ces observations, le groupe de travail sur la subsidiarité a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ces textes au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

* ¹ Il est ainsi proposé d'exprimer les deux tiers du taux minimal pour chaque État membre en termes nominaux et d'ajuster un tiers en fonction du pouvoir d'achat, sur la base de l'indice du niveau des prix (INP) de chaque État membre.